Verordening nadeelcompensatie provincie Flevoland

Ondertekening

Bijlage 1

TOELICHTING

Wat is nadeelcompensatie?

Nadeelcompensatie betreft een vergoeding van schade die de overheid soms verschuldigd is, hoewel haar handelen niet onrechtmatig was. Een voorbeeld daarvan is de nadeelcompensatie die wordt toegekend als door bijvoorbeeld een omgevingsvergunning of projectbesluit er veranderingen in de omgeving plaatsvinden die leiden tot schade. Bij dit type schade is meestal sprake van vermogensschade door waardevermindering van woning, bedrijf of grond. Daarnaast kan het voorkomen dat er sprake is van inkomensschade, bijvoorbeeld als een bedrijf tijdelijk niet of beperkt te bereiken is als gevolg van de reconstructie van een weg.

Rechtmatig overheidshandelen leidt in de praktijk regelmatig tot schade. Dat is niet te voorkomen en de overheid is ook niet verplicht om elke schade te vergoeden. Dat overheidsingrijpen voor sommige particulieren en ondernemingen nadelige gevolgen kan hebben, is namelijk onvermijdelijk. Tot op zekere hoogte moeten deze gevolgen dus worden geaccepteerd; die schade behoort tot het normaal maatschappelijk risico van elke particulier en onderneming. In sommige gevallen moet dergelijke schade echter wel worden vergoed. Het is een algemeen aanvaard beginsel dat degene die in vergelijking met anderen onevenredig zwaar wordt getroffen, de zogenaamde ‘speciale last’, en de schade uitstijgt boven het normaal maatschappelijk risico, de zogenaamde ‘abnormale last’, daarvoor een vergoeding dient te ontvangen. Dit is het beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten of het égalitébeginsel. De hoogte van de compensatie moet in zo’n geval redelijk zijn. De vergoeding dekt dus niet de volledige schade.

Nieuwe regeling in de Algemene wet bestuursrecht over nadeelcompensatie

Titel 4.5 Algemene wet bestuursrecht voorziet in de codificatie van het égalitébeginsel als algemene grondslag voor vergoeding van of tegemoetkoming in de schade door rechtmatig overheidshandelen. In titel 4.5 Algemene wet bestuursrecht staan de algemene grondslagen en worden er enkele inhoudelijke eisen en procedurele bepalingen vermeld.

In aanvulling op voornoemde basisregeling bevat afdeling 15.1 Omgevingswet ook regels over nadeelcompensatie. Deze regeling neemt titel 4.5 Algemene wet bestuursrecht als uitgangspunt en vult deze op onderdelen aan. Zo is in voormelde afdeling 15.1 Omgevingswet een limitatieve en exclusieve opsomming gemaakt van schadeoorzaken (besluiten) vallend onder de werking van het leerstuk nadeelcompensatie. Daarom zijn de grondslagen, materiële eisen en procedurele bepalingen van titel 4.5 Algemene wet bestuursrecht eveneens van toepassing op de toekenning van nadeelcompensatie als gevolg van besluiten die worden genomen op grond van de Omgevingswet.

Wat regelt deze verordening

Er bestaat behoefte om in aanvulling op de Algemene wet bestuursrecht procedureregels vast te stellen. Dit maakt het voor aanvragers en andere belanghebbenden inzichtelijk hoe het proces om te komen tot een besluit op een aanvraag om nadeelcompensatie verloopt en wat daarbij de rechten en verplichtingen zijn. Andere redenen voor het uitwerken van nadeelcompensatie in een verordening is ingegeven door het feit dat het heffen van een recht als ‘behandelvergoeding’ bij wettelijk voorschrift moet zijn vastgelegd (zie artikel 4:128, eerste lid, van de Awb) en dat de mogelijkheid tot het instellen van een adviescommissie zo een solide basis krijgt.

De provincie Flevoland acht het niet wenselijk om het heffen van voornoemd recht op te nemen in de provinciale legesverordening. Deze legesverordening ziet op het heffen van rechten naar aanleiding van door de provincie verstrekte diensten. Bij het heffen van het recht bij een aanvraag om nadeelcompensatie gaat het immers niet om de vergoeding voor een door de provincie uitgevoerde dienst, maar om de afwikkeling van een ‘eventuele’ provinciale aansprakelijkheid.

De provincie ziet geen reden om de legesverordening te verruimen tot ‘heffing van leges en andere rechten’. Zoals gezegd is er geen sprake van een belastingheffing, maar van een financiële drempel om lichtvaardige aanvragen om schadevergoeding tegen te gaan.

Met het opnemen van de regels betreffende het instellen van de adviescommissie is het ook kenbaar voor de burgers in welke gevallen en in welke vorm de adviescommissie wordt betrokken bij de afhandeling van aanvragen om schadevergoeding. Een andere reden om de adviescommissie in de verordening te regelen (en niet per afzonderlijke beleidsregel) is dat daarmee afdeling 3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (advisering bij of krachtens wettelijk voorschrift) expliciet onderdeel wordt van het besluitvormingsproces betreffende nadeelcompensatieverzoeken.

Wat regelt deze verordening niet

Deze verordening is niet van toepassing op een schadevergoeding anders dan bedoeld in titel 4.5 Algemene wet bestuursrecht en afdeling 15.1 Omgevingswet. Te denken valt aan schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsdaad. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als de overheid schade moet vergoeden omdat ten onrechte een vergunning werd geweigerd.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Definities

Andere Belanghebbenden: in deze verordening worden als betrokken partijen naast het bestuursorgaan waaraan de aanvraag gericht is en de aanvrager, ook andere bestuursorganen of andere belanghebbenden genoemd. De uitbreiding met deze twee laatstgenoemde groepen kan zich voordoen bij aanvragen om vergoeding van schade op basis van een besluit op grond van afdeling 15.1 Omgevingswet. Bij dergelijke besluiten worden soms afspraken gemaakt met andere bestuursorganen of de initiatiefnemer over toedeling van de kosten van nadeelcompensatie.

Artikel 2 Toepassingsbereik

De reikwijdte van de verordening beperkt zich tot de afhandeling van aanvragen om vergoeding van schade als gevolg van rechtmatige overheidsbesluiten of overheidshandelingen. De verordening ziet op aanvragen nadeelcompensatie als bedoeld in titel 4.5 Algemene wet bestuursrecht en afdeling 15.1 Omgevingswet.

Artikel 3 Aanvraag

Lid 1: Als niet aan de aanvraagvereisten wordt voldaan kan de aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht buiten behandeling worden gesteld. In aanvulling hierop is in het eerste lid geregeld dat de aanvrager van schadevergoeding gebruik maakt van een door het bestuursorgaan vastgesteld elektronisch formulier.

Lid 2: De artikelen 4:2 en 4:127 Algemene wet bestuursrecht bevatten een grondslag voor de aanvraag vereisten voor het in behandeling nemen van een aanvraag om nadeelcompensatie. In artikel 4:2 Algemene wet bestuursrecht is vastgelegd dat een Aanvraag wordt ondertekend en ten minste bevat: (a) de naam en het adres van de aanvrager, (b) de dagtekening en (c) een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.

In artikel 4:127 Algemene wet bestuursrecht is vastgelegd dat de aanvraag mede bevat: (d) een aanduiding van de schadeveroorzakende gebeurtenis en (e) een opgave van de aard van de geleden of te lijden schade en, (f) voor zover redelijkerwijs mogelijk, het bedrag van de schade of een specificatie daarvan. Verder verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Het gaat hier om gegevens en bescheiden die ten minste worden verstrekt. In aanvulling op de Algemene wet bestuursrecht zijn in artikel 3 van deze verordening aanvullende eisen gesteld aan bescheiden en gegevens die, afhankelijk van het type schade waarop de aanvraag ziet, moeten worden ingediend bij de aanvraag.

Onder a. wordt schade als gevolg van winst- of inkomstenderving genoemd. Dit kan aan de orde zijn wanneer door een wegafsluiting een ondernemer geconfronteerd wordt met tijdelijk minder of geen verkoop.

Onder c. gaat het om schade als gevolg van de waardedaling van het vermogen doordat een besluit van de overheid een (negatieve) wijziging in de planologie toestaat.

Onder d. wordt schade door toename van de kosten genoemd. Onder meer bij transportbedrijven is het kostenaspect relevant, als door overheidshandelingen of -besluiten moet worden omgereden. Dit vertaalt zich in een kostenstijging.

Onder e. gaat het om schade die ontstaat doordat kabels en leidingen op verzoek van de overheid door de netbeheerder moeten worden aangepast vanwege raakvlakken met publieke infrastructurele maatregelen. Bij aanpassingen kan onder meer worden gedacht aan een verlegging, tijdelijke verplaatsing of aan beschermingsmaatregelen zoals een overkluizing.

Als niet aan de aanvraagvereisten wordt voldaan, kan het Bestuursorgaan besluiten de Aanvraag niet in behandeling te nemen, op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht, mits de aanvrager gelegenheid heeft gehad om de aanvraag binnen de door het Bestuursorgaan te stellen termijn aan te vullen.

Artikel 4 Heffen recht

Voor het in behandeling nemen van een aanvraag om schadevergoeding wordt een recht geheven. De mogelijkheid een recht te heffen is vastgelegd in artikel 4:128 van de Algemene wet bestuursrecht, een en ander om te voorkomen dat er al te lichtvaardig wordt overgegaan tot indiening van een aanvraag om schadevergoeding. Het recht bedraagt € 500,-. Als het recht niet wordt voldaan, wordt de aanvraag op grond van artikel 4:5 Algemene wet bestuursrecht buiten behandeling gesteld. Bij toewijzen van de aanvraag wordt het toe te kennen bedrag verhoogd met het geheven recht (artikel 4:129, aanhef en onder c, Algemene wet bestuursrecht).

Artikel 5 Benoeming adviescommissie

In dit artikel is voorzien in de mogelijkheid om de provinciale deskundigheid naar aanleiding van een ingekomen aanvraag om schadevergoeding aan te vullen. Uitgangspunt is dat er voldoende deskundigheid aanwezig is om aanvragen om schadevergoeding te kunnen beoordelen. Als die deskundigheid niet, of onvoldoende aanwezig is, of als het een complexe zaak betreft, heeft het bestuursorgaan de mogelijkheid om een adviescommissie te benoemen die het bestuursorgaan adviseert over de betreffende aanvraag. Een adviescommissie kan bestaan uit één of maximaal drie deskundigen. Hiermee wordt tegemoetgekomen aan de bestaande praktijk dat de voorzitter van de adviescommissie de meer eenvoudige gevallen zelf afdoet. Waar in de verordening gesproken wordt van adviescommissie kan ook worden gelezen: adviseur. De grondslag hiervoor is te vinden artikel 4:130 van de Algemene wet bestuursrecht in samenhang met afdeling 3.3, artikel 3:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

De regeling in deze verordening voorziet niet in een vaste adviescommissie, zodat de deskundigheid van de adviseur of commissie kan worden afgestemd op de omstandigheden van het geval. In complexe gevallen kan een commissie worden ingesteld die uit maximaal drie onafhankelijke adviseurs bestaat.

De adviseur(s) maken geen deel uit van en zijn niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en zijn niet betrokken bij de schadeveroorzakende gebeurtenis waarop de aanvraag betrekking heeft.

Artikel 6 Bedenkingen adviescommissie

Dit artikel maakt het mogelijk voor betrokken partijen om hun bedenkingen in te dienen. Dat kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als een betrokken partij meent dat een adviseur niet objectief kan oordelen over het verzoek om nadeelcompensatie. Er kunnen uiteraard ook andere reden aan een ten grondslag liggen. De bedenkingen moeten worden vergezeld van een schriftelijke onderbouwing.

Artikel 7 Bevoegdheden en verplichtingen

In artikel 7, eerste lid is bepaald dat het betrokken bestuursorgaan en aanvrager zorgen dat de adviescommissie (adviseur) alle gegevens krijgt die nodig zijn voor de beoordeling. Het is aan de aanvrager om aan te tonen dat hij schade heeft geleden en dat hij in vergelijking met anderen zwaarder is getroffen.

Artikel 8 Onderzoeksprocedure

Artikel 8 bevat de procedure die de adviescommissie volgt alvorens een advies over de Aanvraag om nadeelcompensatie uit te brengen. Aanvullend op hetgeen al is geregeld in de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat het Bestuursorgaan de aanvrager en Andere belanghebbenden informeert als advies wordt ingewonnen bij een adviescommissie.

De procedure bevat onder meer bepalingen over beslistermijnen. De totale beslistermijn voor de afhandeling van een Aanvraag om nadeelcompensatie moet uiteraard passen binnen de beslistermijn van artikel 4:130 Algemene wet bestuursrecht. In dit artikel is bepaald dat het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag beslist, en in het geval een adviescommissie in ingesteld, binnen zes maanden. Verlenging van de beslistermijn is eenmalig mogelijk voor ten hoogste acht weken en indien de adviescommissie is ingeschakeld, voor ten hoogste zes maanden.

In het derde lid van art. 4:130 Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat indien de schade mede is veroorzaakt door een besluit waartegen beroep kan worden ingesteld, het Bestuursorgaan de beslissing kan aanhouden totdat het besluit onherroepelijk is geworden.

Op grond van artikel 4:129 Algemene wet bestuursrecht komen als er aanleiding bestaat voor de (gedeeltelijke) toekenning van nadeelcompensatie de redelijke kosten die een aanvrager heeft gemaakt voor rechtsbijstand of andere deskundige bijstand voor vergoeding in aanmerking. Uit de rechtspraak blijkt dat in het geval dat een adviescommissie is benoemd, kosten van deskundigenbijstand die zijn gemaakt alvorens een conceptadvies door de adviescommissie is uitgebracht over het algemeen niet als redelijkerwijs noodzakelijk worden beschouwd.

Artikel 9 Uitbetaling

In deze bepaling is de betaaltermijn geregeld. Als een Aanvraag om nadeelcompensatie geheel of gedeeltelijk wordt toegekend, wordt het betreffende bedrag zo snel mogelijk uitbetaald. Eventuele bezwaar- of beroepsprocedures worden daarbij niet afgewacht.

Artikel 10 Voorschotten

De Algemene wet bestuursrecht bevat in de artikelen 4:95 en 4:96 bepalingen over voorschotten. Dat betekent onder andere dat het Bestuursorgaan op een daartoe strekkend verzoek kan beslissen om een voorschot te verlenen op het eventueel uit te betalen bedrag aan schadevergoeding. Ook kunnen op grond van de Algemene wet bestuursrecht onverschuldigde voorschotten worden teruggevorderd.

Artikel 10 regelt in aanvulling op de bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht in het eerste lid dat als een adviescommissie is benoemd, deze om advies kan worden gevraagd over het toekennen van een voorschot. Het tweede lid geeft aan dat een voorschot in geen geval kan worden beschouwd als een erkenning van een aanspraak op schadevergoeding op grond van deze verordening.

In lid 3 staan de nadere eisen gesteld waaraan moet worden voldaan wil een voorschot worden verleend.

Artikel 11 Intrekken verordening

Met het intrekken van de Wet ruimtelijke ordening vervallen tevens de daarop gebaseerde regelingen/ besluiten en ‘lagere’ regelgeving van rechtswege. Daaronder valt de Verordening schade-advisering ruimtelijke ordening Flevoland 2008, die ziet op de procedurele afhandeling van verzoeken om planschade. Met dit artikel wordt de Verordening schade-advisering ruimtelijke ordening Flevoland 2008 expliciet ingetrokken.

Verzoeken ingediend ná de inwerkingtreding van de Omgevingswet en titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht, maar met als grondslag een oorzaak vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet, wordt ingevolge het overgangsrecht van de Omgevingswet afgehandeld overeenkomstig het oude recht. Zie hiervoor § 4.2.7 Invoeringswet Omgevingswet (artikel 4.17, 4.19 en 4.20) en artikel IV van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Staatsblad 2013, 50).

Artikel 12 Inwerkingtreding en citeertitel

De inwerkingtreding van de Verordening Nadeelcompensatie Flevoland wordt gekoppeld aan de inwerkingtreding van titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten).

Titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht treedt tegelijk in werking met de Omgevingswet omdat ook in deze wet een afdeling aan nadeelcompensatie wordt gewijd. De Omgevingswet gaat verschillende wetten voor de leefomgeving vervangen, waaronder de Wet ruimtelijke ordening. Het rechtsfiguur ‘planschade’ uit de Wet ruimtelijke ordening -dat ziet op vergoeding van vermogensschade na wijziging van de planologie- gaat op in het begrip Nadeelcompensatie in de nieuwe Omgevingswet.