Beleidsnota gemeentelijk antennebeleid

Geldend van 23-07-2011 t/m heden

Intitulé

Beleidsnota gemeentelijk antennebeleid

Nijverdal, 4 juli 2011 Nr. 11INT00670

De raad van de gemeente Hellendoorn;

gelezen het voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 5 april 2011;

gelet op de artikelen 1:3 en 4:81 tot en met 4:84 Algemene wet bestuursrecht;

b e s l u i t: vast te stellen

de Beleidsnota gemeentelijk antennebeleid

Leeswijzer

Voor u ligt de beleidsnota Antennebeleid 2011 "Een woud aan masten en meningen" van de gemeente Hellendoorn. Deze beleidsnota is door gemeente Hellendoorn opgesteld naar aanleiding van de discussies rondom de (voorgenomen) plaatsing van antenne-installaties in de gemeente Hellendoorn. Met deze beleidsnota wil gemeente Hellendoorn duidelijk maken wanneer en op welke wijze de gemeente bereid is mee te werken aan verzoeken om plaatsing van antenne-installaties binnen het grondgebied van de gemeente. In deze nota worden aan de hand van de actuele wet- en regelgeving de mogelijkheden en (beleids)vrijheid van de gemeente ten aanzien van antenne-installaties beschreven. In deze beleidsnota wordt ook ingegaan op het gezondheidsaspect van het gebruik van elektromagnetische velden door antennes.

In hoofdstuk 1 wordt een omschrijving gegeven van het begrip antenne-installatie en wordt ingegaan op de verschillende toepassingen van mobiele telecommunicatie. Ook wordt de werking van elektromagnetische velden in het kort uitgelegd in dit hoofdstuk. Hoofdstuk 2 gaat in op de actuele wet- en regelgeving ten aanzien van antenne-installaties en op het standpunt van het Rijk en diverse andere instanties. In dit hoofdstuk wordt ook een beschrijving gegeven van de afspraken uit het antenneconvenant en de gevolgen hiervan voor het gemeentelijk beleid ten aanzien van antenne-installaties.

Naast de vele praktische voordelen, die aan het gebruik verbonden zijn, heeft de ontwikkeling van mobiele telecommunicatie ook geleid tot vragen over mogelijke negatieve effecten voor de gezondheid als gevolg van de blootstelling aan elektromagnetische velden. De discussie over de mogelijke gezondheidseffecten, de gehanteerde blootstellingslimieten en de standpunten van de Wereld Health Organization en de Gezondheidsraad worden in hoofdstuk 3 beschreven. Dit hoofdstuk sluit af met een conclusie waarin het standpunt van de gemeente Hellendoorn is verwoord.

Gemeente Hellendoorn hecht veel waarde aan een gedegen beleid ten aanzien van antenne-installaties. Om tot een gedegen beleid te komen, zullen de diverse belangen afgewogen moeten worden. Deze belangenafweging wordt beschreven in hoofdstuk 4. Naast de behoefte aan meer antenne-installaties vanwege het nog steeds toenemende aantal gebruikers van het netwerk is er ook behoefte aan goede informatie richting de bevolking. Het toenemende aantal antenne-installaties wordt door de tegenstanders als een bedreiging ervaren. De gemeente Hellendoorn heeft ook zelf directe dan wel indirecte belangen bij de plaatsing van antenne-intstallaties en locatiekeuzes.

Het gemeentelijk plaatsingsbeleid wordt uitgebreid omschreven in hoofdstuk 5. Na een beschrijving van de algemene beleidsuitgangspunten wordt onderscheid gemaakt tussen restrictief beleid en stimulerend beleid voor bepaalde gebieden in de gemeente. In de gemeente worden de volgende vier gebieden onderscheiden: bebouwde kom, bedrijventerreinen, sporttereinen en buitengebied. Deze gebieden zijn weer onder te verdelen in verschillende functies. Per gebiedstype en/of functie is aangegeven of voor dit gebied of functie een restrictief of stimulerend beleid wordt gevoerd. Tot slot wordt nog ingegaan op de plaatsing van antenne-installaties aan monumenten en gemeentelijke eigendommen.

Na hoofdstuk 5 volgt het communicatieplan. Voor het antennebeleid is een speciaal communicatieplan opgesteld. Het communicatieplan kan beschouwd worden als onderdeel (bijlage) van deze beleidsnota.

Samenvatting

De gemeente Hellendoorn is zich bewust van het grote maatschappelijke belang van goede telecommunicatie. De ontwikkelingen op het gebied van mobiele telecommunicatie volgen zich in rap tempo op. Zo kunnen medisch specialisten patiënten tijdens het vervoer naar het ziekenhuis van afstand monitoren door gebruik te maken van het UMTS-netwerk. Dergelijke toepassingen zijn alleen mogelijk als het netwerk stabiel, landelijk dekkend en betrouwbaar is.

Het aantal gebruikers van het mobiele netwerk neemt nog steeds toe waardoor het noodzakelijk is dat het aantal antenne-installaties nog steeds uitgebreid wordt. Daarnaast is de gemeente zich bewust van de discussie over mogelijke gezondheidseffecten van blootstelling aan elektromagnetische velden en de hiermee gepaard gaande maatschappelijke onrust.

De gemeente Hellendoorn weet welke rol zij speelt binnen het hele vraagstuk omtrent mobiele telecommunicatie en is bekend met het standpunt van het Rijk en de VNG en de adviezen van de Gezondheidsraad, de WHO en de verschillende GGD's. Het gemeentelijk antennebeleid is gebaseerd op de thans bekende inzichten en geldende wet- en regelgeving en ten aanzien van antenne-installaties.

Op grond van de geldende regelgeving heeft de gemeente geen beleidsruimte om de plaatsing van antenne-intstallaties om gezondheidsredenen te weigeren. Gezien het zeer lage niveau van de blootstelling en de tot nu toe bekende onderzoeksresultaten is er geen overtuigend bewijs dat de elektromagnetische velden van antenne-installaties nadelige gezondheidseffecten veroorzaken.

De gemeente zal zich via het Rijk, de VNG en het Antennebureau blijvend laten informeren over de nieuwste onderzoekresultaten van onderzoeken naar mogelijke (lange termijn) effecten van elektromagnetische velden. Indien nodig zal het gemeentelijk antennebeleid aangepast worden naar aanleiding van de meest recente wetenschappelijk erkende onderzoeksresultaten.

Net als bij veel andere ruimtelijke ordeningsvraagstukken speelt ook bij de plaatsing van antenne-intstallaties het NIMBY-effect (Not In My BackYard) een grote rol. Bij de beoordeling van een locatiekeuze voor een antenne-installatie zal de gemeente alle spelende belangen (economische, maatschappelijke stedenbouwkundige) tegen elkaar afwegen.

Het gemeentelijk antennebeleid is enerzijds gericht op het mogelijk maken van een landelijk dekkend netwerk en anderzijds zullen ook de belangen van de omwonenden, de leefomgeving, het landschapsschoon en de stedenbouwkundige aanvaardbaarheid worden meegewogen. In het gemeentelijk antennebeleid wordt onderscheid gemaakt tussen restrictief beleid en stimulerend beleid. In gebieden waar antenne-installaties niet wenselijk zijn, wordt een restrictief beleid gehanteerd.

Bij de plaatsing van vergunningplichtige antenne-installaties (veelal masten) in de bebouwde kom dienen woongebieden zoveel mogelijk te worden ontzien. Waar mogelijk wordt gebruik gemaakt van bestaande hoge gebouwen. Bedrijventerreinen zijn binnen de bebouwde kom de meest geschikte locaties. Wanneer plaatsing op een bedrijventerrein niet mogelijk is, kan worden uitgeweken naar sportterreinen of andere knooppunten van menselijke activiteiten of bestaande infrastructurele elementen.

Voor het realiseren van een landelijk dekkend netwerk is het noodzakelijk dat er ook masten in het buitengebied worden geplaatst. In het buitengebied zal zoveel mogelijk aansluiting worden gezocht bij bestaande (bedrijfs)bebouwing en infrastructurele elementen. In uitzonderlijke situaties zal medewerking worden verleend voor de plaatsing van een antenne-installatie in of bij een landschappelijk waardevol gebied, open landschappen, waardevolle bebouwing woongebouwen en zones voor laagvliegverkeer. In zulke gevallen dient het nut en de noodzaak te worden aangetoond en is site-sharing voorgeschreven.

Uit bovenstaande blijkt dat vergunningplichtige antennemasten bij voorkeur niet in de woonomgeving worden geplaatst. De plaatsing van antenne-installaties in de woonomgeving wordt slechts overwogen als is aangetoond dat plaatsing buiten de woonomgeving op (zwaarwegende) technische bezwaren stuit.

Begrippenlijst

  • -

    antenne-installatie: een antenne-installatie betreft het geheel van één of meerdere antennes, antennedrager, bedrading en apparatuur- of techniekkast met bijbehorende bevestigingsconstructie dat gebruikt wordt voor het verzenden en/of ontvangen van radiofrequente elektromagnetische velden;

  • -

    blootstellingslimieten: aanbevelingen die door de Europese Raad van Ministers zijn gedaan, die momenteel door de regering op dit gebied gehanteerd worden. Deze aanbevelingen stellen maximumwaarden voor de elektrische veldsterkte waaraan de bevolking zonder gevaar voor de gezondheid kan worden blootgesteld;

  • -

    (antenne)convenant: uitwerking van het Nationaal Antennebeleid waarin afspraken zijn vastgelegd tussen rijksoverheid, de mobiele netwerkoperators en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). In het convenant zijn de voorwaarden vastgelegd voor de plaatsing van vergunningsvrije antenne-installaties kleiner dan 5 meter. Met dit convenant wordt ondervangen dat deze antenne-installaties zorgvuldig worden geplaatst;

  • -

    GSM: Global System for Mobile communications;

  • -

    opstelpunt: een opstelpunt is een plaats waar een antenne-installatie geplaatst wordt. Een opstelpunt kan bijvoorbeeld een gebouw of een zendmast zijn, maar ook andere bouwwerken kunnen als opstelpunt dienen;

  • -

    plaatsingsplan: een door operators gezamenlijk opgesteld jaarlijks plan, inclusief bijlagen, waarin de reeds gebouwde en de gewenste nog te bouwen antenne-installaties staan aangegeven. Omwille van het overzicht zijn hierin ook de vergunningsplichtige antenne-installaties opgenomen. Het doel van het plaatsingsplan is om de gemeente te informeren over:

    • de plannen voor het plaatsen van vergunningvrije antennes;

    • de noodzaak voor het plaatsen van vergunningsvrije antennes op of aan een woongebouw. Dit is het geval wanneer er geen andere geschikte locatie is, of wanneer de plaatsing van zo'n antenne-installatie op een woongebouw voorkomt dat de operator op andere gebouwen meer antenne-installaties moet plaatsen;

    • het totale aantal antenne-installaties en hun locatie in de gemeente.

    Het plaatsingsplan bevat bedrijfsvertrouwelijke informatie en moet daarom als vertrouwelijk door de gemeente worden behandeld. Het plaatsingsplan dient slechts ter informatie. Het kan gebruikt worden als leidraad bij gesprekken en afspraken tussen de gemeenten en de mobiele operators. Zo mag een operator voor geplande antennes een zoekcirkel aangeven. In zulke gevallen kan de gemeente in de bespreking over het plaatsingsplan meedenken over en zoeken naar een geschikte locatie. Het plaatsingsplan heeft geen invloed op de bevoegdheid van een gemeente om bepaalde aanvragen wel of niet goed te keuren;

  • -

    site-sharing: een afstemming (technisch, constructief, financieel, juridisch) tussen operators indien zij ter bevestiging van hun antennes gebruik maken van een bouwwerk dat eigendom is van één van de operators. Meestal gaat het dan om een mast die door één operator is gebouwd en waar de andere operators hun antennes aan bevestigen. Site sharing wordt in beginsel gehanteerd, zoals voorgeschreven in artikel 3.11 van de Telecommunicatiewet: "De houders van een vergunning voor het gebruik van frequentieruimte die bestemd is voor het aanbieden van openbare telecommunicatienetwerken of openbare telecommunicatiediensten, zijn over en weer verplicht te voldoen aan redelijke verzoeken tot het medegebruik van antenne-opstelpunten. Hierbij worden in ieder geval de technische mogelijkheden in acht genomen." Van de verplichting tot site-sharing kan worden afgeweken indien dit (volgens een voldoende onderbouwde motivering) technisch niet mogelijk is of in redelijkheid niet kan worden verlangd;

  • -

    UMTS: Universal Mobile Telecommunications System, een systeem dat meer mogelijkheden biedt dan GSM omdat het ook geschikt is voor mobiel internetten en het versturen van bewegende beelden en geluid;

  • -

    verzorgingsgebied: het gebied dat een antenne van elk basisstation bestrijkt;

  • -

    woongebouw: een gebouw waarvan ten minste één woning voor woondoeleinden wordt gebruikt. Deze woning mag geen dienstwoning zijn. Bovendien moet een natuurlijk persoon een individueel op naam gestelde huurovereenkomst hebben voor deze woning. Gebouwen met een Vereniging van Eigenaren kunnen dus ook onder de regeling vallen;

  • -

    zendmast: een zendmast is (vaak) een vrijstaande mast die gebruikt kan worden door meerdere antenne-eigenaren met verschillende toepassingen;

  • -

    zoekgebied: een gebied waarbinnen gezocht wordt naar de juiste locatie voor een antenne-installatie volgens planning van de betreffende operator.

Inleiding

De mogelijkheid om mobiel te kunnen bellen en internetten wordt tegenwoordig tot de meest normale zaken beschouwd. De afgelopen jaren heeft de mobiele communicatie in Nederland een enorme groei doorgemaakt. Het aantal mobiele telefoons bedraagt al meer dan het aantal inwoners in Nederland. Burgers en bedrijven hechten steeds meer waarde aan een goede beschikbaarheid en toegankelijkheid van mobiele communicatie. Dit algemeen belang is niet het enige belang voor goede mobiele telecommunicatie. Er is namelijk ook een groot maatschappelijk belang voor goede telecommunicatie zoals bijvoorbeeld de bereikbaarheid van hulpdiensten en het versturen van belangrijke data. De toepassingen van de mobiele telefoon zijn zeer divers.

Mobiele telecommunicatie vervult een sociale functie, draagt bij aan het veiligheidsgevoel en ziekenhuizen en zorginstellingen maken gebruik van de mogelijkheden die de mobiele telecommunicatie biedt. Medisch specialisten kunnen bijvoorbeeld patiënten tijdens het vervoer naar het ziekenhuis van afstand monitoren. In rap tempo volgen de ontwikkelingen op het gebied van mobiele communicatie elkaar op. Dergelijke toepassingen zijn alleen mogelijk als het netwerk stabiel, landelijk en betrouwbaar is.

Op dit moment zijn er in Nederland twee verschillende systemen voor mobiele telefonie in gebruik. Een GSM-netwerk (Global System for Mobile communications) en een UMTS-netwerk (Universal Mobile Telecommunications System). Het UMTS systeem is in staat om grote hoeveelheden data te versturen om bijvoorbeeld draadloos informatie uit te wisselen met internet of een ander netwerk. In de toekomst zal het gebruik van dergelijke systemen verder toenemen. Om aan de toenemende behoefte te kunnen blijven voldoen, zullen er nieuwe netwerken ontwikkeld worden. Voorbeelden van dergelijke nieuwe netwerken zijn onder andere WiMAX en UMTS-LTE.

Mobiele communicatie is niet mogelijk zonder antennes. Het aantal gebruikers en aanbieders van mobiele communicatiewerken neemt nog steeds toe. Door deze toename is er sprake van een eveneens groeiende vraag naar plaatsingsmogelijkheden voor antenne-installaties. In veel gevallen kunnen antennes vergunningsvrij geplaatst worden op bestaande bouwwerken. Het kan echter ook zijn dat er in de omgeving van een geplande antenne-installatie geen hoge bouwwerken aanwezig zijn. In die gevallen zal een antenne geplaatst moeten worden in een speciale mast. Plaatsing van dergelijke masten is afhankelijk van de hoogte vergunningsvrij of vergunningsplichtig. Voor vergunningsplichtige antennemasten moet sinds de invoering van de WABO (01-10-2010) een aanvraag omgevingsvergunning voor de activiteit "bouwen" aangevraagd worden.

De Nederlandse overheid wil dat haar inwoners de mogelijkheden voor draadloze communicatie optimaal kunnen benutten. Om dit te bereiken heeft de Nederlandse overheid een Nationaal Antennebeleid geformuleerd. Uit dit antennebeleid is het antenneconvenant voortgevloeid. Het antenneconvenant is een afspraak tussen diverse partijen: het ministerie van Verkeer en Waterstaat, het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de mobiele operators die zelf een netwerk exploiteren. In het Antenneconvenant zijn afspraken gemaakt over de samenwerking tussen operators en gemeenten. In het Antenneconvenant zijn voorwaarden gesteld voor plaatsing van omgevingsvergunningsvrije antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie van maximaal 5 meter hoog. Ook is in het Antenneconvenant de instemmingsprocedure voor bewoners van woongebouwen met huurders vastgelegd. De regelgeving voor vergunningsvrije antenne-installaties is geregeld in het Besluit omgevingsrecht (Bor).

HOOFDSTUK 1 De antenne-installatie en elektromagnetische velden

Het gebruik van radiofrequenties is niet meer weg te denken uit het dagelijks leven. Zonder deze radiofrequenties zouden we niet meer in staat zijn om te bellen met onze GSM en zouden we niet meer naar de (auto)radio kunnen luisteren. En ook het gebruik van een GPS satellietnavigatiesysteem zou zonder deze frequenties niet meer mogelijk zijn. Zonder radiofrequenties zouden we dus verstoken blijven van een heleboel nieuws en zouden we niet altijd meer op onze bestemming aankomen. Frequenties geven ons vrijheid en mobiliteit en zijn bijna essentieel voor ons dagelijks functioneren.

Om via frequenties draadloos te kunnen communiceren, worden er uit elektrische energie elektromagnetische velden opgewekt. Deze elektromagnetische velden worden via antennes verstuurd. Andere antenne-installaties vangen vervolgens deze velden op en zetten ze om in informatie zoals spraak en tekst. Zonder antenne-installaties is mobiele communicatie dus niet mogelijk.

Afhankelijk van de te overbruggen afstand tussen zender en ontvanger en de gebruikte frequentie is er een bepaald zendvermogen nodig. Hoe groter de te overbruggen afstand is, des te krachtiger het zendvermogen moet zijn. De werking van radiogolven is vergelijkbaar met licht, hoe verder je wilt schijnen hoe krachtiger de lichtbron moet zijn.

De antenne-installatie

In de praktijk bestaat er nog wel eens onduidelijkheid over de definitie van een antenne-installatie. In veel gevallen wordt er gesproken over een antenne of zendmast terwijl hiermee ook de overige apparatuur bedoeld wordt. Operators gebruiken in deze gevallen vaak de term opstelpunt. Om duidelijk te maken wat er in deze beleidsnotitie bedoeld wordt met de verschillende termen volgt hierna een beschrijving van deze termen.

Een antenne-installatie betreft het geheel van één of meerdere antennes, antennedrager, bedrading en apparatuur- of techniekkast met bijbehorende bevestigingsconstructie dat gebruikt wordt voor het verzenden en/of ontvangen van radiofrequente elektromagnetische velden.

Een antenne is dus slechts een onderdeel van een antenne-installatie. Een zendmast is meestal een vrijstaande mast welke gebruikt kan worden door meerdere antenne-eigenaren (site sharing) met verschillende toepassingen. In een zendmast kunnen meerdere antenne-installaties geplaatst worden. Een opstelpunt is een plek waar een antenne-installatie geplaatst kan worden. Een opstelpunt kan bijvoorbeeld een gebouw of een zendmast zijn, maar ook andere bouwwerken kunnen als opstelpunt van antenne-installaties dienen, zoals bijvoorbeeld hoogspanningsmasten, schoorstenen en lichtmasten. Op een opstelpunt kunnen ook meerdere antenne-installaties staan. Als over antennes wordt gesproken, bedoelt men in het algemeen een antenne-installatie. In deze nota zal dan ook, om misverstanden te voorkomen, gesproken worden over antenne-installaties.

Antennes zijn er in vele vormen, soorten en maten. Ze worden gebruikt voor de meest uiteenlopende toepassingen. Antennes verzenden en/of ontvangen radiofrequente elektromagnetische velden die worden omgezet in geluid, beeld en/of data.

De meeste antenne-installaties die tegenwoordig worden geplaatst, hebben tot doel om een landelijk dekkend netwerk te creëren voor mobiele communicatie (bellen en sms-en). Daarnaast neemt het draadloos mailen, internetten en het versturen van foto's en videobeelden toe. Antennes spelen echter ook een belangrijke rol in de lucht- en scheepvaart, astronomie, omroep, ruimtevaart, weerkunde en op tal van onderzoek- en wetenschapterreinen.

De installaties die deel uitmaken van een netwerk van antenne-installaties worden nauwkeurig op elkaar afgestemd om een soepele overdracht van een verbinding te kunnen garanderen, zodat de toepassing mobiel gebruikt kan worden. De antennes voor mobiele telefonie bestrijken een beperkt verzorgingsgebied. Deze gebieden overlappen elkaar gedeeltelijk om zorg te dragen voor een aaneengesloten dekking. Elke antenne kan een beperkt aantal gebruikers bedienen. Hoe meer gebruikers er zijn, hoe meer antennes er nodig zijn met een kleiner verzorgingsgebied. Voor bijvoorbeeld de toepassing van GSM kunnen er echter maar 8 gesprekken tegelijkertijd gevoerd worden per frequentie. Elke mobiele operator heeft een aantal frequenties toegewezen gekregen. Om alle gebruikers de mogelijkheid te geven om gebruik te maken van het netwerk, moeten deze frequenties dus meerdere keren worden gebruikt. Om te voorkomen dat gesprekken op dezelfde frequentie elkaar storen, wordt het zendvermogen van de apparatuur beperkt. Het gevolg hiervan is dat elke antenne-installatie slechts een relatief klein gebied kan bestrijken. Dus: hoe meer mensen gebruik maken van mobiele communicatiediensten, des te meer antenne-installaties er nodig zijn.

In Nederland wordt gebruik gemaakt van verschillende systemen waaronder GSM (Global System voor Mobile Communication) en UMTS (Universal Mobile Telecommunications System). GSM wordt al jaren gebruikt voor mobiele telefonie. Verbeterde technologieën zoals GPRS (General Packet Radio Service) en UMTS maken het mogelijk om meer en vooral sneller informatie mobiel te versturen. UMTS is efficiënter dan GSM en een UMTS antenne heeft dan ook een lager vermogen dan een GSM antenne. Het UMTS systeem biedt mogelijkheden als beeldtelefonie, internet, e-mail en verzenden van bestanden. De ideale hoogte voor zowel de GSM als de UMTS techniek ligt op 30 tot 40 meter boven maaiveld. Het GSM netwerk zal op den duur vervangen worden door het UMTS-netwerk. Dit netwerk zal op den duur volledig zijn vastgelegd.

HOOFDSTUK 2 Wet- en Regelgeving

Voor de plaatsing van antenne-installaties gelden diverse wetten en regels, bijvoorbeeld het Nationaal Antennebeleid en de Wabo. Het gemeentelijk beleid van de gemeente Hellendoorn is hierop gebaseerd. In dit hoofdstuk wordt de toepasselijke wet- en regelgeving voor antenne-installaties beschreven.

2.1 Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM)

In de discussie rondom de plaatsing van antenne-installaties wordt vaak artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) genoemd. Dit artikel 10 is in zoverre van toepassing, dat een algemeen verbod om antenne-installaties op te richten zich in beginsel niet met dit artikel verdraagt. Beperkingen ten behoeve van de bescherming van de belangen van anderen en in het bijzonder omwonenden zijn toelaatbaar.

Artikel 10 EVRM - Vrijheid van meningsuiting

  • 1.

    Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio-, omroep-, en bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.

  • 2.

    Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.

2.2 Nationaal Antennebeleid

In Nederland is sprake van een toenemende maatschappelijke behoefte aan netwerken voor draadloze communicatie. Het kabinetsbeleid zoals vastgelegd in de nota’s ‘De digitale delta’ en ‘Netwerken in de delta’ is erop gericht een voorspoedige en zorgvuldige realisatie van deze nieuwe ICT-infrastructuren te bevorderen. Tegelijkertijd doen zich soms problemen voor bij het plaatsen van nieuwe antennes voor draadloze netwerken. Deze problematiek zal zich de komende jaren handhaven gezien de nog altijd aanwezige grote behoefte aan nieuwe antenne-installaties.

Het kabinet heeft er daarom voor gekozen een gericht antennebeleid te voeren om de juiste randvoorwaarden te scheppen die een snelle en zorgvuldige plaatsing van antennes mogelijk maken. De belangen van de volksgezondheid, het leefmilieu, de veiligheid en van een voorspoedige economische ontwikkeling komen daarbij in evenwicht tot hun recht. Dit beleid is vastgelegd in het Nationaal Antennebeleid.

Het doel van het Nationaal Antennebeleid is het binnen duidelijke kaders van volksgezondheid, leefmilieu en veiligheid stimuleren en faciliteren van voldoende ruimte voor antenne-opstelpunten.

Het Nationaal Antennebeleid concentreert zich op een drietal beleidsthema’s:

  • Het aanpassen van relevante wet- en regelgeving;

  • Het meer in evenwicht brengen van de vraag naar en het aanbod van opstelpunten;

  • De communicatie en informatieverspreiding.

Om ervoor te zorgen dat netwerken voor mobiele communicatie snel gebouwd kunnen worden, heeft de rijksoverheid er in het Nationaal Antennebeleid voor gekozen een groot gedeelte van de antenne-installaties omgevingsvergunningvrij te maken.

Het beleid met betrekking tot het ruimtelijk beslag van antenne-installaties is gericht op twee doelen. Enerzijds de beperking van de behoefte aan opstelpunten door bijvoorbeeld het bevorderen van site-sharing. Anderzijds het beschikbaar krijgen van zoveel mogelijk geschikte opstelpunten door het beschikbaar stellen van rijksobjecten voor plaatsing van antenne-installaties.

In het Nationaal Antennebeleid zijn ook de verantwoordelijkheden van de diverse overheden vastgelegd. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M) is verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordeningaspecten en voor de beoordeling en normstelling met betrekking tot de effecten van elektromagnetische velden op mens en milieu. Het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) maakt de aanleg van netwerken voor mobiele communicatie mogelijk. De minister van EL&I is verantwoordelijk voor het telecommunicatiebeleid, waaronder het Nationaal Antennebeleid. Daarnaast houdt Agentschap Telecom, als agentschap van EL&I, toezicht op de veiligheidsaspecten van gebruikte apparatuur voor deze netwerken. Het agentschap geeft daarbij ook de benodigde vergunningen uit voor het gebruik van frequenties die nodig zijn voor de draadloze en mobiele toepassingen.

Het Antennebureau, het informatie- en voorlichtingsbureau van de overheid over antennes, is onderdeel van Agentschap Telecom.

Bij omgevingsvergunningplichtige antenne-installaties is de gemeente verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening en bouwkundige procedures conform de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het bouwbesluit.

2.3 Telecommunicatiewet

De wet- en regelgeving voor de telecommunicatiesector is opgenomen in de Telecommunicatiewet. Hierin worden de hoofdregels waaraan telecommunicatiebedrijven zich moeten houden, omschreven.

De Europese Unie (EU) bepaalt voor een groot deel de telecommunicatieregelgeving in de Europese lidstaten. Op deze manier wil de EU de goede positie van Europa op de telecommunicatiemarkt behouden en verstevigen. De Nederlandse telecommunicatieregelgeving is dan ook grotendeels gebaseerd op de Europese richtlijnen.

Het ministerie van EL&I geeft vorm aan de Nederlandse wet- en regelgeving voor telecommunicatie. De belangrijkste wet is de Telecommunicatiewet. Deze wet regelt onder andere de uitgifte van frequenties en nummers, de sector specifieke mededinging, bescherming van de consument, veiligheid en het toezicht.

Agentschap Telecom houdt toezicht op de handhaving van de Telecommunicatiewet. Zij richt zich vooral op een goed gebruik van frequenties, bijvoorbeeld voor mobiele telefonie. De OPTA is de andere toezichthouder. De Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit houdt zich veelal bezig met marktregulering en consumentenbescherming.

In de Telecommunicatiewet zijn regels opgenomen over het aanbieden van openbare telecommunicatie-infrastructuur en vergunningen voor het gebruik van frequentieruimte. In deze wet wordt ook de verplichting tot het delen van antenne-opstelpunten geregeld. Het delen van antenne-opstelpunten wordt ‘site-sharing’ genoemd en betreft een afstemming (technisch, constructief, financieel en juridisch) tussen operators indien zij voor de plaatsing van hun antenne-installaties gebruik maken van een bouwwerk dat in eigendom is van één van de operators. Meestal gaat het dan om een antennemast die door een operator is gebouwd en waar een andere operator zijn installatie in hangt.

Bij ‘site-sharing’ zijn de operators van openbare telecomnetwerken over en weer verplicht te voldoen aan redelijke verzoeken tot het medegebruik van antenne-opstelpunten. Een vergunninghouder zal het medegebruik in het algemeen slechts kunnen weigeren wanneer dit op technische bezwaren stuit, zoals storing van de gebruikte frequenties, beschikbare ruimte of draagkracht van de installatie.

In artikel 3.11, eerste lid van de Telecommunicatiewet is de verplichting tot ‘site-sharing’ opgenomen:

“De houders van een vergunning voor het gebruik van frequentieruimte die bestemd is voor het aanbieden van openbare telecommunicatienetwerken of openbare telecommunicatiediensten, zijn over en weer verplicht te voldoen aan redelijke verzoeken tot het medegebruik van antenne-opstelpunten. Hierbij worden in ieder geval de technische mogelijkheden in acht genomen.”

De aanbieders van de niet openbare telecommunicatie netwerken (C2000) hebben geen verplichting tot site-sharing en kunnen dit dus weigeren.

Overigens heeft het rijk, vanuit haar behoefte om rijkseigendommen beschikbaar te stellen als antenne-opstelpunt, afspraken gemaakt met aanbieders van het C2000 netwerk om het plaatsen van antennes aan C2000 masten te vergemakkelijken.

Een eventuele verplichting voor gemeenten om mee te werken aan de plaatsing van vergunningsplichtige zendinstallaties, c.q. de uitvoering van de verleende licenties, is niet in de Telecommunicatiewet opgenomen. Sterker nog, de wet respecteert de gemeentelijke autonomie volledig en kent de verplichting voor licentiehouders/ telecom-aanbieders om hun zenders/ontvangers, zoveel mogelijk te combineren, zodat gemeenten niet worden geconfronteerd met een “woud” van zendmasten. Op vergunningsvrije antenne-installaties heeft de gemeente geen invloed, tenzij toestemming van de gemeente als eigenaar van bijvoorbeeld de antennedrager nodig is.

2.4 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Sinds 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) met een bijbehorend complex van wet- en regelgeving van kracht. De Wabo brengt diverse vergunningstelsels voor activiteiten in de leefomgeving onder in één vergunningstelsel; dat voor de omgevingsvergunning. Hierdoor hoeven burgers en bedrijven niet langer voor hetzelfde project meerdere vergunningen aan te vragen, maar kunnen ze volstaan met één omgevingsvergunning. Alle verschillende procedures zijn teruggebracht tot één vergunningproces en één set indieningsvereisten. De inhoudelijke toetsingskaders zijn nagenoeg hetzelfde gebleven.

Een omgevingsvergunning kan toestemmingen bevatten voor meerdere activiteiten.

Een omgevingsvergunning kan dus worden afgegeven voor zowel de activiteit bouwen van een bouwwerk, afwijken van een bestemmingsplan als veranderen van een beschermd (rijks)monument. De invoering van de Wabo heeft ook invloed op de plaatsing van antennes. De Wabo onderscheidt twee typen antenne-installaties, namelijk omgevingsvergunningsvrij en omgevingsvergunningsplichtig. Of er voor het bouwen van een antenne-installatie een omgevingsvergunning nodig is, hangt af van de hoogte van de installatie. Voor het bouwen van antenne-installaties die niet hoger dan vijf meter zijn, is onder bepaalde voorwaarden geen omgevingsvergunning nodig. Deze voorwaarden zijn vastgelegd in het Besluit omgevingsrecht (Bor) in bijlage II.

Omgevingsvergunningsvrije antenne-installaties

Voor antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie die niet hoger zijn dan 5 meter (gemeten vanaf de voet van de installatie) is geen omgevingsvergunning nodig voor de bouwactiviteit en de planologische gebruiksactiviteit. Dit zijn bijvoorbeeld antennes voor GSM en UMTS. Aan de vergunningsvrijheid van een deel van deze antennes zijn aanvullende voorwaarden gesteld. Deze staan in het Antenneconvenant.

Ook andere antenne-installaties zijn onder bepaalde voorwaarden omgevingsvergunningsvrij voor de genoemde activiteiten. Voorbeelden hiervan zijn kleine schotelantennes, antennemasten voor C2000 (het communicatiesysteem voor hulpverleningsdiensten) en de masten voor elektronische waarschuwing en alarmering bij rampen, de zogenaamde WAS-masten en antenne-installatie van radiozendamateurs. De omgevingsvergunningsvrijheid geldt niet voor het bouwen van antenne-installaties op of aan monumenten en in beschermde dorps- of stadsgezichten.

Omgevingsvergunningsplichtige antenne-installaties

Voor antenne-installaties hoger dan 5 meter is een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig. De enige uitzondering hierop zijn de installaties voor het communicatiesysteem C2000. Ook voor het bouwen van antenne-installaties kleiner dan 5 meter op gemeentelijke-, provinciale- en rijksmonumenten of in beschermde stads- of dorpsgezichten is voor de activiteit bouwen van een bouwwerk een omgevingsvergunning vereist.

Er zijn twee procedures om een omgevingsvergunning voor te bereiden, de reguliere voorbereidingsprocedure en de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Voor alle aanvragen om omgevingsvergunning wordt de reguliere voorbereidingsprocedure gevolgd, tenzij anders is bepaald. De reguliere voorbereidingsprocedure moet binnen 8 weken worden doorlopen (plus eventueel een verlenging van 6 weken). Als deze wettelijke termijn wordt overschreden dan ontstaat er een van rechtswege verleende vergunning. De uitgebreide voorbereidingsprocedure heeft deze zogenaamde ‘positief fatale’ termijn niet. Deze procedure wordt alleen bij buitenplans afwijken en bij rijksmonumenten toegepast (zie hierna).

2.4.1 Antenne-installaties en het bestemmingsplan

Aanvragen voor een omgevingsvergunning worden getoetst aan het bestemmingsplan. Artikel 2.1, eerste lid sub c. van de Wabo geeft aan dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Voor de activiteit bouwen van een bouwwerk welke in strijd is met het bestemmingsplan zijn er echter verschillende mogelijkheden om een omgevingsvergunning te verlenen waarin wordt afgeweken van het bestemmingsplan.

Binnenplans afwijken

In een bestemmingsplan kan aangegeven zijn in welke gevallen en onder welke voorwaarden van de voorschriften afgeweken kan worden. In dergelijke gevallen kan een omgevingsvergunning worden verleend waarin staat dat er binnenplans afgeweken mag worden van het bestemmingsplan (art. 2.1, lid 1 sub c juncto art 2.12, lid 1, onder a, onder 1e Wabo).

Buitenplans afwijken voor kruimelgevallen

In bijlage II, art. 4 van de Bor is een lijst met zogenaamde planologische kruimelgevallen opgenomen. Voor deze relatief kleine afwijkingen van het bestemmingsplan kan een aparte procedure worden doorlopen. Antenne-installaties niet hoger dan 40 meter staan in deze kruimellijst opgenomen (art. 2.1, lid 1, onder c juncto art. 2.12, lid 1, onder a, onder 2e Wabo).

Buitenplans afwijken van tijdelijke aard

Deze mogelijkheid om van de voorschriften van het bestemmingsplan af te wijken, kan alleen maar voor tijdelijke voorzieningen worden gebruikt. Daarna moet men het tijdelijk geplaatste bouwwerk weer verwijderen of het tijdelijke gebruik beëindigen. Een aanvrager moet met een verklaring of met een toelichting aangeven voor welke periode en waarvoor de tijdelijke voorziening noodzakelijk is. Alleen als de tijdelijkheid van het plan duidelijk aantoonbaar is, kan de gemeente tijdelijk van het bestemmingsplan afwijken (art. 2.1, lid 1, onder c juncto art. 2.12, lid 2 Wabo).

Buitenplans afwijken

Voor alle overige gevallen kan een gemeente alleen afwijken van het bestemmingsplan als een activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat (art. 2.1, lid 1, onder c juncto art. 2.12, lid 1, onder a, onder 3e Wabo). Om in deze gevallen een omgevingsvergunning te kunnen verlenen, dient de uitgebreide voorbereidingsprocedure doorlopen te worden.

2.4.2 Antenne-installaties en monumenten

Het plaatsen van een antenne-installatie op, aan of bij een monument of in een beschermd stad- of dorpsgezicht is omgevingsvergunningpslichtig. Dit geldt zowel voor rijksmonumenten als voor provinciale en gemeentelijke monumenten. Het enige verschil is dat bij het plaatsen van een antenne-installatie op een rijksmonument de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is en bij provinciale en gemeentelijke monumenten de reguliere voorbereidingsprocedure geldt.

2.4.3 Antenne-installaties en de milieuwetgeving

In de Wet milieubeheer waren inrichtingen, zoals genoemd in het Inrichtingen- en vergunningbesluit (Ivb), milieuvergunningplichtig. De Wet milieubeheer is geïntegreerd in de Wabo en de inhoud van het Ivb is opgenomen in Bijlage I onder C van de Bor. Hierdoor moet voor deze milieu-inrichtingen of -activiteiten een omgevingsvergunning aangevraagd worden.

De twee meest voorkomende situaties waardoor een antenne-installatie omgevingsvergunningsplichtig is voor de activiteit oprichten van een milieu-inrichting, zijn:

  • als de antenne-installatie een ingangsvermogen heeft van meer dan 4 kW;

  • als de zendinrichting één of meer elektromotoren of verbrandingsmotoren heeft met een vermogen of een gezamenlijk vermogen van minimaal 1,5 kW.

Bij de beoordeling van het ingangsvermogen van de zendinrichting wordt uitgegaan van het totale elektrische vermogen dat door de inrichting kan worden opgenomen en gebruikt wordt voor omzetting in elektromagnetische energie. Hierbij wordt dus niet het zendvermogen bedoeld, maar het van het elektriciteitsnet opgenomen vermogen.

Antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie werken meestal met opgenomen vermogens die veel lager zijn dan 4 kW. Om die reden is geen omgevingsvergunning nodig voor het oprichten van een milieu-inrichting. Voor bijvoorbeeld een landelijke omroepzender wordt meestal gebruik gemaakt van opgenomen vermogens van meer dan 4 kW.

2.5 Wet ruimtelijke ordening

Rijk, provincies en gemeenten leggen in ruimtelijke plannen vast hoe Nederland er nu en in de toekomst uit gaat zien. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) regelt hoe deze plannen tot stand komen en gewijzigd worden. In de Wro is onder meer vastgelegd hoe de lokale overheden met bestemmingsplannen moeten omgaan en hoe deze zo nodig moeten worden aangepast.

Het bestemmingsplan en de beheersverordening blijven de planologische toetsingskaders met de inwerkingtreding van de Wabo. Als gevolg van de Wabo verdwijnen de regels over de verlening en handhaving van die toestemmingen uit de Wet ruimtelijke ordening. De Wro blijft echter de centrale wet voor het ruimtelijke ordeningsrecht. Zo wordt in deze wet voorzien in regels over kaderstellende en normatieve ruimtelijke plan- en besluitvorming op gemeentelijk, provinciaal en Rijksniveau. Ook biedt de Wro de regels voor coördinatie, schadevergoeding en grondexploitatie.

2.6 Antenneconvenant

In het Nationaal Antennebeleid is als voorwaarde voor de omgevingsvergunningsvrijheid van antenne-installaties tot 5 meter opgenomen dat een convenant is gesloten tussen de mobiele netwerkoperators, het Rijk, en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). In dit 'Convenant In Het Kader Van Het Nationaal Antennebeleid Inzake Vergunningvrije Antenne-installaties voor Mobiele Telecommunicatie' dat in juni 2002 is gesloten, staan afspraken en gedragsregels vermeld die gelden tussen de convenantpartijen.

Doel Antenneconvenant

Het Antenneconvenant is opgesteld om de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen mobiele operators en gemeenten te stimuleren. Hiermee moet wildgroei van antennes worden tegengegaan, het draagvlak voor de plaatsing van antennes worden bevorderd en maatschappelijke weerstand worden voorkomen.

De afspraken die in het Antenneconvenant staan, zijn juridisch bindend tussen de partijen. De nakoming ervan kan worden afgedwongen door de rechtbank in Rotterdam.

Herziening Antenneconvenant in 2010

Het oorspronkelijke Antenneconvenant dateert uit 2002. Dit Convenant was, naast de VNG en de ministers van VROM en EZ, ondertekend door de toenmalige mobiele operators KPN, O2, Ben, Dutchtone en Vodafone-Libertel (later KPN, T-Mobile en Vodafone). Als gevolg van de 2,6 GHz-frequentieveiling in april 2010, zijn er twee mobiele operators bij gekomen. Ook zij werden geacht zich aan de afspraken in het Convenant te houden. Het Antenneconvenant 2002 was echter niet afgestemd op de toetreding van nieuwe operators. Daarom is het Convenant in september 2010 herzien en zijn enkele afspraken aangepast aan het toetreden van nieuwkomers op de markt voor mobiele telecommunicatie.

Bevoegdheden gemeenten

Gemeenten zelf zijn formeel geen partij bij het convenant. Wel kunnen zij nakoming eisen van de operators. Als gevolg van het convenant blijven gemeenten door middel van een plaatsingsplan geïnformeerd over waar antenne-installaties staan of komen te staan. Bovendien heeft de gemeente de mogelijkheid om in beperkte mate aanvullende eisen te stellen aan bijvoorbeeld de visuele inpasbaarheid. Gemeenten kunnen naar aanleiding van een plaatsingsplan een verzoek indienen bij Monet om het plaatsingsplan te bespreken met de operators.

Enkele belangrijke aspecten uit het convenant zijn het plaatsingsplan, visuele inpasbaarheid, de instemmingsprocedure en blootstellingslimieten.

Plaatsingsplan

Operators dienen gezamenlijk een plaatsingsplan op te stellen, waarin alle geplande en bestaande antenne-installaties in een gemeente staan. Omwille van het overzicht worden niet alleen de vergunningsvrije antenne-installaties, maar ook de omgevingsvergunningsplichtige antenne-installaties in het plan opgenomen. Voor geplande antennes kan het zijn dat er een zoekcirkel wordt aangegeven. In dat geval kan de gemeente in de bespreking over het plaatsingsplan meedenken over en zoeken naar een geschikte locatie. Een plaatsingsplan geldt voor een jaar, tenzij anders afgesproken.

Het doel van een plaatsingsplan is om gemeenten te informeren over:

  • -

    de plannen voor het plaatsen van vergunningsvrije antennes;

  • -

    de noodzaak voor het plaatsen van vergunningsvrije antennes op of aan een woongebouw. Dit is het geval wanneer er geen andere geschikte locatie is, of wanneer de plaatsing van zo'n antenne-installatie op een woongebouw voorkomt dat de operator op andere gebouwen (of elders in de buurt) meer antenne-installaties moet plaatsen;

  • -

    het totale aantal antenne-installaties en hun locaties in de gemeente.

Het plaatsingsplan bevat bedrijfsvertrouwelijke informatie en het plan moet daarom als vertrouwelijk door de gemeente behandeld worden. Overigens is het plaatsingsplan slechts een informatiedocument. Het kan gebruikt worden als leidraad bij gesprekken en afspraken tussen de gemeenten en de operators. Het is dan ook niet nodig het plan op een of andere manier vast te stellen. Het plan heeft ook geen enkele invloed op de bevoegdheid van de gemeente om bepaalde aanvragen wel of niet goed te keuren.

Nieuwkomers op de markt voor mobiele telecommunicatie mogen de eerste keer dat ze in een gemeente vergunningsvrije antenne-installaties willen plaatsen individueel een plaatsingsplan bij de gemeente indienen. Dat stelt nieuwkomers in de gelegenheid in de eerste fase van de uitrol vertrouwelijk en in hun eigen tempo antennes te plaatsen. De uitzonderingssituatie heeft een looptijd van twee jaar vanaf ondertekening van het convenant.

Instemmingsprocedure

Wanneer een operator een omgevingsvergunningsvrije antenne-installaties wil plaatsen op een woongebouw met huurders, moet de betreffende operator een instemmingsprocedure doorlopen.

Bij een instemmingsprocedure krijgen alle woningen van het woongebouw een informatiepakket met een instemmingsformulier toegestuurd. De procedure vraagt geen actieve instemming van de bewoners. Degenen die bezwaar maken tegen de plaatsing van de antenne, kunnen dit middels de stemprocedure actief duidelijk maken. Bewoners die hun stem niet gebruiken, hebben geen bezwaar tegen de voorgenomen plaatsing.

Wanneer de helft plus 1 van alle woningen (dus niet alleen van het aantal uitgebrachte stemmen) actief tegen plaatsing van een antenne-installatie stemt, gaat de plaatsing niet door. Een onafhankelijk administratiebureau coördineert de instemmingsprocedure en zorgt voor de verspreiding van instemmingsformulieren. Bewoners kunnen op deze formulieren aangeven of ze al dan niet instemmen met de plaatsing van één of meerdere antenne-installaties op hun woongebouw. Het onafhankelijke administratiebureau telt de stemmen.

Per jaar kunnen in het woongebouw maximaal twee instemmingsprocedures plaatsvinden. Bij het vaststellen van het convenant is afgesproken alleen een instemmingsprocedure te houden voor gebouwen waarin in principe 24 uur per dag wordt geleefd. Kantoorgebouwen vallen hier niet onder.

De instemming voor het plaatsen van een antenne-installatie is 5 jaar geldig. Is er eenmaal instemming gegeven, dan mag de operator die eigenaar is van de desbetreffende antenne-installatie deze overdragen aan een andere operator. De instemming van de huurders voor de betreffende antenne-installatie blijft van kracht voor de duur waarvoor de instemming nog geldt. Er hoeft in zo'n geval dus geen nieuwe instemmingsprocedure te worden doorlopen.

Wanneer de bewoners van een verzorgingstehuis een individueel, op naam gestelde huurovereenkomst hebben, wordt een verzorgingstehuis aangemerkt als een woongebouw met huurders. In dat geval is bij de plaatsing van een antenne-installatie een instemmingsprocedure verplicht.

In veel gevallen hebben de bewoners van een verzorgingstehuis geen huurovereenkomst gesloten, maar een allesomvattende overeenkomst tot verzorging van de persoon. Bewoning van het verzorgingstehuis is dan slechts een onderdeel. In deze gevallen wordt niet over een woongebouw gesproken en is er geen instemmingsprocedure verplicht.

Wanneer een uitbreiding van een antenne-installatie plaatsvindt op een bestaande vergunningsvrije antenne-installatie, is er geen instemming van de bewoners nodig. De antenne-eigenaar gebruikt dan het reeds bestaande frame of de al aanwezige palen om bijvoorbeeld een GSM-antenne uit te breiden met UMTS.

Als een mobiele operator een nieuwe paal of een nieuw frame opstelt voor een antenne, is wel instemming vereist. Ook als een operator een antenne-installatie wil uitbreiden waarvan hij zelf geen eigenaar is, is instemming nodig.

Visuele inpasbaarheid

De wijze waarop een antenne-installatie zonder vergunning gebouwd mag worden, is in de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) geregeld. Gemeenten kunnen op grond van het Antenneconvenant in het kader van de visuele inpasbaarheid aanvullende eisen stellen aan de kleur van de techniekkast, de bekabeling en gevelantennes van vergunningsvrije antenne-installaties, dit in aansluiting op het lokale welstandsbeleid. Zo kunnen gemeenten ervoor zorgen dat operators bij het plaatsen van antenne-installaties voldoende rekening houden met het lokale straat- en landschapsbeeld en aansluiting zoeken bij het lokale welstandsbeleid.

Blootstellingslimieten

Internationaal zijn op basis van wetenschappelijke informatie blootstellinglimieten voor elektromagnetische velden (EM-velden) vastgesteld. Deze limieten zijn door de Europese Unie aanbevolen en worden door de Nederlandse overheid gehanteerd. Deze limieten (referentieniveaus) bieden bescherming tegen de wetenschappelijk bewezen negatieve effecten van blootstelling aan EM-velden: het opwarmingseffect, en geven de maximale waarden waaraan iemand blootgesteld mag worden gedurende 24 uur per dag, zijn hele leven lang.

De blootstellingslimieten kunnen worden vertaald in afstanden ten opzichte van de antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie. Dit betreft afstanden voor, onder en achter de antenne, waarbinnen de limieten kunnen worden overschreden. Het gebied binnen deze afstanden mag niet voor het algemeen publiek toegankelijk zijn.

In het convenant is afgesproken dat de limieten niet zullen worden overschreden op vrij toegankelijke plaatsen en ook niet aan de buitenkant van een woning (bij het zogenaamde “gebouwcontour”). Tevens wordt in het convenant aangegeven op welke wijze naleving van deze afspraken wordt gewaarborgd. Via het Antenneregister 1 kan een ieder de (veiligheids)contouren van de antennes voor mobiele telecommunicatie nazoeken.

2.7 Schotelantennes

Een schotelantenne kan onder voorwaarden zonder vergunning op, aan of bij een gebouw worden geplaatst. Deze voorwaarden zijn:

  • -

    de doorsnee van de schotelantenne is minder dan 2 meter;

  • -

    de hoogte van de antenne, inclusief drager, is minder dan 3 meter;

  • -

    de antenne is achter het voorerf geplaatst;

  • -

    bij een inpandig balkon aan de voorkant moet de schotelantenne achter de voorgevel worden geplaatst;

  • -

    het gebouw waaraan de schotelantenne wordt geplaatst is geen monument of valt niet onder een beschermd stads- of dorpsgezicht.

HOOFDSTUK 3 Antenne-installaties en gezondheid

De mobiele telecommunicatie heeft de afgelopen jaren een enorme ontwikkeling doorgemaakt. Deze ontwikkeling heeft behalve de vele praktische voordelen, die aan het gebruik verbonden zijn, ook geleid tot vragen over mogelijke voor de gezondheid nadelige gevolgen van blootstelling aan elektromagnetische velden. Er is in de laatste jaren veel te doen geweest over de gezondheidsaspecten van GSM en vooral UMTS signalen.

Antenne-installaties (waaronder antennes ten behoeve van GSM en UMTS) gebruiken elektromagnetische velden om informatie te versturen. Elektromagnetische velden zijn niet nieuw in onze maatschappij. Elektromagnetische velden zijn al meer dan een eeuw bekend en iedere dag worden we (vaak zonder het te beseffen) blootgesteld aan elektromagnetische velden. Niet alleen in de nabijheid van een antenne, maar ook door het gebruik van de mobiele telefoon, bij radio- en televisie-ontvangst, bij het passeren van een anti-diefstalpoortje, het gebruik van een navigatiesysteem of babyfoon etc.

Diverse voorwerpen in onze leefomgeving maken gebruik van elektromagnetische velden. Deze velden worden ook wel radiofrequente velden genoemd. Deze radiofrequente velden behoren tot de zogenaamde niet-ioniserende straling. Dat wil zeggen dat de radiogolven niet voldoende energie hebben om elektronen uit een atoom vrij te maken en zo direct schade toe te brengen aan cellen in het lichaam. Ioniserende straling (zoals röntgen of radio-actieve) kan dat wel. Dit betekent echter niet dat blootstelling aan niet-ioniserende straling zonder risico's voor de gezondheid is. De mate waarin schadelijke effecten kunnen optreden, is afhankelijk van de frequentie en de intensiteit van de uitgezonden straling.

De antenne zendt de elektromagnetische velden vooral horizontaal uit. Vlak voor de antenne zijn de elektromagnetische velden het sterkst. Onder de antenne zijn er nauwelijks elektromagnetische velden. Hoe verder de antenne moet kunnen reiken, hoe hoger het vermogen en/of de antennehoogte moet zijn.

3.1 Gezondheidseffecten

Bij lage frequenties (< 100 kHz) worden als gevolg van blootstelling aan radiogolven kleine stroompjes opgewekt (inductie). Deze stroompjes kunnen zowel zenuwcellen als spieren stimuleren. Deze velden horen niet bij de radiofrequente elektromagnetische velden. Met het toenemen van de frequentie vindt een verschuiving plaats van inductie van elektrische stromen naar de directe afgifte van energie. Deze afgifte van energie zorgt voor opwarming van het lichaam. In het frequentiegebied van 100 kHz tot 10 MHz moet met beide effecten rekening worden gehouden. Boven de 10 MHz is alleen de opwarming nog relevant. Bij zeer hoge frequenties (> 10 GHz) dringen de radiogolven niet meer het lichaam in. Alleen de huid wordt dan nog verwarmd.

Over het algemeen kunnen mensen dit warmte-effect goed verdragen. Het lichaam heeft immers vaker te maken met temperatuurstijgingen. Als de temperatuurstijging te groot wordt, kunnen er ook andere effecten optreden. Bij sterke opwarming kunnen korte-termijn-effecten optreden als: gedragsveranderingen, moeilijkheden bij het uitvoeren van fysieke en mentale taken; verstoring van de ontwikkeling van het ongeboren kind en zelfs hersenaantasting door verzwakking van de bloed-hersenbarrière; aantasting van het zenuwstelsel en staar. Op lange termijn kan een sterke opwarming mogelijk DNA beschadigen en leiden tot kanker. Een te grote opwarming van het lichaam door elektromagnetische velden moet dus voorkomen worden.

Wereldwijd is al veel onderzoek gedaan naar de mogelijke effecten van elektromagnetische velden op de gezondheid van de mens. Een effect dat wetenschappelijk is vastgesteld, is de opwarming van het menselijk lichaam ten gevolge van langdurige blootstelling aan sterke elektromagnetische velden. De hoogte van deze stijging is afhankelijk van de mate van opname van de velden door het lichaam.

3.2 Blootstellingslimieten

Experimenten geven aan dat bij een energieopname van 4 Watt per kilogram lichaamsgewicht, de lichaamstemperatuur stijgt met een tiende tot een halve graad Celsius. Uit medisch onderzoek en ervaring is bekend dat een langdurige verhoging van de lichaamstemperatuur met één graad Celsius nadelige gevolgen kan hebben voor de gezondheid. Met die wetenschap is een algemene blootstellingslimiet ter voorkoming van schadelijke thermische effecten geformuleerd: “Als de energieopname uit het elektromagnetisch veld beneden de 4 Watt per kilogram blijft, zijn er geen nadelige effecten voor de gezondheid te verwachten.”

In de praktijk wordt echter nog een veiligheidsmarge toegepast: een factor 10 lager voor de bevolkingsgroepen die beroepshalve blootstaan aan elektromagnetische velden en een factor 50 voor het algemene publiek. De algemene blootstellingslimiet voor de beroepsbevolking is daarmee bepaald op 0,4 Watt per kilogram en die voor het publiek is 0,08 Watt per kilogram. Dit verschil is ingegeven door het feit dat het algemene publiek continu aan de velden kan zijn blootgesteld.

Deze limieten zijn slecht te verifiëren. Daarom zijn deze limieten vertaald in meetbare grootheden zoals de elektrische- en magnetische veldsterkte en zijn opgesteld door de International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection (ICNIRP), een onafhankelijke organisatie van wetenschappers. ICNIRP heeft deze limieten in 1998 opgesteld na analyse van alle wetenschappelijke publicaties op dit gebied. De aanbevelingen van ICNIRP zijn door veel landen overgenomen. In 1999 heeft de Raad van Ministers van de EU het gedeelte voor de algemene bevolking overgenomen als aanbeveling aan de lidstaten. Nederland heeft deze aanbeveling overgenomen en opgenomen in de Telecommunicatiewet.

Antennes voor mobiele telecommunicatie worden in Nederland opgesteld met inachtneming van de geldende blootstellingslimieten. Een veilige afstand tot een antenne is minimaal drie meter horizontaal in de bundel en een halve meter in overige richtingen, dus onder, boven en achter de antenne. Als de limieten niet worden overschreden, is er geen risico op een te grote opwarming.

3.3 Onderzoek

De laatste jaren is er discussie ontstaan over mogelijke andere gezondheidseffecten dan opwarming van het lichaam. Er zijn mensen die vrezen dat diverse gezondheidsklachten, zoals hoofdpijn, slapeloosheid en duizeligheid, veroorzaakt worden door elektromagnetische velden van antennes. Regelmatig wordt onderzoek gedaan naar deze klachten in relatie tot antennes. De uitkomsten van deze onderzoeken zijn zeer divers, maar in de meeste gevallen kan er geen verband worden gelegd. Soms verschijnt er echter een publicatie waarin dit verband wel aanwezig lijkt te zijn.

Zowel de World Health Organization (WHO) als het Kennisplatform Elektromagnetische Velden en Gezondheid en de Gezondheidsraad (GR) in Nederland houden al dit onderzoek nauwlettend in de gaten. Alle wetenschappelijke ontwikkelingen met betrekking tot elektromagnetische velden worden op de voet gevolgd, om de gezondheidseffecten van blootstelling aan elektromagnetische velden in het frequentiegebied van 0 tot 300 GHz te evalueren, en om te adviseren over mogelijke gevaren van elektromagnetische velden en om passende maatregelen vast te stellen. Nader onderzoek wordt wereldwijd nog altijd gestimuleerd. Ook de Nederlandse overheid stimuleert meer onderzoek naar aanleiding van een aanbeveling van de Gezondheidsraad. Ze doet dit onder andere door financiering van het onderzoeksprogramma elektromagnetische velden onder leiding van ZonMw. In alle adviezen die van de Gezondheidsraad zijn verschenen, geeft ze aan dat gezondheidseffecten op korte termijn niet zijn aangetoond. Over klachten door langdurige blootstelling geeft zij aan dat deze niet te verwachten zijn. Hoe dan ook mogen de blootstellingslimieten niet worden overschreden.

3.4 Conclusie

Gezien het zeer lage niveau van de blootstelling en de onderzoeksresultaten die tot op heden zijn verzameld, is er geen overtuigend wetenschappelijk bewijs dat de elektromagnetische velden van antenne-installaties nadelige gezondheidseffecten veroorzaken.

De verantwoordelijkheid van de beoordeling van de effecten op mens en milieu ligt bij het rijk. Op basis van de huidige wetenschappelijke informatie is geconcludeerd dat uit oogpunt van volksgezondheid plaatsing van antenne-installaties verantwoord is als de door de Europese Commissie aanbevolen en in Nederland gehanteerde blootstellinglimieten niet worden overschreden.

Sommige mensen ervaren gezondheidsklachten, zoals hoofd-, spier- en gewrichtspijn, als zij in de buurt komen van bronnen die elektromagnetische velden produceren. Dit wordt elektrogevoeligheid genoemd. Er zijn diverse bronnen die elektromagnetische velden produceren. Binnenshuis zijn dit bijvoorbeeld wekkerradio’s, elektrische dekens, draadloze huistelefoons (DECT) en mobiele telefoons. Buitenshuis gaat het bijvoorbeeld om antenne-installaties voor mobiele telefonie en omroep. Daarnaast komen elektromagnetische velden ook voor als bijproduct bij stroomvoorzieningen, zoals bovenleidingen van treinen en hoogspanningslijnen.

Tot op heden is er geen duidelijk wetenschappelijk bewijs voorhanden waarmee kan worden bewezen dat elektromagnetische velden deze gezondheidsklachten veroorzaken. Hierbij wordt uitgegaan van de blootstelling waarmee burgers in dagelijkse situaties te maken krijgen. Wel zijn er beperkte aanwijzingen gevonden dat er een samenhang is tussen de veronderstelling blootgesteld te worden en de ervaren klachten.

De gezondheidsklachten die sommige mensen ervaren in buurt van bronnen van elektromagnetische velden (EMV) kunnen de kwaliteit van hun dagelijks leven ongunstig beïnvloeden. Via wetenschappelijk onderzoek heeft men geprobeerd de klachten te verklaren. Dit onderzoek heeft nog geen sluitende verklaring geleverd. Het onderzoek heeft geen duidelijke wetenschappelijke bevestiging opgeleverd dat de genoemde gezondheidsklachten worden veroorzaakt door EMV. Echter het onderzoek levert ten aanzien van EMV ook onvoldoende bewijs dat de mensen de klachten ontwikkelen alleen omdat ze denken aan iets schadelijks te worden blootgesteld. Het onderzoek laat zien dat een aantal mensen hun gezondheidsklachten onterecht toewijzen aan elektromagnetische velden. Echter het uitgevoerde onderzoek kent duidelijke beperkingen waardoor niet wordt uitgesloten dat bepaalde mensen daadwerkelijk gevoelig zijn voor elektromagnetische velden.

De informatie over elektromagnetische velden en hun mogelijk effect op de gezondheid is breed beschikbaar, maar voor burgers in de praktijk vaak moeilijk te beoordelen op de wetenschappelijke kwaliteit. Een bijkomend probleem is dat kwalitatief betrouwbare informatie in een aantal gevallen voorzien wordt van wetenschappelijk niet gerechtvaardigde en daarmee (onbedoeld) misleidende interpretaties.

De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) geeft aan dat elektromagnetische overgevoeligheid officieel geen medische aandoening is.

Meer informatie over de blootstellingslimieten en de (veronderstelde) gezondheidsklachten is te vinden op de websites van het antennebureau 2 en van het Kennisplatform EMV 3. Het Kennisplatform Elektromagnetische Velden en Gezondheid is een samenwerking tussen het RIVM, TNO, de GGD's, agentschap Telecom en ZonMw.

HOOFDSTUK 4 Belangenafweging

Gemeente Hellendoorn hecht veel waarde aan een gedegen beleid ten aanzien van antennemasten waarbij de diverse belangen worden afgewogen. Zend- en antenne-installaties dienen op een stedenbouwkundig en maatschappelijk verantwoorde wijze ingepast te worden in het landschap en de bebouwde omgeving. Om een gefundeerd oordeel te kunnen vormen, worden in dit hoofdstuk de verschillende belangen afgewogen.

4.1 Behoefte aan antenne-installaties

Tegenwoordig wordt het in het dagelijkse leven als vanzelfsprekend beschouwd dat we (bijna) overal mobiel kunnen bellen en radio- en tv-signalen kunnen ontvangen. Daarnaast verwacht men van de vitale overheidsdiensten (brandweer, ambulance en politie) dat zij goed met elkaar kunnen communiceren zonder last te hebben van storingen of onvoldoende ontvangst. Voor de hierboven genoemde toepassingen zijn antenne-installaties noodzakelijk. Het aantal benodigde antenne-installaties verschilt per netwerk en toepassing.

Eigenaren van antenne-installaties voor consumentendiensten hebben vooral economische belangen. Het netwerk van de operators moet een dusdanige kwaliteit hebben dat het ten opzichte van de netwerken van andere operators concurrerend is. Het netwerk moet voor een ieder toegankelijk zijn en zal daarom een grote capaciteit moeten hebben. Die grote capaciteit wordt voornamelijk bereikt door een zo groot mogelijke zender/ontvangerdichtheid. Met zo min mogelijk antenne-installaties proberen operators een zo maximaal mogelijke dekking en capaciteit te bereiken, zodat klanten te allen tijde gebruik kunnen maken van het netwerk. De gebruikers van mobiele telecommunicatie wensen tegen een zo goedkoop mogelijk tarief storingsvrij gebruik te kunnen maken van hun apparatuur middels een goed functionerend netwerk.

Naast het economische belang dienen de operators ook een maatschappelijk belang. De telecommunicatienetwerken voorzien namelijk in een grote maatschappelijke behoefte, omdat steeds meer mensen gebruik maken van mobiele communicatiemiddelen en men verwacht hiervan dat deze te allen tijde gebruikt kunnen worden.

Ten opzichte van de antenne-installaties voor mobiele communicatie zijn er voor de omroepnetwerken veel minder antennes nodig. De antennes voor omroepnetwerken zijn veel groter en hebben veelal een groter zendvermogen en daarmee ook een groter bereik.

4.2 Maatschappelijke onrust

In het vorige hoofdstuk is reeds ingegaan op de mogelijke effecten van elektromagnetische velden van antenne-installaties op de gezondheid. De WHO en de Gezondheidsraad houden nog steeds vast aan hun standpunt dat er geen negatieve gezondheidseffecten te verwachten zijn op korte of lange termijn zolang de vastgestelde blootstellingslimieten in acht worden genomen bij de plaatsing van antenne-installaties.

Onder de bevolking bestaat bij menigeen toch bezwaar tegen de plaatsing van antenne-installaties. De bezwaren komen onder andere voort uit bezorgdheid over eventueel op dit moment onbekende gezondheidsrisico's als gevolg van onvrijwillige blootstelling aan elektromagnetische velden die afkomstig zijn van antenne-installaties. Deze tegenstanders ervaren de sterke groei van het aantal antenne-installaties en de vermeende negatieve gezondheidseffecten hiervan als een bedreiging. Deze bezorgdheid wordt nog verder aangewakkerd door de berichtgeving in de media over tegenstrijdige uitkomsten van onderzoeken naar de effecten van de door antenne-installaties opgewekte elektromagnetische velden.

Steeds meer mensen worden geconfronteerd met een antenne-installatie in hun leefomgeving vanwege de toenemende behoefte aan antenne-installaties door de toegenomen vraag naar allerlei vormen van mobiele communicatie. Zoals bij zoveel andere ruimtelijke ordeningsvraagstukken speelt ook hierbij het NIMBY-effect (Not In My BackYard) een grote rol.

4.3 Belangen gemeente Hellendoorn

Gemeente Hellendoorn hecht er veel waarde aan dat antenne-installaties vanuit welstands-, stedenbouwkundig en maatschappelijk oogpunt zoveel mogelijk geïntegreerd worden in de omgeving zodat wildgroei en horizonvervuiling zoveel mogelijk worden voorkomen. Voor de gemeente is het echter ook belangrijk dat zij kan bijdragen aan goede communicatiemogelijkheden voor haar inwoners en ondernemers. Op basis van de Gemeentewet is de gemeenteraad onder meer verantwoordelijk voor de gezondheid binnen het grondgebied van de gemeente.

De verantwoordelijkheden van de diverse overheden zijn ook in het Nationaal Antennebeleid vastgelegd. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M) is verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordeningaspecten en voor de beoordeling en normstelling met betrekking tot de effecten van elektromagnetische velden op mens en milieu. Het ministerie van Economische zaken, Landbouw en Innovaties (EL&I) maakt de aanleg van netwerken voor mobiele communicatie mogelijk. Daarnaast houdt Agentschap Telecom, als agentschap van EL&I, toezicht op de veiligheidsaspecten van gebruikte apparatuur voor mobiele netwerken. Het agentschap geeft daarbij ook de benodigde vergunningen uit voor het gebruik van frequenties die nodig zijn voor de draadloze en mobiele toepassingen. Het Antennebureau, het informatie- en voorlichtingsbureau van de overheid over antennes, is onderdeel van Agentschap Telecom. Bij omgevingsvergunningsplichtige antennes is de gemeente verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening en bouwkundige procedures conform de Wabo en het Bouwbesluit.

De verdeling van verantwoordelijkheden tussen de rijksoverheid en gemeenten stoelt op een aantal argumenten. Ten eerste is er de wens om rekening te houden met zowel het maatschappelijke belang van de bescherming tegen de negatieve effecten op mens en milieu, als het maatschappelijke belang van een landelijk dekkende en kwalitatief hoogwaardige mobiele telecom-infrastructuur. Beide aspecten zijn van nationaal belang en behoren op landelijk in plaats van op lokaal niveau te worden geadresseerd.

Ten tweede is de materie, zowel over de effecten op mens en milieu als de technische aspecten van telecommunicatie, complex te noemen. Inhoudelijke deskundigheid bij de beoordeling is daardoor noodzakelijk, maar tevens schaars. De vereiste deskundigheid is op lokaal niveau veelal niet aanwezig. Gemeenten hebben echter wel de mogelijkheid om een beroep te doen op de deskundigheid van de Gemeenschappelijke GezondheidsDienst (GGD). Het standpunt van de GGD wijkt niet af van het standpunt van de rijksoverheid.

De gemeente heeft slechts beperkte economische belangen bij het plaatsen van antenne-installaties. In enkele gevallen, wanneer op gemeente-eigendom een antenne-installatie wordt geplaatst, kan de gemeente een rechtstreeks economisch belang hebben. Zou het economisch belang ruimer geïnterpreteerd worden dan moet vooral gedacht worden aan het feit dat het voor een gemeente noodzakelijk is dat zij beschikt over de mogelijkheden van modern communicatieverkeer. Bij onvoldoende dekking/capaciteit bestaat de kans dat een gemeente minder interessant wordt als vestigingsplaats voor bedrijven en burgers aangezien de behoefte aan goede communicatie groot is.

HOOFDSTUK 5 Gemeentelijk antennebeleid

Inleiding

Antennemasten zijn onmisbaar voor het mogelijk maken van mobiel communicatieverkeer.

Mobiele telefonie is sterk in opmars. De nieuwste ontwikkelingen op dit terrein vragen ook van de overheid veel inspanningen. Om het mobiele telefonienetwerk goed te kunnen laten functioneren is het noodzakelijk dat er een goede en uitgebreide infrastructuur in de vorm van antennemasten is. Deze antennemasten kunnen door hun hoogte en uiterlijke verschijningsvorm van grote invloed zijn op de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving.

Onder een zendmast wordt verstaan een apparatuurkast, een antennemast en een antenne die kan zenden en ontvangen. Antenne-installaties die niet hoger dan 5 meter zijn, kunnen onder voorwaarden zonder omgevingsvergunning geplaatst worden. Deze voorwaarden zijn opgenomen in het Besluit omgevingsrecht (Bor).

Antenne-installaties die niet voldoen aan de voorwaarden voor omgevingsvergunningsvrij bouwen zijn vergunningsplichtig. Aanvragen voor een omgevingsvergunning moeten onder meer getoetst worden aan het bestemmingsplan. De meeste bestemmingsplannen voorzien niet in de mogelijkheid om masten ten behoeve van antenne-installaties te bouwen. In dergelijke gevallen heeft de gemeente de mogelijkheid om met behulp van een afwijking van het bestemmingsplan medewerking te verlenen aan de plaatsing van een antennemast. Ook deze mogelijkheid is opgenomen in het Bor en voor grotere masten in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Om de zendmast op een verantwoorde stedenbouwkundige, landschappelijke en maatschappelijke locatie in te passen, is beleid ten aanzien van de locatiekeuze noodzakelijk. In deze beleidsnotitie staan criteria die toegepast kunnen worden bij het verlenen van afwijking van het bestemmingsplan of die opgenomen kunnen worden in nieuwe bestemmingsplannen. Door dit beleid op te stellen, wordt beoogd de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van zowel burgers als aanvragers te vergroten.

Het antennebeleid van de gemeente Hellendoorn dient dus enerzijds gericht te zijn op het mogelijk maken van de realisering van een dekkend netwerk voor de aanbieders, zulks ook in het belang van de gebruikers. Anderzijds moeten in dit beleid ook de belangen van omwonenden, de leefomgeving, het landschapsschoon en de stedenbouwkundige aspecten voldoende worden meegewogen.

5.1 Algemene beleidsuitgangspunten

De gemeente Hellendoorn acht het wenselijk dat antenne-installaties op een stedenbouwkundige en maatschappelijke manier worden ingepast in het landschap en de bebouwde omgeving. Het is daarom noodzakelijk regels en richtlijnen vast te stellen voor de plaatsing van antennemasten. De gemeente wil bevorderen dat voor de plaatsing van antennemasten zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van bestaande gebouwen en bouwwerken zoals hoogbouw, torens, lichtmasten en dergelijke. Antenne-installaties kunnen in veel gevallen vergunningsvrij geplaatst worden op bestaande hoogbouw. Voor operators is het ook aantrekkelijker om te kiezen voor plaatsing op of aan bestaande hoogbouw, omdat dit tijdswinst oplevert en minder kosten met zich meebrengt.

Wanneer er geen geschikte hoge gebouwen of bouwwerken aanwezig zijn, wordt de voorkeur gegeven aan plaatsing van een solitaire mast op sportcomplexen of bedrijventerreinen. Ook plaatsing bij aanwezige infrastructurele elementen als wegen, spoorlijnen, viaducten, benzinestations en dergelijke is mogelijk. Natuurgebieden, waardevolle landschappen en waardevolle bebouwings/stads- en dorpsgezichten worden bij het plaatsen van antennemasten zoveel mogelijk ontzien. Plaatsing binnen deze gebieden is alleen bij hoge uitzondering mogelijk en onder aanvullende ruimtelijke voorwaarden. Alternatieve locaties moeten goed onderzocht zijn op hun ruimtelijke (on)aanvaardbaarheid en er dient inzicht te zijn in de functionele inpassing in het technisch netwerk (inzicht in dekking mast en zoekgebied plaatsing / technisch netwerk). Pas als uit deze gegevens blijkt dat geen beter alternatief beschikbaar is, kan bij wijze van uitzondering ingestemd worden met een solitaire mast.

Het beleid voor niet omgevingsvergunningsvrije antenne-installaties in de gemeente Hellendoorn wordt aan de hand van onderstaande uitgangspunten en een aantal wettelijke eisen geformuleerd. Vervolgens zal het beleid per gebied worden beschreven in dit hoofdstuk.

  • er moet steeds worden gestreefd naar maximale site-sharing (zie ook artikel 3.11 Telecommunicatiewet) 4;

  • de plaatsing op bestaande zendmasten of andere bestaande bouwwerken zoals hoogspanningsmasten, lichtmasten en verkeersportalen heeft nadrukkelijk de voorkeur;

  • zoveel mogelijk aansluiten op bestaande bebouwing of elementen;

  • zoveel mogelijk uit het zicht van omwonenden en gebruikers van de openbare ruimte;

  • de installaties dienen zoveel mogelijk te worden geïntegreerd in de architectuur en/of omgeving;

  • de installaties mogen geen onevenredige afbreuk doen aan de visuele kwaliteit van gebouw en omgeving;

  • specifieke architectonische kenmerken/kwaliteiten mogen niet aangetast worden;

  • bij in aanmerking komende nieuwbouw dient rekening te worden gehouden met de integratie van de installatie;

  • voor het aanbrengen van installaties nabij bestaande masten en reclamezuilen gelden dezelfde beoordelingscriteria als voor de vormgevende aspecten van gebouwen;

  • de antenne-installaties, alsmede de bijbehorende technische installaties en de bedrading moeten door middel van zorgvuldige materiaal- en kleurkeuze in de omgeving ingepast worden;

  • het ter beoordeling voor te leggen materiaal dient een volledig inzichtelijk beeld te geven van de beoogde installatie in zijn omgeving, compleet met bijbehorende infrastructuur.

Niet op elke locatie in de gemeente is de plaatsing van een antenne-installatie wenselijk. Gemeente Hellendoorn maakt onderscheid in stimulerend beleid en restrictief beleid voor bepaalde gebieden in de gemeente.

Stimulerend beleid

Stimulerend beleid wil zeggen dat in principe medewerking wordt verleend aan de realisering van een omgevingsvergunningsplichtige antenne-installatie. Deze medewerking is afhankelijk van de functie van de locatie in een bepaald gebied. Stimulerend wil in dit geval zoveel zeggen als: 'onder voorwaarden mogelijk'. Om medewerking te kunnen verlenen, zal in zulke gevallen in ieder geval voldaan moeten worden aan de algemene beleidsuitgangspunten.

Restrictief beleid

Bij restrictief beleid wordt geen medewerking verleend aan de realisering van antenne-installaties in de aangegeven gebieden/functies, tenzij door de aanvrager wordt aangetoond dat in gebieden waar een stimulerend beleid wordt gevoerd geen adequate locatie c.q. oplossing gevonden kan worden.

In zijn algemeenheid wordt een verzoek tot plaatsing van een antenne-installatie getoetst aan de volgende criteria: stedenbouwkundige, landschappelijke, bouwtechnische, welstand, monumentale en maatschappelijke aspecten. Voor gebieden waar een restrictief beleid geldt, gelden deze aspecten in versterkte mate.

Het doel van deze beleidsnota is het voorkomen, dan wel het beperken van de negatieve ruimtelijke effecten van antenne-installaties door deze ruimtelijk op een juiste manier in de omgeving in te passen. Het maakt voor het plaatsen van een mast niet uit of bovenin een zendinstallatie voor GSM of voor UMTS bevestigd wordt. Het ruimtebeslag en het ruimtelijk effect op de omgeving is hetzelfde.

5.2 Gebiedsindeling

Voor de gemeente Hellendoorn is een indeling gemaakt van gebieden waar omgevingsvergunningsplichtige antenne-installaties al dan niet gewenst zijn. Een inventarisatie van de verschillende gebieden in de gemeente Hellendoorn vergemakkelijkt de beslissing over het verlenen van toestemming omgevingsvergunningsplichtige antenne-installaties. Zo zal de plaatsing van een antenne-installatie op een bedrijventerrein/industrieterrein over het algemeen weinig problemen opleveren.

Om te komen tot een verantwoorde stedenbouwkundige, landschappelijke en maatschappelijke inpassing van antenne-installaties is beleid ten aanzien van de locatiekeuze en vormgeving noodzakelijk. Hieronder wordt aangegeven op welke locaties gemeente Hellendoorn een stimulerend beleid volgt ten aanzien van de plaatsing van antenne-installaties.

Voor een verantwoorde ruimtelijke inpassing heeft gemeente Hellendoorn gekozen voor een gebiedsgerichte aanpak. Concreet komt dit er op neer dat bij de formulering van de toetsingscriteria onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende gebiedstypen. Voor de gemeente Hellendoorn worden de volgende gebieden beschreven:

  • 1.

    Bedrijventerreinen;

  • 2.

    Sportterreinen (of ander knooppunten van menselijke activiteiten);

  • 3.

    Bebouwde kom;

  • 4.

    Buitengebied.

In deze gebieden kunnen vervolgens per gebied de volgende vier functies worden onderscheiden:

  • 1.

    woonfunctie (wonen/zorginstellingen);

  • 2.

    werkfunctie (bedrijvigheid);

  • 3.

    recreatieve functie (groen, sportaccommodaties);

  • 4.

    infrastructurele functie (auto-, spoor- en vaarwegen).

Per gebiedstype en/of functie is aangegeven of voor dit gebied of functie een stimulerend of restrictief beleid wordt gevoerd ten aanzien van de locatiekeuze en plaatsing van antenne-installaties. Door middel van dit plaatsingsbeleid hoopt gemeente Hellendoorn sturing en regulering te geven aan het zoekgedrag van operators naar geschikte locaties binnen de gemeente Hellendoorn.

1. Bedrijventerreinen

Bedrijventerreinen zijn aangewezen gebieden waarbinnen een clustering van bedrijven mogelijk is.

Voor de bedrijventerreinen in gemeente Hellendoorn geldt dat het esthetische aspect van antennemasten in deze gebieden van minder groot belang is vanwege de vaak aanwezige hoge (industriële) bebouwing. Inpassing van vergunningsplichtige antenne-installaties is op bedrijventerreinen makkelijker te realiseren. Gemeente Hellendoorn hanteert een stimulerend beleid ten aanzien van plaatsing van vergunningsplichtige antenne-installaties op bedrijventerreinen. Voor de plaatsing van vergunningsplichtige antenne-installaties op bedrijventerreinen worden enkele voorwaarden gesteld:

  • -

    antenne-installaties worden zoveel mogelijk op bestaande bebouwing gerealiseerd ( de aanvrager zal moeten aantonen dat er geen mogelijkheden zijn om vergunningsvrij een antenne-installatie te plaatsen);

  • -

    vrijstaande antennemasten worden zoveel mogelijk uit het zicht geplaatst (bekeken vanuit de nabijgelegen gebieden met een woonfunctie).

2. Sportterreinen of andere knooppunten van menselijke activiteiten

Net als bij bedrijventerreinen geldt ook voor deze gebieden dat het esthetische aspect van antenne-installaties in deze gebieden minder van belang is ten opzichte van woongebieden. De inpassing van vergunningsplichtige antenne-installaties is op deze locaties over het algemeen makkelijker te realiseren. Voor de plaatsing van antenne-installaties op sportterreinen worden ook enkele voorwaarden gesteld:

  • -

    antenne-installaties worden zoveel mogelijk geplaatst op bestaande bouwwerken zoals bijvoorbeeld: lichtmasten, tribunes en hoogspanningsmasten (de aanvrager zal moeten aantonen dat er geen mogelijkheden zijn om vergunningsvrij een antenne-installatie te plaatsen);

  • -

    vrijstaande masten worden zoveel mogelijk uit het zicht geplaatst (bekeken vanuit de nabijgelegen gebieden met een woonfunctie);

Wanneer het sportterrein of knooppunt van menselijke activiteiten is gelegen in de bebouwde kom verdient het aanbeveling om eerst de mogelijkheden op bedrijventerreinen te onderzoeken.

3. Bebouwde kom

Het gebiedstype 'Bebouwde kom' is het gebied binnen de gemeente dat ook in de bestemmingsplannen wordt aangeduid als 'bebouwde kom'. In de bebouwde kom zijn vaak voldoende bouwwerken waar antenne-installaties vergunningsvrij geplaatst kunnen worden. Het is hierdoor makkelijker om de antenne-installaties visueel in te passen. Zowel vanuit ruimtelijk oogpunt als vanuit het oogpunt van effectief zendbereik zal door de operators in eerste instantie vaak gekozen worden om antenne-installaties op hoge gebouwen te plaatsen. De antenne-installaties zijn dan minder zichtbaar en de signalen tussen de gebruikers van het netwerk en de antenne-installatie worden niet belemmerd.

Vrijstaande masten zijn uit stedenbouwkundig oogpunt niet wenselijk in een woonomgeving. Ten aanzien van locaties met een woonfunctie binnen de bebouwde kom voert de gemeente Hellendoorn een restrictief beleid voor wat betreft de plaatsing van vergunningsplichtige antenne-installaties. In deze gebieden zijn vaak voldoende mogelijkheden aanwezig voor plaatsing van omgevingsvergunningsvrije antenne-installaties.

In gebieden binnen de bebouwde kom met een werk-, recreatieve of infrastructurele functie voert de gemeente Hellendoorn een meer stimulerend beleid ten aanzien van vergunningsplichtige antenne-installaties. Enkele voorwaarden die gemeente Hellendoorn hanteert bij dit stimulerende beleid zijn:

  • -

    de antenne-installaties worden zoveel mogelijk op bestaande gebouwen en bouwwerken geplaatst (de aanvrager zal moeten aantonen en goed onderbouwen dat plaatsing van een omgevingsvergunningsvrije installatie niet mogelijk is);

  • -

    de antenne-installaties worden zoveel mogelijk uit het zicht geplaatst (bekeken vanuit de naastgelegen gebieden met een woonfunctie);

  • -

    de afmetingen van de antenne-installatie worden zoveel mogelijk geminimaliseerd waarbij wel rekening dient te worden gehouden met de mogelijkheid tot site-sharing;

  • -

    de antenne-installatie wordt waar mogelijk geïntegreerd in de architectuur en/of omgeving.

Opmerking: Wat betreft de hoogte van antennemasten moet opgemerkt worden dat de hoogte van dergelijke masten altijd boven de bestaande omringende bebouwing uitkomt, omdat de antennes vrij moeten kunnen zenden (obstakelvrij) en er genoeg hoogte over moet blijven om de mast geschikt te maken voor site-sharing.

Uit bovenstaande blijkt dat vergunningsplichtige antennemasten bij voorkeur niet in de woonomgeving worden geplaatst. Voor de bebouwde kom wordt de voorkeur gegeven aan plaatsing van een solitaire antennemast bij sportcomplexen of bedrijventerreinen. Ook plaatsing bij aanwezige infrastructurele elementen als wegen, spoorlijnen, viaducten en benzinestations is mogelijk.

Het is echter lang niet altijd mogelijk om de woonomgeving te ontzien. Soms is het noodzakelijk om een mast binnen een woongebied te plaatsen om zodoende een goed dekkend netwerk te kunnen creëren (verplichting voor operators). Daarbij speelt nog mee dat zich binnen een woonomgeving veelal de meeste gebruikers van het netwerk bevinden. Hoe meer mensen bij elkaar, hoe meer gebruik wordt gemaakt van de mobiele mogelijkheden. Om in zulke gevallen de belangen van zowel de operators als bewoners zoveel mogelijk te waarborgen, zal in zulke gevallen getracht moeten worden een locatie te vinden die voor beide partijen acceptabel is.

In bepaalde gevallen kan het zelfs wenselijk zijn om meerdere kleine antenne-installaties (verdeeld over het te bestrijken gebied) te realiseren in plaats van één antenne-installatie. Kleinere installaties zijn makkelijker te integreren in de woonomgeving en zijn minder prominent aanwezig en leiden daardoor tot minder klachten. De plaatsing van antenne-installaties in de woonomgeving wordt slechts overwogen als is aangetoond dat plaatsing buiten de woonomgeving op (zwaarwegende) technische bezwaren stuit.

4. Buitengebied

Om voldoende dekking in de gehele gemeente te kunnen garanderen, is het noodzakelijk dat er ook antenne-installaties in het buitengebied worden geplaatst.

Het buitengebied van de gemeente Hellendoorn wordt omschreven als de gebieden buiten de bebouwde kommen die de gemeente rijk is. Het buitengebied wordt ook wel aangeduid als het landelijke gebied. Het buitengebied bestaat uit gebieden met diverse functies. Te denken valt hierbij aan gebieden met een agrarisch karakter, maar ook natuur- en recreatiegebieden.

Ten aanzien van de plaatsing van antenne-installaties in het buitengebied streeft gemeente Hellendoorn naar een zo gunstig mogelijke landschappelijke inpassing waarbij geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke en/of natuurwaarden in de directe omgeving. De antenne-installaties dienen op zo'n manier en op zo'n locatie gerealiseerd te worden dat ze de minste verstoring van de horizon opleveren. Uitgangspunt is dat de antenne-installaties en vrijstaande masten zoveel mogelijk bij bestaande bebouwing en (infrastructurele) elementen worden geplaatst. Hierbij valt te denken aan (spoor)wegen, viaducten, hoogspanningsmasten en verkeersportalen maar ook aan agrarische bedrijven en de hierbij aanwezige hoge bouwwerken zoals silo's.

Vanwege de beperkte beschikbaarheid van hoge bouwwerken in het buitengebied zullen aanvragers vooraf extra zorg moeten besteden aan de zoektocht naar dergelijke bouwwerken in het buitengebied.

Het buitengebied van de gemeente Hellendoorn wordt gekenmerkt door de verschillende landschappen die erin voorkomen. Zo is het buitengebied onder te verdelen in open en gesloten landschappen. Een antenne-installatie in een open weidelandschap zal eerder opvallen dan in een bos. Een locatie in of aan een bos verdient dan ook de voorkeur boven een locatie in een open gebied. In het buitengebied van de gemeente Hellendoorn liggen ook enkele (beschermde) natuurgebieden. Deze gebieden zullen zoveel mogelijk moeten worden ontzien. Hier dient een grote mate van terughoudendheid te worden betracht.

In beginsel dienen de volgende elementen te worden ontzien:

  • -

    woongebouwen;

  • -

    landschappelijk waardevolle gebieden (natuurgebieden en waardevolle cultuurlandschappen);

  • -

    open landschappen;

  • -

    waardevolle bebouwing en;

  • -

    zones aangemerkt als laagvliegroute voor militair vliegverkeer.

Plaatsing in deze gebieden kan alleen bij uitzondering onder de volgende voorwaarden plaatsvinden:

  • -

    alternatieve locaties moeten goed onderzocht zijn op ruimtelijke en technische (on)aanvaardbaarheid;

  • -

    er dient inzicht te bestaan in de functionele inpassing in het technisch netwerk (inzicht in bedekking masten en zoekgebied plaatsing / technisch netwerk).

Pas als uit deze gegevens blijkt dat geen beter alternatief beschikbaar is, kan als uitzondering op de regel ingestemd worden met de plaatsing van een antennemast in de gebieden die in beginsel dienen te worden ontzien. Hierbij geldt als voorwaarde dat, gelet op de in het geding zijnde ruimtelijke kwaliteiten, de aantasting beperkt blijft tot een enkele mast van een hoogte, die in verhouding staat tot de hoogte van elementen in de omgeving. Ten aanzien van de masthoogte dient in de afweging over de aanvaardbaarheid van de hoogte een relatie gelegd te worden met de hoogte en schaal van de aanwezige bebouwing en/of het landschap. Door middel van een ruimtelijke onderbouwing zal voor deze uitzonderingsgevallen het nut en de noodzaak aangetoond moeten worden. Een solitaire antennemast in het buitengebied wordt alleen toegestaan onder de voorwaarde dat deze geschikt wordt gemaakt voor medegebruik door andere operators (site-sharing).

De plaats of omgeving van de antennemast dient zodanig te worden gekozen dat de antennemast zo min mogelijk als zelfstandig onderdeel in het oog springt. In dat kader kan worden gedacht aan een uitvoering als kunstobject of als onderdeel van een kunstwerk (brug, viaduct of iets dergelijks). Aan masten die – in uitzonderlijke situaties- worden geplaatst in of nabij gebieden met natuur en/of bosbestemming en in agrarisch gebied van landschappelijke en/of natuurwetenschappelijk waarde, kunnen extra eisen worden gesteld ten aanzien van het uiterlijk van de mast. In zijn algemeenheid kan worden gesteld dat masten met een vakwerkconstructie door hun transparante vormgeving minder nadrukkelijk aanwezig zijn dan andere mastconstructies. Op ooghoogte kan de mast gecamoufleerd worden door beplanting rondom de voet aan te brengen waardoor de mast in de directe nabijheid zoveel mogelijk aan het oog wordt onttrokken.

Het bovenste gedeelte van een antennemast zal vanwege de grote hoogte van de mast (in de meeste gevallen tot 40 m.) vrijwel altijd zichtbaar zijn.

Voor het buitengebied geldt dat zoveel mogelijk aansluiting gezocht dient te worden bij infrastructurele elementen en bij voorkeur plaatsing op bestaande verticaal opgaande elementen. Wanneer situering op dergelijke locaties niet haalbaar is, kan in uitzonderingsgevallen een andere locatie toegestaan worden onder de voorwaarde dat site-sharing hierbij is voorgeschreven. Door middel van een ruimtelijke onderbouwing zal voor deze uitzonderingsgevallen het nut en de noodzaak aangetoond moeten worden. Daarnaast zal inzicht moeten worden gegeven in de (technische) onhaalbaarheid van andere, in eerste instantie, meer geschikte locaties.

5.3 Plaatsingsbeleid

Vergunningsplichtige antenne-installaties (veelal masten) worden bij voorkeur geplaatst op bedrijventerreinen. Indien binnen het zoekgebied voor een nieuwe antenne-installatie geen bedrijventerrein aanwezig is, kan worden uitgeweken naar sportterreinen of een ander knooppunt van menselijke activiteiten. Zijn binnen het zoekgebied ook geen sportterreinen of knooppunten van menselijke activiteiten aanwezig dan zal binnen de bebouwde kom gezocht moeten worden naar een geschikte locatie. Het buitengebied zal zoveel mogelijk worden ontzien. Plaatsing van antenne-installaties in het buitengebied is echter niet tegen te houden. In die gevallen waar een antenne-installatie geplaatst moet worden in het buitengebied zal gezocht moeten worden naar de stedenbouwkundig meest wenselijke situatie waarbij de installatie zoveel mogelijk landschappelijk wordt ingepast en aan het oog wordt onttrokken.

De plaatsing van antenne-installaties vind bij voorkeur plaats op/in (ingedeeld op volgorde van meest wenselijk naar minst wenselijk):

  • 1.

    Bedrijventerreinen;

  • 2.

    Sportterreinen of andere knooppunten van menselijke activiteiten;

  • 3.

    Bebouwde kom;

  • 4.

    Buitengebied.

Ten aanzien van de locatiekeuze zijn operators sterk afhankelijk van het zoekgebied waarbinnen gezocht moet worden en de hierbinnen beschikbare gronden. Over het algemeen heeft de aanvrager voor een antenne-installatie zelf geen gronden in bezit binnen het zoekgebied waardoor de aanvrager afhankelijk is van de medewerking van de grondeigenaren. De beschikbare gronden zijn dus erg bepalend voor de uiteindelijk gekozen locatie.

5.4 Overige

Monumenten

Op basis van de Monumentenwet 1988 is het aanbrengen van een telecom-zendinstallatie of vergunningvrije onderdelen in, op, aan of bij een monument omgevingsvergunningsplichtig. Antenne-installaties mogen geen afbreuk doen aan de waarde van monumentale gebouwen of beschermde gebieden. Plaatsing van een antenne in, op, aan of bij een monument dient daarom zorgvuldig te worden bekeken. Gemeente Hellendoorn staat echter niet afwijzend ten opzichte van plaatsing van antenne-installaties op monumenten. Gezien de huidige technieken is het goed mogelijk om antenne-installaties op te laten gaan in de bebouwing waardoor ze vaak niet meer opgemerkt worden. Voordat ingestemd wordt met de plaatsing van een antenne-installatie in, op, aan of bij een monument zal de aanvrager moeten aantonen dat er geen alternatieven zijn.

Slechts in uitzonderingsgevallen mag gebruik gemaakt worden van beschermde monumenten voor het plaatsen van omgevingsvergunningsplichtige antenne-insttallaties, namelijk indien:

  • -

    het bouwplan ter advisering is voorgelegd aan de monumentencommissie;

  • -

    er geen aantasting van betekenis is in beeld en silhouet;

  • -

    er geen aantasting is van de bouwconstructie;

  • -

    er geen, dan wel zeer beperkt, verlies is van het historisch materiaal;

  • -

    er geen verhoging is van het brandrisico;

  • -

    er mag voor de eigenaar/gebruiker van het gebouw geen belemmering ontstaan door de antenne-installatie: ook functioneel moet het gebouw ongerept blijven.

In alle gevallen dient de ingreep omkeerbaar te zijn. Dit houdt in dat na verwijdering van de installatie(s) het monument zonder meer weer in de oorspronkelijke staat komt te verkeren.

Beschermde monumenten vallen onder speciale regelingen zoals de Monumentwet 1988 en de Erfgoedverordening 2010.

Gemeentelijke eigendommen

Eén van de speerpunten in het Nationaal Antennebeleid is het beschikbaar krijgen van zoveel mogelijk geschikte opstelpunten voor antenne-installaties. Door het beschikbaar stellen van rijksobjecten voor plaatsing van antenne-installaties draagt de rijksoverheid hier aan bij. Ook gemeente Hellendoorn heeft veel gebouwen en terreinen in haar bezit. In navolging van het Nationaal Antennebeleid kan gemeente Hellendoorn ervoor kiezen om haar eigendommen beschikbaar te stellen voor plaatsing van antenne-installaties.

Toepassingsbereik

Antenne-installaties kunnen worden onderscheiden in (omgevings)vergunningsplichtige antenne-installaties en vergunningsvrije installaties. Alleen de vergunningsplichtige antenne-installaties worden getoetst aan het in deze beleidsnota beschreven beleid wanneer deze wegens strijd met het bestemmingsplan niet zonder afwijking van het bestemmingsplan kunnen worden gerealiseerd.

Welstand

Alle aanvragen voor omgevingsvergunningsplichtige antenne-installaties worden voor advies voorgelegd aan de welstandscommissie. De beoordeling door de welstandscommissie bestaat uit een toets of het bouwwerk voldoet aan redelijke eisen van welstand. Als richtlijn wordt aangehouden dat de antennemast van onopvallende aanwezigheid moet getuigen en aangepast moet zijn aan de omgeving. Verder wordt verwezen naar de Welstandsnota van de gemeente Hellendoorn.

Hardheidsclausule

In uitzonderlijke gevallen, uitsluitend ter beoordeling van het college van burgemeester en wethouders, waarbij de toepassing van de in hoofdstuk 5 geformuleerde criteria tot onbillijkheden van overwegende aard zou leiden, kan van deze beleidsregel worden afgeweken. Slechts een goed gemotiveerde reden van technische aard kan voor een afwijking van de genoemde voorkeuren leiden. Deze hardheidsclausule is gebaseerd op artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht.

Uitzonderingen

Het komt nog wel eens voor dat een aanvrager/operator verzoekt om een antenne-installatie te plaatsen in een gebied dat volgens deze beleidsnota als niet wenselijk wordt beschreven. In dergelijke gevallen zal alleen medewerking worden verleend als de aanvrager door middel van een goed onderbouwde motivering (met overzichten, berekeningen en tekeningen) kan aantonen dat er binnen het zoekgebied geen andere locatie voorhanden is. De aanvrager zal in dat geval ook moeten aantonen dat er is gekeken naar andere, meer geschikte, locaties binnen het zoekgebied.

De raad voornoemd,

de griffier, de voorzitter

Bijlage 1 Communicatieplan antennebeleid gemeente Hellendoorn "Een woud aan masten en meningen"

Communicatie

De gemeente speelt als lokale overheid op zich een bescheiden rol met betrekking tot de communicatie over antenne-installaties. Een groot deel van de plaatsingen is omgevingsvergunningvrij (masten onder 5 meter), waardoor de gemeente er niet bij betrokken is. Ondanks deze bescheiden rol, is het wel de gemeente die in eerste instantie te maken krijgt met weerstand en onrust bij de omwonenden (en grondeigenaren in de buurt) van een (toekomstige) antenne-installatie. En dus moet de gemeente wel voorbereid zijn en haar rol goed kennen.

Antennebeleid

Wanneer de gemeente Hellendoorn een aanvraag krijgt voor het plaatsen van een vergunningplichtige antenne-installatie, dan geldt dat woonomgevingen zoveel mogelijk worden ontzien. Slechts als plaatsing buiten de woonomgeving op zwaarwegende technische bezwaren stuit, kan hiervan worden afgeweken. Bedrijventerreinen binnen de bebouwde kom zijn de meest geschikte locaties. Wanneer dat niet toereikend is, kan worden uitgeweken naar sportterreinen. Mocht ook dat geen soelaas bieden, dan wordt een andere plek gezocht waarbij de woonomgeving zoveel mogelijk wordt ontzien. Plaatsing van antenne-installaties in het buitengebied is pas aan de orde als er elders geen mogelijkheden zijn.

Globale communicatiedoelstelling

Het doel van de communicatie is dat de inwoners van de gemeente Hellendoorn in grote lijnen op de hoogte zijn van het landelijke en lokale beleid en de ruimtelijke procedures met betrekking tot antennemasten en weten wat ze kunnen doen op het moment dat er een bouwaanvraag ligt of wanneer er plannen zijn voor de plaatsing van een antenne-installatie. Bovendien willen we bereiken dat de inwoners van de gemeente Hellendoorn weten en erop vertrouwen dat de gemeente hen tijdig zal (laten) benaderen wanneer een operator een vergunningplichtige zendmast in de buurt wil plaatsen. Daarom zullen we waar mogelijk de operators verzoeken om ook bij plaatsing van vergunningvrije antenne-installaties de inwoners te informeren voorafgaand aan de plaatsing van de antenne-installatie.

Communicatieanalyse

Veel gemeenten worden 'overvallen' door onrust onder de inwoners nadat een aanvraag om omgevingsvergunning voor een antenne-installatie bekend is gemaakt, een omgevingsvergunning is verleend en bekend gemaakt of wanneer een vergunningvrije antenne-installatie geplaatst wordt. In een enkel geval vormt een specifiek lokaal ziektegeval de aanleiding voor de onrust.

De beleving van mensen ten aanzien van antennemasten en de mogelijk daarmee gepaard gaande maatschappelijke onrust wordt vaak beïnvloed door onbekendheid, onvrijwilligheid en gevoel van onrechtvaardigheid met betrekking tot het onderwerp.

Om deze beleving positief te beïnvloeden, is het belangrijk dat er goede informatie wordt gegeven en de zeggenschap van mensen wordt vergroot.

Onrust ontstaat daar waar mensen onzeker zijn en zich bedreigd voelen. Dit wordt alleen maar meer wanneer het gaat om nieuwe of onbekende technologie (UMTS), de mensen er zelf weinig controle over hebben, hen niets gevraagd wordt, ze er zelf geen voordeel bij hebben en ze vrezen dat het om een ernstige zaak gaat (gezondheid).

Het bieden van goede, duidelijke informatie, mogelijkheden om hun mening kenbaar te maken en invloed te laten gelden kan deze gevoelens verminderen en daardoor de onrust voorkomen of verkleinen. Om dit effect zo groot mogelijk te laten zijn, is het van belang niet alleen te communiceren wanneer er een vergunningaanvraag ligt of wanneer er al onrust is uitgebroken. Juist de perioden van rust, wanneer de gemoederen niet verhit zijn en de standpunten nog niet rotsvast zijn ingenomen, lenen zich goed voor het verstrekken van informatie.

Actoren

Bij de communicatie rondom antenne-installaties is sprake van vier verschillende actoren met elk hun eigen rol en belangen ten aanzien van (de communicatie rondom) antenne-installaties. De actoren die een rol spelen zijn:

  • de gemeente;

  • de operators / netwerkbeheerders;

  • omwonenden / belanghebbenden; en

  • de pers/media.

Voor de gemeente zijn er twee belangen te onderscheiden:

  • -

    een soepele afhandeling van de procedures;

  • -

    een bevolking die de gemeente vertrouwt.

De rollen die de gemeente hierbij speelt zijn drieledig:

  • 1.

    De gemeente is beslisser, weliswaar met beperkte bevoegdheden;

  • 2.

    De gemeente is informant richting haar inwoners en belanghebbenden;

  • 3.

    De gemeente is facilitator/mediator tussen de aanvrager (operators) en omwonenden.

Doelgroepen

In dit communicatieplan wordt onderscheid gemaakt tussen primaire doelgroepen en secundaire doelgroepen waarbij de primaire doelgroep de meeste aandacht krijgt. Het communicatieplan is toegespitst op deze primaire doelgroep. Dat wil echter niet zeggen dat voor de secundaire doelgroep niet is omschreven hoe de communicatie met deze groep wordt vormgegeven. In veel gevallen is het namelijk zo dat de wijze waarop de secundaire doelgroep wordt geïnformeerd hetzelfde is al de wijze waarop de primaire doelgroep is geïnformeerd. Hierna worden de primaire en secundaire doelgroepen aangegeven.

Primair:

  • -

    Inwoners van de gemeente Hellendoorn;

  • -

    Omwonenden van (toekomstige ) antennemasten;

  • -

    Operators.

Secundair:

  • -

    Medewerkers gemeente Hellendoorn;

  • -

    Gemeenteraad;

  • -

    Intermediair;

  • -

    Pers;

  • -

    Antennebureau.

Doelstelling:

Bij primaire doelgroepen

Kennis: zestig procent van de volwassen inwoners van de gemeente Hellendoorn weet over een jaar (Binnen 1 jaar na vaststelling van dit communicatieplan) in grote lijnen wat het gemeentelijk antennebeleid behelst en is op de hoogte van de gezondheidsaspecten.

Houding: De omwonenden/belanghebbenden die te maken krijgen met antennes staan open voor informatie, en zijn bereid om mee te denken.

Gedrag: De omwonenden /belanghebbenden denken mee, praten mee, maken eventueel gebruik van inspraak procedures.

Boodschap

Antennebeleid is een landelijke kwestie waarin de gemeente maar een beperkte rol heeft. Wel probeert de gemeente binnen de ruimte die ze daarvoor heeft antennes zoveel mogelijk uit bewoond gebied te houden en te beperken tot plekken als bedrijven- en sportterreinen. De gemeente zal zich er bovendien voor inzetten dat inwoners op de hoogte zijn van wat er komen gaat en zo veel mogelijk betrokken worden bij de locatiekeuze.

Strategie

De communicatiestrategie beschrijft de manier waarop gemeente Hellendoorn de communicatie met de verschillende partijen wenst vorm te geven. In deze paragraaf wordt uiteengezet hoe de informatieverstrekking wordt vorm gegeven. Hierbij wordt onderscheid gemaakt in de verschillende manieren/momenten van informatieverstrekking:

  • 1.

    proactief;

  • 2.

    passief en actief;

  • 3.

    (beperkt) participatief;

  • 4.

    crisiscommunicatie;

  • 5.

    regie blijven voeren.

Omdat de gemeente vaak als eerste aanspreekpunt voor inwoners fungeert, kiest de gemeente Hellendoorn ervoor om een (pro)actieve rol te spelen in de wisselwerking tussen de antenne-eigenaren (operators) en de inwoners van de gemeente. We zullen proberen partijen actief te informeren over mogelijke veranderingen in de omgeving en waar mogelijk in de voor alle partijen meest wenselijke richting te sturen, zonder hierbij de verantwoordelijkheden van de verschillende partijen over te nemen.

Ad 1 proactief

Het is zinvol om in tijden dat er binnen de gemeente niets speelt ten aanzien van antenne-installaties toch te communiceren richting de inwoners. In deze perioden kunnen inwoners uitgebreid geïnformeerd worden over de rol die de gemeente binnen het antennebeleid speelt.

Uit ervaringen van het Antennebureau blijkt dat weinig mensen weten welke toepassingen mogelijk zijn met de betreffende technologieën. Inwoners staan in deze periode vaak open voor objectieve informatie. Ook informatie over bestaande antenne-installaties kan zinvol zijn. Het Antennebureau beheert een digitaal overzicht met alle in werking zijnde GSM- en UMTS antenne-installaties in Nederland. Dit antenneregister is voor iedereen toegankelijk (zie www.antennebureau.nl en de link ‘Antenneregister’).

Ad 2 actief en passief

Passieve informatieverstrekking

Inwoners die vragen hebben over (de plaatsing van) antenne-installaties kunnen terecht bij het loket Bouwen, milieu en openbare ruimte. Bij dit loket kunnen inwoners terecht met hun vragen over antenne-installaties en het antennebeleid van de gemeente. Veel informatie zal de gemeente moeten verkrijgen bij andere instanties of partijen. De gemeente heeft hiervoor intensieve contacten met antenne-eigenaren, de GGD, bouwkundige juristen en het antennebureau. Op onze website kunne we deze informatie deels ook zelf plaatsen of ernaar door verwijzen.

Actieve informatieverstrekking

Wanneer een operator een omgevingsvergunning aanvraagt, is de gemeente verplicht om deze aanvraag kenbaar te maken. Dit wordt gedaan via de gemeentelijke pagina in het huis-aan-huisblad en door plaatsing van deze pagina op de website van de gemeente of onder een aparte rubriek op de website. Vergunningaanvragen voor antenne-installaties staan normaal gesproken tussen alle andere aanvragen waardoor deze aanvragen vaak niet opgemerkt worden. Ondanks dat de gemeente zich met deze bekendmakingen houdt aan de geldende procedure, wordt deze werkwijze door inwoners vaak gezien als ondoorzichtig en informatie achterhoudend. De gemeente zal daarom naast deze verplichte vermelding van een bouwaanvraag actief extra aandacht besteden zodat het voor inwoners duidelijk is dat het hier om een antenne gaat. Om ervoor te zorgen dat dat ook gebeurt, wordt deze stap opgenomen in het werkproces van de vergunningaanvraag.

Als de gemeente besluit om medewerking te verlenen aan de plaatsing van een antenne-installatie door middel van een afwijking van het bestemmingsplan zal ook dit besluit gepubliceerd worden. Inwoners / omwonenden hebben dan gedurende een wettelijk bepaalde termijn de gelegenheid om te reageren op de voorgenomen plaatsing. Wanneer de situatie daar om vraagt, kan de gemeente er ook voor kiezen om een inloopavond of informatieavond te organiseren waar inwoners /omwonenden terecht kunnen met hun vragen.

Ook op gemeentelijke gebouwen kunnen antennes (komen te) staan. Die zijn vergunningsvrij, maar als eigenaar moeten we wel toestemming geven. Dat geeft ons ook de verantwoordelijkheid voor de communicatie. Uitgangspunt is dat we omwonenden en/of vertegenwoordigers daarvan (bijv. wijkverenigingen en/of Plaatselijk Belang) op de hoogte brengen van de komende antenne en van de procedure die daarmee (niet) samenhangt.

Ad 3 (Beperkt) participatief

De gemeentelijke bekendmakingen in het huis-aan-huisblad zijn vaak het eerste moment waarop inwoners geïnformeerd worden over een aanvraag om omgevingsvergunning voor een antenne-installatie. Bij inwoners ontstaat dan vaak het gevoel dat de gemeente en antenne-eigenaren al van alles 'onderhands' hebben geregeld. Dit kunnen we voorkomen door in een vroeg stadium, voorafgaand aan de aanvraag, het gesprek met inwoners aan te gaan. De gemeente is hiervoor dan echter wel afhankelijk van de medewerking van de betreffende operator. Die moet ons tijdig op de hoogte brengen van zijn voornemen. Het is dus onze taak om de operators te informeren over ons communicatieplan en hen ervan te doordringen dat wij van hen ook medewerking verwachten voor een heldere en duidelijke communicatie.

Voorafgaand aan een aanvraag voor een antenne-installatie is vaak al een heel traject van locatiekeuze en onderhandelingen met grondeigenaren vooraf gegaan. De locatiekeuze is sterk afhankelijk van het zoekgebied waarbinnen een opstelpunt voor een antenne-installatie gerealiseerd moet worden. Is in het zoekgebied van de operator geen bouwwerk aanwezig waarop of waaraan de antenne-installatie vergunningsvrij geplaatst kan worden, dan is voor de antennedrager inclusief de (eerste) antennes een omgevingsvergunning nodig.

Om het draagvlak voor antennemasten te vergroten, kunnen belanghebbenden (wijkorganen, ondernemersverenigingen, buurtverenigingen) bij de locatiekeuze betrokken worden. Dat kan in de vorm van een gesprek met de operator waarin die het nut en de noodzaak van de gewenste antenne-installatie aangeeft en het zoekgebied waarbinnen gezocht moet worden. Vervolgens kan de antenne-eigenaar met de informatie, die hij heeft verkregen uit dit gesprek, de meest geschikte locatie zoeken.

Echter: omdat de gemeente maar een beperkte functie in deze heeft en de beleidsvrijheid gering is, zijn we afhankelijk van de operator/antenne-eigenaar. Wel kan de gemeente een rol als facilitator op zich nemen en de operator van het nut hiervan proberen te overtuigen.

NB: Wat van groot belang is bij inspraak/participatie, is dat heel helder wordt geschetst waarop en in welke mate de omwonenden/belanghebbenden invloed hebben. Bovendien is een goede terugkoppeling noodzakelijk: wat is er gebeurd met de inbreng en waarom. Daar moet niet te veel tijd overheen gaan. Als dit niet gebeurt, komt de inspraak als een boemerang terug: het vertrouwen in de overheid/operator zal dan niet groter, maar in tegendeel kleiner worden. Dit moet dus zorgvuldig worden uitgestippeld en voorbereid.

Ad 4 Crisiscommunicatie

Bovenbeschreven strategieën zijn erop gericht zoveel mogelijk onrust te voorkomen. Mocht het toch zover komen, dan is een andere inzet van communicatie vereist. In crisisachtige situaties is het devies snel en open communiceren: in een vroeg stadium alle pijnpunten in één keer op tafel en zonder valse verwachtingen te wekken.

Plaatselijke actievoerders nemen over het algemeen contact op met landelijke actiegroepen (zoals stichting StralingsArm Nederland) en worden gedurende procedures voor antenne-installaties bijgestaan door deze landelijke actiegroepen. Deze groepen hebben namelijk meer kennis en ervaring met betrekking tot antenne-installaties en zullen waar mogelijk alles in het werk stellen om de komst van een antenne-installatie tegen te gaan.

Het internet is hierbij een belangrijke bron van (foutieve) informatie en communicatie.

Bij onrust is het van groot belang dat de gemeente het initiatief neemt, omdat onrust niet met de tijd afneemt. In dergelijke situaties wordt vaak alsnog een informatieve voorlichtingsbijeenkomst georganiseerd. Het is echter de vraag of dit de meest ideale situatie is. Meestal staat de gemeente bij zulke bijeenkomsten recht tegenover de tegenstanders en is er geen ruimte voor objectieve informatie.

In zulke situaties is het daarom zinvoller om te beginnen met een gesprek met enkele woordvoerders om met hen (opnieuw) de dialoog op te zoeken. Om een bevredigend resultaat te behalen met dit gesprek is het van belang om tijdens het gesprek gezamenlijk een uitgangspunt te formuleren: zijn de actievoerders bijvoorbeeld tegen de technologie en zo ja, wat zijn hun overwegingen of zijn de actievoerders tegen de gekozen locatie.

Het is zinvol om bij zo'n gesprek niet alleen de actievoerders maar ook een vertegenwoordiger van de operator en een 'onpartijdige instantie' zoals bijvoorbeeld het Antennebureau uit te nodigen.

Het doel van een dialoog met de woordvoerders van een actiegroep en/ of belanghebbenden met daarbij uitgenodigd de operator(s) en desgewenst het Antennebureau is om gezamenlijk doelen te formuleren, vervolgstappen vast te stellen en de communicatie hierover te bepalen.

Tijdens een eventuele informatiebijeenkomst zal ook de beleidskeuze van de gemeente toegelicht moeten worden en moeten de tegenstanders de gelegenheid krijgen om hun zegje te doen zodat zij hun zienswijze kenbaar kunnen maken. Tegenstanders ervaren deze spreektijd namelijk als positief en geven hen het gevoel dat er naar hen geluisterd wordt en dat ze serieus genomen worden.

Ad 5 Regie blijven voeren

Actievoerders zoeken vaak de publiciteit op als ze het ergens niet mee eens zijn. Het is daarom belangrijk dat de gemeente laat zien dat ze de klachten van de actievoerders serieus neemt. Door zelf vroegtijdig actief inwoners en pers te benaderen, houdt de gemeente de regie in eigen handen en kan zij zelf de juiste informatie geven.

In onderstaand schema is per doelgroep aangegeven welke communicatiestrategie en communicatiemiddelen gebruikt zullen worden om de betreffende doelgroepen te bereiken.

Doelgroep →

Inwoners van de gemeente Hellendoorn

Omwonenden/belanghebbenden

Medewerkers gemeente

Gemeenteraad

Pers

Operators

Middel ↓

Algemene artikelen in HEJ (1,2)

X

X

X

X

Dossier op website (1,2)

X

X

X

X

Toelichting op aanvraag in HEJ (1,2)

X

X

X

X

Persberichten (1,2,4)

X

X

X

X

X

Algemene inloopavonden

(soort markt, bijv.)(1,2,3,4,5)

X

X

X

Gesprekkentussenoperators,belanghebbendenen gemeentevoorlocatiekeuze(1,2,3,5)**

X

X

Idem, bijsituaties vanonrust (4,5)

X

X

Extrapublicatiesopnemen inwerkprocesomgevingsvergunning

X

Cursussen overantennebeleid*

X

X

(De cijfers tussen haakjes verwijzen naar de communicatiestrategie die hiermee wordt gediend.)

* mogelijkheden:

  • bijwonen van een regiobijeenkomst georganiseerd door het Antennebureau;

  • bijwonen van een PATO-cursus. Dit is een ééndaagse cursus die wordt gegeven in opdracht van de ministeries van Economische Zaken (EZ) en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). Deze cursus is bedoeld voor bestuurders en beleidsmakers van overheden (zie www.pato.nl > Elektrotechniek & Energietechniek)

  • informatie verzamelen op sites van onafhankelijke organisaties (www.antennebureau.nl, www.vrom.nl, www.gr.nl etc.).

** Elk jaar stuurt het samenwerkingsverband van de operators (MoNet) een plaatsingsplan naar de gemeente. Dit is een verplichting die voortkomt uit het ‘Antenneconvenant’. Dit plaatsingsplan geeft een overzicht van alle antenne-installaties die in gemeente Hellendoorn geplaatst zijn, welke het komend jaar geplaatst gaan worden en waar de operators geschikte locaties zoeken (de zogenaamde zoekgebieden). In dit plaatsingsplan staan zowel de vergunningplichtige als de vergunningvrije antenne-installaties, zodat er een totaal overzicht ontstaat. Dit plaatsingsplan kan uitstekend gebruikt worden om een open dialoog aan te gaan met de operators om zo tot de meest geschikte oplossingen te komen binnen de gemeente. Op dit moment moet het initiatief voor zo'n gesprek nog vanuit de gemeente komen. MoNet stuurt het plaatsingsplan en geeft in de begeleidende brief aan dat de gemeente, indien zij dat wenst, een gesprek kan aanvragen.

Zonder de toestemming van MoNet en de verschillende operators mag het plaatsingsplan niet openbaar gemaakt worden. In het geval er binnen de gemeentegrenzen gezocht wordt naar een nieuw opstelpunt kunnen aan de hand van dit plaatsingsplan dan ook alvast afspraken gemaakt worden over de manier van communiceren en het tijdstip waarop dit zal gebeuren met belanghebbenden. In het overleg over het plaatsingsplan zijn de verschillende operators vertegenwoordigd en kunnen namens de gemeente (een) beleidsmedewerker(s) en desgewenst de wethouder aanschuiven.

Planning

2011

Najaar:

o Serie artikelen op gemeentepagina over antennebeleid en aanverwante zaken.

o Dossier op website aanleggen met daarin artikelen, uitleg over procedures, inspraakmogelijkheden en links naar andere sites (incl. die van tegenstanders)

Voorjaar:

o Inloopmarkt over antennes: de techniek, het beleid, de gezondheid. Ism met zowel operators als critici, en antennebureau


Noot
4

Art. 3.11 Telecommunicatiewet: De houders van een vergunning voor het gebruik van frequentieruimte die bestemd is voor het aanbieden van openbare telecommunicatienetwerken of openbare telecommunicatiediensten, zijn over en weer verplicht te voldoen aan redelijke verzoeken tot het medegebruik van antenne-opstelpunten. Hierbij worden in ieder geval de technische mogelijkheden in acht genomen.