Beleidsnotitie paardenbakken in de gemeente Heerde

1.1 Aanleiding

Door de afnemende agrarische functie komen steeds meer boerderijen en weidegrond beschikbaar voor particulieren. Zowel landelijk als ook in Heerde is de tendens dat steeds meer burgers paarden gaan houden. In het buitengebied tekent dit zich met name af doordat verschillende agrarische bedrijven met hun bedrijfsactiviteiten gaan stoppen en op deze bedrijven burgers terug komen, welke, al dan niet voor de hobby, paarden gaan houden. Daarnaast richten ook de agrariërs zelf zich geheel of gedeeltelijk op het (recreatief) houden van paarden. Ook in de meer bebouwde gebieden is deze tendens zichtbaar. Een gevolg van het houden van paarden is de behoefle aan paardenbakken. Naast paardenbakken ten behoeve van hobby, hebben ook paardenhoudcrijen en —fokkerijen behoefte aan paardenbakken. Het betreft dan bedrijfsmatig gebruik. Deze paardenbakken, die met name in het buitengebied worden gerealiseerd, hebben ruimtelijke gevolgen. Wat voorheen grasland was, wordt nu een bak met wit zand met soms opvallende omheiningen en verdere toebehoren zoals lichtmasten. Ook het gebruik kan overlast in de vorm van stof en activiteiten van ruiters en paarden met zich meebrengen.

Uit jurisprudentie is gebleken dat paardenbakken veelal vergunningplichtige bouwwerken zijn. Dit betekent dat op grond van de huidige wetgeving de aanleg van paardenbakken in principe niet is toegestaan, tenzij dit in het bestemmingsplan is geregeld. In de gemeente Heerde zijn slechts in een paar bestemmingsplannen voorschriften opgenomen omtrent de aanleg van een ‘longeerruimte’ bij een agrarisch bedrijfscomplex. De meeste bestemmingsplannen hebben echter geen adequate regeling voor paardenbakken.Concreet betekent dit, dat voor paardenbakken regels moeten worden geformuleerd. Wordt dit niet gedaan, dan houdt dit in dat paardenbakken niet zijn toegestaan.

Daarnaast is in veel gevallen naast een bouwvergunning ook een aanlegvergunning vereist.

1.2 Doelstelling

Om wildgroei te voorkomen is het van belang om beleidsregels op te stellen die de burgers de mogelijkheid geven om op een legale manier een paardenbak aan te leggen en waarbij rekening is gehouden met de inpassing in het landschap en het voorkomen van overlast richting derden.

Paardenbakken in de gemeente Heerde zijn momenteel alleen toegestaan bij agrarische bedrijfscomplexen. Door het opstellen van beleidsregels die t.z.t. als voorschriflen worden opgenomen in de algehele herziening van bestemmingsplannen, kan het aanleggen van een paardenbak ook bij een woonbestemming worden gereguleerd. Wordt er niets geregeld dan zal de aanleB van paardenbakken ‘vogelvrij zijn’. Dit betekent dat de gemeente op verzoek handhavend moet optreden omdat de gronden in strijd met de bestemming worden gebruikt en de bakken zonder de vereiste vergunning zijn aangelegd (jurisprudentie) dan wel dat voor de aanvraag van de aanleg van oen paardenbak geen vergunning kan worden verleend omdat er geen beleid van toepassing is op grond waarvan de vergunning verleend kan worden.

Doel van dit beleidsstuk is:

• •

  Het opstellen van een toetsingskader ruimtelijke ordening waardoor op een uniforme wijze getoetst kan worden en voorschriften voor een bestemmingsplan geformuleerd kunnen worden;

• •

  Bij liet uitvoeren van toezicht en handhaving geeft het toetsingskader de randvoorwaarden aan, waaraan een paardenbak dient te voldoen;

• •

  Het toetsingskader geeft de randvoorwaarden waaronder het aanleggen en gebruiken van een paardenbak is toegestaan.

2.1 Definitie paardenbak

Een paardenbak/buitenrijbaan/buitenrijbak wordt als volgt gedefinieerd*:

“Niet-overdekte piste voorzien van een bewerkte/aangepaste bodem waar naast training en africhting van het panrd eveneens toetsing van prestaties van de combinatie poard en ruiter in diverse disciplines kan plaatsvinden”.

*In de landelijke handreiking Paardenliouderij en Ruimtelijke Ordening voor de praktijk wordt een definitie gegeven over een “buitenrijbaan”. Deze definitie is door ons in het kader van de uniformiteit overgenomen. Wegens de veel voorkomende benaming van een paardenbak wordt in de rest van de notitie kortweg gesproken over paardenbak. Een buitenrijbaan / buitenrijbak valt echter onder dezelfde noemer.

2.2 Regels omtrent een paardenbak

In navolgend schema hebben wij de criteria weergegeven waaraan zal worden getoetst of een paardenbak al dan niet is toegestaan en onder welke voorwaarden. Hierbij hebben wij onderscheid gemaakt in het aanleggen van een paardenbak voor bedrijfsmatige activiteiten t.b.v. paardenhouderij/paardenfokkerij, met een rechtmatig aanwezige (bedrijfs)woning, en voor niet- bedrijfsmatige activiteiten (hobbymatig) met de functie wonen.

• •

  Bedrijfsmatig t.b.v. paardenhouderij/paardenfokkerij: wordt gekenmerkt door een veelal grote(re) omvang en het winstoogmerk waarmee de paarden worden gehouden. In hoeverre een paardenhouderij daadwerkelijk bedrijfsmatig is, kan het best worden beoordeeld aan de hand van een bedrijfsplan, waarin de werkelijke aard van de activiteiten duidelijk naar voren komt.

• •

  Niet-bedrijfsmatig (hobby):alles wat niet als bedrijfsmatig is aan te merken, valt onder de hobbymatige paardenhouderij.

2.3 Algemeen vrijstellingskader

Vrijstelling wordt alleen verleend met inachtneming van onderstaand afwegingskader.

Afwegingskader vrijstelling: bij de toepassing van de vrijstellingsbevoegdheid vindt een evenredige belangenafweging plaats waarbij betrokken worden:

de mate waarin de waarden, welke het plan beoogt te beschermen, kunnen worden geschaad; de mate waarin de belangen van gebruikers en/of eigenaren van de aanliggende gronden kunnen worden geschaad;

de mate waarin de uitvoerbaarheid is aangetoond, waaronder begrepen de milieutechnische, waterhuishoudkundige, ecologische, cultuurhistorische en archeologische toelaatbaarheid’ de mate waarin de landschappelijke inpasbaarheid is aangetoond.

Indien de waarden en/of belangen als hiervoor genoemd onevenredig worden geschaad en/of de hiervoor genoemde uitvoerbaarheid/inpasbaarheid niet is aangetoond wordt er geen toepassing gegeven aan de vrijstellingsbevoegdheid.

2.4 Handvatten om overlast te minimatiseren

Overlast kan ontstaan door stof, licht, stank of verrommeling. Vaak kan deze overlast door een goede inpassing, doordachte aanleg en gebruik en door adequaat onderhoud geminimaliseerd worden. Bepaalde vormen van overlast kunnen via een milieuvergunning (Wet milieubeheer) heel goed worden gereguleerd. Echter, niet alle overlast is via een milieuvei’gunning te reguleren, met name niet voor de hobbymatige kant van de paardenhouderij. In dat geval kan de overlast o.n. worden gereguleerd middels de Algemeen plaatselijke verordening.

In de landelijk opgestelde nota Paardenhouderij en Ruimtelijke Ordening, Handreiking voor de praktijk, worden handvatten gegeven om overlast te minimaliseren.

Stof

Een paardenbak kan bij droog weer stofoverlast geven. Deze overlast kan beperkt worden door de bodem bij droogte te besproeien dan wel door middel van een eb- en vloedsysteem, zodat stofontwikkeling wordt voorkomen. Ook kan gekozen worden voor een bodem die minder stof geeft, bijvoorbeeld het toevoegen van houtsnippers of tapijtsnippers. Daamaast kan de locatie van de paardenbak zodanig gekozen worden, dat alleen al daardoor geen onaanvaardbare overlast optreedt. In sommige gevallen, waarbij bouwblokvergroting/- verandeñng niet gewenst is, kan gekozen worden voor het positioneren buiten het bouwblok. Zie hiervoor ook punt 1 van de criteria Afstand tot bouwbloWrechtmatige bebouwing.

Licht

Om lichtoverlast te beperken is het beter meerdere lichtpunten met minder intensiteit (Lux) te plaatsen, dan 1 groot lichtpunt (bouwlamp) bij een paardenbak. Zo is het beter direct nabij de paardenbak lampen te plaatsen dan deze verderaf aan een bestaand bouwwerk te bevestigen. Met betrekking tot de toegestane lichtintensiteit en de verplichte donkerperiode kunnen in de vergunning/ontheffing regels worden opgenomen. Ook hier geldt dat een goed doordachte positionering van de paardenbak kan bijdragen in het minimaliseren van overlast. Ook de positie van de lichtpunten kunnen daaraan bijdragen. Zie hiervoor ook Bijlage III, Verlichting buitenrijbaan, van het Sectorraad Paarden van september 2004, welke als bijlage bij deze beleidsnotitie is opgenomen.

Inpassing in het landschap

Wat passend is in een landschap hangt af van de regio, locatie en omgeving. De paardenhouderij kan een positieve bijdrage leveren aan het landschappelijk beeld. Om dit te stimuleren en om verroinmeling tegen te gaan kan er samen met de natuur- en landschapsorganisaties bekeken worden welke (simpele) of gesubsidieerde aanpassingen haalbaar zijn. Zie hiervoor ook de opgestelde Visie Paard & Landschap van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

3.1 Bouwwerk en nndere werken

Een paardenbak bestaat uit een ander bouwwerk (de omheining) en daarbinnen uit een zogenaamd ander werk (een werk geen bouwwerk zijnde). De ingreep bestaat in de regel uit afgraven van de bovcnlaag van een stuk weiland en het inbrengen van een laag zand. Paardenbakken zijn dus bouwwerken in combinatie met andere werken. Het betrefl een combinatie van voorzieningen.

Andere werken zijn vergunningplichtig indien die activiteit is opgenomen als ‘verbod met een aanlegvergunningstelsel’ (regels omtrent ander gebruik van de grond).

Verreweg de meeste paardenbakken worden zeer eenvoudig uitgevoerd. Een toplaagje wordt verwijderd en vervangen door zand. Strikt genomen is dat wellicht als afgraven aan te merken, het aanlegvergunningstelsel ziet echter toe op het afgraven van gronden zodanig, dat de landschappelijke en natuurlijke waarden geen geweld wordt aangedaan.

3.2 Bouwwerk in de zin van de Woningwet

Artikel 1.1 van de gemeentelijke bouwverordening definieert een bouwwerk als volg: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van de bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren”.

Paardenbak

Paardenbakken zijn in de meeste gevallen aan te merken als bouwwerken in de zin van de Woningwet omdat ze omheind zijn. Er is vaak sprake van een houten constructie van enige omvang, die op de plaats van bestemming direct met de grond verbDnden is en bedoeld is om ter plaatse te functioneren. Een omheining rond een paardenbak is dus bouwvergunningplichtig ongeacht de hoogte en kan niet worden ondergebracht onder een bouwvergunningsvrije erfafscheiding.

Uit de jurisprudentie blijkt ook dat in de meeste gevallen paardenbakken vergunningplichtige bouwwerken zijn. Ook liet aanbrengen van een ophoging in de vorm van diverse lagen (bijv. een laag wegenbouwdoek, onderlaag van gewassen en gezeefd lavamateriaal, laag matten van kunstgras, toplaag van speciaal zand), die wordt omsloten door bielzen en wordt gebruikt als paardenbak, is volgens jurisprudentie sprake van bouwen als bedoeld in artikel 1, onder a van de Woningwet. Dit betekent dat voor de aanleg van een paardenbal‹ veelal een bouwvergunning moet worden aangevraagd.

Lichtmast

Soms worden bij de paardenbakken ook lichtmasten geplaatst. Ook een lichtmast is een bouwvergunningplichtig bouwwerk.

3.3 Aanlegvergunning

Artikel 14 WRO geeft de mogelijkheid in het bestemmingsplan een aanlcgvergunningstelsel op te nemen. Voor het uitvoeren van in de voorschriften omschreven werken (geen bouwwerken zijnde) of het uitvoeren van werkzaamheden is dan een aanlegvergunning van B&W vereist. Onder werken en werkzaamheden zoals bedoeld in artikel 14 WRO vallen vooral veranderingen in de oppervlaktestructuur van een terrein, zoals het egaliseren, het ophogen of afgraven van de grond, het rooien, vellen of beschadigen van houtopstanden, het ontginnen, het aanbrengen van erfverhardingen en de aanleg of liet verharden van wegen, het aanbrengen of ingraven van sloten, of het op ander wijzen verlagen of verhogen van het grondwaterpeil.

Als voorwaarde stelt artikel 14 WRO dat een aanlegvergunningstelsel noodzakelijk is

• a.

  Om te voorkomen, dot een terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van de daaraan bij het plan gegeven bestemming;

• b.

  Ter handhaving en ter bescherming van een verwerkelijkte bestemming als bedoeld onder a.

Ook bij het aanleggen van een paardenbak kan een aanlegvergunning vereist zijn. Dit is afhankelijk van de criteria zoals die in de planvoorschriften zijn vastgelegd. De toetsingscriteria maken bovendien van geval tot geval een afweging van belangen mogelijk.

4.1 Opstellen van beleidsregel

Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriflen bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Op grond van artikel 4:81 heeft de gemeente de bevoegdheid (niet de verplichting) om beleidsregels vast te stellen en b&w moet zich aan hun eigen beleidsregels houden. Het formuleren van beleidsregels heeft als voordeel dat een grote mate van uniformiteit kan worden bereikt. Verder kan op een eenvoudige wijze, dus zonder een planherziening, aanpassing van de beleidsregels plaatsvinden, waardoor een grote mate van flexibiliteit kan worden bereikt. Zijn de beleidsregels vastgesteld en bekend gemaakt dan kan daar in de besluitvorming zonder meer naar worden verwezen.

Inherente afwijkingsbevoegdheid

In bijzondere gevallen kan gebruik worden gemaakt van de inherente afwijkingsbevoegdheid (artikel 4:84 Awb). Per geval moet worden bekeken of de belangen voldoende zijn afgewogen. Een afwijking van de beleidsregels is alleen gerechtvaardigd in bijzondere omstandigheden en niet voor situaties waarmee bij de opstelling van beleidsregels rekening had moeten worden gehouden.Onder bijzondere omstandigheden valt niet dat het vertrouwen is opgewekt dat medewerking zou worden verleend. Ook moet er altijd een deugdelijke belangenafweging plaatsvinden om vast te kunnen stellen of sprake is van bijzondere omstandigheden.Verder is het aanwezig zijn van bijzondere omstandigheden niet altijd voldoende om van beleidsregels af te wijken. Er moet onevenredigheid ontstaan bij toepassing van de beleidsregels en de onevenredigheid moet ook nog zijn gerelateerd aan de doelstelling van die beleidsregels. De motivering van de afwijking moet in ruimtelijke termen worden gegoten.

4.2 Inspraak en vaststellen van beleidsregels

Er vloeit uit de wet geen verplichting voort dat een beleidsnotitie ter inzage moet worden gelegd waarbij aan belanghebbenden de gelegenheid wordt geboden tot het indienen van zienswijzen. Een bestuursorgaan kan echter op grond van artikel 3:10 Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij besluit wel zelf bepalen of de openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb) moet worden gevolgd. Gezien het onderwerp is op 4 juli 2006 besloten om de uniforme openbare voorbereidingsprocedure te volgen. Deze procedure is gestart door de ontwerpbeleidsnotitie (versie juli 2006) vanaf 30 augustus 2006 gedurende een periode van 6 weken terinzagelegging, waarbij ingezetenen en belanghebbende natuurlijke en rechtspersonen in de gemeente in de gelegenheid zijn gesteld om gedurende het tennijn van terinzagelegging zienswijzen naar voren te brengen. Kennisgeving van de terinzagelegging is vooraf geplaatst in het huis-aan-huisblad “Schaapskooi" van 29 augustus 2006. Het bevoegde bestuursorgaan stelt met inachtneming van de ingekomen zienswijzen, de beleidsnotitie al dan niet vast. De beleidsnotitie zal door het college worden vastgesteld. Dit in verband met het feit dat het college het bevoegde orgaan is om een vrijstelling ex artikel 19 lid 2 WRO te verlenen. Aangezien de criteria uit deze notitie t.z.t. zullen worden omgevormd tot voorschriften voor onze nieuwe bestemmingsplannen, zal de notitie tevens aan de raad worden voorgelegd om in te stemmen met het voorgestane beleid.

4.3 Integreren van de beleidsregel

De beleidsnotitie kan worden gebruikt om individuele aanvragen om vergunning te toetsen of om te gebruiken in het handhavingstraject. In beide situaties kan voor de motivering worden verwezen naar de vastgestelde beleidsregels. Het alleen vaststellen van beleid als een gemeentelijke beleidsregel is in de praktijk onvoldoende. Een goede wettelijke basis is noodzakelijk.

Bestemmingsplan

Voor een effectieve (handhavings) uitvoering is het van belang om niet alleen het beleid vast te stellen, maar om het beleid ook in het bestemmingsplan vast te leggen. Momenteel is de gemeente Heerde bezig met de actualisatie van bestemmingsplannen. In nieuwe bestemmingsplannen van de gemeente Heerde zal zowel voor liet stedelijk gebied als het landelijk gebied een vrijstellingsbepaling worden opgenomen omtrent het aanleggen van paardenbakken op grond van de vastgestelde beleidsregels. Hierbij zal een verband worden gelegd met de functics “wonen”en “bedrijven -al dan niet agrarisch-“ met een rechtmatig aanwezige bedrijfswoning.

Vriistelling 19 lid 2 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening

Zolang de bestaande bestemmingsplannen nog niet zijn herzien, kan op dit moment slechts in een enkel geval medewerking worden verleend aan het aanleggen van een paardenbak. Vooruitlopend op de algehele herziening kan door middel van een vrijstellingsprocedure ex artikel 19, lid 2 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening alsnog medewerking worden verleend, mits wordt voldaan aan de gestelde uitgangspunten. Deze beleidsnotitie zal daarom aan gedeputeerde staten van de provincie en de VROM-Inspectie worden voorgelegd, waarbij wordt verzocht om een algemene verklaring van geen bezwaar voor toepassing van een vrijstelling ex artikel 19 lid 2 WRO. Indien die verklaring wordt verleend, kan na toetsing op de aanvragen worden beslist. Indien de toetsing positief uitvalt, kan met toepassing van die algemene verklaring de vrijstelling artikel 19.2 WRO worden verleend.

4.4 Inwerking treden beleidsnotitie

Als liet bestuursorgaan de beleidsnotitie heeft vastgesteld, dan treedt deze niet eerder in werking dan dat deze bekend is gemaakt. De vastgestelde notitie zal eerst worden voorgelegd aan de provincie en de VROM-Inspectie voor het verkrijgen van de algemene verklaring van geen bezwaar. Op het moment dat deze verklaring is ontvangen, zal op grond van artikel 3:42 Awb bekendmaking van de beleidsnotitie plaatsvinden door kennisgeving in het huis-aan-huisblad “Schaapskooi”. Op grond van artikel 8:2 juncto 7: l Awb is een beleidsregel, dus deze beleidsnotitie, niet vatbaar voor bezwaar en beroep.

b e s 1 u i t:

Het voorstaande beleid kan overeenkomstig artikel 1:3, lid 4 van de Algemene wet bestuursrecht aangemerkt worden als beleidsregel.