Nota Grondbeleid gemeente Vlissingen

1 Inleiding

1.1 Aanleiding

Om de ruimtelijke ambities van onze gemeente te kunnen realiseren, is het (her)ontwikkelen van grond één van de mogelijkheden. De gemeente moet dan kiezen op welke manier zij zich op de grondmarkt gedraagt. Het is daarbij mogelijk om zelf actief gronden te kopen en te ontwikkelen tot verkoopbare bouwgrond, maar ook om een meer faciliterende en ondersteunende dienstverlening te voeren, waarbij een andere partij de realisatie voor zijn rekening neemt. Bij iedere vorm van grondontwikkeling heeft de gemeente een uitgebreid (wettelijk) instrumentarium tot haar beschikking.

In de financiële verordening van de gemeente uit 2019 is opgenomen dat het college de raad ten minste eens in de 4 jaar een nota grondbeleid aanbied. De raad stelt de nota vast. In de nota moet aandacht worden besteed aan de strategische visie van het toekomstig grondbeleid van de gemeente, te ontwikkelen en in ontwikkeling genomen projecten, het verloop van de grondvoorraad en de uitgangspunten voor de verkoopprijzen van gronden. De actuele informatie over de projecten en het verloop van de grondvoorraad worden echter opgenomen in de rapportages bij de herzieningen van de grondexploitaties en de actuele verkoopprijzen worden genoemd in de jaarlijks door de raad vastgestelde nota grondprijzen.

Deze “Nota Grondbeleid 2021” gaat dan ook vooral in op de strategische visie van het grondbeleid. Deze nota geeft daarmee een zo actueel, samenhangend en volledig mogelijk overzicht van het gemeentelijk grondbeleid. Sinds het vaststellen van de vorige nota in 2013 zijn er nieuwe instrumenten binnen het grondbeleid beschikbaar gekomen, onder andere vanwege nieuwe wet- en regelgeving. Ook is de context van gebiedsontwikkeling in Vlissingen veranderd.

Met name om deze redenen is het noodzakelijk om op onderdelen nieuwe keuzes te maken of eerder gemaakte keuzes te bevestigen. Alle (nieuwe) uitgangspunten zijn integraal opgenomen in deze nota, waarmee een actueel grondbeleid wordt vastgelegd.

1.2 Doelstelling

Met deze nota wordt vastgelegd hoe ons grondbeleid aansluit op onze actuele ruimtelijke doelen en welke grondbeleidsinstrumenten en wet- en regelgeving daarbij van belang zijn. Daarbij worden de onderstaande doelen nagestreefd.

Transparantie

Voor alle onderdelen van ons grondbeleid worden in deze nota onderbouwde keuzes gemaakt. Door dit keuzeproces vooraf vast te leggen, wordt willekeur en ad hoc handelen voorkomen. Zowel intern als extern is daarmee immers bekend hoe invulling wordt gegeven aan het grondbeleid, waardoor de gemeente transparant handelt.

Integraal overzicht

Grondbeleid is instrumenteel van aard. Dit betekent dat grondbeleid een gereedschapskist biedt met financieel en juridisch instrumentarium. Dit instrumentarium is specialistisch en vaak complex. Deze nota beoogt, naast inhoudelijke keuzes over de inzet van deze instrumenten, waar nodig ook het instrumentarium zelf nader uit te leggen.

Interne leidraad

Deze nota dient als leidraad voor de ontwikkeling van grond en daarmee ook voor het interne verantwoordingsproces in het kader van de planning en control cyclus. Zo is intern voor de medewerkers van de gemeente duidelijk hoe het ontwikkelen van gronden verloopt.

1.3 Leeswijzer

In het volgende hoofdstuk wordt allereerst ingegaan op de kaders en context van de gebiedsontwikkeling in Vlissingen, namelijk de ruimtelijke doelstellingen en de relevante wet- en regelgeving. Vervolgens wordt verder uitgelegd welke vormen van grondbeleid er bestaan en welke keuzes daarbij worden gemaakt. In hoofdstuk vier wordt ingegaan op de taakverdeling tussen college en raad bij de gekozen vorm van grondbeleid. Daarna wordt ingegaan op de instrumenten die gemeentes tot hun beschikking hebben, waarna tot slot wordt ingegaan op de manier van beheersing en verantwoording.

2 Kaders en context

Grondbeleid is geen doel op zich, maar een middel om andere (ruimtelijke) beleidsdoelstellingen te realiseren. De manier waarop grondbeleid wordt gebruikt is daarnaast afhankelijk van verschillende context en kaders.

Allereerst vormt de landelijke wet- en regelgeving kaders waarbinnen de gemeente haar grondbeleid kan invullen en uitvoeren. Daarnaast is de regionale en lokale context van gebiedsontwikkeling van belang. Deze twee zaken worden in dit hoofdstuk behandeld.

2.1 Wet- en regelgeving

Allereerst is er diverse wet- en regelgeving relevant voor het grondbeleid. Sinds de vaststelling van de vorige nota in 2013 is er op het gebied van wet- en regelgeving het een en ander veranderd. De belangrijkste wet- en regelgeving is nader beschreven in Bijlage 1.

De Omgevingswet dient in het bijzonder genoemd te worden. Naar verwachting zal deze per 1 juli 2022 intreden. De inwerkingtreding hiervan zal voornamelijk effect hebben op de instrumenten van grondbeleid, dit wordt behandeld in bijlage 1. Een van de belangrijkste verschillen is dat de manier van gebiedsontwikkeling zal worden gesplitst in integraal versus organisch. Bij integrale gebiedsontwikkeling kent het project een duidelijk eindbeeld waar naartoe wordt gewerkt, vergelijkbaar met de huidige gangbare wijze van gebiedsontwikkeling. Het is van te voren bekend hoe het project er uiteindelijk uit moet zien en wanneer het (ongeveer) klaar moet zijn. Bij het organische model is van te voren nog niet bekend hoe het project er precies uit komt te zien. Daarmee ontbreekt ook een duidelijke einddatum. De keuze voor één van beide modellen heeft consequenties voor de wijze waarop het grondbeleidsinstrumentarium wordt ingezet

Wanneer de gemeente na inwerkingtreding van de Omgevingswet integraal blijft ontwikkelen zal er beleidsmatig, los van het instrumentarium, weinig veranderen voor het grondbeleid. Indien de gemeente kiest om ook op organische manier gebieden te ontwikkelen, kan dat wel gevolgen hebben voor het grondbeleid. Er bestaan op dit moment nog te veel onzekerheden om daar in deze nota uitgebreid op in te gaan. Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet kan het dus nodig zijn om deze nota aan te vullen.

2.2 Doelstellingen Vlissingen

De belangrijkste stukken waarin de ruimtelijke doelen en ambities van gemeenten staan beschreven, zijn veelal de woon- en structuurvisie, de bedrijventerreinprogrammering en, zodra de Omgevingswet intreedt, de omgevingsvisie. De structuur- en woonvisie van Vlissingen zijn in 2009 vastgesteld en in 2013 geactualiseerd. Het grondbeleid, zoals beschreven in deze nota, is een middel om die ruimtelijke doelen en ambities te bewerkstelligen. Om die reden wordt kort ingegaan op de hoofdlijnen van deze nota’s. Hoewel ze op sommige onderdelen verouderd zijn, geven ze nog steeds de rode draad weer. Overigens wordt op het moment van schrijven gewerkt aan de voorbereiding van een nieuwe woonvisie, een nieuwe strategische visie en een omgevingsvisie.

In de woonvisie wordt genoemd hoe kwaliteit belangrijker wordt dan kwantiteit. Voor de komende jaren wordt immers een geringe maar gestage bevolkingsgroei verwacht. Verder kent Vlissingen een relatief groot woningaanbod wat betreft sociale en goedkopere woningen, maar zijn er minder passende woningen voor middeninkomens. Om doorstroming te bevorderen, en bijvoorbeeld mensen van buiten Vlissingen aan te trekken, zou differentiatie van zowel woningprijzen als -typen een van de oplossingen kunnen zijn. Tot slot heeft de gemeente te maken met een relatief nieuwe bevolkingsgroep, namelijk arbeidsmigranten. Ook voor deze doelgroep is het de uitdaging om een passend woningaanbod te creëren. Om dit te bewerkstelligen heeft de raad beleid vastgesteld en wordt hier inmiddels uitvoering aan gegeven in verschillende projecten. Overigens is naast het beleid van Vlissingen zelf ook het regionale beleid van belang. Zo worden regionale woningprogrammeringsafspraken gemaakt waarin wordt besloten hoeveel woningen per gemeente gebouwd worden. In februari 2021 is de meest recente Vlissingse woningmarktanalyse opgesteld.

Niet alleen op het gebied van wonen, maar bijvoorbeeld ook op het gebied van werken kan grondbeleid een belangrijke rol spelen. Zoals genoemd in de structuurvisie kent de gemeente een verleden waarin veel arbeidsintensieve werkgelegenheid, zoals de voormalige scheepswerf, verloren is gegaan. Met ontwikkelingen zoals de Kenniswerf en de bedrijventerreinen Souburg I en II wordt hierop ingespeeld. Er werd eerder voorzien dat ook de komst van de marinierskazerne een positieve impact zou hebben. Nu die kazerne niet komt worden er via het compensatiepakket ‘Wind in de zeilen’ compenserende maatregelen getroffen en alternatieve

ontwikkelingen geboden. Met dit pakket krijgt Zeeland circa € 650 miljoen aan steun. Door deze steun zijn verschillende nieuwe ontwikkelingen mogelijk in Vlissingen en wordt geïnvesteerd in onder andere de Kenniswerf, gezondheidscentra en het (her)ontwikkelen van het Stationsgebied. Voor de regio Walcheren wordt periodiek bepaald hoeveel bedrijventerreinprogramma er per gemeente kan worden uitgegeven.

2.3 Context gebiedsontwikkeling

De vorige nota dateert uit 2013. Sinds die tijd zijn niet alleen wet- en regelgeving en de (ruimtelijke) ambtelijke ambities veranderd, maar ook de algehele context van gebiedsontwikkeling in Vlissingen. In de nota uit 2013 werd al genoemd dat de gemeente ruimtelijke ontwikkelingen bij voorkeur zoveel mogelijk aan de markt overliet om zo min mogelijk financieel risico te lopen bij de stedelijke (her)ontwikkelingen. Dit kwam onder andere door de toenmalige financiële positie van de gemeente, die het nemen van risico’s niet toeliet. In 2014, dus na het vaststellen van de nota grondbeleid, werd zelfs duidelijk dat de gemeente niet zonder steun de toenmalige schulden kon aflossen. Om die reden vroeg de gemeente aanvullende uitkering uit het Gemeentefonds aan en werd daarmee een zogeheten ‘Artikel 12’ gemeente.

De gemeente liet vóór de financiële crisis van 2008 wat betreft nieuwe ontwikkelingen minder aan de markt over, maar voerde enkele ontwikkelingen zelf uit. De meest bekende is de ontwikkeling van het Scheldekwartier. De gemeente kocht in 2004 het terrein van de Koninklijke Schelde Groep met het plan dit gebied nabij de binnenstad te ontwikkelen tot een wijk met veel allure. Op dit project ontstond een groot tekort dat bijdroeg aan de hoge schulden van de gemeente. Sindsdien is de gemeente Vlissingen anders omgegaan met haar grondbeleid en werd in de nota van 2013 besloten om zo min mogelijk risico te lopen. Alleen de projecten die al in ontwikkeling waren werden door de gemeente doorontwikkeld.

Inmiddels is de financiële positie van de gemeente positiever, in ieder geval wat betreft de ruimtelijke ontwikkelingen. Hoewel de artikel 12-status alle onderdelen van de gemeente betreft, heeft het onderzoek van de Inspecteur artikel 12 en de taakstellingen momenteel nog enkel betrekking op het sociale domein. In 2023 en 2028 zal de inspecteur ook het klassieke deel van de begroting onder de loep nemen wanneer de Algemene Reserve niet positief is. Ook de eerder genoemde financiële steun ter compensatie van het niet vestigen van de marinierskazerne draagt bij aan de verbeterde financiële positie. Hoewel het dus financieel gezien beter gaat is het van groot belang om ook nu nog behoedzaam en voorzichtig om te gaan met ruimtelijke ontwikkelingen en risico’s zo veel mogelijk te vermijden.

3 Grondbeleid van de gemeente Vlissingen

Met haar grondbeleid begeeft de gemeente zich op de grondmarkt. De manier waarop gemeenten dat doen verschilt. In de basis zijn er twee hoofdvormen van grondbeleid: actief en faciliterend. In de praktijk lopen de vormen echter in elkaar over en zijn er meerdere tussenvarianten denkbaar. Elke vorm heeft voor- en nadelen, die in de eerste paragrafen van dit hoofdstuk worden omschreven. In de laatste paragraaf wordt de toepassing voor de gemeente Vlissingen benoemd.

3.1 Actief

Bij actief grondbeleid treedt de gemeente actief op in de grondmarkt. Ze handelt dan, tot op zekere hoogte, als een private partij. De gemeente koopt gronden en maakt deze bouw- en woonrijp. Daarna worden de gronden doorverkocht, bijvoorbeeld aan ontwikkelaars. De kenmerken zijn in het kort:

De gemeente draagt zelf alle risico’s (en kansen);

Bij een grondexploitatie met een positief saldo komt de winst de gemeente ten goede;

Bij een grondexploitatie met een negatief saldo moet de gemeente het verlies dekken;

De gemeente heeft totale regie over de ontwikkeling en kan maximaal sturen op de realisatie, fasering en kwaliteit van het project.

De gemeente maakte in het verleden vaker de keuze voor dit type grondbeleid bij nieuwe projecten, bijvoorbeeld voor het Scheldekwartier, Claverveld of het bedrijventerrein Souburg fase 1 en 2. De risico’s en gevolgen daarvan zijn in paragraaf 2.3 benoemd. Daartegenover staat wel dat de gemeente in dit project veel heeft kunnen sturen op bijvoorbeeld de kwaliteit van het project. Bij deze lopende ontwikkelingen maakt de gemeente nog steeds gebruik van het actieve grondbeleid om niet alleen te kunnen sturen op kwaliteit, maar ook op winstmaximalisatie.

3.2 Faciliterend

In tegenstelling tot actief grondbeleid gedraagt de gemeente zich bij faciliterend grondbeleid uitsluitend als een publieke organisatie. De gemeente faciliteert dan de markt, bijvoorbeeld door het maken of aanpassen van ruimtelijke plannen. De gemeente moet daar kosten voor maken. Die verhaalt ze bij faciliterend grondbeleid op de ontwikkelaar(s) van de locatie. De kenmerken zijn in het kort:

De gemeente loopt niet of nauwelijks financieel risico;

Voor de regie is de gemeente beperkt tot haar publiekrechtelijke instrumentarium;

De gemeente is afwachtend op de markt.

Deze vorm is sinds 2013 de voorkeursvorm van de gemeente. Hoewel er minder sturing mogelijk is dan bij actief grondbeleid, was het na de crisis van 2008 niet wenselijk om risico’s aan te gaan.

3.3 Tussenvormen

Actief en faciliterend grondbeleid zijn als het ware de uitersten, er zijn namelijk meerdere tussenvormen denkbaar. Zo kan de gemeente ook een stimulerende of regisserende rol innemen, zonder direct een actief grondbeleid te hanteren: proactief faciliteren. Daarbij neemt de gemeente geen afwachtende rol aan maar gaat ze actief op zoek naar manieren om marktpartijen te stimuleren een bepaalde ontwikkeling op te pakken. Dat kan bijvoorbeeld met een financiële stimulans, maar ook door simpelweg uitnodigend te zijn en actief met partijen in gesprek te gaan. De gemeente is dan actief bezig met het creëren van de juiste voorwaarden en het zoeken naar de juiste partij om de ontwikkeling mogelijk te maken.

Een andere tussenvorm is samenwerken. Hiervoor kan worden gekozen wanneer blijkt dat een marktpartij een bepaalde ontwikkeling niet zelfstandig wil of kan oppakken en de gemeente geen puur actieve rol wenst te hebben. De gemeente werkt dan samen met de marktpartij aan de ontwikkeling, bijvoorbeeld via een publiek-privaat samenwerkingsmodel (PPS). Het is belangrijk dat hierbij duidelijke afspraken worden gemaakt en de regie en risico’s op een eerlijke manier worden verdeeld. Zowel bij proactief faciliteren als bij samenwerken dient gewaakt te worden voor het verlenen van staatssteun.

Bij elke (tussen)vorm van grondbeleid heeft de gemeente diverse grondbeleidsinstrumenten tot haar beschikking. Bij faciliterend grondbeleid is de gemeente beperkt tot haar publiekrechtelijke grondbeleidsinstrumentarium, met name kostenverhaal. Bij een actievere vorm van grondbeleid kan de gemeente zelf gronden verwerven, ontwikkelen en uitgeven. De diverse vormen worden in onderstaand schema samengevat:

Figuur 1: vormen van grondbeleid

In bijgevoegd pdf-bestand is figuur 1 terug te vinden.

Loslaten en faciliterenDe opgave is geen ambitie of wordt door de markt opgepakt. De gemeente faciliteert en blijft de ontwikkeling monitoren.De gemeente loopt geen risico en kan alleen sturen middels publiekrechtelijke instrumentenInstrument: kostenverhaalProactief faciliterenDe opgave is een ambitie en wordt bij een stimulans door de markt opgepakt. De gemeente faciliteert en schept de juiste voorwaarden waaronder de ontwikkeling door de makt wordt opgepakt.De gemeente loopt nauwelijks risico en heeft naast de publiekrechtelijke instrumenten iets meer sturingsmogelijkhedenInstrument: kostenverhaalen stimuleringSamenwerkenDe opgave is een ambitie en wordt niet door de markt alleen opgepakt. De gemeente gaat een samenwerking aan. Zij deelt hierbij de (financiële) kansen en risico s.De gemeente deelt de risico's maar heeft veel sturingsmogelijkhedenInstrument: verwerving, voorkeursrecht, onteigening en gronduitgifteZelf doenDe opgave is een ambitie en wordt niet door de markt opgepakt. De gemeente voert de ontwikkeling zelf uit.De gemeente draagt de risico s en heeft de volledige regieInstrument: verwerving, voorkeursrecht, onteigening en gronduitgifte

3.4 Keuze grondbeleid

Zoals in hoofdstuk 2 geschetst is het van groot belang dat er wat betreft het grondbeleid geen grote financiële risico’s kunnen worden genomen. De gemeente Vlissingen kiest er dan ook voor om een faciliterend grondbeleid te voeren, tenzij er een goede reden is om actiever op te treden. Dit houdt in dat ontwikkelingen in principe worden overgelaten aan de markt, waarbij de gemeente faciliteert.

De projecten waar tot nog toe voor een actief grondbeleid is gekozen blijven op dezelfde manier uitgevoerd. Er kunnen zwaarwegende redenen zijn om ook bij nieuwe ontwikkelingen toch een andere vorm van grondbeleid te voeren. Indien nodig wordt er dus voor gekozen om proactief te faciliteren, samen te werken, of de ontwikkeling zelf op te pakken. Ook in de projecten waar al actief grondbeleid wordt gevoerd, zal dit worden doorgezet. Deze vorm van grondbeleid kan worden samengevat als faciliterend, tenzij. Het is daarbij essentieel om bij de start van elke ontwikkeling te kijken of faciliterend grondbeleid toereikend is, of dat (iets) actiever gehandeld moet worden. Om dit op een consistente en transparante manier te doen, wordt bij de start van elke ontwikkeling onderstaand afwegingskader doorlopen om te toetsen of faciliterend grondbeleid de beste vorm is. Daarbij wordt rekening gehouden met:

Of de ontwikkeling door de markt wordt opgepakt;

De wenselijkheid van het project

De financiële haalbaarheid en de risico’s;

Risico’s die gepaard gaan met de ontwikkeling;

Eventuele financiële steun van het rijk of de provincie;

De gemeentelijke capaciteit;

De eigendomssituatie van de grond;

Eventuele bereidheid om samen te werken.

Figuur 2: stroomschema afwegingen grondbeleid

in bijgevoegd pdf-bestand is figuur 2 terug te vinden.

In bovenstaand afwegingskader is te zien dat loslaten en faciliteren de gewenste vorm van grondbeleid is en wordt toegepast zodra een marktpartij start met een (maatschappelijk gewenste) ontwikkeling. Het kan echter ook zo zijn dat de gemeente graag een bepaalde ontwikkeling ziet gebeuren, maar dat de markt dit niet uit zichzelf oppakt dan kan de gemeente deze proactief faciliteren.

Als de ontwikkeling een belangrijke gemeentelijke ambitie betreft en maatschappelijk en financieel haalbaar is en deze niet wordt opgepakt door de markt, als de gemeente de nodige capaciteit in huis heeft én als ze al grondeigenaar is dan wel bereid is gronden te verwerven, is actief grondbeleid, eventueel in samenwerking met een marktpartij, mogelijk de beste keuze.

Uit het afwegingskader blijkt dat aan een groot aantal voorwaarden moet worden voldaan, alvorens zal worden overgegaan tot actief grondbeleid, in ieder geval beduidend meer dan voor faciliterend grondbeleid. Wanneer gekozen wordt voor de voorkeurvariant, oftewel voor faciliterend grondbeleid, kan de ontwikkeling worden voortgezet zonder vooraf goedkeuring van de raad te verkrijgen. De ontwikkeling past dan binnen het huidige beleid. Zodra er voor een van de overige vormen wordt gekozen, moet de raad vooraf toestemming geven. In dat geval dient ook een startdocument te worden gemaakt met de afwegingen die gemaakt zijn.

In vergelijking met de vorige nota verschilt de manier waarop het grondbeleid wordt ingezet beperkt. In de vorige nota werd genoemd dat bij nieuwe ontwikkelingen bij voorkeur passief (facilitair) grondbeleid werd gehanteerd. In de huidige nota blijft die voorkeur voor facilitair grondbeleid intact, maar wordt er onderscheid gemaakt tussen passief faciliteren en proactief faciliteren. Daarnaast is door middel van het afwegingskader helder gemaakt in welke gevallen om zwaarwegende redenen van facilitair grondbeleid kan worden afgeweken.

Beleidsregel: Keuze grondbeleid

Ons uitgangspunt is om bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen facilitair grondbeleid te voeren. Enkel bij zwaarwegende redenen, zoals beschreven in ons afwegingskader, kan van deze vorm worden afgeweken. Afwijken van facilitair grondbeleid is alleen mogelijk bij goedkeuring van de raad.

4 Organisatie grondbeleid

In onderstaand schema worden de taken en verantwoordelijkheden ten aanzien van het grondbeleid weergegeven. De gemeenteraad stelt de beleidskaders vast en het college voert het beleid uit binnen deze kaders. De raad controleert achteraf of de uitvoering van het grondbeleid door het college binnen de vastgestelde kaders heeft plaatsgevonden.

Figuur 3: Taken raad, college en ambtelijke organisatie

De gemeenteraad stelt de kaders van het te voeren grondbeleid vast. Dat doet de raad door het vaststellen van kaderstellende nota´s zoals deze Nota Grondbeleid, en door middel van overige bevoegdheden zoals het openen van grondexploitaties en het vaststellen van bestemmingsplannen en later omgevingsplannen. Door de vaststelling van de gemeentelijke begroting stemt de raad in met het voorgenomen beleid van het college zoals dat is verwoord in de verplichte paragraaf Grondbeleid van de gemeentebegroting. Achteraf keurt de raad op vergelijkbare wijze het gevoerde grondbeleid van het college goed door in te stemmen met de Jaarrekening (en bijlagen).

Het college brengt een voorstel uit aan de raad voor het te voeren grondbeleid en voert het vastgestelde grondbeleid uit binnen de door de raad vastgestelde kaders. Het college is door de gemeenteraad gemachtigd tot de uitgifte van terreinen, tot aankoop van gronden en opstallen en tot het sluiten van overeenkomsten. Voor wat betreft het grondbeleid is het college bevoegd om, conform het afwegingskader in figuur 2, nieuwe ontwikkelingen te faciliteren. Bij een actievere vorm moet het college vooraf om goedkeuring aan de raad vragen.

De werkzaamheden waarvoor het college verantwoordelijk is worden uitgevoerd door de ambtelijke organisatie. Denk hierbij aan het actualiseren van de grondexploitaties en het opstellen van (kostenverhaals)overeenkomsten.

5 Instrumenten grondbeleid

5.1 Inleiding

Voor zowel actief als meer faciliterend grondbeleid beschikken gemeenten over verschillende instrumenten. Hoewel de voorkeur voor faciliterend grondbeleid is uitgesproken, zijn ook de instrumenten voor actief grondbeleid van belang, onder meer omdat de gemeente actief grondbeleid voert voor de bestaande projecten. In dit hoofdstuk wordt daar op ingegaan. Daarbij is een indeling naar het proces van gebiedsontwikkeling gehanteerd, wat begint bij de verwerving en eindigt met uitgifte dan wel kostenverhaal.

5.2 Verwerving

Door de voorkeur voor een meer faciliterende rol in de gebiedsontwikkeling, zal verwerving van gronden naar verwachting niet vaak voorkomen. Het kan echter zijn dat op grond van het afwegingskader in paragraaf 3.4 een weloverwogen keuze wordt gemaakt om een actievere rol te nemen, waardoor grondverwerving niet uitgesloten kan worden. In dat geval zijn de afwegingen besproken met de raad en is het college bevoegd om, indien nodig, gronden te verwerven. In die gevallen is het uitgangspunt om waar nodig de gronden te laten taxeren. Gronden worden tegen maximaal de getaxeerde waarde verworven. Hiermee wordt het verlenen van ongeoorloofde staatssteun voorkomen.

Beleidsregel: Taxatie en staatssteun

Uitgangspunt in relatie tot staatssteun is dat een taxatie wordt uitgevoerd en dat tegen maximaal de getaxeerde waarde wordt verworven.

Voor het verwerven gronden zijn verschillende routes mogelijk. Deze komen in het onderstaande aan bod.

5.2.1 Minnelijke verwerving

Bij het verwerven van gronden en/of opstallen is minnelijke verwerving het uitgangspunt. De gemeente en eigenaar treden in onderhandeling over de aan-/verkoop en proberen op minnelijke basis overeenstemming te bereiken over de prijs en overige voorwaarden. Wanneer de raad een grondexploitatie heeft vastgesteld waarbinnen de verwerving plaatsvindt, kan het college de aankoop doen zonder afzonderlijk toestemming te vragen aan de raad.

5.2.2 Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)

De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) verschaft gemeenten de mogelijkheid af te dwingen dat een eigenaar, bij een voorgenomen verkoop van grond (al dan niet met opstal), deze eerst aan de gemeente moet aanbieden: het voorkeursrecht. De gemeente en eigenaar moeten het dan vervolgens eens worden over de prijs en bijkomende verkoopvoorwaarden. Indien nodig wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheden die de Wvg biedt. Voor het inzetten van dit instrument is een raadsbesluit nodig.

5.2.3 Onteigening

Het kan voorkomen dat minnelijke verwerving (al dan niet via een voorkeursrecht) niet mogelijk blijkt. Indien de gronden toch nodig zijn voor realisatie van een belangrijke ontwikkeling kan de gemeente overgaan tot onteigening: een gedwongen eigendomsoverdracht naar de gemeente. Gezien de ingrijpende gevolgen gelden bij een onteigening strikte procedures waar vanzelfsprekend kosten en gemeentelijke capaciteit mee gemoeid zijn. Bovendien bestaat er voorkeur voor faciliterend grondbeleid, waardoor onteigening naar verwachting niet snel nodig zal zijn. Desondanks wordt niet uitgesloten dat bij uitzondering van dit instrument gebruikt wordt gemaakt. Gezien de ingrijpende aard van dit instrument is een raadsbesluit nodig alvorens dit instrument kan worden ingezet.

Beleidsregel: Onteigening

Het verwerven van gronden lijkt gezien het gekozen grondbeleid niet snel noodzakelijk. Wanneer het wel noodzakelijk blijkt, is minnelijke verwerving het uitgangspunt. Waar nodig wordt dan gebruik gemaakt van de Wet voorkeursrecht gemeenten. Onteigening vindt alleen bij uiterste noodzaak plaats.

5.2.4 Strategische grondverwerving

Verwervingen kunnen zowel projectmatig als strategisch worden gedaan. Bij projectmatige verwervingen is reeds bekend welk plan de gemeente voor de grond heeft. De grond wordt dan verworven om dat plan uit te voeren. Daartegenover staan strategische verwervingen, ook wel gelegenheidsaankopen genoemd. Het kan voorkomen dat zich plotseling kansen voordoen op de grondmarkt, bijvoorbeeld als grond tegen een voordelige prijs of op een goede locatie wordt aangeboden. Als gemeenten gronden kopen om op de kans in te spelen, zonder een plan te hebben voor de betreffende grond, wordt gesproken van strategische verwerving.

In de financiële verordening uit 2019 wordt genoemd dat het college gemachtigd is om tot € 1 miljoen (strategische) grondaankopen te doen zonder vooraf goedkeuring van de raad te vragen. De verordening schrijft voor dat indien van die mogelijkheid gebruik wordt gemaakt de raad achteraf via de P&C cyclus geïnformeerd dient te worden.

Hoewel het op grond van de financiële verordening dus mogelijk is voor het college om strategische grondaankopen te doen, is dit op grond van het nu voorliggende grondbeleid niet mogelijk zonder toestemming van de raad. Daarmee zal dan ook van de mogelijkheid uit de financiële verordening geen gebruik meer gemaakt kunnen worden.

5.3 Tijdelijk beheer

In het geval dat het nodig blijkt om een actieve vorm van grondbeleid te voeren en gronden worden verworven, kan het zijn dat deze niet direct na verwerving ontwikkeld kunnen worden. In die gevallen zal de grond tijdelijk beheerd moeten worden. Uitgangspunt is daarbij dat de grond/het vastgoed tijdig beschikbaar is indien nodig voor een gebiedsontwikkeling. De meest gangbare vormen die ingezet worden om dit te realiseren zijn pacht en verhuur.

Beleidsregel: Tijdelijk beheer

Bij het tijdelijk beheer van gronden/vastgoed wordt in de overeenkomsten nadrukkelijk rekening gehouden met het tijdig beschikbaar komen ervan.

5.4 Uitgifte

Gronduitgifte is een verzamelnaam voor de manier waarop bouwgrond ter beschikking wordt gesteld aan particulieren en marktpartijen. Ook gronduitgifte is een instrument dat voornamelijk past bij een actiever grondbeleid, maar is in dit geval ook van belang voor de lopende projecten van de gemeente. De verschillende instrumenten die daarbij worden gehanteerd worden hierna behandeld.

5.4.1 Grondverkoop

De meest gebruikelijke vorm van gronduitgifte is verkoop van de grond en eventuele opstallen aan een koper. Het volledig eigendomsrecht wordt daarmee overgedragen. Bij gronduitgifte is dit het uitgangspunt.

5.4.2 Erfpacht

Uitgifte van grond in erfpacht wordt slechts bij uitzondering overwogen. Een voordeel van de toepassing van erfpacht is dat de gemeente meer grip houdt op de toekomstige bestemming en het gebruik van de grond (bijvoorbeeld voor maatschappelijke functies). Dit is van belang bij gronden die in de toekomst van strategisch belang zijn. Erfpacht kan worden ingezet bij uitgifte van grond voor bijvoorbeeld sportverenigingen en campings. Erfpacht heeft echter ook nadelen. Zeker wanneer erfpacht op kleine schaal wordt toegepast wegen de administratieve lasten relatief zwaar ten opzichte van de voordelen.

5.4.3 Uitgifte landbouwgronden

Voor landbouwgrond geldt dat uitgifte ook in de vorm van geliberaliseerde pacht kan. In enkele gevallen is bruikleen op korte termijn ook mogelijk, bijvoorbeeld met als doel de betreffende gronden tijdelijk te beheren

5.4.4 Selectie van marktpartijen

Een grondtransactie is in beginsel niet aanbestedingsplichtig, mits de grond wordt verkocht voor een marktconforme prijs. Dit is ook het beleid van de gemeente, waarbij de marktconformiteit normaliter wordt bepaald door grond via een tender of inschrijvingsprocedure in concurrentie op de markt te zetten.

Hierop is een aanvullend punt van aandacht van toepassing: wanneer de gemeente bij de verkoop de koper verplicht op de betreffende grond, werken (zoals wegen en andere constructies) te realiseren, anders dan dat de gemeente vanuit haar publieke taken en bevoegdheden mag stellen, dan is de transactie wel aanbestedingsplichtig en zal de gemeente voor de grondverkoop moeten aansluiten bij het gemeentelijke aanbestedingsbeleid.

Bij uitgifte van vrije kavels is het uitgangspunt om dit te doen middels inschrijving. Indien er voor een bepaalde kavel veel belangstelling is kan gebruik gemaakt worden van een loting.

Beleidsregel: Uitgiftebeleid

• •

  Bij gronduitgifte is grondverkoop het uitgangspunt. Het volledig eigendom wordt daarmee overgedragen;

• •

  Bij uitzondering wordt uitgifte in erfpacht overwogen;

• •

  Bij uitgifte van vrije kavels gebeurt op basis van inschrijving. Er wordt uitgegeven middels loting indien er erg veel belangstelling voor een bepaalde kavel is;

• •

  De selectie van markpartijen geschiedt in de regel via een inschrijving/tender procedure.

5.5 Grondprijzen

Bij gronduitgifte speelt de hoogte van de grondprijzen die gehanteerd worden een belangrijke rol. Uitgangspunt hierbij is dat de grondprijzen altijd marktconform zijn.

Grondprijzen kunnen op diverse manieren worden berekend. De meest gebruikelijke zijn de comparatieve en residuele methode, in sommige gevallen wordt een vaste prijs of een kostprijs gehanteerd.

Bij de comparatieve methode wordt de grondprijs vastgesteld door een vergelijking te maken met andere gemeenten of locaties.

Bij de residuele methode wordt het uitgangspunt genomen in de VON-waarde van het te realiseren vastgoed. Daarop worden de stichtingskosten die gemoeid zijn met het realiseren van het betreffende vastgoed in mindering gebracht, waarna de grondwaarde resteert.

Het is gangbaar om voor enkele functies, die vaak geen vrije marktwerking kennen zoals niet- commerciële maatschappelijke functies, een kostprijs of vaste prijs te hanteren die van te voren wordt bepaald.

Het is belangrijk om de gehanteerde grondprijzen transparant te maken ten behoeve voor onderhandelingen met de afnemers van grond. Om die reden worden de grondprijzen voor bouwgrond ten behoeve van woningbouw, bedrijven, maatschappelijke doeleinden en overige gronden zoals restgroen, jaarlijks vastgesteld in de nota Grondprijzen. Voor de meeste categorieën wordt een bandbreedte met een minimum- en maximumgrondprijs genoemd. Een uitzondering geldt voor de grondprijzen die worden gehanteerd voor het Scheldekwartier. Gezien de unieke aard van dit project, worden de grondprijzen voor dit project residueel berekend.

Beleidsregel: Grondprijzen

• •

  Uitgangspunt is dat gemeentelijke grondprijzen marktconform zijn;

• •

  Voor het berekenen van de grondprijzen wordt aangesloten bij de nota grondprijzen;

5.6 Kostenverhaal

Gemeenten zijn verplicht om kosten die zij maken ten behoeve van een zogeheten “bouwplan”, te verhalen op de partij die het profijt ervan ondervindt. Dit is vastgelegd in afdeling 6.4 Wro. Dat zogeheten kostenverhaal is een belangrijk instrument bij faciliterend grondbeleid en kan privaat- en publiekrechtelijk plaatsvinden:

Minnelijke route via een overeenkomst: De gemeente en private partij sluiten voor het vaststellen van een bestemmingsplan voor het bouwplan een overeenkomst waarin het kostenverhaal wordt vastgelegd, de zogeheten anterieure overeenkomst. Een posterieure overeenkomst is ook mogelijk, maar die dient dan te voldoen aan het dan vastgestelde exploitatieplan (zie hierna).

Dwingende route via een exploitatieplan: De gemeente is verplicht gelijktijdig met het vaststellen van een bestemmingsplan een zogeheten exploitatieplan vast te stellen, indien geen overeenkomst voor vaststelling van het bestemmingsplan is gesloten. Het kostenverhaal is dan op dwingende wijze geregeld door het opnemen van een betalingsvoorschrift bij de vergunningverlening. Het daarin opgenomen bedrag is gebaseerd op het exploitatieplan.

Uitgangspunt is dat, waar mogelijk, het kostenverhaal privaatrechtelijk wordt geregeld in een anterieure overeenkomst. Indien nodig wordt een exploitatieplan opgesteld. Uitgangspunt bij de anterieure overeenkomst is dat altijd een kostenverhaalsberekening conform de publiekrechtelijke route wordt opgesteld, bijvoorbeeld door gebruik te maken van plankostenscan (en kostensoortenlijst). Op deze manier wordt rechtsongelijkheid tussen publiek- en privaatrechtelijk kostenverhaal voorkomen.

Beleidsregel: Kostenverhaal

• •

  Uitgangspunt voor het kostenverhaal is om dat waar mogelijk privaatrechtelijk via een anterieure overeenkomst te regelen;

• •

  Alleen indien nodig wordt een exploitatieplan vastgesteld om het kostenverhaal te regelen.

Overigens is het van belang om te noemen dat de Omgevingswet, na enkele keren uitgesteld te zijn geweest, naar verwachting op 1 juli 2022 inwerking zal treden. Dit heeft gevolgen voor het kostenverhaal, welke te lezen zijn in bijlage 1.

6 Beheersing en verantwoording

6.1 Inleiding

In de gevallen dat er een actief grondbeleid gevoerd wordt, bijvoorbeeld bij de lopende projecten, wordt er een grondexploitatie opgesteld. Grondexploitaties hebben financiële gevolgen voor de gemeente waar verantwoording over moet worden afgelegd. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de vraag hoe de ruimtelijke projecten in de gemeente financieel beheerst wordt en hoe daarover verantwoording wordt afgelegd.

6.2 Grondexploitaties

Binnen de gemeente zijn verschillende gebiedsontwikkelingen in uitvoering. Waar dit ontwikkelingen op gemeentelijk eigendom zijn geldt dat een grondexploitatie (zogeheten BIE Bouwgrond In Exploitatie) is vastgesteld. Op basis daarvan vindt financiële bewaking plaats.

De grondexploitaties van de gemeente voldoen in algemene zin aan de stellige uitspraken uit de “Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2019)” van de commissie BBV. Dit betekent onder andere dat grondexploitaties tweemaal per jaar herzien worden en de volgende kosten- en opbrengstensoorten en elementen bevatten:

• -

  Verwerving

• -

  Tijdelijk beheer

• -

  Bouwrijp maken

• -

  Woonrijp maken

• -

  Planontwikkeling

• -

  Overige kosten

• -

  Grondopbrengsten en overige opbrengsten (subsidies en bijdragen)

• -

  Rente en kosten- en opbrengstenstijging

De looptijd van een grondexploitatie is in beginsel maximaal 10 jaar. In het geval dat een gebiedsontwikkeling een langere looptijd heeft, wordt deze gesplitst of worden maatregelen genomen om het risico te beperken. Voor de overige stellige uitspraken van de commissie BBV wordt verwezen naar bijlage 2.

Beleidsregel: Grondexploitaties

• •

  Bij een project met een actief grondbeleid wordt een grondexploitatie opgesteld

• •

  Grondexploitaties worden tweemaal per jaar herzien

6.3 Risicomanagement

Grondexploitaties brengen risico’s en kansen met zich mee die een grote impact kunnen hebben op de financiële haalbaarheid van de projecten. Om die reden worden de (projectgebonden) risico’s en kansen bij elke grondexploitatie per herziening geïnventariseerd. Na de inventarisatie wordt per grondexploitatie doorgerekend wat het daadwerkelijke financiële risico is wat de gemeente met haargrondexploitaties loopt. Als het risico niet afgedekt kan worden in de grondexploitatie wordt er een risicovoorziening getroffen, of wordt ingehaakt op het gemeentebrede risicomanagement.

Beleidsregel: Risicomanagement

• •

  Bij de herzieningen van de grondexploitaties wordt gelijktijdig een risicorapportage opgesteld. Voor de niet gedekte risico’s wordt een risicovoorziening getroffen.

6.4 Tussentijdse resultaten

Bij de herzieningen wordt gekeken naar het resultaat van de grondexploitaties. Voor grondexploitaties met een geraamd negatief saldo zijn gemeenten verplicht een voorziening te treffen ter hoogte van dit saldo. Dit wordt gedaan bij de actualisatie ten behoeve van de jaarrekening op basis van het eindwaardesaldo van die grondexploitaties op dat moment.

Voor grondexploitaties met een geraamd positief saldo moeten gemeenten tussentijds winst nemen. Op het gebied van tussentijds winstnemen wordt in eigen gemeentelijke grondexploitaties conform het BBV gehandeld. Op dit moment wordt de Percentage of Completion (POC-) methode gebruikt om de tussentijdse winstneming te berekenen. Indien sprake is van tussentijds te nemen winst, dan wordt dit toegevoegd aan de algemene reserve.

Beleidsregel: Tussentijdse resultaten

• •

  Voor grondexploitaties met een negatief saldo wordt een voorziening getroffen ter hoogte van de eindwaarde van die grondexploitaties.

• •

  Voor grondexploitaties met een positief saldo wordt conform de BBV berekend hoeveel tussentijdse winst genomen moet worden.