Gedragscode integriteit voor raadsleden, fractievertegenwoordigers, wethouders en de burgemeester van de gemeente Voorst 2022

Inleiding

Deze inleiding maakt integraal onderdeel uit van deze gedragscode integriteit politieke ambtsdragers Voorst.

Goed bestuur is integer bestuur. Daarmee is integriteit niet alleen een verantwoordelijkheid van de individuele politieke ambtsdragers, maar een gezamenlijk belang dat de hele organisatie en het hele bestuur in al zijn geledingen aangaat. De gedragscode richt zich daarom zowel tot de individuele politieke ambtsdragers als tot de bestuursorganen.

Ons democratische systeem en de democratische processen kunnen niet zonder integer functionerende organen en functionarissen. Integriteit van politieke ambtsdragers verwijst naar de zorgvuldigheid die politieke ambtsdragers moeten betrachten bij het invullen van hun rol in de democratische rechtsstaat. Dat betekent de verantwoordelijkheid nemen die met de functie samenhangt en bereid zijn verantwoording af te leggen, aan collega-bestuurders en/of (leden van) de volksvertegenwoordiging en bovenal aan de inwoners van Voorst.

In de democratische rechtsstaat dient iedereen zich te houden aan de wetten en regels die op democratische wijze zijn vastgesteld. Dat geldt zeker voor de politieke ambtsdragers die (mede)verantwoordelijk zijn voor de totstandkoming van die wetten en regels. Zonder dat zal het vertrouwen in de democratische rechtsstaat worden ondermijnd en het draagvlak voor de naleving van de wetten en regels verdwijnen. Vertrekpunt voor de politieke ambtsdrager is dan ook de eed of gelofte die de politieke ambtsdrager bij de ambtsaanvaarding aflegt.

Integriteit is niet alleen een kwestie van regels, maar ziet ook op de onderlinge omgangsvormen. Een respectvolle omgang met burgers en organisaties, tussen politieke ambtsdragers onderling en tussen politieke ambtsdragers en medewerkers, met behoud van eigen politieke inhoud en stijl, is van groot belang.

De volksvertegenwoordiging van Voorst stelt zowel voor de eigen leden als voor de dagelijkse bestuurders (voorzitter en overige leden van het dagelijks bestuur) een gedragscode vast. Dat is zo vastgelegd in de Gemeentewet. De gedragscode is richtsnoer voor het handelen van individuele politieke ambtsdragers en heeft tot doel hen te ondersteunen bij de invulling van hun verantwoordelijkheid voor de integriteit van het openbaar bestuur in de gemeente Voorst. Deze code is bedoeld voor twee groepen van politieke ambtsdragers in Voorst: volksvertegenwoordigers en dagelijkse bestuurders.

Veel bepalingen zijn voor de volksvertegenwoordigers en andere lokale politieke ambtsdragers gelijk. Er zijn ook verschillen. Die hebben te maken met de staatsrechtelijke posities en met de voor hen geldende wettelijke (integriteits)regels.

De gemeenteraad is een politiek orgaan. In de volksvertegenwoordigingen worden specifieke of (partij)politieke belangen ingebracht voor het algemeen belang van de gemeente. Deze politieke ambtsdragers krijgen het mandaat van hun kiezers en de gedragscode ondersteunt de behoorlijke vervulling van het kiezersmandaat.

Het handelen van het dagelijks bestuur en van de bestuurders staat ten dienste van de gemeente. De ambtsdragers aan wie en de organen waaraan het dagelijks bestuur is opgedragen, zijn over hun bestuurlijke handelen en over hun functioneren verantwoording schuldig aan de volksvertegenwoordigende organen.

Aan het dagelijks bestuur en de bestuurders worden ook in de gedragscode bijzondere eisen gesteld om optimale openheid en controleerbaarheid mogelijk te maken.

Het rechtskarakter van de Voorster gedragscode is dat van een interne regeling, als nadere invulling en concretisering van de wettelijke regels. De gedragscode bevat in aanvulling op wettelijke regels gedragsnormen en regels over procedures die de transparantie van het handelen van politieke ambtsdragers, evenals van de besluitvorming over en de naleving van de normen vergroten. Zij vormt een beoordelingskader en leidraad bij twijfel, vragen en discussies.

Het niet naleven van de Voorster gedragscode heeft geen rechtsgevolgen. Sprake is van zelfbinding. De regels worden in gezamenlijk debat vastgesteld door de politieke ambtsdragers zelf. In dit licht moeten de regels in de code worden gezien. Dat maakt de gedragscode evenwel niet vrijblijvend. De volksvertegenwoordigers kunnen daarop worden aangesproken en zij dienen zich over de naleving ervan te verantwoorden. Het niet naleven van de Voorster gedragscode kan dus wel onderdeel worden van politiek debat en politieke gevolgen hebben.

Integriteit is een thema dat betekenis krijgt in het handelen van de politieke ambtsdragers van de gemeente Voorst. Een integriteitsbeleid dat alleen op papier bestaat is slechts een dode letter. Daarom moet het handelen van politieke ambtsdragers regelmatig onderwerp van gesprek zijn, juist ook onderling, en ook daarbij geeft deze gedragscode ondersteuning. De code, het Protocol bij (vermoedens van) integriteitsschendingen door politieke ambtsdragers van de gemeente Voorst en de registraties zijn instrumenten. Integriteit is uiteindelijk niet in regels te vangen. In de woorden van de schrijver C.S. Lewis gaat het om 'doing the right thing, even when no one is watching.'

Integer handelen kan alleen in een cultuur en organisatie waar ook de andere waarden van goed bestuur worden nagestreefd. De Nederlandse Code voor Goed Openbaar Bestuur (*) benoemt een aantal kernwaarden van goed openbaar bestuur. Integriteit wordt hierin in één adem genoemd met openheid. 'Openheid en integriteit': “het bestuur is open en integer en maakt duidelijk wat het daaronder verstaat.“ De wetgeving (en de gedragscode in aanvulling hierop) bevat diverse voorschriften inzake openheid met het oog op de integriteit.

Die voorschriften hebben betrekking op openbaarmaking van nevenfuncties en/of neveninkomsten, van geschenken, buitenlandse reizen, excursies en evenementen. De registraties in de codes zijn bedoeld om de transparantie te bevorderen die belangenverstrengeling en onverantwoord en/of onjuist gebruik van publieke middelen door politieke ambtsdragers in Voorst moeten tegengaan. De politieke ambtsdrager is primair zelf verantwoordelijk voor zijn integriteit en hij zal zich daar in alle openheid over moeten verantwoorden.

De Nederlandse Code voor Goed Openbaar Bestuur verbindt openheid en integriteit met de kernwaarden participatie, behoorlijke contacten met burgers, doelgerichtheid en doelmatigheid, legitimiteit, lerend en zelfreinigend vermogen en verantwoording. Al deze kernwaarden klinken in verschillende mate door in de hiernavolgende gedragscode.

(*) De Nederlandse Code voor Goed Openbaar Bestuur (23 juni 2009) bevat basale beginselen van goed openbaar bestuur en is een informeel instrument dat een beroep doet op de eigen verantwoordelijkheid van besturen van gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk om gewetensvol invulling te geven aan hun taken en verantwoordelijkheden in het openbaar bestuur. De Code bevat geen juridisch afdwingbare normen.

Wettelijke grondslag

De gemeenteraad stelt een gedragscode vast voor de leden, (artikel 15, derde lid, van de Gemeentewet), voor de wethouders (artikel 41c Gemeentewet) en voor de burgemeester (artikel 69 Gemeentewet).

Toelichting artikel 12 tot en met 15 Gemeentewet

Artikel 12 bevat het voorschrift om alle andere functies openbaar te maken. Het is een regel die zorgt voor transparantie over de belangen die van een raadslid bekend zijn.

Artikel 13 bevat een lijst van functies die niet verenigbaar zijn met het raadslidmaatschap.

Artikel 14 bevat het voorschrift van de eedaflegging.

Artikel 15 bevat verboden die gericht zijn tot een raadslid. Door dat verbod is het voor een raadslid onmogelijk om beroepshalve in vermelde werkzaamheden actief te zijn als er bij die werkzaamheden sprake is van een relatie met de gemeente.

Voor fractievertegenwoordigers bestaat zo'n serie wettelijk geregelde verboden niet. De raad kan zelf soortgelijke regels voor fractievertegenwoordigers vastleggen. De voorschriften van artikel 12, 13 en 15 dienen voor fractievertegenwoordigers gelden in Voorst ook voor fractievertegenwoordigers. In Voorst leggen fractievertegenwoordigers niet de eed of de belofte af. Daarom is artikel 14 niet van toepassing verklaard.

Wettelijk kader

Afleggen eed of belofte (artikel 14, 41a en 65 van de Gemeentewet)

Alvorens hun functie te kunnen uitoefenen leggen de raadsleden van Voorst in de raadsvergadering, in handen van de voorzitter, de volgende eed (verklaring en belofte) af: “Ik zweer (verklaar) dat ik om tot raadslid te worden, rechtstreeks noch middellijk, onder welke naam of welk voorwendsel ook, enige gift of gunst heb gegeven of beloofd. Ik zweer (verklaar en beloof) dat ik, om iets in dit ambt te doen of te laten, rechtstreeks noch middellijk enig geschenk of enige belofte heb aangenomen of zal aannemen. Ik zweer (beloof) dat ik getrouw zal zijn aan de Grondwet, dat ik de wetten zal nakomen en dat ik mijn plichten als raadslid naar eer en geweten zal vervullen.”

Persoonlijke belangen

Een lid van een gemeenteraad van Voorst neemt niet deel aan de stemming over:

- een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken;

- de vaststelling of goedkeuring der rekening van een lichaam waaraan hij rekenplichtig is of tot welks bestuur hij hoort (artikel 28 van de Gemeentewet).

- Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden (artikel 2:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht).

Incompatibiliteiten en nevenfuncties

- Verboden overeenkomsten/handelingen: raadsleden, wethouders en de burgemeester mogen in geschillen, waar de gemeente(bestuur) partij is, niet als advocaat, adviseur of gemachtigde werkzaam zijn. Zij mogen bepaalde overeenkomsten, waar de gemeente Voorst bij betrokken is, niet rechtstreeks of middellijk aangaan. Van verboden overeenkomsten kan ontheffing worden verleend (artikel 15, 41c en 69 Gemeentewet). Voor raadsleden staat op overtreding van deze bepalingen uiteindelijk de sanctie van schorsing en vervallenverklaring van het lidmaatschap van de gemeenteraad van Voorst (artikelen X7, X7a en X8 van de Kieswet).

- Onverenigbaarheid van functies: het zijn van lid van de gemeenteraad van Voorst, wethouder of burgemeester sluit het hebben van een aantal andere functies uit (artikel 13, 36b en 68 van de Gemeentewet). Dat leidt er uiteindelijk toe dat aan de functie van raadslid een einde komt (artikel X1 van de Kieswet).

- Openbaarmaking nevenfuncties: raadsleden, wethouders en de burgemeester maken openbaar welke nevenfuncties zij vervullen. De lijst met nevenfuncties ligt ter inzage op het gemeentehuis (artikel 12, 41b en 67 van de Gemeentewet).

Toelichting artikel 2:

Het betreft een uitwerking van de wettelijke verplichting om nevenfuncties openbaar te maken. De informatie wordt gepubliceerd op de website van de gemeente Voorst. Het raadslid, de fractievertegenwoordiger, de wethouder en de burgemeester zijn verantwoordelijk voor het tijdig aanleveren van de informatie en voor de actualiteit daarvan. Het doel van dat register is om duidelijk te maken of en welke andere belangen elk raadslid en elke fractievertegenwoordiger heeft. Iets soortgelijks geldt voor de burgemeester en de wethouders van Voorst.

Voordat een raadslid of fractievertegenwoordiger benoemd wordt heeft hij of zij een gesprek met de burgemeester en de griffier. Mede aan de hand van een overzicht van de andere functies van het kandidaat raadslid of fractievertegenwoordiger bespreken de burgemeester en de griffier de risico's voor integriteit met de kandidaat. Van dat gesprek wordt een verslag gemaakt dat bij de geloofsbrieven wordt gevoegd. Dat verslag wordt ook ter kennis van het presidium gebracht.

Het bestaan van die andere belangen kan betekenen dat een raadslid of fractievertegenwoordiger niet kan deelnemen aan de beraadslaging en – bij raadsleden - de besluitvorming. Bij twijfels over de vraag of deelname aan de beraadslaging en de besluitvorming integer is, kan het raadslid of de fractievertegenwoordiger advies inwinnen bij de griffier of de burgemeester. Als het raadslid of de fractievertegenwoordiger niet aan de beraadslaging of de besluitvorming deelneemt meldt hij/zij dat tijdig aan de voorzitter.

Voor het presidium is de informatie van de andere functies nuttige informatie bij het signaleren van mogelijke integriteitsperikelen.

De belangen van partners van raadsleden zouden overigens ook van invloed zijn op de behartiging van het opbaar belang. Er is geen wettelijke bepaling die openheid over functies van een partner gebiedt. Transparantie ook over die belangen kan voorkomen dat de schijn van niet integer handelen kan ontstaan.

De burgemeester en de wethouders zijn evenzeer transparant over de functies die zij vervullen naast het zijn van wethouder of burgemeester. Nevenfuncties horen gemeld te worden aan de gemeenteraad. Gesprekken over de nevenfuncties voeren de burgemeester en de wethouders met zowel de gemeentesecretaris als de griffier. Het vierogen-principe is bedoeld als waarborg voor integere gesprekken.

Wettelijk kader

Informatieplicht

Het college en elk van zijn leden zijn verplicht alle inlichtingen te geven die de gemeenteraad nodig heeft voor de uitoefening van zijn taak. Het betreft zowel een actieve als een passieve informatieplicht. Ook als individuele raadsleden of fractievertegenwoordigers informatie vragen zal die informatie aan het lid van de gemeenteraad moeten worden verstrekt. Geheime informatie hoeft het college niet te delen met fractievertegenwoordigers ( artikel 2.5, lid 2, Regeling raadswerk).

De informatie kan verder alleen worden geweigerd als die in strijd is met het openbaar belang (artikel 169 van de Gemeentewet).

De Regeling raadswerk bevat in artikel 7.1 enige voorschriften over schriftelijke raadsvragen.

Geheimhouding

- Een ieder die is betrokken bij de uitvoering van de taak van een bestuursorgaan en daarbij de beschikking krijgt over gegevens waarvan hij het vertrouwelijke karakter kent of redelijkerwijs moet vermoeden, en voor wie niet reeds uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift ter zake van die gegevens een geheimhoudingsplicht geldt, is verplicht tot geheimhouding van die gegevens, behoudens voor zover enig wettelijk voorschrift hem tot mededeling verplicht of uit zijn taak de noodzaak tot mededeling voortvloeit (artikel 2:5 van de Algemene wet bestuursrecht).

- Burgemeester en wethouders kunnen op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, geheimhouding opleggen. Ook de burgemeester heeft die bevoegdheid. De geheimhoudingsplicht moet worden bevestigd door de volksvertegenwoordiging. Ook de gemeenteraad, onderscheidenlijk (de voorzitter van) een commissie kan geheimhouding opleggen (artikelen 25, 55 en 86 van de Gemeentewet).

- Het schenden van de geheimhoudingsplicht is een misdrijf (artikel 272 van de Wetboek van Strafrecht).

Toelichting artikel 3.1 en 3.2:

Het is belangrijk de juiste maatregelen te treffen om te voorkomen dat onbevoegden vertrouwelijke en/of geheime gegevens kunnen bezitten, raadplegen of beschadigen. Daarbij moet in de digitale setting worden gedacht aan de beveiliging van de computer, smartphones e.d. met wachtwoorden en het niet onbeheerd achterlaten van USB-sticks met vertrouwelijke/geheime informatie. Privé-emailadressen waar raadsleden stukken op wensen te ontvangen dienen alleen voor het raadslid toegankelijk te zijn.

Een raadslid, fractievertegenwoordiger, wethouder en de burgemeester behoort geen gebruik te maken van vertrouwelijke 'voorkennis' die hem of haar in zijn of haar functie ter beschikking staat en hoort te zorgen dat die kennis ook niet door anderen kan worden gebruikt. Fractievertegenwoordigers hebben geen toegang tot geheime informatie.

Wettelijk kader

Afleggen eed of belofte

De eed of belofte die het raadslid, de wethouder en de burgemeester op grond van artikel 14, 41a of 65 van de Gemeentewet moet afleggen heeft onder meer betrekking op het geven, aannemen of beloven van giften, gunsten of geschenken. Zie voor de wetstekst inzake de eed of belofte het wettelijk kader onder 2 voor de bepalingen ter voorkoming van belangenverstrengeling.

Toelichting

Artikel 4.1

In de gedragscode is uitgangspunt dat geschenken, faciliteiten en diensten niet worden geaccepteerd als hiermee de onafhankelijke positie van het raadslid kan worden beïnvloed. Dat is in ieder geval aan de orde in onderhandelingssituaties. Is daarvan geen sprake dan kunnen om praktische redenen incidentele kleine geschenken (met een geschatte waarde van € 50,-- of minder) door het raadslid, de wethouder en de burgemeester worden aanvaard, echter nooit op het huisadres. Duurdere geschenken worden niet aanvaard. Zij worden teruggestuurd of eigendom van de gemeente die zorgt voor een goede bestemming van het geschenk. In een openbaar register worden opgenomen welke geschenken van meer dan € 50,-- de gemeente heeft aanvaard en welke bestemming daaraan is gegeven.

Het spiegelbeeld van 'geschenken' aanvaarden is het benutten van de macht van het politieke ambt ten behoeve van het persoonlijk belang van een individu. Met een politiek ambt wordt het algemeen belang gediend en niet het belang van een individu. Het dienen van het belang van een individu is bekend als cliëntelisme en is niet te verenigen met de eed of de belofte die een politicus aflegt.

De taak van raadsleden is tweeledig: kaders stellen en toetsen of die kaders nageleefd worden. Daarnaast zijn raadsleden vertegenwoordigers van de inwoners. Kaders stellen is het in algemene termen – en niet voor een concreet geval – vaststellen van herhaald toepasbare normen.

Het toetsen of de 'regels' goed zijn toegepast gebeurt achteraf en kan aan de hand van een concreet geval plaats vinden. Indachtig 'Een zwaluw maakt geen zomer' is het verstandig om een toetsing van de toepassing van kaders niet op basis van slechts één concreet geval plaats te laten hebben. Dat ene geval kan de uitzondering op de regel blijken.

Het problematiseren van één concreet geval kan de schijn van cliëntelisme oproepen.

Om de schijn van cliëntelisme te voorkomen is het voor een raadslid verstandig om niet in het uitvoeringproces actief betrokken te zijn bij een aanvraag van een burger. In de artikelen 15, 41c en 69 van de Gemeentewet heeft de wetgever dergelijke directe belangenbehartiging in een aantal concrete gevallen verboden.

Daarnaast is het goed om alert te zijn op het fenomeen van de 'ons-kent-ons'-netwerk en familieverbanden. In een kleine gemeenschap groeit een hele generatie samen op. De nabijheid en saamhorigheid van mensen uit een generatie die elkaar goed kennen, kan zorgen voor integriteitskwesties.

Het is goed om dat in het oog te houden en – mochten dat soort situaties aan de orde zijn – daar conform het protocol een gesprek over te hebben.

Artikelen 4.2 en 4.3

Het gaat hier om excursies, evenementen en buitenlandse reizen die betrokkene als raadslid, fractievertegenwoordiger, wethouder of burgemeester aanvaardt. Excursies, evenementen en buitenlandse reizen in de hoedanigheid van lid van een politieke partij vallen hier dus niet onder.

Wettelijk kader

Declaraties

De Regeling rechtspositie decentrale politieke ambtsdragers bevat enige voorschriften over declarabele kosten.

Buitenlandse excursie of reis voor raadsleden (modelverordening VNG)

De gemeenteraad kan een raadscommissie (of een delegatie daaruit) toestemming verlenen voor een excursie of reis naar het buitenland. Die excursie/ reis moet zijn georganiseerd door of vanwege de gemeente. De in redelijkheid gemaakte reis- en verblijfkosten komen voor rekening van de gemeente. De gemeenteraad kan aan de toestemming voorwaarden verbinden.

Toelichting

Artikel 5.1

De verordening rechtspositie wethouders, raads- en commissieleden gemeente Voorst 2015 bevat spelregels voor diverse kosten die verbonden zijn aan het werk van een raadslid.

Geldstromen tussen de rekening van het bestuursorgaan en de persoonlijke rekening van de volksvertegenwoordiger maken een adequate controle op de uitgaven noodzakelijk. Het raadslid zal zich uiteraard nauwgezet moeten houden aan de regels en procedures die er met het oog hierop voor hem of haar gelden. Voor de declaratie van kosten gebruikt de gemeente Voorst het systeem van Youforce.

Raadsleden ontvangen maandelijks een vaste onkostenvergoeding. Volgens de toelichting op het Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers is die vergoeding onder meer bedoeld voor het bestrijden van een aantal kosten. Dat zijn representatie, vakliteratuur, excursies, bureaukosten, contributies, lidmaatschappen, zoals contributies van verenigingen en regionale beroepsverbanden, ontvangsten thuis en zakelijke giften. Het rechtspositiebesluit kent voor ziektekosten, reiskosten, kosten voor loopbaanoriëntatie en de verzekering tegen arbeidsongeschiktheid, ouderdom en overlijden anderen faciliteiten. Daar is de vaste onkostenvergoeding kennelijk niet voor bedoeld.

Daarnaast bevat de Regeling raadswerk in artikel 2.6 enige normen voor hert bestrijden van kosten die leden van een fractie maken.

Artikel 5.2

Indien het gebruik van een device noodzakelijk is voor het functioneren, wordt het privégebruik dat een medewerker van een device maakt niet als 'voordeel' belast. De Belastingdienst laat weten dat het gebruik van een laptop of een tablet vrijgesteld is van de heffing van loon- en inkomstenbelasting.

Voor het gebruik van een door de gemeente beschikbaar gesteld device gelden de gedragsregels van de gemeente Voorst.

Toelichting

Artikel 6.1 De gemeenteraad is het hoogste bestuursorgaan en als zodanig verantwoordelijk voor de inhoud van de gedragscode voor zowel raadsleden, wethouders en de burgemeester en voor een eenduidige interpretatie daarvan en voor wijziging/aanvulling daarvan bij onduidelijkheden of leemtes.

Artikel 6.2 De Gemeentewet verplicht de gemeenteraad om voor zichzelf en voor de bestuurders een gedragscode vast te stellen.

Aanvullend op de wettelijke regels die gelden voor politieke ambtsdragers, bevat de gedragscode een aantal materiële normen waaraan de politieke ambtsdragers zich committeren. De burgemeester heeft de wettelijke taak om de bestuurlijke integriteit van het gemeentebestuur te bevorderen. Hiermee is de verantwoordelijkheid voor de portefeuille 'integriteit' duidelijk belegd. De wettelijke bepalingen bieden de ruimte om naar gelang de situatie handelend op te treden, waarbij niet alleen gedacht moet worden aan het optreden bij incidenten.

Belangrijk onderdeel is ook de preventie: ervoor te zorgen dat integriteit en integriteitsbewustzijn in de bestuurlijke gremia een plek krijgen en daarbij afspraken te maken over een regelmatige bespreking van het thema integriteit, zowel met de gemeenteraad van Voorst met het politiek bestuur van de gemeente Voorst. De burgemeester hoeft hier niet alleen voor te staan. De raadswerkgroep integriteit en de griffier kunnen hier in relatie tot de gemeenteraad een belangrijke rol in spelen.

Bij deze gedragscode hoort een 'Protocol bij (vermoedens) van integriteitsschendingen door politieke ambtsdragers van de gemeente Voorst'. In dat protocol zijn afspraken vastgelegd over de werkwijze die wordt gevolgd ingeval zich een incident of een (vermoeden van) een integriteitsschending voordoet. Dat geeft houvast en rust op het moment dat er gehandeld dient te worden.