Nota reserves en voorzieningen 2015

In dit hoofdstuk wordt achtergrondinformatie gegeven:

• Welke wetgeving is van toepassing op reserves en voorzieningen?

• Welke functies hebben reserves?

• En welke categorieën voorzieningen kunnen worden onderscheiden?

1.1 Onderscheid tussen reserves en voorzieningen

Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) bevat afzonderlijke bepalingen voor reserves en voorzieningen. Het belangrijkste verschil tussen reserves en voorzieningen is dat de Raad bij reserves een grote vrijheid heeft om de bestemming te wijzigen. Zodra de Raad de bestemming niet kan wijzigen, is er sprake van een voorziening. Dit betekent ook dat nog niet bestede, voor een specifiek doel ontvangen middelen van derden (niet zijnde Europese en Nederlandse overheidslichamen), tot de voorzieningen behoren. In onderstaande tabel zijn de verschillen tussen reserves en voorzieningen schematisch weergegeven:

1.2 Reserves

1.2.1 Algemene versus bestemmingsreserve

De reserve is een balanspost die deel uitmaakt van het eigen vermogen en ontstaat door schenkingen, vermogenswinsten, jaarlijkse of incidentele stortingen, waaronder ook stortingen uit exploitatieresultaten. Reserves zijn, in tegenstelling tot voorzieningen, grotendeels vrij aanwendbaar.

In artikel 43 van het BBV worden twee soorten reserves onderscheiden:

a. de algemene reserve;

b. de bestemmingsreserves.

Algemene reserve

Voor het deel van de reserve waar de Raad geen bestemming aan heeft gegeven, geldt dat dit deel als algemene reserve wordt beschouwd. De raad heeft dit geld niet bestemd voor een bepaald doel en kan het gebruiken om schommelingen in de exploitatie en andere tegenvallers op te vangen. De algemene reserve maakt onderdeel uit van het weerstandsvermogen en is met name bedoeld voor het opvangen van exploitatietekorten en onvoorziene risico’s. In Almelo wordt het weerstandsvermogen bepaald vanuit gekwantificeerde risico’s die middels de Monte Carlo-systematiek worden bijgehouden in Naris.

Bestemmingsreserve

Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan de Raad een bepaalde bestemming heeft gegeven. Bij een bestemmingsreserve moet onderscheid gemaakt worden tussen een bestemmingsreserve voor een toekomstige investering (spaarfunctie) en een bestemmingsreserve voor een reeds gerealiseerde investering.

Bij investeringen met een economisch nut mag, in tegenstelling tot investeringen met een maatschappelijk nut, een reserve conform het BBV niet in mindering gebracht worden op de investering. De voor een dergelijke investering gevormde reserve bouwt af in jaarlijkse termijnen die gelijk lopen met de afschrijvingstermijnen. Dit is een geoormerkte bestemmingsreserve; wijziging van de bestemming is mogelijk, maar heeft direct gevolgen voor het begrotingssaldo.

1.2.2 Functies van een reserve

Reserves, maar ook voorzieningen kennen een vijftal functies:

1. financieringsfunctie;

2. dekkings- en bestedingsfunctie;

3. inkomensfunctie;

4. egalisatiefunctie;

5. bufferfunctie.

Financieringsfunctie

Bij de financiering van onder andere vaste activa hebben gemeenten in principe de keuze uit eigen of vreemd vermogen. Gemeenten kunnen op korte termijn vaak wel gemakkelijk vreemd vermogen aantrekken in de vorm van kortlopende of langlopende geldleningen. Het eigen vermogen moet worden opgebouwd door positieve exploitatieresultaten.

Dekkings- en bestedingsfunctie

Een gemeente heeft de mogelijkheid geld te sparen voor toekomstige uitgaven. Een reserve kan worden ingezet als dekking van incidentele uitgaven. Men spreekt dan van een reserve met een bestedingsfunctie. Overigens kennen voorzieningen altijd een specifiek bestedingsdoel, ze hebben betrekking op onvermijdelijke toekomstige uitgaven.

Inkomensfunctie

We spreken van reserves met een inkomensfunctie wanneer de bespaarde rente hiervan structureel wordt gebruikt als dekkingsmiddel in de begroting. Aan voorzieningen mag geen rente worden toegevoegd.

Egalisatiefunctie

Reserves kunnen worden gevormd om baten en lasten over de jaren heen gelijkmatig te verdelen. Zo kunnen ongewenste schommelingen in tarieven die in rekening worden gebracht via een egalisatiereserve worden opgevangen.

Bufferfunctie

De bufferfunctie is de belangrijkste functie van het eigen vermogen. Met name de algemene reserve en de algemene reserve grondexploitatie, als onderdelen van het weerstandsvermogen, dienen als buffer om bepaalde (onvoorziene) risico’s en exploitatietekorten te kunnen opvangen.

1.2.3 Relatie met het weerstandsvermogen

In het BBV is voorgeschreven dat in de begroting en het jaarverslag een paragraaf weerstandsvermogen moet worden opgenomen. Het weerstandsvermogen wordt bepaald door de mate waarin de gemeente in staat is financiële risico’s en tegenvallers op een zodanige wijze op te vangen dat het op dat moment bestaande voorzieningenniveau ongewijzigd kan blijven. Door rekening te houden met het weerstandsvermogen kan bijvoorbeeld worden voorkomen dat elke financiële tegenvaller dwingt tot bezuinigingen.

Het beleid ten aanzien van het weerstandsvermogen is vastgelegd in de kadernota weerstandsvermogen welke is vastgesteld in de raad van 16-9-2014. Op basis van een risicosimulatie wordt de benodigde hoogte van het weerstandsvermogen berekend. Tijdens de meest recente risicosimulatie (jaarverantwoording 2014) is het weerstandsvermogen voor de reguliere bedrijfsvoering vastgesteld op € 16,8 miljoen en voor de grondexploitatie op € 12,8 miljoen; gezamenlijk € 29,6 miljoen (na resultaatbestemming).

In het algemeen bestaat de weerstandscapaciteit uit de vrij besteedbare reserves, onvoorziene uitgaven, de onbenutte belastingcapaciteit en stille reserves. De belastingcapaciteit is binnen de gemeente Almelo vrijwel volledig benut. Daarnaast laat Almelo de bestemmingsreserves buiten beschouwing. In deze nota zullen voorstellen worden gedaan om andere uitgangspunten te hanteren voor bestemmingsreserves, zodat de hoogte van het weerstandsvermogen kan worden versterkt. De versterking van het weerstandsvermogen wordt gerealiseerd door het laten vrijvallen van een aantal bestemmingsreserves en voorzieningen ten gunste van de algemene reserve.

1.3 Voorzieningen

Voorzieningen maken, in tegenstelling tot reserves, deel uit van het vreemd vermogen. Aan voorzieningen liggen verplichtingen voor de toekomst ten grondslag en zijn bedrijfseconomisch gezien niet vrij te besteden. Anders gezegd: Een voorziening is een apart gezet bedrag voor een onvermijdelijke toekomstige uitgave waarvan tijdstip en omvang nog niet exact bekend zijn. Een voorbeeld hiervan is het cyclisch groot onderhoud aan gebouwen of wegen. Afhankelijk van allerlei omstandigheden is uitvoering vroeg of laat aan de orde. De uitgaven kunnen wat hoger of lager uitvallen, maar binnen de marges is uitvoering onvermijdelijk.

Belangrijk is dat, als de onderbouwing van een voorziening ontbreekt c.q. het risico redelijkerwijs niet in te schatten is, er geen voorziening kan worden gevormd. In dat geval is vermelding van het risico in de paragraaf weerstandsvermogen op zijn plaats.

In artikel 44 van het BBV is hierover het volgende opgenomen:

1. Voorzieningen worden gevormd wegens:

a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten;

b. op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten;

c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren.

d. de bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen met een economisch nut, waarvoor ter bestrijding van de kosten een heffing kan worden opgelegd.

2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de van Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren.

3. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende kosten van vergelijkbaar volume.

NB: Als in deze nota gesproken wordt over voorzieningen, dan betreft dit alleen de voorzieningen aan de passivazijde van de balans. De voorzieningen die getroffen zijn aan de activazijde van de balans, als correctie op een onderliggende activapost, zoals de voorziening dubieuze debiteuren en de voorziening op de voorraad gronden, komen niet in deze nota voor. Deze worden op basis van voorschriften (BBV en BW2) op de balans bij betreffend activum in mindering gebracht.

1.4 Jaarrekening

Reserves

Conform artikel 54 BBV dient in de toelichting op de balans de aard en de reden van elke reserve en de mutaties (toevoegingen en onttrekkingen) te worden vermeld. Een overzicht per reserve geeft inzicht in:

- het saldo aan het begin en einde van het begrotingsjaar;

- de toevoegingen of onttrekkingen uit hoofde van het voorgaande boekjaar;

- de toevoegingen of onttrekkingen bij het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening;

- de verminderingen in verband met afschrijvingen op activa waarvoor een specifieke bestemmingsreserve is gevormd.

In de jaarrekening worden toevoegingen en onttrekkingen aan elk van de bestemmingsreserves verwerkt tot maximaal de bedragen die op begrotingsbasis door de raad zijn goedgekeurd.

Voorzieningen

Conform artikel 55 BBV dient in de toelichting op de balans de aard en de reden van elke voorziening en de mutaties (toevoegingen en bestedingen) te worden vermeld. Per voorziening moet inzicht worden gegeven worden in:

- het saldo aan het begin en einde van het begrotingsjaar;

- de toevoegingen;

- de bedragen die ten gunste van de exploitatie zijn vrijgevallen;

- de aanwendingen.

Als aanvulling hierop worden in het kader van de autorisatie van de bestedingen ook de begrote aanwendingen vermeld en afwijkingen toegelicht.

Dit hoofdstuk beschrijft de uitwerking van het wettelijk kader richting het gemeentelijk beleid. Als handreiking voor het al dan niet instellen en opheffen van reserves en voorzieningen worden een aantal instellingscriteria voorgesteld.

2.1 Instellen en opheffen van reserves en voorzieningen

Omdat omstandigheden voortdurend wijzigen, moet ook het reserve- en voorzieningenbeleid regelmatig worden getoetst aan deze omstandigheden. Alleen de raad kan beslissen over het instellen c.q. opheffen van reserves en het storten in c.q. het onttrekken aan reserves. Dit vereist een expliciet raadsbesluit; het instellen en opheffen van reserves is een wettelijke bevoegdheid van de Raad. Dit kan gebeuren bij de jaarlijkse vaststelling van de begroting of via afzonderlijke raadsvoorstellen.

Vanwege de doelmatigheid verdient het aanbeveling om het aantal reserves zo beperkt mogelijk te houden. In beginsel betekent dit dat er naast de algemene reserve en de algemene reserve grondexploitaties een beperkt aantal duidelijk geformuleerde bestemmingsreserves zijn. Indien er veel reserves ontstaan en tot een grote omvang bestaat het gevaar dat er onnodig beslag wordt gelegd op gemeenschapsgeld. Dit kan een goede integrale afweging van prioriteiten in de weg staan.

Jaarlijks wordt bij het opstellen van de jaarrekening beoordeeld of de voorzieningen op basis van de vastgestelde uitgangspunten van voldoende omvang zijn.

2.2 Criteria voorzieningen

Het instellen van voorzieningen kan achteraf plaatsvinden bij de vaststelling van de jaarrekening. Bij instelling van voorzieningen wordt in ieder geval het volgende aangegeven:

a. doel van de voorziening (deze kan tussentijds niet worden aangepast);

b. onderbouwing waarop de omvang van de voorziening is gebaseerd (de voorziening kan tussentijds nooit negatief worden);

c. geplande looptijd van de voorziening.

Ten aanzien van voorzieningen ter egalisatie van lasten gelden nog de volgende regels:

• stortingen en onttrekkingen ten gunste en ten laste van voorzieningen vinden alleen plaats aan de hand van de vastgestelde meerjarige (onderhoud)plannen;

• meerjarige (onderhoud)plannen dienen dynamisch te zijn en een juist beeld te geven van de kosten van de planperiode;

• het verschil tussen de jaarlijks benodigde bedragen moet substantieel genoeg zijn om een voorziening te rechtvaardigen. Het verschil in de planperiode tussen de laagste en hoogste geraamde onttrekking dient meer dan 25 % te bedragen;

• bij het ontbreken van een onderhoudsplan kan geen voorziening ter egalisering van lasten worden ingesteld. Indien bij bestaande voorzieningen het onderhoudsplan ontbreekt, dan zal deze aan het eind van het jaar vrijvallen ten gunste van de algemene reserve.

2.3 Uitgangspunten en criteria bestemmingsreserves

Uitgangspunten voor bestemmingsreserves

1. Om zoveel mogelijk aan te sluiten bij het uitvoeringsprogramma wordt voorgesteld de nota reserves en voorzieningen te herzien bij een nieuwe bestuursperiode;

2. Om een zo integraal mogelijke afweging bij de perspectiefnota te kunnen maken wordt voorgesteld om het aantal bestemmingsreserves te minimaliseren naar uiteindelijk één bestemmingsreserve per programma;

3. Aan een bestemmingsreserve ligt altijd een bij de perspectiefnota geactualiseerd meerjarenplan ten grondslag;

4. Het automatisch doteren van niet gebruikt budget of delen daarvan vindt niet plaats;

5. Niet bestede (delen van) bestemmingsreserves worden opgeheven en/of vallen vrij ten gunste van de algemene reserve.

Criteria voor bestemmingsreserves

Om aan het instellen van nieuwe en het handhaven van de huidige bestemmingsreserves duidelijke voorwaarden te verbinden, dient een aantal criteria benoemd en vastgesteld te worden. Het gaat om de volgende:

1. Bij een voorstel voor de instelling van een bestemmingsreserve wordt minimaal aangegeven:

a. het specifieke doel van de reserve;

b. de voeding van de reserve;

c. de maximale omvang van de reserve;

d. en de (maximale) looptijd van de reserve.

2. Een bestemmingsreserve blijft alleen bestaan als het nut en de noodzaak onomstotelijk vast staan. Als dat niet zo is wordt het saldo van de betreffende bestemmingsreserve toegevoegd aan de algemene reserve en wordt de betreffende bestemmingsreserve opgeheven.

3. Er vindt een jaarlijkse herijking plaats bij de perspectiefnota.

4. De minimale omvang van een in te stellen bestemmingsreserve bedraagt € 200.000. Deze kan gedurende de vastgestelde periode aflopen richting € 0. De grens van € 200.000 hangt samen met het bedrag van de post onvoorzien welke is opgenomen in de begroting.

2.4 Investeringen

Het inzetten van reserves als dekking voor investeringen kent specifieke regels voor investeringen met economisch nut en investeringen met maatschappelijk nut. Onderstaand wordt de inzet van reserves op investeringen nader toegelicht.

Investeringen met een economisch nut

Investeringen hebben een economisch nut als de investering verhandelbaar is of als er een mogelijkheid is om met de investering middelen te verwerven. Investeringen met economisch nut moeten bruto worden geactiveerd. Uitsluitend bijdragen van derden die in directe relatie staan met het actief mogen in mindering op de aanschafwaarde worden gebracht. Reserves kunnen dus niet op het actief in mindering worden gebracht.

Ter egalisatie van lasten kan wel gelijktijdig met de afschrijving in de exploitatiesfeer een onttrekking tot eenzelfde bedrag plaats vinden uit een daarvoor bestemde reserve ten gunste van de exploitatie.

Investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut

Het uitgangspunt van het BBV voor investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut is deze bij voorkeur niet te activeren. Evenals bij investeringen met een economisch nut mogen bijdragen van derden die in directe relatie staan met het actief, op de waardering van het actief in mindering worden gebracht. Omdat de investeringen met een maatschappelijk nut zo snel mogelijk afgeschreven moeten worden, mogen ook reserves in mindering op de waardering van het actief worden gebracht. Investeringen met een maatschappelijk nut die gedekt worden ten laste van een (bestemmings)reserve worden in een keer afgeschreven ten laste van de exploitatie. Dekking van die afschrijving geschiedt via de resultaatbestemming vanuit de betreffende (bestemmings)reserve.

2.5 Rente

In de BBV notitie rente van 9-12-2013 is de volgende toelichting opgenomen:

Bij het jaarlijks doteren aan de reserves wordt de ‘waarde’ van de reserves (koopkracht) gehandhaafd. Door middel van het doteren van rente aan de reserves wordt het interen van de reserves tegengegaan en kunnen de reserves worden aangewend zonder dat dit tot een wezenlijk toekomstig dekkingsprobleem in de begroting leidt.

Bespaarde rente mag wel worden berekend over reserves (eigen vermogen) maar niet over voorzieningen (vreemd vermogen), aangezien voorzieningen niet hoger mogen zijn dan de verplichtingen waarvoor ze zijn ingesteld.

Afweging

Door de eerdere uitgangspunten van integrale afweging en slechts bestemmingsreserves per programma in te stellen ter egalisatie van kosten voor specifiek beleid, is het niet meer nodig om rente toe te voegen aan deze reserves om de koopkracht te handhaven. Ook investeringen worden niet meer betaald uit reserves, maar worden opgenomen in reguliere (onderhoud)budgetten of kapitaallasten in de begroting.

2.5 Nieuwe indeling reserves en voorzieningen

Het overzicht van de indeling naar de nieuwe opzet voor reserves en voorzieningen komt er als volgt uit te zien:

In bijlage 1 zijn formats weergegeven die gebruikt kunnen worden om het verloop van de stand van de diverse reserves en voorzieningen via een jaarlijkse actualisatie bij de perspectiefnota te volgen.

In de geactualiseerde versie van de financiële verordening is bepaald dat jaarlijks bij de perspectiefnota het college de uitkomsten van de toetsing van reserves en voorzieningen aanbiedt.

Voor het laatst is de nota reserves en voorzieningen geactualiseerd in 2009. Een heroverweging van de reserves en voorzieningen heeft plaats gevonden in het kader van de kadernota 2012 en de daarmee samenhangende bezuinigingen.

Tijdens het in maart/april 2015 doorlopen proces van het heroverwegen van reserves en voorzieningen heeft een scherpe integrale beoordeling plaatsgevonden van de onderbouwing van de hoogte van de reserves en voorzieningen. Leidend principe voor de beoordeling van benodigde middelen in een reserve of voorziening was de aanwezigheid van een door het bestuur vastgesteld plan of besluit, dan wel het bestaan van harde contractuele verplichtingen. Door de scherpe afweging verdwijnt de mogelijkheid om eventuele toekomstige tegenvallers via deze bestemmingsreserves op te vangen. De uitkomsten van de integrale toetsing per 31-12-2014 worden betrokken bij het opstellen van de perspectiefnota 2015. De toetsing heeft een vrijval van incidentele middelen opgeleverd van € 18 miljoen. Een beperkt deel van deze incidentele vrijval vergt aanvullend structureel budget.

1. Vaststellen van de uitgangspunten en criteria voor voorzieningen zoals vermeld in paragraaf 2.2.

2. Voorzieningen worden bij de jaarrekening middels interne controle getoetst aan het programma uit het (meerjaren)plan, de vastgestelde criteria en regels uit paragraaf 2.2 en beoordeeld op hun omvang.

3. Vaststellen van de uitgangspunten en criteria voor bestemmingsreserves zoals vermeld in paragraaf 2.3.

4. Bestemmingsreserves worden bij de jaarrekening middels interne controle getoetst op nut en noodzaak en het geactualiseerde meerjarenplan bij de perspectiefnota en beoordeeld op hun omvang.

5. Geen nieuwe bestemmingsreserves te vormen voor investeringen met economisch nut.

6. Geen dotaties meer te doen aan bestemmingsreserves voor onderhanden werken, maar het groot onderhoud en kapitaallasten van investeringen rechtstreeks op te nemen in de reguliere begroting.

7. Door het jaarlijks integraal afwegen van de reserves bij de perspectiefnota, geen rente meer toe te voegen aan reserves.

8. De formats voor reserves en voorzieningen jaarlijks te actualiseren t.b.v. de perspectiefnota.