Strategisch Inkoop- en Aanbestedingsbeleid Emmen 2016

1.1 Aanleiding voor een nieuwe beleidsnota

Voorliggende nota is een volledige revisie van de Nota Inkoop- en aanbestedingsbeleid, getiteld ‘Alles waar een factuur tegenover staat’. Deze nota dateert uit januari 2005. In de daaropvolgende jaren is er veel gebeurd.

Op juridisch gebied zijn er veel nieuwe ontwikkelingen. De belangrijkste daarvan is de inwerkingtreding van de Aanbestedingswet 2012, waarmee de laatste Europese aanbestedingsrichtlijn nr. 2014/24/EU is geïmplementeerd. In de aanbestedingsrichtlijn en de Aanbestedingswet staan bindende regels voor het verstrekken van opdrachten door de overheid. De wet is op 1 april 2013 in werking getreden. Er is ook veel nieuwe jurisprudentie, er zijn nieuwe interpretatieve mededelingen van de Europese Commissie en de eerste wijziging van de Aanbestedingswet is een feit.

Ook moet worden opgemerkt dat het aanbestedingsproces steeds meer juridificeert. Zonder grondige kennis van de aanbestedingsregels is goed en efficiënt inkopen bij aanbestedende diensten welhaast onmogelijk geworden. Aan dit aspect is daarom een apart hoofdstuk gewijd. De regels moeten daarbij niet worden gezien als een doel op zich, maar als een instrument om iets te kopen met de juiste prijs-kwaliteitverhouding.

Op organisatorisch gebied is er ook veel gebeurd. Op 1 juli 2005 is de gemeentelijke organisatie gereorganiseerd en heeft een reshuffle van tal van functies plaatsgevonden. Ook de inkoopfunctie is toen anders ingericht. Sinds juli 2007 beschikt de gemeente over een centraal gecoördineerde inkoopfunctie, en sinds 2010 over een Inkoopbureau.

Daarnaast is sinds het verschijnen van de vorige beleidsnota de maatschappelijke aandacht voor duurzaam inkopen en maatschappelijk verantwoord ondernemen toegenomen. De visie van de gemeente Emmen en de concrete doelstellingen en bijbehorende handelwijze zijn in deze nota vastgelegd.

Het nieuwe inkoopbeleid is tevens ontstaan vanuit de behoefte om inkoop binnen de gemeente verder te professionaliseren. In juli 2007 het Project Inkoopprofessionalisering van start gegaan. De basis daarvoor is gelegd in het onderzoeksrapport ‘Onderzoek Inkoop en Aanbesteding’, dat in maart 2007 door Concerncontrol is opgeleverd. De conclusies en aanbevelingen zijn overgenomen door organisatie en bestuur. Eén van de voorgestelde maatregelen is het opstellen van een geactualiseerd inkoop- en aanbestedingsbeleid.

Deze nota verschijnt terwijl er een wereldwijde economische crisis woedt. Met het oog daarop hebben college en raad verzocht om maatregelen om de economie te stimuleren. Het college heeft zich voorts als doel gesteld de administratieve lasten terug te dringen. Het voorliggende inkoop- en aanbestedingsbeleid voorziet daarin. De huidige drempelbedragen voor aanbestedingsprocedures dringen de gemeente en het bedrijfsleven te snel in een keurslijf met hoge administratieve lasten. Door de toepasselijke drempelbedragen substantieel te verhogen wordt de gemeente in staat gesteld flexibeler te opereren bij de inkoop van werken, leveringen en diensten. Naast deze versoepeling van het aanbestedingsproces wordt aandacht besteed aan het plaatselijk bedrijfsleven en het midden- en kleinbedrijf. Ook worden maatregelen getroffen om de administratieve lasten te verlagen, zoals het kiezen voor het elektronisch beschikbaar stellen van aanbestedingsdocumenten en het stimuleren van digitale communicatie in het kader van aanbestedingsprocedures.

Tot slot streeft de gemeente Emmen naar een intensieve, structurele samenwerking op het gebied van inkoop en aanbesteden met de gemeenten Borger-Odoorn en Coevorden. Naar de wijze waarop wordt op dit moment onderzoek gedaan door de Projectgroep Inkoopsamenwerking, waarin de inkopers van de drie genoemde gemeenten zitting hebben. Hierdoor is het belangrijk de beleidsregels tussen de drie gemeenten waar mogelijk op elkaar af te stemmen.

1.2 Status van deze beleidsnota

Belang

Voor het rechtmatig en doelmatig inkopen is het van groot belang dat er een helder, concreet beleidsdocument ligt waarin de kaders worden aangegeven waarbinnen inkopen kunnen plaatsvinden. Hiermee kan het inkoopbeleid op uniforme wijze door de hele organisatie worden toegepast.

Status

In deze beleidsnota worden de kaders en uitgangspunten voor het handelen van alle functionarissen van de gemeente op het gebied van inkopen en aanbesteden. Deze nota heeft de status van beleidsregel in de zin van artikel 4:81 (en verder) van de Algemene wet bestuursrecht. Dit heeft tot gevolg dat in overeenstemming met deze beleidsregel wordt gehandeld, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zou zijn in verhouding tot de met deze beleidsregel te dienen doelen.

Met andere woorden: alleen in bijzondere gevallen mag (gemotiveerd) van deze nota worden afgeweken1. Dit kan alleen door middel van een collegebesluit. Aan een dergelijk collegevoorstel gaat steeds een besluit van de directie vooraf.

1.3 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 worden de doelstellingen en algemene uitgangspunten van dit inkoop- en aanbestedingsbeleid behandeld. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3, 4 en 5 respectievelijk de economische, de juridische en de maatschappelijke en ethische uitgangspunten bepaald. Het aanbestedingsbeleid met de voor de gemeente Emmen geldende drempelbedragen en bijbehorende aanbestedingsvormen komt aan de orde in hoofdstuk 6. Dan zijn er nog vier bijlagen: de gebruikte definities, een bijlage met de geldende drempelbedragen, een bijlage met het beslisschema voor aanbesteden in de gemeente Emmen, en de ‘menukaart’ Bouwblokken social return on investment.

Om het gebruik van deze nota te vergemakkelijken, zijn de belangrijkste punten van het inkoop- en aanbestedingsbeleid geaccentueerd in de omkaderde tekstgedeelten.

2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk worden de hoofddoelstellingen en algemene uitgangspunten van het inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgesteld. Deze moeten bij alle inkoop- en aanbestedingsactiviteiten in acht worden genomen. Op deze wijze geven zij richting aan het handelen van de gemeente. In paragraaf 2.2 wordt de inkoopvisie geformuleerd. De inkoopvisie wordt nader geconcretiseerd in de inkoopdoelstellingen, die zijn opgenomen in paragraaf 2.3.

2.2 Inkoopvisie

2.3 Inkoopdoelstellingen en uitgangspunten

De doelstellingen van het Emmense inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn:

2.4 Organisatie inkoop- en aanbestedingsbeleid

De uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid wordt geborgd door een professioneel inkoop- en aanbestedingsbeleid. Hiertoe worden organisatorische uitgangspunten bepaald. Deze geven inzicht in welke activiteiten waar (centraal/decentraal) of op welke wijze worden uitgevoerd. Door middel van een procesmatige opzet wordt een handvat gegeven aan iedereen die betrokken is bij inkoop en/of aanbesteden. Met het oog op het dualisme worden de organisatorische uitgangspunten vastgelegd in een aparte nota, die wordt vastgesteld door het college.

2.5 Inkoopbevoegdheid

Deze strategische nota formuleert de kaders en uitgangspunten voor het handelen van de gemeente Emmen ten aanzien van inkopen en aanbesteden. Dit kader gaat echter niet in op de vraag wie er bevoegd is om namens de gemeente aanbestedingsprocedures te voeren of de gemeente te binden aan rechten en verplichtingen met derden. Om redenen van transparantie en overzichtelijkheid zijn deze bevoegdheden vastgelegd in het Delegatiebesluit en het Mandaatverzamelbesluit.

3.1 Inleiding

De economische beleidsuitgangspunten gaan in op de mate van gewenste concurrentie, doelmatigheidsaspecten en de economische criteria die wij gebruiken in het selectieproces.

3.2 Mate van gewenste concurrentie

Algemeen uitgangspunt is: hoe meer concurrentie, hoe beter. Dit sluit aan bij de mededingingsdoelstellingen van de Europese commissie, waarmee een gezonde en sterke Europese economie wordt nagestreefd. Dit heeft natuurlijk wel praktische grenzen, want geen opdrachtgever zit erop te wachten 50 offertes met elkaar te moeten vergelijken. Daarom worden drempelbedragen gehanteerd, op basis waarvan bepaalde marktbenaderingsmethoden (lees: aanbestedingsvormen) worden toegepast. In hoofdstuk 6, Aanbestedingsbeleid, wordt daar nader op ingegaan.

3.3 Aandacht en besparing tijdens het inkoopproces

Een bekende uitspraak in de inkoopwereld is ‘de winst zit in het voortraject’. Hiermee wordt bedoeld dat aan het begin van het inkoopproces de grootste invloed is te bereiken op het halen van doelstellingen, zoals een lage kostprijs. Dit geldt ook voor doelstellingen met betrekking tot kwaliteit en duurzaamheid.

Het belangrijkste deel van het inkoopproces vindt dus plaats tijdens de inventarisatiefase en de specificatiefase en niet, zoals vaak gedacht wordt, tijdens de onderhandelingen in de contractfase. Tijdens het voorbereiden van de inkoop leggen we de uitgangspunten vast voor het hele inkooptraject: wat gaan we precies inkopen en hoe gaan we dat doen. Tijdens het inventariseren wordt de behoefte vastgesteld. Bij het specificeren bepalen we welke eisen en wensen worden gesteld aan de leverancier en aan de behoefte (programma van eisen). In figuur 1 is de relatie weergegeven tussen de besparingsmogelijkheden en de mate waarin specificaties vastliggen.

Figuur 1: Inkoopproces in relatie tot besparingsmogelijkheden en mate van specificatie.

Uitgangspunt is dat bij het inkopen de meeste aandacht wordt besteed aan die fasen van het inkoopproces die het meest opleveren. Dit betekent dat professionele inkopers in een zo vroeg mogelijk stadium bij het inkoopproces moeten worden ingeschakeld.

3.4 Bij voorkeur aanbesteden op basis van beste prijs-kwaliteitverhouding

Voor het bepalen van de economisch meest voordelige inschrijving bestaan er op grond van de Aanbestedingswet (artikel 2.114) drie mogelijkheden:

• 1.

  de beste prijs-kwaliteitsverhouding;

• 2.

  laagste kosten berekend op basis van kosteneffectiviteit, zoals de levenscycluskosten, of

• 3.

  laagste prijs.

In het geval van standaardopdrachten waarbij het uit te voeren werk, het te leveren product of de te leveren dienst gemakkelijk te specificeren is, kan het gunningcriterium ‘de laagste prijs’ zijn.

Voor niet-gestandaardiseerde opdrachten kan beter het gunningcriterium ‘beste prijs-kwaliteitsverhouding’ of ‘laagste kosten berekend op basis van kosteneffectiviteit’ (voorheen werden beide ‘de economisch meest voordelige inschrijving’ genoemd) met een weloverwogen combinatie van subcriteria worden gehanteerd. Het integrale beleid van de gemeente komt daarbij tot uitdrukking. Subcriteria kunnen onder meer zijn: prijs, plan van aanpak, duurzaamheid, dienstverlening, kwaliteit, geschiktheid, planning, uitvoeringstermijn, garanties, esthetische kenmerken. Door te gunnen op basis van één van beide gunningcriteria onder 1. en 2. kan de gemeente zoeken naar een verantwoorde balans tussen prijs en kwaliteit. Zie ook paragraaf 3.11.

3.5 Leveranciersbeleid

Leveranciers2 hebben direct en indirect grote invloed op de kwaliteit van de dienstverlening en de kosten van de gemeente Emmen. Bij het aantrekken en afstoten van leveranciers is het belangrijk dat eenduidige criteria worden gehanteerd. Het eenduidig en consistent managen van externe leveranciers bevordert de onderhandelingspositie van de gemeente Emmen. De externe leveranciers moeten te maken krijgen met de gemeente Emmen als één partij met een eenduidige visie over commerciële aspecten.

Daarom zijn de kaders hiervoor opgenomen in het hiernavolgende leveranciersbeleid.

Doelstelling van het leveranciersbeleid is:

Deze doelstelling valt uiteen in de volgende subdoelstellingen:

• •

  Het aantrekken van goed presterende, betrouwbare leveranciers, indien mogelijk via mantelcontracten;

• •

  het managen van een goede relatie met de leverancier;

• •

  het streven naar een win/win situatie in de relatie met de leverancier;

• •

  het, indien gewenst, op goede wijze afbouwen van relaties met leveranciers.

3.6 Contract- en leveranciersmanagement

Het hierboven genoemde leveranciersbeleid is de basis voor het door de gemeente te voeren leveranciers- en contractmanagement. Een goede uitvoering van het contract- en leveranciersmanagement zorgt ervoor dat de gemeente Emmen zich op eenduidige wijze op de inkoopmarkt presenteert. Het contract- en leveranciersmanagement bestaat onder leiding van het Bureau Inkoop en aanbesteding in ieder geval uit de volgende elementen:

• •

  het actief bijhouden van een efficiënt leveranciersbestand;

• •

  het daar waar nodig en mogelijk reduceren van het aantal leveranciers;

• •

  het per inkoopsegment, dan wel inkoopproces, vaststellen of naar een of meerdere leveranciers (single of multiple sourcing) wordt gestreefd;

• •

  het actief werken aan het reduceren van het aantal facturen;

• •

  het periodiek (minimaal jaarlijks) beoordelen van de leveranciers, door middel van een leveranciersbeoordeling, op hun toegevoegde waarde voor de gemeente Emmen. De nadruk ligt hierbij op de geleverde prestaties. De leveranciersbeoordeling is geen eenrichtingverkeer. De situatie kan zich voordoen dat de leverancier niet beter kan presteren door problemen bij de gemeente (bijvoorbeeld door ontbrekende informatie of sterk fluctuerende vraag). De leveranciersbeoordeling wordt met de leverancier besproken;

• •

  het periodiek overleg met de leverancier over de gang van zaken;

• •

  het juridisch toetsen van contracten in voorkomende gevallen (contract compliancy);

• •

  het bijsturen van leveranciers die qua kwaliteit achterblijven;

• •

  het voorkomen van afhankelijkheid van leveranciers: de gemeente Emmen vindt het onwenselijk dat leveranciers in een te grote mate van haar afhankelijk zijn. Daarom hanteert ze een bij de opdracht passende omzeteis, om te voorkomen dat een leverancier niet kan voortbestaan als de gemeente Emmen om wat voor reden dan ook als klant wegvalt. Een raamovereenkomst mag immers maar een duur hebben van maximaal vier jaar. Daarnaast stimuleren we leveranciers hiermee zich te blijven ontwikkelen en te innoveren om andere potentiële opdrachtgevers aan te kunnen trekken.

Redenen om nieuwe (potentiële) leveranciers te benaderen zijn:

• •

  het doorbreken van een monopolypositie of het bevorderen van concurrentie;

• •

  het spreiden van het inkooprisico over meer leveranciers;

• •

  de vraag naar of aanbod van een nieuw product3;

• •

  het eindigen van de overeenkomst met de huidige leverancier;

• •

  de indicatie dat potentiële andere leveranciers betere condities kunnen aanbieden.

Contractendatabase

Door het opzetten en beheren van een gemeente brede contractendatabase kan de gemeente centraal de contractuele afspraken monitoren. Vanuit deze centrale database worden de budgethouders geadviseerd over expiratiedata en andere contractuele afspraken om hierop vroegtijdig te kunnen anticiperen. De database wordt opgenomen in een digitaal contractmanagementsysteem. Voor een goed leveranciersmanagement moet eerst het contractmanagement op orde zijn. Daarom heeft het contractmanagement volgtijdelijk prioriteit.

3.7 Innovatie

De gemeente Emmen stimuleert innovatie. Er wordt daarom zoveel mogelijk functioneel gespecificeerd. Dit houdt in dat niet de ‘oplossing’, maar het ‘probleem’ wordt aanbesteed. Op die wijze wordt een maximaal beroep gedaan op de kennis van de markt en de innovatiekracht van bedrijven.

3.8 Terugdringen administratieve lasten

Zowel het bedrijfsleven als de gemeente verrichten veel administratieve handelingen bij het uitvoeren van en het inschrijven op aanbestedingen. De gemeente Emmen wil deze lasten minimaliseren. Dit realiseert zij door het volgende:

De gemeente verlaagt de lasten enerzijds door bij een aanbesteding met een groot aantal potentieel gegadigden een aanbestedingsvorm met voorselectie te hanteren. Dit zorgt ervoor dat slechts een beperkt aantal gegadigden een complete offerte hoeft in te dienen, wat eveneens de administratieve lasten voor het bedrijfsleven verlaagt.

In het kader van terugdringing van administratieve lasten en een efficiënt aanbestedingsproces maakt de gemeente Emmen verder structureel gebruik van digitale middelen tijdens de aanbestedingsprocedure: digitaal aanbesteden. Dit is bovendien duurzamer. Daar waar mogelijk zoekt de gemeente Emmen aansluiting bij nieuwe systemen, zodra die beschikbaar komen. Dit betekent dat:

• a.

  alle Europese en nationale procedures worden gepubliceerd op het elektronisch systeem voor aanbestedingen (momenteel www.tenderned.nl);

• b.

  de aanbestedingsdocumenten (eventueel beveiligd) digitaal ter beschikking worden gesteld via www.tenderned.nl. Omvangrijke papieren documenten versturen naar potentiële inschrijvers is daarmee verleden tijd.

• c.

  communicatie zoveel mogelijk digitaal plaats vindt. Belangrijke beslissingen zoals de (voorgenomen) gunning en afwijzingen gebeuren nog wel via gewone post.

Het gehele inkoop- en aanbestedingsproces wordt zo efficiënt mogelijk ingericht door digitalisering van deze processen waar mogelijk. Het Bureau Inkoop- en aanbesteding volgt de ontwikkelingen op dat terrein op de voet en doet zonodig voorstellen voor de implementatie daarvan.

3.9 Regionaal bedrijfsleven

De raad en het college van de gemeente Emmen hebben, mede gelet op de kredietcrisis die ook het lokale bedrijfsleven hard heeft getroffen, de wens om lokale bedrijven en daarmee de lokale werkgelegenheid te stimuleren. Veel gemeenten worstelen met de vraag hoe zij dit met het plaatsen van opdrachten binnen de wettelijke kaders kunnen doen. Om een antwoord te geven op deze vraag is het goed om eerst stil te staan bij de mogelijkheden die verschillende nationale en internationale wetten en regels hiertoe bieden.

Gemeenten zijn verplicht om te zorgen voor transparante, objectieve en niet-discriminerende inkoopprocedures. Dit houdt onder meer in dat bij het vergelijken van offertes van verschillende leveranciers geen onderscheid gemaakt mag worden op basis van de plaats waar een bedrijf is gevestigd (dit zou discriminatie van niet-plaatselijke bedrijven betekenen).

Dit betekent dat we vooraf voorwaarden moeten creëren die het plaatselijke en regionale bedrijfsleven in staat stelt mee te dingen naar opdrachten van de gemeente Emmen. De volgende maatregelen worden genomen om dit te bereiken:

• 1.

  openbare aanbestedingen die niet onder de Europese richtlijnen vallen worden ook op de gemeentelijke website geplaatst;

• 2.

  in het geval van meervoudig onderhandse aanbestedingen worden minimaal één en maximaal twee plaatselijke of regionale bedrijven uitgenodigd om een inschrijving in te dienen;

• 3.

  bij een enkelvoudige uitnodiging heeft het plaatsen van de opdracht bij een plaatselijk of regionaal bedrijf de voorkeur.

Voor deze hierboven onder 2. en 3. genoemde procedures gelden de volgende minimumvoorwaarden:

• a.

  Deze procedure mag de prijs/kwaliteitverhouding niet schaden.

• b.

  De uit te nodigen bedrijven moeten wel in staat worden geacht het werk op een goede wijze uit te voeren of de gevraagde producten of diensten te leveren.

• c.

  Het moet altijd gaan om bonafide bedrijven. De maatschappelijke en ethische eisen die de gemeente Emmen stelt aan haar leveranciers, zoals verwoord in hoofdstuk 5, zijn onverkort van toepassing.

• d.

  Wanneer lokale partijen in het kader van een meervoudig onderhandse aanbesteding worden uitgenodigd tot het doen van een inschrijving, is het verplicht om ook minimaal één niet-lokale/regionale partij uit te nodigen.

• e.

  De uiteindelijke gunning zal alleen op de vooraf opgestelde objectieve gunningcriteria plaatsvinden. Het feit dat het een lokale leverancier betreft, mag verder geen invloed hebben op de beoordeling.

Wordt aan deze voorwaarden niet voldaan, dan mag het bedrijf de opdracht niet uitvoeren.

De gemeente Emmen hanteert bij inkopen en aanbestedingen boven de drempelwaarden voor openbaar aanbesteden géén lokaal voorkeursbeleid. Hiervoor bestaan binnen de wettelijke kaders geen mogelijkheden.

Deze stimuleringsmaatregel is in het leven geroepen met het oog op de economische crisis en is daarom tijdelijk van aard. Bij de eerstvolgende aanpassing/evaluatie van het inkoop- en aanbestedingsbeleid wordt de maatregel beëindigd, tenzij er gegronde redenen zijn om deze voort te zetten.

3.10 Stimuleren mogelijkheden voor kleine marktpartijen

De gemeente Emmen hanteert de beginselen van transparantie, objectiviteit en non-discriminatie bij al haar inkopen (zie ook hoofdstuk 4). Dit betekent dat alle leveranciers gelijke kansen hebben (met inachtneming van § 3.9). De gemeente Emmen stimuleert het bieden van mogelijkheden aan kleine marktpartijen binnen de mogelijkheden die de Europese regelgeving hiervoor stelt en waar het doeltreffend is. Deze mogelijkheden zijn het gebruik van percelen binnen openbare aanbestedingen, het toestaan van het aangaan van combinaties en onder aanneming en het hanteren van niet onnodig zware selectie- en gunningcriteria.

3.11 Integrale kostenbeheersing (total cost of ownership)

De gemeente Emmen koopt in vanuit een lange termijnvisie. Dit vergt een omslag van prijsgericht naar kostengericht inkopen. Inkoopbeslissingen zijn gebaseerd op integrale kostenbeheersing (total cost of ownership). Hierbij is niet alleen de aanschafprijs van belang. Bij integrale kostenbeheersing wordt rekening gehouden met de directe kosten zoals aanschafprijs en de indirecte kosten, zoals levensduur, garantie, milieubelasting, gebruiks-, onderhouds-, logistieke, administratie-, rente-, opleidings-, kwaliteits-, afdankings- en overstapkosten. Dit kan betekenen dat bepaalde apparatuur in de aanschaf veel goedkoper is, maar in het onderhoud veel duurder uitkomt. Omdat het onderhoud voor meerdere jaren meetelt, kan het zo zijn dat deze apparatuur ondanks zijn lage aanschafprijs niet geselecteerd wordt.

Het inkoopbeleid is gericht op het beheersen en, indien mogelijk, verlagen van de integrale kosten bij het inkopen van producten. Bij het afsluiten van een (mantel)contract speelt de integrale kostenbeheersing altijd een rol. In ieder geval wordt bij een (mantel)contract altijd getracht de interne kosten zo laag mogelijk te houden.

3.12 Raamovereenkomsten

Door het bundelen van volumes kunnen bij het afsluiten van raamovereenkomsten betere condities bedongen worden. Raamovereenkomsten dragen dus bij aan doelmatig inkopen. Daarbij waarborgen ze enerzijds de rechtmatigheid voor de organisatie en bieden anderzijds de medewerkers flexibiliteit en snelheid in het uitvoeren van de gemeentelijke taken, doordat herhalingsaanbestedingen niet uitgevoerd hoeven te worden. Bij een raamovereenkomst worden de specifieke wensen en eisen van de betrokken diensten meegenomen.

3.13 Samenwerking

De besturen van gemeenten Emmen, Coevorden en Borger-Odoorn hebben het voornemen uitgesproken de bestuurlijke en ambtelijke samenwerking tussen de gemeenten te intensiveren en mogelijkheden daartoe nader te onderzoeken. Ook op het gebied van (gezamenlijke) inkoop zijn er mogelijkheden. Het doel is te komen tot een meer structurele vorm van samenwerking.

Mogelijke voordelen die zijn te behalen door inkoopsamenwerking zijn onder andere:

• •

  door het bundelen van kennis en ervaringen op het gebied van inkoop en aanbesteden, en daarmee het professionaliseren van de inkoopfuncties;

• •

  het delen van capaciteit en daardoor het verminderen van de kwetsbaarheid;

• •

  realiseren van een groter volume van inkopen met als resultaat kostenbesparing.

4.1 Inleiding

Het aanbestedingsrecht is één van de meest dynamische en ingewikkelde rechtsgebieden van dit moment. Dit komt onder meer door de sterke invloed van het Europees recht. Naast Europese regels worden ook op nationaal en lokaal niveau regels gemaakt. De laatste categorie regels verschilt ook nog eens sterk van elkaar. Om aanbestedingsprocessen adequaat te kunnen leiden en begeleiden, moet de jurisprudentie zowel op Europees als nationaal niveau goed worden bijgehouden. Bovendien staan er grote belangen op het spel voor geïnteresseerde bedrijven, waardoor de bereidheid tot procederen groot is. Dit alles maakt inkopen en aanbesteden bij de overheid ingewikkeld.

4.2 Bronnen van aanbestedingsrecht

Het aanbestedingsrecht kan uit de volgende bronnen worden gedestilleerd:

• –

  de EU-aanbestedingsrichtlijnen 2014/24/EU, 2014/25/EU en 2014/23/EU;

• –

  het Nederlandse recht waarin deze richtlijnen zijn omgezet: de Aanbestedingswet 2012, het Aanbestedingsbesluit, de Gids Proportionaliteit en het Aanbestedingsreglement Werken (ARW);

• –

  de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EG (HvJ EG), het Gerecht van Eerste Aanleg (GEA), de Nederlandse burgerlijke rechter en de Raad van Arbitrage voor de bouw (RvA);

• –

  de beleidsdocumenten van de Europese Commissie en van de Nederlandse regering.

4.3 Schema relevante regelgeving

Naast de bronnen voor aanbestedingsrecht moet de gemeente bij het inkopen en aanbesteden rekening houden met een aantal andere wetten, verordeningen, beleidsregels en reglementen. Alle relevante regelgeving is opgenomen in het volgende schema.

Relevante regelgeving voor de gemeente Emmen, 2009

Figuur 2: Meest relevante regelgeving voor de gemeente Emmen, 2016

4.4 Basisbeginselen van het EG-recht

Alle inkopen en aanbestedingen van de gemeente Emmen dienen te gebeuren volgens de basisbeginselen van de Europese wet- en regelgeving. Deze basisbeginselen zijn:

• –

  Transparantie: het handelen van de gemeente moet te toetsen zijn

• –

  Objectiviteit: de gemeente handelt op basis van vooraf vastgestelde, objectieve maatstaven

• –

  Non-discriminatie: de gemeente dient alle inschrijvers gelijk te behandelen.

4.5 Aanbestedingswet 2012

De Europese unie heeft aan overheidsdiensten van de lidstaten de verplichting opgelegd om aanbestedingen boven een bepaalde drempelwaarde uit te voeren volgens de EU-richtlijn 2014/24/EU. De Nederlandse overheid heeft deze richtlijn opgenomen in de nationale wetgeving via de Aanbestedingswet 2012. De Aanbestedingswet is ook beneden de EU-drempels van toepassing.

De actuele Aanbestedingswet is te downloaden op: http://wetten.overheid.nl, evenals aanverwante regelgeving. In de Aanbestedingswet is bepaald dat alle opdrachten, met een raming boven een bepaalde waarde, conform de Aanbestedingswet en EU-richtlijn aanbesteed dienen te worden (het zogenaamde Europese aanbesteden). De Aanbestedingswet geldt ook beneden de EU-drempelbedragen. De Aanbestedingswet bepaalt onder meer dat de Gids Proportionaliteit als richtsnoer van toepassing is; daar kan alleen gemotiveerd van worden afgeweken, bijvoorbeeld door dit inkoop- en aanbestedingsbeleid.

Vanaf 1 januari 2016 gelden de volgende drempelwaarden, waarboven gemeenten verplicht zijn om aan te besteden conform de bepalingen van het Bao:

Werken € 5.225.000,-

Leveringen € 209.000,-

Diensten € 209.000,-

Deze bedragen worden elke twee jaar bijgesteld door de Europese Commissie. De eerstvolgende wijziging zal zijn op 1 januari 2018.

4.6 Algemene Inkoopvoorwaarden gemeente Emmen

Het hanteren van een uniforme set van algemene voorwaarden bij het afsluiten van overeenkomsten bespaart de gemeente (veel) kosten en maakt zo duidelijk welke voorwaarden zullen gelden. Ze bevorderen ook uniformiteit bij contracten. Door de inkoopvoorwaarden van toepassing te verklaren hoeven deze voorwaarden niet apart contractueel geregeld te worden. Daarbij komt dat door toepassing van de algemene inkoopvoorwaarden de gemeente diverse juridische risico’s afdekt, zoals aansprakelijkheid, leveringsrisico’s, eigendomsrechten, et cetera. Leverings- of verkoopvoorwaarden van de leverancier dienen te allen tijde uitgesloten te worden, omdat deze voorwaarden de juridische risico’s veelal afwentelen op de gemeente.

De gemeente Emmen heeft sinds 2008 drie sets aparte voorwaarden: voor werken, diensten en leveringen. Deze sluiten beter aan op de aard van het werk dan één set algemene voorwaarden. Deze algemene inkoopvoorwaarden leggen wij op aan alle opdrachtnemers.

Bij elke offerteaanvraag moet worden vermeld dat onze Algemene inkoopvoorwaarden van toepassing zullen zijn. Voorts moet op grond van de wet aan de wederpartij een redelijke mogelijkheid worden geboden om van de Algemene inkoopvoorwaarden kennis te nemen. Bij gebreke hiervan zijn de algemene voorwaarden vernietigbaar. Het risico van vernietigbaarheid wordt voorkomen indien de algemene voorwaarden (bij voorkeur) vóór of bij het sluiten van de overeenkomst aan de wederpartij worden toegezonden.

Niet in alle gevallen worden de algemene inkoopvoorwaarden door de marktpartijen geaccepteerd. Deze acceptatie verschilt per branche en is afhankelijk van de grootte van de opdrachten en soms van de positie van de opdrachtnemer. Indien de inkoopvoorwaarden niet worden geaccepteerd, kunnen deze niet van toepassing zijn, en zal met de desbetreffende marktpartij moeten worden onderhandeld over de toepasselijke regels. Om toch de juridische risico’s voor de gemeente te beperken, zijn er twee mogelijkheden:

• 1.

  Branche specifieke voorwaarden van toepassing verklaren, waarbij nagegaan dient te worden in hoeverre deze voorwaarden de belangen van de gemeente behartigen (denk bijvoorbeeld aan bepalingen over aansprakelijkheid). In principe zijn de volgende branche specifieke voorwaarden acceptabel: de DNR (2011), de UAV (2012) en de UAV-GC (2005) . Bij opdrachten voor dienstverlening in de bouwsector wordt door architecten, (raadgevend) ingenieurs en andere adviseurs veelal de DNR 2011 (‘De Nieuwe Regeling 2011’) gehanteerd. Bij uitvoering van werken (aannemingsovereenkomsten) worden meestal de UAV 2012 (Uniforme Administratieve Voorwaarden 2012) van toepassing verklaard. Voorts kan de UAV-GC 2005 van toepassing worden verklaard bij complexere werken, en specifiek bij geïntegreerde contracten: contracten waarbij ontwerp en uitvoering samenvallen en beide in meer of mindere mate behoren tot de taken van de aannemer. Het sluiten van overeenkomsten blijft echter maatwerk. Het is daarom van belang om in elke zaak waarin de toepasselijkheid van een standaardregeling wordt overeengekomen, aan de hand van de concrete feiten en omstandigheden steeds kritisch te toetsen (door één van de gemeentejuristen) of op één of meer punten van deze standaardregelingen moet worden afgeweken. Afwijkingen dienen steeds duidelijk schriftelijk met de desbetreffende marktpartij te worden overeengekomen.

• 2.

  Indien geen overeenstemming kan worden bereikt over de toepasselijkheid van branche specifieke voorwaarden, verdient het aanbeveling om een op maat gesneden overeenkomst te sluiten.

• 3.

  Indien evenmin een op maat gesneden overeenkomst kan worden bereikt, is uitsluitend het Nederlands recht van toepassing.

4.7 Aanbestedingsreglementen

Naar aanleiding van de inwerkingtreding van de nieuwe richtlijn voor overheidsopdrachten, is er voor Werken een nieuw standaardreglement opgesteld, het Aanbestedingsreglement voor Werken 20164 (ARW 2016).

4.8 Alle overeenkomsten op basis van Emmens ontwerp

Nadat een leverancier en het product zijn geselecteerd, worden de afspraken met de leverancier schriftelijk in een overeenkomst vastgelegd. Uitgangspunt is dat de overeenkomst door de gemeente Emmen wordt opgesteld. Deze overeenkomst maakt deel uit van het bestek. Wordt een overeenkomst – in uitzonderingsgevallen - door de leverancier voorgelegd, dan wordt dit gescreend op ongewenste voorwaarden en wordt met de leverancier onderhandeld over die voorwaarden waarover onenigheid bestaat.

Uitgangspunt is dat alleen overeenkomsten worden afgesloten voor bepaalde duur (vaste looptijd). Er worden geen overeenkomsten afgesloten voor onbepaalde tijd of met een stilzwijgende verlenging. Wel is het mogelijk een optie tot verlenging voor een bepaalde periode op te nemen.

Verder is het van belang dat alle overeenkomsten via het Bureau Inkoop en aanbesteding worden afgesloten, teneinde te voorkomen dat met één leverancier meerdere (verschillende) contractuele afspraken worden gemaakt.

4.9 Geen prijzen van andere partijen blootgeven

De gemeente handelt zeer terughoudend in het vrijgeven van prijzen van leveranciers aan anderen. Hiermee beogen we de rechtmatige commerciële belangen van leveranciers te beschermen. Het bekend maken van prijzen levert zowel aanbesteder als inschrijver geen bewezen voordelen op. De gemeente Emmen maakt bij een aanbesteding volgens EMVI uitsluitend de rangorde van de scores bekend, niet de exacte prijzen. Als de prijs doorslaggevend is bij een gunning, wordt alleen de winnaar en zijn prijs bekend gemaakt.

5.1 Inleiding

Met de maatschappelijke en ethische beleidsuitgangspunten wordt aangegeven welke waarden en normen de gemeente Emmen wil uitdragen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Alhoewel ze soms voor de hand liggen, is het toch verstandig een aantal algemene ethische en ideële beleidsuitgangspunten expliciet te benoemen.

5.2 Duurzaam inkopen

5.3 Integriteitseisen

De gemeente heeft bij het vergeven van opdrachten aan twee kanten te maken met integriteitsaspecten. Aan de ene kant wenst de gemeente zelf als betrouwbare en integere opdrachtgever te handelen, aan de andere kant wil de gemeente te maken hebben met betrouwbare en integere opdrachtnemers.

Daarnaast zijn gemeenten ook onder de Europese en nationale drempelbedragen verplicht om te zorgen voor transparante, objectieve en niet-discriminerende inkoopprocedures. Daarom wordt een aantal waarborgen ingebouwd om het integer en objectief handelen mogelijk te maken. Deze worden hierna nader uitgewerkt.

6.1 Algemeen

Aangezien beneden de Europese drempelbedragen geen vaste procedures zijn voorgeschreven, kiest de gemeente Emmen ervoor ook eigen aanbestedingsregels te formuleren. Daarmee wordt voorzien in een uniforme werkwijze en worden de basisbeginselen van de Europese en nationale wet- en regelgeving geborgd (zie paragraaf 4.4).

Aanbestedingen onder de hiervoor genoemde Europese drempelwaarden en opdrachten die uitgezonderd zijn van de Europese aanbestedingsrichtlijnen, geschieden op basis van de Aanbestedingswet en het gemeentelijk geformuleerd beleid.

Boven de Europese drempels

De keuze voor een Europese vorm van aanbesteden wordt bepaald door de EU-Richtlijnen en de Aanbestedingswet wanneer de geschatte waarde van de opdracht de door de Europese Commissie vastgestelde grensbedragen overschrijdt. Voor werken is de Aanbestedingswet verder uitgewerkt in het Aanbestedingsreglement Werken (ARW). Dit reglement bevat procedureregels voor het aanbesteden van werken voor zowel boven als onder de Europese drempel. Voor werken boven de Europese drempel past de gemeente Emmen het ARW 2016 toe13.

Onder de Europese drempels

Indien de kostenraming van een voorgenomen opdracht onder de Europese drempelwaarden blijft, zijn vier marktbenaderingsvormen beschikbaar, te weten: de openbare aanbesteding, met of zonder voorafgaande selectie, de meervoudig onderhandse aanbesteding en de enkelvoudige uitnodiging. Ook voor openbare procedures en meervoudig onderhandse procedures onder de Europese drempel hanteert de gemeente Emmen het ARW 2016 als reglement14.

Richtsnoer bij alle inkopen is het algemeen uitgangspunt van het inkoopbeleid: transparantie, objectiviteit en non-discriminatie.

In de hierna volgende paragrafen wordt nader ingegaan op de aanbestedingsvormen die kunnen worden toegepast.

6.2 Aanbestedingsvormen

De gemeente kan op verschillende manieren aanbesteden. In grote lijnen zijn er twee hoofdvormen van aanbestedingen, die weer uiteenvallen in vier sub vormen. Deze vormen worden weergegeven in het onderstaande schema.

Figuur 3: Overzicht aanbestedingsvormen

6.3 Werken, leveringen en diensten

Overheidsopdrachten zijn te verdelen in drie soorten opdrachten, te weten:

• –

  Werken

• –

  Leveringen

• –

  Diensten

Hieronder worden de drie soorten opdrachten kort toegelicht:

Onder “Werken” wordt verstaan: het product van een geheel van bouwkundige of civieltechnische werken dat ertoe bestemd is als zodanig een economische of technische functie te vervullen. Het begrip “werk” omvat in ieder geval de activiteiten die zijn opgesomd in Bijlage II van richtlijn 2014/24/EU: algemene bouwnijverheid, sloperswerkzaamheden, burgerlijke en utiliteitsbouw, waterbouw, spoorwegbouw, wegenbouw, cultuurtechnische werken, installatiebouw, de afwerking van gebouwen en verhuur van bouw- of sloopmachines met bedieningspersoneel.

Onder “Levering” wordt verstaan: alle opdrachten met betrekking tot de aankoop, leasing, huur of huurkoop, met of zonder koopoptie, van producten. De levering van de producten kan ook de nodige werkzaamheden voor het aanbrengen en installeren omvatten. Onder producten worden slechts roerende zaken verstaan. De aanschaf van bestaande onroerende zaken18 vallen buiten de werking van de Aanbestedingswet en worden daarom niet gezien als een aanbesteding plichtige inkoop.

Onder “Dienst” wordt verstaan: alle opdrachten die niet als levering of werk kunnen worden aangemerkt. Hierbij kan gedacht worden aan werkzaamheden verricht door architecten en/of adviesbureaus en het verrichten van schoonmaakwerkzaamheden.

6.4 Raming van de waarde van opdracht

De te volgen aanbestedingsvorm is afhankelijk van de geraamde opdrachtwaarde. In de tabel in bijlage I is te zien welke aanbestedingsvorm verplicht is bij welke opdrachtwaarde.

Concreet betekent dit dat zij bij de raming van de opdracht uitgaat van het totale bedrag exclusief omzetbelasting, maar inclusief opties en optionele verlengingen van de duur van de overeenkomst. Het splitsen van een opdracht om zo een andere ‘lagere’ aanbestedingsprocedure te volgen of om niet Europees aan te besteden is verboden20.

Aanbesteden conform een ‘hogere’ aanbestedingsvorm, dan op basis van de geraamde opdrachtwaarde vereist is, is altijd toegestaan. Voorbeeld: een aanbesteding van een dienst, waarvan de opdrachtwaarde is geraamd op € 120.000, die toch Europees aanbesteed wordt.

Andersom ( een ‘lagere’ aanbestedingsvorm dan vereist) is alleen in uitzonderlijke situaties toegestaan. Voorwaarde is dat voldaan wordt aan de bepalingen van paragraaf 6.11, Hardheidsclausule.

Indien bij Europese aanbestedingen de percelenregeling op grond van de Aanbestedingswet, wordt toegepast, zijn de gemeentelijke drempelbedragen niet van toepassing.

6.5 Drempelbedragen

De drempelbedragen bepalen de wijze van marktbenadering door de gemeente. Aangezien deze bedragen aan veranderingen onderhevig zijn, is dit onderdeel met toelichting opgenomen als bijlage. Op deze wijze kan dit onderdeel separaat ter goedkeuring worden voorgelegd aan college en raad.

6.6 Beslisschema

Om in één oogopslag te kunnen bepalen welke aanbestedingsvorm kan worden toegepast, is in bijlage III een beslisschema aanbesteden opgenomen.

6.7 Verbod op het splitsen van opdrachten

Opdrachten mogen op geen enkele wijze worden gesplitst (opgeknipt) om zo aan de toepasselijkheid van de Europese aanbestedingsrichtlijnen te ontkomen21.

6.8 Publiceren van Nationale en Europese aanbestedingen

Europese aanbestedingen moeten minimaal worden aangekondigd in het supplement op het Publicatieblad van de Europese Unie, Tenders Electronic Daily (TED). Deze aankondiging kan digitaal via internet verzonden worden.

Naast eventuele verplichte publicaties in de daarvoor bestemde communicatiekanalen wordt per (Nationale) aanbesteding bekeken wat eventueel andere goede manieren zijn om het voornemen tot aanbesteding kenbaar te maken. Hierbij kan gedacht worden aan advertenties in dag- en vakbladen. Het Bureau Inkoop en aanbesteding volgt de ontwikkelingen van relevante websites, die in de (nabije) toekomst voor publicaties gebruikt kunnen worden.

De volgende publicatiemiddelen zullen minimaal worden gebruikt:

• –

  www.tenderned.nl en/of http://simap.europa.eu

• –

  en eventueel www.emmen.nl

Daarnaast kan gebruik worden gemaakt van de volgende publicatiemiddelen:

• –

  (voor werken) een (mini)aankondiging in de Cobouw (Bouw) of in de Aanbestedingskrant (GWW-/civiele projecten);

• –

  vakbladen;

• –

  regionale/lokale dag- en weekbladen.

6.9 Startnotitie Aanbesteden

In het kader van transparantie en controleerbaarheid (accountantscontrole) wordt van iedere aanbesteding boven € 150.000 (ex btw) een Startnotitie Aanbesteden (digitaal beschikbaar) ingevuld. Dit wordt toegevoegd aan het aanbestedingsdossier.

6.10 Verplicht advies Bureau Inkoop- en aanbesteding

Bij inkopen boven € 150.000,= wint de budgethouder of projectmanager verplicht advies in bij het Bureau Inkoop en aanbesteding. Hiertoe wordt gebruik gemaakt van de Startnotitie Aanbesteden (zie § 6.9). Afwijken van dit advies kan alleen door middel van een Directieteam (DT)-besluit.

6.11 Hardheidsclausule

In bijzondere, incidentele gevallen kan worden afgeweken van de in bijlage I minimaal voorgeschreven aanbestedingsvorm. Deze uitzondering kan zich alleen voordoen als er géén wettelijke verplichting is tot Europees aanbesteden. Het gaat dus om inkopen onder de Europese drempelwaarden.

Als in een concreet geval de door de bijlage I voorgeschreven procedure zou leiden tot effecten die, gelet op de doelstellingen van dit beleid, als onevenredig nadelig moeten worden beschouwd, kan er voor worden gekozen een andere procedure te doorlopen mits deze alternatieve procedure positief getoetst is op rechtmatigheid. Hiertoe wordt advies ingewonnen bij het Bureau Inkoop en aanbesteding (zie § 6.10).

Tijdgebrek door te laat starten met een inkoop- en aanbestedingstraject is onvoldoende reden voor een beroep op deze clausule.

Toepassing van de hardheidsclausule wordt steeds vooraf schriftelijk gemotiveerd. Het toepassen van een andere procedure moet in verband met het rechtmatigheidsbeginsel altijd ter besluitvorming worden voorgelegd aan het college. Een dergelijk voorstel wordt slechts aan het college voorgelegd, als het DT daarmee heeft ingestemd (met een DT-besluit).

In verband met de controleerbaarheid achteraf (bijvoorbeeld voor de accountantscontrole) worden de motivering, het advies van het Bureau Inkoop en aanbesteding en het college- en DT-besluit toegevoegd aan het dossier.