Vergunningen, Toezicht & Handhaving VTH-Beleidsplan 2022-2026

Inhoudsopgave 3

1 Inleiding 5

1.1 Doelstelling 5

1.2 Reikwijdte 5

1.3 Leeswijzer 6

2 Kern van het VTH-Beleid 7

2.1 Visie, ambitie en doel 7

2.2 Bestuurlijke uitgangspunten 8

2.3 Inwonersconsultatie 8

2.4 VTH-Beleid als onderdeel van de BIG-8 cyclus 9

3 Ontwikkelingen 10

3.1 Omgevingswet 10

3.1.1 VTH onder de Omgevingswet 10

3.1.2 Dienstverlening 10

3.1.3 Expertise 11

3.1.4 Samenwerking in de regio 11

3.1.5 Digitalisering en processen 11

3.2 Wet kwaliteitsborging voor het bouwen 12

3.3 Erfgoedbeleid 12

3.4 Aanbevelingen Rekenkamercommissie Stein 12

3.5 Commissie Aartsen 13

3.6 Leefbaarheid 13

4 Nut en noodzaak van VTH 15

4.1 Vergunningen 15

4.2 Toezicht 15

4.3 Handhaving 16

5 Risicoanalyse 17

5.1 Risico’s vergunningverlening 17

5.2 Risico’s toezicht en handhaven 17

6 Prioriteitenanalyse 18

6.1 Doorwerking van prioriteiten bij vergunningen 18

6.2 Doorwerking van prioriteiten bij toezicht en handhaving 19

7 Vergunningenstrategie 21

7.1 Beginsel bereidheid 21

7.2 Belemmeringen wegnemen 21

7.3 Participatie 21

7.4 Integrale beoordeling en casemanagement 22

7.5 Vergunningverlening binnen de wettelijke termijn 22

8 Nalevingstrategie 23

8.1 Algemeen 23

8.2 Toezicht- en handhavingstrategie 26

8.2.1 Algemeen 26

8.2.2 Toezicht en handhaving in de openbare ruimte 26

8.2.3 Toezicht in stappen 27

8.2.4 Uitwerking van de strategie per taakveld 29

8.3 Gedoogstrategie 33

9 Kwaliteitszorg en -borging 34

9.1 Plan-do-check-act 34

9.2 Programmatisch werken 34

9.2.1 VTH-Beleidsplan 35

9.2.2 VTH-Uitvoeringsprogramma 35

9.2.3 VTH-Jaarverslag 35

9.2.4 Koppeling BIG-8 met de begrotingscyclus 35

9.2.5 Monitoring 36

9.3 Borgen kwaliteit 36

10 Organisatie 38

10.1 VTH kwaliteitscriteria 2.2 38

10.2 Functiescheiding 38

10.3 Overlegstructuur 39

10.4 Aanwijzing toezichthouder 39

10.5 Bereikbaarheid 39

10.6 Middelen 40

Bijlage 1: Risicoanalyse vergunningen 41

Bijlage 2: Risicoanalyse toezicht & handhaving 42

De gemeente Stein zet zich in voor een duurzame leefomgeving met unieke waarden, waarin veilig, gezond en aantrekkelijk gewoond, gewerkt en geleefd kan worden. De gemeente doet dat onder andere door vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). De visie en ambitie met betrekking tot VTH dienen te worden vastgelegd in een strategisch beleidskader, het VTH beleidsplan.

Voor u ligt het VTH Beleidsplan van de gemeente Stein voor de periode 2022-2026. Met het vaststellen van dit beleid wordt de uitvoering van de VTH-taken geactualiseerd en afgestemd op de actuele uitvoeringssituatie. Het huidige toezicht- en handhavingsbeleid, “Handhaven met Beleid”, stamt uit 2015. Als gevolg van nieuwe ontwikkelingen is het noodzakelijk nieuw beleid vast te stellen. Zowel vanuit de ambtelijke organisatie, als bestuurlijk, is geconstateerd dat op basis van het huidige beleid en met de huidige beschikbare capaciteit zaken niet kunnen worden uitgevoerd die mogelijk meer prioriteit verdienen. Dat maakt een herziening van het huidige beleid zeer wenselijk. Een andere aanleiding voor het herijken van het beleid is dat in de laatste jaren het aantal aanvragen van vergunningen en handhaving fors is toegenomen.

Daarnaast zal de te verwachten vermindering van regels en vergunningplichten onder de Omgevingswet en de Wet Kwaliteitsborging voor het Bouwen ervoor zorgen dat werk verschuift van vergunningverlening naar toezicht en handhaving. Het is dus nodig om middels duidelijk handhavingsbeleid opnieuw de prioriteiten te bepalen.

1.1 Doelstelling

De gemeente Stein is verplicht om voor vergunningverlening, toezicht en handhaving op het gebied van het omgevingsrecht beleid vast te stellen en uit te voeren. Met dit VTH beleidsplan 2022-2026 voldoet Stein aan de wettelijke vereisten. Het plan legt de basis voor een programmatische en integrale uitvoering van de wettelijke taken voor vergunningverlening, toezicht en handhaving voor de fysieke leefomgeving. Dit beleidsplan beschrijft de ambities van de gemeente voor de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving. De gemeente gebruikt het plan als algemeen beleidsmatig kader voor de uitvoering door de gemeente en haar uitvoeringsorganisaties, het overleg met de partners, initiatiefnemers en belanghebbenden en de communicatie met haar bedrijven en inwoners. Het maakt een transparante, effectieve en efficiënte inzet van middelen mogelijk. De door de raad gestelde kaders zijn leidend en daarbinnen wordt geprioriteerd aan de hand van de beschikbare middelen.

1.2 Reikwijdte

Het VTH beleidsplan heeft betrekking op de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving van regels met betrekking tot het gedrag van mensen in relatie tot fysieke objecten of dat plaatsvindt in een fysieke omgeving. Het betreft een breed scala aan landelijke en gemeentelijke regelgeving. Voor de gemeente Stein omvat het VTH beleid de volgende beleidsvelden:

• -

  Bouwen

• -

  Slopen

• -

  Afwijken bestemmingsplan (ruimtelijke ordening)

• -

  Milieu (niet-basistaken)

• -

  Monumenten/erfgoed

• -

  Brandveilig gebruik

• -

  Overige Wabo-activiteiten

• -

  APV en bijzondere wetten

• -

  Overige vergunningen en meldingen (voor zover het geen politietaken betreft)

1.3 Leeswijzer

Deze nota start in hoofdstuk 2 met de kern van het VTH-beleid. Er wordt ingegaan op de visie, ambitie en het doel van ons beleid en de bestuurlijke uitgangspunten daarbij. In hoofdstuk 3 staan de ontwikkelingen opgesomd die de VTH-taken van de gemeente raken. Hoofdstuk 4 maakt helder wat het nut en de noodzaak is van vergunningverlening, toezicht en handhaving door de gemeente. Vervolgens maken we een en ander concreter met in hoofdstuk 5 de risicoanalyse en aansluitend de prioriteitenanalyse in hoofdstuk 6. Hierna volgt de uitwerking van het beleid in strategieën. In hoofdstuk 7 staat de vergunningenstrategie centraal en in hoofdstuk 8 de nalevingstrategieën. Als laatste wordt uitgewerkt hoe de kwaliteit van het VTH-beleid wordt gewaarborgd in hoofdstuk 9 en hoe een en ander organisatorisch wordt geregeld in hoofdstuk 10.

Tot slot zijn een aantal bijlagen opgenomen ter verduidelijking en verdieping van onderdelen van ons VTH-beleid.

2.1 Visie, ambitie en doel

Het stellen van regels, het houden van toezicht op de naleving van regels en het optreden tegen overtredingen zijn kerntaken van de gemeente Stein. Er dient voorkomen te worden dat het overtreden van regels de belangen van de overheid, inwoners en de fysieke leefomgeving schaadt. Onze visie, ambitie en doel daarbij/daarop is als volgt:

Visie

We willen een mooie, schone, veilige, gezonde, groene en duurzame gemeente. Om het gebruik te behouden en te verbeteren voeren we onder meer vergunningverlening, toezicht en handhaving uit. Bij het uitvoeren daarvan werken we samen, integraal, risicogericht, zijn we betrouwbaar, transparant en professioneel, en leggen we de verantwoordelijkheden daar waar deze horen.

Ambitie

Het is onze ambitie dit samen met onze uitvoeringsorganisaties en partners op te pakken en onze aanpak open en transparant te communiceren naar onze bedrijven en inwoners.

Strategisch doel VTH-beleid

Het versterken, behouden en beschermen van de integrale kwaliteit van onze leef-, woon- en werkomgeving.

Hieraan geven we invulling via vergunningverlening, toezicht en handhaving maar nadrukkelijk ook via preventie (voorlichting en communicatie) en kwaliteitszorg. Het VTH-beleid omvat aldus:

• •

  Preventie: het voorkomen van aantasting van de leefomgeving of ontstaan van risico's door het geven van voorlichting en zorg dragen voor een heldere communicatie over de kaders waar partijen in de samenleving zich aan moeten houden.

• •

  Vergunningverlening: in het kader van het omgevingsrecht is vergunningverlening het beoordelen en toetsen van initiatieven en aanvragen op de geldende wet- en regelgeving om te komen tot een kwalitatief goed besluit (zo nodig onder voorwaarden en voorschriften) binnen de geldende proceduretijd.

• •

  Toezicht: het uitvoeren van (reguliere) controles en het bij een klacht of melding verzamelen van informatie om te beoordelen of wordt voldaan aan gestelde kaders, regels en voorschriften. Door in het toezicht een voorlichtende, meedenkende en adviserende rolopvatting te hanteren kan in een vroeg stadium worden voorkomen dat een met wet- en regelgeving strijdige situatie ontstaat. Door bemiddeling kan worden bewerkstelligd dat de regels alsnog worden nageleefd.

• •

  Handhaving: dit betreft het ongedaan maken, opheffen of beperken van verdere risico's van een situatie die in strijd is met de regels en voorschriften. Hiervoor kan gebruik worden gemaakt van bestuursrechtelijke handhaving door het opleggen van een last onder dwangsom of bestuursdwang, het geheel of gedeeltelijk intrekken van een vergunning of ontheffing. De gemeente probeert handhaving en het inzetten van zwaardere sancties waar mogelijk te vermijden door in de fase van toezicht via bemiddeling een oplossing te bewerkstelligen.

• •

  Kwaliteitszorg: de gemeente zorgt ervoor via de inzet van goed opgeleide medewerkers, het bieden van heldere kaders (VTH-beleidsplan, VTH-uitvoeringsprogramma, verordeningen, etc.) en de samenwerking met partners, te voldoen aan de hoge kwaliteitseisen die aan de uitvoering van de VTH-taken worden gesteld.

2.2 Bestuurlijke uitgangspunten

De gemeente hanteert in haar VTH-beleid de onderstaande bestuurlijke uitgangspunten. Deze uitgangspunten zijn mede opgehaald tijdens de raadsessie van 13 oktober 2021.

Preventie:

• -

  We investeren in preventie, zeker daar waar handhaving in het verleden niet effectief is gebleken (bijvoorbeeld bij hondenpoep).

• -

  We communicatie helder en transparant over regels aan de voorkant.

Vergunningverlening:

• -

  Aanvragen worden in principe afgehandeld op volgorde van binnenkomst.

• -

  Indien het maatschappelijk belang of een groot economische belang daarom vraagt, kunnen aanvragen voorrang krijgen indien de capaciteit knelt.

• -

  We streven naar participatie en draagvlak; inwoners en bedrijven staan centraal.

Toezicht & Handhaving:

• -

  Naast de ad hoc zaken, handhaven we ook thematisch en programmatisch op thema’s zoals groen, erfgoed, buitengebied, Alcoholwet. We acteren dus zowel reactief als proactief.

• -

  We leggen accenten op handhaving met meetbaar effect, dit geldt met name bij inzet van boa’s.

• -

  In principe geldt “gelijke monniken, gelijke kappen”, maar er kan maatwerk geleverd worden waar dit nodig en passend is.

• -

  Slecht naleefgedrag wordt nimmer ‘beloond’. Legalisatiemogelijkheden worden kritisch bezien. We deinzen er niet voor terug onpopulaire maatregelen te nemen. Reeds gerealiseerde bouwwerken worden dus niet soepeler getoetst omdat ze anders afgebroken moeten worden.

• -

  Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen wordt afgeweken van de harde lijn om te handhaven.

• -

  Er is oog voor het menselijk aspect.

• -

  De systematiek om eerst te waarschuwen bij een overtreding blijft gelden.

• -

  We handhaven op basis van risicoschattingen.

• -

  De eigenaar/gebruiker/organisator/initiatiefnemer/etc. blijft te allen tijde verantwoordelijk voor zijn activiteit/bouwwerk/evenement/etc. en het voldoen aan wet- en regelgeving. De gemeente neemt deze verantwoordelijkheid nimmer over. Wel kunnen we mogelijk faciliteiten bieden die het voldoen aan wet- en regelgeving bevorderen.

• -

  We treden in overleg met partijen, gericht op het vinden van een oplossing.

Kwaliteitszorg:

• -

  We hanteren de landelijk geldende kaders zoals die zijn vastgelegd in de Landelijke Handhavingsstrategie.

• -

  We evalueren ons handelen kritisch en stellen bij waar dat nodig blijkt.

2.3 Inwonersconsultatie

Ook vanuit de inwoners (en ondernemers) is in oktober 2021 input geleverd die meegenomen wordt als uitgangspunt in het VTH-beleid.

Preventie:

• -

  Inwoners zien een toename in de verpaupering van particulier eigendom (woning- en groenonderhoud). Ondanks dat er een spanningsveld bestaat tussen eigen verantwoordelijkheid, privaatrechtelijke aangelegenheid en het toezicht door de gemeente bij deze kwesties, zou er meer aandacht voor moeten zijn.

• -

  Het dumpen van afval zorgt voor veel ergernis. Aangezien het op heterdaad betrappen van overtreders zeer lastig is, zou meer gedaan moeten worden aan het voorkomen van dumpingen.

Vergunningverlening:

• -

  Ten aanzien van vergunningen verwachten inwoners en ondernemers een hoge mate van faciliteren door de gemeente.

• -

  Indien stukken niet compleet zijn of aangepast moeten worden naar aanleiding van een advies, moeten aanvragers voldoende in de gelegenheid worden gesteld om dit te bewerkstelligen. Passende besluitvorming prevaleert boven snelheid.

• -

  Het indienen van een vergunning en het zorgen voor de juiste stukken wordt als complex ervaren. De gemeente zou dit eenvoudiger moeten maken.

Toezicht & Handhaving:

• -

  Inwoners geven de voorkeur aan een combinatie van reageren op directe signalen en zelf actief controles uitvoeren (reactief en proactief handhaven).

• -

  Controle op hondenpoep wordt in eerste instantie vaak als prioriteit genoemd. Maar als keuzes gemaakt moeten worden op basis van effectiviteit, krijgt deze categorie een lage prioriteit. Dan scoort veiligheid het hoogste. Daaronder wordt fysieke veiligheid op straat verstaan (vaak in relatie met hangjongeren/jeugdoverlast), maar ook bijvoorbeeld brandveiligheid in gebouwen of veiligheid bij evenementen.

• -

  De handhaving op parkeren is adequaat.

• -

  Er wordt vaak aangehaald dat er meer toezicht en handhaving nodig is. Vooral op straat. Daarbij moeten voor iedereen dezelfde regels gelden. Wel moet rekening worden gehouden met de omstandigheden die op dat moment gelden, waarbij te allen tijde maatwerk mogelijk moet zijn.

Kwaliteitszorg:

• -

  Er bestaat een bepaalde terughoudendheid ten aanzien van het melden van slecht naleefgedrag. De meldingsbereidheid hangt af van de prioriteit en de mate van anonimiteit. Overlast door jongeren wordt bijvoorbeeld eerder gemeld dan een overtreding van de regels in een horecagelegenheid (zoals naleving van de sluitingstijd of de controle op schenken van alcohol onder de 18).

• -

  Meldingen via een app of webformulier verdienen de voorkeur.

2.4 VTH-Beleid als onderdeel van de BIG-8 cyclus

De gemaakte keuzes en gestelde prioriteiten uit dit VTH-beleidsplan worden jaarlijks uitgewerkt in het VTH-uitvoeringsprogramma. Deze combinatie van een vierjarig beleidsplan met een jaarlijks uitvoeringsprogramma maakt het mogelijk flexibel in te spelen op actualiteiten. In het VTH-jaarverslag wordt elk jaar op basis van monitorgegevens verantwoording afgelegd over de voortgang van de taakuitvoering, de gerealiseerde producten en de behaalde resultaten. Zo nodig wordt het beleid en/of de aanpak bijgesteld in het eerstvolgende VTH-uitvoeringsprogramma. Deze cyclische manier van werken wordt “programmatisch werken” en ook wel aangeduid als BIG-8.

3.1 Omgevingswet

De Omgevingswet biedt aan gemeenten een ruim en integraal juridisch instrumentarium om voor de fysieke leefomgeving beleidsontwikkeling, beleidsdoorwerking, beleidsuitvoering en terugkoppeling te kunnen vormgeven. Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) speelt een belangrijke rol om de doelstellingen van de wet te kunnen bereiken.

De Omgevingswet kent de volgende 4 hoofddoelstellingen:

• >

  Inzichtelijk omgevingsrecht

• >

  Leefomgeving centraal

• >

  Ruimte voor maatwerk

• >

  Sneller en beter

De Omgevingswet maakt het mogelijk om te regelen wat op die locatie nodig is. Op deze manier wordt onze leefomgeving beter beschermd en beter benut. De Omgevingswet legt daarbij veel vertrouwen en verantwoordelijkheid neer bij de initiatiefnemer en de gemeentelijke overheid. De VTH’er helpt om die verantwoordelijkheid waar te maken. Enerzijds door een belangrijke verbinding te zijn tussen het concrete initiatief en het beleid. Anderzijds door een belangrijke oog- en oorfunctie te vervullen die een bijdrage levert aan het maken en het bijstellen van een visie en een omgevingsplan.

3.2 Wet kwaliteitsborging voor het bouwen

Parallel aan het traject voor de invoering van de Omgevingswet loopt het traject voor de invoering van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. Die wet heeft als doel de bouwkwaliteit en het bouwtoezicht te verbeteren door inschakeling van private kwaliteitsborgers. Daarnaast wordt de aansprakelijkheid van aannemers ten opzichte van particuliere en professionele opdrachtgevers uitgebreid.

Ook deze wet zal om de nodige aanpassing in werkwijze en werkhouding vragen. De wet zal tevens een verschuiving van taken met zich meebrengen.

Een voorbeeld: momenteel moet men voordat een omgevingsvergunning wordt afgegeven aantonen dat het bouwwerk aan het Bouwbesluit of bouwtechnische eisen wordt voldaan. In de toekomst zal dit pas bij de oplevering van het bouwwerk aangetoond moeten worden. De kwaliteitsborging van een bouwwerk verschuift dus naar een latere fase. Dit betekent dat de toezichthouder bij oplevering van bouwwerken zijn controle/toetsing anders en uitgebreider moet uitvoeren.

3.3 Erfgoedbeleid

In 2016 is de gemeente Stein gestart met het Erfgoedproject Stein. In de afgelopen jaren is veel werk verricht om de identiteit en unieke kwaliteiten van Stein in beeld te brengen, te beschermen en te behouden. Uniek hierbij is dat niet alleen gebouwen en historische nederzettingsstructuren zijn meegenomen maar ook het landschap, historisch groen en overig erfgoed. Dit houdt in dat er rekening is gehouden met het gehele ruimtelijke erfgoed waarbij het totaal van de cultuurhistorische waarden onder de loep is genomen. De resultaten daarvan zijn vertaald in de Nota Erfgoedbeleid die in maart 2019 door de gemeenteraad is vastgesteld.

Vervolgens is de nota, inclusief onderliggende inventarisaties, vertaald in een zogenaamd facetbestemmingsplan om de bescherming van het erfgoed gestalte te geven. Met de vaststelling van het bestemmingsplan is een vergunningsplicht geïntroduceerd voor gemeentelijk erfgoed. Ook ten aanzien van toezicht en handhaving dient rekening gehouden te worden met het nieuwe erfgoedbeleid.

3.4 Aanbevelingen Rekenkamercommissie Stein

In 2019 heeft de Rekenkamercommissie van de Stein onderzoek gedaan naar de invloed van de raad op de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de RUDZL voor de gemeente Stein. De Rekenkamer heeft daarbij geconcludeerd dat de raad geen specifieke kaders en doelen heeft meegegeven aan de GR (de RUDZL). Het enige beleidsdocument met betrekking tot VTH, dat ook van toepassing is op de RUD, is de nota “Handhaven met Beleid” uit 2015. Jaarlijks stelt het college een jaarverslag vast. Hiermee legt het college verantwoording over het gevoerde handhavingsbeleid af aan de gemeenteraad. De prestaties en de resultaten van de RUD worden echter apart aan de raad voorgelegd, via de reguliere P&C cyclus. De raadsleden ontvangen derhalve geen eenduidig totaalbeeld over doelen, voortgang en functioneren van de RUD. De conclusie van de Rekenkamercommissie is dan ook dat de vertaalslag van beleidsdoelen uit de nota “Handhaven met Beleid” naar doelen voor de RUD een aandachtspunt is. Ze adviseren op basis van deze nota, zowel korte- als lange termijn doelen voor de RUD te formuleren, waarvan de prestaties volgbaar en meetbaar zijn voor de raad, en deze apart op te nemen in de voor alle verbonden partijen in de reguliere P&C stukken (begroting en jaarverslag).

Inmiddels heeft de actualiteit ons ingehaald en zal er medio 2022 apart beleid worden vastgesteld voor het basistakenpakket dat door de RUDZL wordt uitgevoerd. Dit betreft uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid van alle gemeenten en de provincie Limburg die deelnemen in de RUD Zuid-Limburg, zoals bedoeld in artikel 7.2 van het Besluit omgevingsrecht. Het aparte gemeentelijke beleid, zoals vervat in onderhavige nota, zal dan niet meer van toepassing zijn op deze taken. Uiteraard is getracht een en ander zo veel mogelijk op elkaar te laten aansluiten.

Onderhavige nota heeft aldus geen betrekking op de taken van de RUD. (Zie ook §8.2.4 onder kopje ‘milieu’.)

3.5 Commissie Aartsen

In juni 2020 gaf staatssecretaris Stientje van Veldhoven (IenW) een adviescommissie onder leiding van Jozias van Aartsen de opdracht te adviseren over maatregelen die het VTH-stelsel op milieugebied slagvaardiger en effectiever kunnen maken. Aanleiding waren de frequent voorkomende milieu-incidenten bij onder meer Tata Steel en Chemelot.

In haar in rapport “Om de leefomgeving” kwam de commissie tot een hard oordeel: De 29 omgevingsdiensten in ons land – verantwoordelijk voor vergunningverlening, toezicht en handhaving op milieugebied – kunnen hun werk nu niet goed doen. Milieu en leefomgeving lijden daaronder. Het belangrijkste knelpunt is volgens de commissie dat de omgevingsdiensten onvoldoende onafhankelijk kunnen opereren van het bevoegd gezag, de gemeente- en provinciebesturen. Dat wordt enerzijds veroorzaakt door een tekortschietend mandaat en anderzijds doordat een deel van de omgevingsdiensten niet goed is opgewassen tegen de hoeveelheid en diversiteit aan taken. Ze zijn krap gefinancierd en de systematiek van outputfinanciering werkt contraproductief. Dit leidt ertoe dat het bij veel omgevingsdiensten ontbreekt aan benodigde kennis en specialisatie.

De commissie heeft in dit rapport tien aanbevelingen gedaan om binnen het bestaande VTH-stelsel tot essentiële verbeteringen te komen:

• 1.

  Ondergrens voor de omvang van de omgevingsdiensten verhogen,

• 2.

  Kwaliteit verbeteren en afstemmen op aard van inrichtingen,

• 3.

  Meer prioriteit, capaciteit en inzet strafrechtelijke handhaving en vervolging,

• 4.

  Hetzelfde basistakenpakket voor elke omgevingsdienst,

• 5.

  Landelijke normfinanciering in plaats van lokale outputfinanciering,

• 6.

  Verplichting tot informatie-uitwisseling en investeren in kennisontwikkeling en kennisdeling,

• 7.

  Eén uitvoerings- en handhavingsbeleid, en één uitvoeringsprogramma per regio,

• 8.

  Versterking van de positie van de directeur door verplicht mandaat en herzien van de benoemingsprocedure,

• 9.

  Inrichten van rijkstoezicht op omgevingsdiensten,

• 10.

  Advisering en uitvoeringstoets door omgevingsdiensten over omgevingsplannen.

Het voert te ver om inhoudelijk in te gaan op alle aanbevelingen. Ondanks dat dit rapport betrekking heeft op de Omgevingsdiensten, kan opvolging van aanbevelingen in de nabije toekomst wel gevolgen gaan hebben voor de uitvoering van VTH-taken, ook voor de gemeente Stein. In dit beleidsplan kan daar echter nog geen rekening mee worden gehouden. Ten aanzien van punt 7 wordt wel reeds opgemerkt dat er al een duidelijke (wettelijke) verplichting geldt tot het voeren van één uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid met één uitvoeringsprogramma op basis van één risicoanalyse door de gezamenlijke bevoegde gezagen. Daartoe wordt medio 2022 het Uniform Uitvoerings- en Handhavingsbeleid Zuid Limburg vastgesteld (zie §8.2.4 onder kopje ‘milieu’).

3.6 Leefbaarheid

In de afgelopen decennia zijn geleidelijk aan gemeentelijke toezicht- en handhavingsorganisaties van de grond gekomen. De kiem van deze ontwikkeling werd gelegd door de Commissie-Roethof. In 1984 stelde deze commissie vast dat de aanpak van (toen nog kleine) criminaliteit door louter politie en justitie een onmogelijke opgave is. De Commissie-Roethof gaf aan dat ook andere partijen een bijdrage kunnen leveren. Gemeenten hebben sindsdien de handschoen opgepakt en zijn zich daadwerkelijk gaan bezighouden met de aanpak van ergernissen in de publieke ruimte. Door gemeenten werd een steeds groter beroep gedaan op stads-, parkeer-, parkwachten en vele ‘andere’ soorten van wachten, die de voorbode waren van de huidige groei van gemeentelijke ambtenaren met buitengewone opsporingsbevoegdheden (de zogenaamde gemeentelijke boa’s). De taken van de gemeentelijke boa’s werden steeds ruimer; zij waren niet alleen met toezicht belast, maar ook met handhaving en hulpverlening. Thans vormen de gemeentelijke boa’s een herkenbaar patroon in het straatbeeld.

Een boa is anders dan een reguliere politieambtenaar geen integrale handhaver met algemene opsporingsbevoegdheid, maar heeft een specifieke en afgebakende taak. De uitbouw van gemeentelijke boa’s werd extra gevoed door het zich steeds meer terugtrekken van de politie uit de publieke ruimte. Als argument werd hiervoor aangegeven dat de politie zich diende te concentreren op haar ‘kerntaken’, met name het ‘boeven vangen’. Dit argument gaat voorbij aan het feit dat de politie wettelijk gezien twee taken dient te vervullen, namelijk (1) handhaven van de openbare orde en hulpverlening en (2) opsporen van strafbare feiten. Met de komst van de Nationale Politie in januari 2013 is de terugtrekkende beweging van de politie uit buurten en wijken alleen maar versterkt.

Met het stelsel van de Nationale Politie ontbreekt het burgemeesters aan beheersbevoegdheden. Daardoor is de band tussen het lokale bestuur en de Nationale Politie veel losser geworden. Voor burgemeesters als dragers van het gezag voor de openbare orde en hulpverlening wordt de inzet van boa’s steeds noodzakelijker. Enerzijds wordt immers de roep in de samenleving om meer toezicht en handhaving, meer blauw op straat, meer surveillance en een hardere aanpak steeds luider. Anderzijds wordt het steeds moeilijker de gezagsrol waar te maken door het nijpende tekort aan politiepersoneel. Bij de politie worden grote personeelsproblemen verwacht door uitstroom, vergrijzing en moeilijk opvulbare vacatures. Kortom, of de politie is er gewoonweg niet, of politiemensen worden ingeroosterd voor meer urgente klussen dan toezicht in buurten en wijken.

Los van de vraag of deze versnippering van politietaken een gewenste ontwikkeling is en zich laat rijmen met het uitgangpunt bij de vorming van de Nationale Politie (het vormen van één integrale politieorganisatie), is het een feit dat de rol van de gemeentelijke handhavers steeds groter en uitgebreider is geworden. Ze hebben als belangrijke taak het toezicht houden op de leefbaarheid in de gemeente. Zij gaan daarbij uit van de gemeentelijke regels die zijn vastgelegd in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Leefbaarheid reikt echter verder dan alleen de APV en raakt al gauw het taakveld Openbare Orde en Veiligheid (OOV). Dit valt niet binnen de reikwijdte van het VTH beleid, maar is wel onlosmakelijk verbonden, zeker gelet op de terugtrekkende beweging van politie op het gebied van overlast en leefbaarheid.

Beleid en praktijk lopen echter vaak uiteen. Op het gebied van openbare orde en veiligheid is nou eenmaal niet alles te voorzien. Boa’s reageren vooral op incidenten. Daardoor is er wellicht minder tijd en aandacht voor prioriteiten uit het beleid. Het beleid moet aldus een bepaalde flexibiliteit bevatten, totdat meer duidelijkheid is ontstaan over de formele verdeling van taken met betrekking tot de leefbaarheid binnen de lokale handhaving. In het VTH uitvoeringprogramma wordt hier rekening mee gehouden.

De overheid is er om de samenleving te dienen. Om dit goed te doen, stelt ze wetten en regels op. Deze wetten en regels dienen de volgende maatschappelijke doelen:

• >

  Belangenafweging: in sommige gevallen hebben handelingen en activiteiten van één partij (inwoner, bedrijf) consequenties voor (groepen) andere inwoners, de leefomgeving of het milieu. De gemeente maakt dan als onafhankelijk en democratisch orgaan een belangenafweging. Deze belangenafweging wordt gemaakt op basis van wetten en regels die in het democratisch proces tot stand zijn gekomen.

• >

  Bescherming van de leefomgeving: wetten en regels zijn er ook om algemene maatschappelijk waarden te beschermen, zoals onze leefomgeving.

• >

  Duidelijkheid en rechtsgelijkheid: door de regelgeving is voor een ieder vastgelegd wat wel en niet is toegestaan. Deze regels gelden voor iedereen. Mensen en organisaties kunnen zich hierop beroepen.

• >

  Rechtvaardigheid bieden: door regels wordt geborgd dat activiteiten van één partij geen onevenredige risico’s of nadelige effecten opleveren voor groepen of individuen ten aanzien van veiligheid, volksgezondheid, leefbaarheid of sociaal economisch belang.

4.1 Vergunningen

Vergunningverlening is voor de gemeente Stein een instrument om activiteiten in de fysieke leefomgeving te reguleren en om de openbare orde en veiligheid te borgen. Vergunningen (en afwijkingen/ontheffingen) verschaffen zekerheid en duidelijkheid voor alle betrokken partijen, zodat helder is welke eisen er aan het uitvoeren van vergunde activiteiten zijn gesteld. Vergunningverlening, toezicht en handhaving bevorderen consistent gemeentelijk optreden en vertalen regelgeving naar de praktijk. Vergunningverlening, toezicht en handhaving zijn uitvoerende activiteiten waarbij wordt getoetst aan wetten, regels en beleid. Het opstellen van de toetsingskaders is op dit moment in de gemeentelijke organisatie belegd buiten de VTH uitvoeringsketen.

4.2 Toezicht

Adequaat toezicht houdt in dat op klachten van burgers serieus wordt gereageerd en dat regelmatig wordt gecontroleerd op momenten dat ook verwacht kan worden dat de situatie zich voordoet waarover wordt geklaagd en dat ook wordt gecontroleerd als de klacht binnenkomt. Daarbij gelden een aantal uitgangpunten:

• •

  Selectiviteit: Toezichthouders moeten zich concentreren op grote maatschappelijke risico’s en op notoire wetsovertreders.

• •

  Slagvaardigheid: ‘Zacht als het kan, hard als het moet.’

• •

  Onafhankelijkheid: Iedere toezichthouder dient voldoende onafhankelijk te zijn. Er moet voldoende afstand worden bewaard tot de organisatie die aan toezicht onderhevig is. In de praktijk wordt er soms voor gekozen een toezichthouder (ook wel ‘handhaver’ genoemd) niet te lang aan bepaalde bedrijven te koppelen, omdat daardoor het risico bestaat dat de toezichthouder te veel ‘betrokken’ raakt bij die bedrijven en daarmee (vaak onbedoeld) rekening gaat houden bij het uitoefenen van toezicht. Dan is de onafhankelijkheid niet meer geborgd.

• •

  Transparantie: Dit is wezenlijk voor geloofwaardig toezicht met gezag. Het betreft dan transparantie van de toezichthouder zelf en transparantie van het veld waarop toezicht wordt gehouden. Transparantie speelt zich vanzelfsprekend af in de openbaarheid, zodat iedere burger zelf kan nagaan hoe het staat met de transparantie van het toezicht.

• •

  Professionaliteit: Een professionele toezichthouder is als vanzelf selectief, slagvaardig, onafhankelijk, transparant en bereid tot samenwerking, als dat het effect van zijn toezicht verhoogt.

• •

  Samenwerking: Verschillende toezichthouders moeten zoveel mogelijk één gezicht hebben voor het individuele bedrijf of de instelling of anderen tot wie regels zich richten. De professionals, zoals toezichthouders, kunnen en moeten leren van elkaar. Samenwerking is buitengewoon wenselijk om verder te komen met het realiseren van selectief, slagvaardig, onafhankelijk, transparant en professioneel toezicht.

4.3 Handhaving

Handhaving is noodzakelijk om:

• •

  de naleving van democratisch vastgestelde regels te bewerkstelligen en te bevorderen;

• •

  beoogde beleidsdoelstellingen te behalen;

• •

  rechtszekerheid en gelijke behandeling van burgers te waarborgen;

• •

  geloofwaardigheid, betrouwbaarheid en integriteit van bestuurders te bevorderen;

• •

  normvervaging tegen te gaan;

• •

  civiele claims van burgers wegens inadequate handhaving en onverzekerbare risico’s tegen te gaan.

In de jurisprudentie van de ABRvS is een ‘beginselplicht’ tot handhaving aangenomen. Deze plicht geldt onverkort, of er nu sprake is van ambtshalve geconstateerde overtredingen of van overtredingen waarop wordt gewezen via een verzoek tot handhaving van een (belanghebbende) burger. De beginselplicht is ontwikkeld in het kader van handhaving van het omgevingsrecht.

Kort samengevat, komt de jurisprudentie op het volgende neer:

“Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag een bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien (1) concreet zicht op legalisering bestaat, dan wel indien (2) handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.

De beginselplicht tot handhaving brengt niet met zich mee dat een bestuursorgaan ook altijd direct na het ontdekken van een overtreding een bestuurlijke sanctie moet opleggen. In gevallen waarin het bestuursorgaan redelijk te achten handhavingsbeleid voert (bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot beëindiging van de overtreding voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt) dient het zich in beginsel aan dit beleid te houden. Dit laat onverlet dat het bestuursorgaan slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom mag afzien.”

In onderhavig VTH beleid wordt aan het bovenstaande vormgegeven.

De gemeentelijke taken zijn zeer divers en omvangrijk. Het is niet mogelijk om al deze taken zonder meer uit te voeren. Daarom zullen er keuzes gemaakt moeten worden met betrekking tot de wijze waarop en met welke intensiteit de taken worden uitgevoerd. Daarvoor is het van belang de risico’s in beeld te hebben. Deze zijn belangrijk bij het stellen van de prioriteiten.

5.1 Risico’s vergunningverlening

Bij vergunningverlening kunnen de volgende categorieën risico’s worden onderscheiden:

• •

  fysieke veiligheid;

• •

  volksgezondheid;

• •

  natuur/milieu/omgevingswaarde;

• •

  beeldkwaliteit;

• •

  leefbaarheid;

• •

  imago gemeente.

Er is een ambtelijke risicoanalyse uitgevoerd van de meest voorkomende vergunningsplichtige activiteiten in de gemeente Stein. De uitkomst staat opgesomd in bijlage 1. Indien zich een vergunning voordoet die niet in deze analyse is meegenomen, wordt ad hoc een analyse uitgevoerd door de vakafdeling op basis van bovengenoemde risico’s.

5.2 Risico’s toezicht en handhaven

Illegaal handelen van burgers en bedrijven wordt in de hand gewerkt als de gemeente niet handhaaft. Dit heeft een negatief effect op de veiligheid en gezondheid, de leefbaarheid en de kwaliteit van de omgeving. Ook blijkt uit constante jurisprudentie dat de gemeente onrechtmatig handelen kan worden verweten, indien blijkt dat zij onzorgvuldig/nalatig heeft gehandeld op het gebied van toezicht en handhaving van veiligheid. De gemeente kan hierdoor aansprakelijk worden gesteld voor de geleden (letsel)schade, hetgeen voor haar ook de nodige financiële consequenties kan hebben.

Een ander risico is dat de gemeente door niet te handhaven haar eigen beleid ondermijnt. Het niet naleven van voorschriften kan leiden tot onomkeerbare situaties met alle gevolgen van dien.

Wanneer toezicht en handhaving op een juiste manier wordt uitgeoefend, heeft dit een preventieve werking. Ongewenste situaties kunnen hiermee voorkomen worden. Ook wordt hierdoor een goede voorbeeldrol vervuld en wordt kritiek van onze ketenpartners (inspecties, Provincie etc.) voorkomen, waardoor negatieve publiciteit uitblijft. Daarnaast zullen ook inwoners en bedrijven constateren dat de gemeente iedereen gelijk behandeld en dat voor het toestaan van bepaalde activiteiten hoe dan ook een vergunning nodig is en als die niet wordt aangevraagd, daartegen handhavend wordt opgetreden.

Er is een ambtelijke risicoanalyse uitgevoerd van toezicht- en handhavingstaken. De uitkomst staat per taakveld opgesomd in bijlage 2, gerangschikt naar risico.

Bestuurlijke aandacht wordt in belangrijke mate bepaald door de interne en externe risico’s die de gemeente loopt. Op basis van ervaring en bestuurlijke wensen kunnen hier vervolgens accenten in worden aangebracht en kan een vertaling naar prioriteiten plaatsvinden voor zowel vergunningverlening als voor toezicht en handhaving.

6.1 Doorwerking van prioriteiten bij vergunningen

Een hoge prioriteit betekent een relatief groot potentieel risico in het geval er iets fout mocht gaan. Dat betekent dat aanvragen of meldingen met een hoge prioriteit intensiever worden getoetst door de vergunningverleners dan aanvragen met een lage prioriteit. Hiervoor maken we gebruik van onderscheid in toetsniveaus uit het CKB toetsprotocol (Collectieve Kwaliteitsnormering Bouwvergunningen).

1. Sneltoets (volledigheid)

• •

  Bevat de aanvraag alle benodigde documenten?

• •

  Kloppen globaal de uitgangspunten van de aanvraag en wordt met alle benodigde aspecten rekening gehouden?

• •

  Bevat de aanvraag voldoende informatie voor een eventuele uitgebreide toetsing?

2. Visuele toets

• •

  Bevat de aanvraag alle benodigde documenten?

• •

  Kloppen de uitgangspunten op de aangeleverde stukken?

• •

  Van ieder te toetsen aspect wordt nagegaan of de uitgangspunten juist zijn en of de uitkomsten plausibel zijn.

3. Inhoudelijke toets

• •

  Bevat de aanvraag alle benodigde documenten?

• •

  Kloppen de uitgangspunten in de aangeleverde stukken?

• •

  Van ieder te toetsen aspect wordt nagegaan of de uitgangspunten juist zijn en of de uitkomsten plausibel zijn.

• •

  Bij berekeningen en rapportages worden de belangrijkste berekeningen en conclusies gecontroleerd dan wel nagerekend.

4. Complete toets

• •

  Bevat de aanvraag alle benodigde documenten?

• •

  Kloppen de uitgangspunten op de aangeleverde stukken? • Volledige toets waarbij alle documenten en alle te toetsen aspecten gedetailleerd worden getoetst.

• •

  Bij berekeningen en rapportages wordt alles gecontroleerd en nagerekend.

In de hier volgende matrix is het toetsniveau bepaald van verschillende typen bouwwerken (functie van het bouwwerk) in combinatie met aspecten waarop wordt getoetst, met betrekking tot de bouwvoorschriften.

De onderstaande tabel geeft aan hoe voor alle typen vergunningaanvragen de prioriteiten doorwerken in de toetsing. De doorwerking is ook zichtbaar gemaakt in de risicoanalyse in bijlage 1.

6.2 Doorwerking van prioriteiten bij toezicht en handhaving

Het is niet mogelijk om tegen alle overtredingen waarvoor de gemeente of de burgemeester bevoegd gezag is, op te treden. Daarom stellen we prioriteiten. Dit doen we aan de hand van de resultaten van de risicoanalyse in bijlage 2. Met een kleuraanduiding worden de prioriteiten aangegeven.

Door het stellen van prioriteiten is niet gezegd dat geen aandacht wordt besteedt aan de beleidsvelden met een lage prioriteit. Daarbij moet ook steeds in acht worden genomen, zoals hiervoor omschreven, dat een verzoek om handhaving in behandeling moet worden genomen, vanwege de beginselplicht tot handhaving en niet zomaar terzijde kan worden geschoven. De wettelijke beginselplicht tot handhaving kan dus de prioriteiten uit dit beleid doorkruisen!

Elk beleidsveld heeft zijn specifieke taken die uitgevoerd moeten worden. Wel is de wijze waarop het toezicht en de handhaving wordt uitgevoerd verschillend qua frequentie van toezicht en intensiteit. Dit vertaalt zich uiteindelijk ook in de inzet van mensen en middelen.

De vertaling laat zich als volgt omschrijven:

• 1.

  Actief handhaven

  Er wordt systematisch en op een gestructureerde wijze gehandhaafd op basis van bestaande dan wel toe te delen capaciteit. Er wordt gehandhaafd om mogelijke overtredingen tegen te gaan.

• 2.

  Passief handhaven

  Alleen indien uit een klacht of melding rechtstreeks een vermoeden bestaat dat regels worden overtreden, zal worden gehandhaafd. Indien geen sprake is van een klacht of een melding blijft het toezicht of de handhaving achterwege.

• 3.

  Thematisch handhaven

  Op basis van een vastgesteld en geprioriteerd thema of voor een bepaald project worden gerichte controles uitgevoerd op de naleving van de betreffende voorschriften. Dit zal zich met name voordoen als het vermoeden bestaat dat binnen een bepaald beleidsveld of een bepaald gebied regels worden overtreden.

• >

  De handhavingstaken met de prioriteiten hoog en gemiddeld hoog worden actief én thematisch gehandhaafd;

• >

  De handhavingstaken met de prioriteiten gemiddeld laag zullen thematisch worden gehandhaafd;

• >

  De handhavingstaken met de prioriteiten laag zullen passief worden gehandhaafd.

• >

  De afhandeling van klachten zal plaatsvinden wanneer sprake is van belanghebbendheid en prioriteit;

• >

  Een formeel verzoek om handhaving wordt altijd opgepakt (dat is op grond van de jurisprudentie verplicht), waarna besluitvorming dient plaats te vinden.

Dit hoofdstuk beschrijft de strategie die de gemeente Stein gaat volgen om haar doel te realiseren ten

aanzien van de vergunningverlening en haar dienstverlening bij het behandelen van de aanvragen.

Naast de strategieën die in de volgende paragrafen worden besproken, beoordelen wij bij het behandelen van een vergunningaanvraag of een ingediende melding sowieso de volgende vier uitgangspunten bevat om te zorgen voor een goede beoordeling:

• v

  Omgevingsgericht

• v

  Transparant, voorspelbaar en betrouwbaar

• v

  Maatwerk

• v

  Gezamenlijk en professioneel

7.1 Beginsel bereidheid

Bestemmingsplannen zijn vrij gedetailleerd geformuleerd, waardoor bepaalde activiteiten soms niet worden toegestaan, terwijl ze geen risico vormen. Als een aanvraag niet past binnen het van toepassing zijnde bestemmingsplan, wordt de aanvraag in een multidisciplinair overleg (intaketafel) besproken en getoetst aan de volgende aspecten:

• 1.

  Belang voor de maatschappij

• 2.

  Spoedeisendheid

• 3.

  Aard van de afwijking

• 4.

  Overlast voor de omgeving

• 5.

  Veiligheidsrisico’s

• 6.

  Strijdigheid met overige wet- en regelgeving

• 7.

  Draagvlak vanuit de omgeving

Bij een positieve uitslag wordt geadviseerd hoe aan de aanvraag verder medewerking kan worden

verleend. Medewerking kan plaatsvinden door wijziging van het betreffende bestemmingsplan, het toepassen van een (uitgebreide) afwijkingsprocedure, en eventueel aanpassing van andere relevante gemeentelijke (beleids)kaders. Indien situaties regelmatig aan de orde komen, wordt voor die situaties bezien of deze opgenomen kunnen worden in het beleid.

7.2 Belemmeringen wegnemen

Snelheid van procedures is voor de indiener gewenst. De kwaliteit moet echter gewaarborgd blijven in belang van zowel de aanvrager als de samenleving. De gemeente kijkt kritisch naar tijdrovende belemmeringen en neemt deze weg als dat kan. Ook werken we toe naar beleid dat sneller duidelijk maakt of en zo ja, hoe initiatieven in afwijking van het bestemmingsplan kunnen worden gerealiseerd (bijvoorbeeld door middel van een paraplubestemmingsplan).

7.3 Participatie

Ruimte vorm je samen; met allerlei partijen proberen we tot publieke en ruimtelijke waarden te komen en optimaal onze omgeving vorm te geven. Dit vraagt een transparant en zorgvuldig proces. Dit is een van de uitgangspunten van de Steinse koers als het gaat om participatie van inwoners en ondernemers in de ruimtelijke omgeving. Die koers is door de raad begin 2020 vastgesteld en vastgelegd in het participatiebeleid dat in november 2021 door de raad is vastgesteld. Het Participatiebeleid is een nieuw beleid op basis van de Omgevingswet. Uitgangspunten die onder meer centraal staan zijn vroegtijdige participatie en een integrale, gebiedsgerichte aanpak.

De Omgevingswet gaat er vanuit dat de initiatiefnemer zelf verantwoordelijk is en blijft voor participatie. Als gemeente hanteren we de volgende uitgangspunten om participatie te bevorderen en te stimuleren:

• -

  De gemeente informeert initiatiefnemer actief over inhoudelijk vastgestelde kaders en normen;

• -

  De gemeente informeert initiatiefnemer actief over rollen en verwachtingen;

• -

  We investeren in een zorgvuldig proces met zoveel mogelijk draagvlak;

• -

  Rolzuiverheid schept duidelijkheid;

• -

  We werken integraal en waar mogelijk gebiedsgericht;

• -

  De gemeente is in staat om processen goed te begeleiden;

Voor een volledige weergave van participatie binnen de omgevingswet en het stappenplan hiertoe, wordt kortheidshalve verwezen naar het vigerende beleid van de gemeente Stein.

7.4 Integrale beoordeling en casemanagement

De gemeente draagt, als zij het bevoegd gezag is, conform de wettelijke vereisten, zorg voor een goede coördinatie en afstemming als meerdere vergunningen, ontheffingen of toestemmingen nodig zijn. Dit wordt gedaan vanuit de één-loket-gedachte en wordt geregeld via “casemanagement”. Dit draagt bij aan zowel integrale behandeling als het verkorten en transparant maken van procedures. Dit verhoogt het kwaliteit- en dienstverleningsniveau. Goed casemanagement zorgt voor een integrale beoordeling van samenhangende aanvragen en uiteindelijk besluitvorming op maat, passend in de omgeving. De casemanager stemt af met andere betrokken bevoegde gezagen of adviesorganen. Na de invoering van de Omgevingswet verbreedt de reikwijdte van de integrale beoordeling zich.

Bovendien verzorgt de casemanager alle communicatie in het dossier met de initiatiefnemer en blijft deze het vaste aanspreekpunt. Dat zorgt voor duidelijkheid naar inwoners en bedrijven die een vergunning aanvragen.

7.5 Vergunningverlening binnen de wettelijke termijn

De gemeente beoogt vergunningaanvragen en meldingen altijd binnen de wettelijke termijn af handelen. Daar waar de gemeente in de uitvoering afhankelijk is van derden kan zij dit doel niet in alle gevallen borgen (dit geldt bijvoorbeeld inzake het afgeven van een verklaring van geen bedenkingen door de provincie of een wijziging van een aanvraag tijdens de procedure). Bij de behandeling van vergunningen wordt binnen de geldende wettelijke kaders meegedacht met de aanvrager, maar wordt ook gekeken naar de belangen van derden/andere belanghebbenden. De beoordeling van een aanvraag gebeurt op alle voor de aanvraag relevante aspecten. Ondanks dat we sturen op snelheid, laten wij passende besluitvorming prevaleren.

Met nalevingstrategie wordt bedoeld het geheel van interventies en aanpak om naleving van regelgeving te bewerkstelligen. In dit hoofdstuk worden de keuzes en uitgangspunten nader uitgewerkt.

8.1 Algemeen

Er zijn diverse instrumenten om de naleving te bevorderen. Deze verschillen al naar gelang de instrumenten een preventief of een repressief karakter hebben. In onderstaande tabel staat een overzicht van een aantal instrumenten.

Preventie gaat voor repressie

Voorkomen is beter dan genezen. Daarom wil de gemeente Stein zo veel mogelijk preventieve handhavingsinstrumenten gebruiken om het gedrag en de naleving van burgers en bedrijven op een positieve manier te beïnvloeden. Hierdoor kunnen onveilige situaties worden voorkomen en hoeven er minder tijdrovende en kostbare repressiemiddelen te worden toegepast.

Bij de handhaving wordt derhalve in eerste instantie gebruik gemaakt van de preventieve instrumenten. Dit betreft met name voorlichting en gerichte informatieverstrekking en/of advisering aan specifieke doelgroepen. Onbekendheid kan leiden tot overtredingen. Wanneer regelgeving voldoende kenbaar is, is de kans groter dat burgers en bedrijven zich hieraan gaan houden. In het kader van de implementatie van de Omgevingswet krijgt publieksvoorlichting eveneens een prominente plaats in het plan van aanpak.

Zoals hiervoor vermeld, is ook een actieve rol weggelegd voor de intaketafel door bijvoorbeeld te beoordelen of vergunningvoorschriften en voorwaarden aan de voorkant helder en duidelijk zijn vormgegeven en eventueel later handhaafbaar zijn.

Communicatie

Voorafgaand en tijdens de handhaving speelt communicatie een belangrijke rol. Daarom dient dit aspect niet alleen beperkt te blijven tot de categorie toezichthoudende ambtenaren, maar dienen ook beleids- en communicatiemedewerkers regelmatig aandacht te schenken aan goede communicatie. Voor de afstemming tussen beleid en vergunningen, toezicht en handhaving wordt de intaketafel gebruikt.

Het communiceren gebeurt op diverse manieren. Zo kan de gemeente er voor kiezen controles wel of niet aan te kondigen. De gemeente Stein maakt hierin bewuste keuzes. Het voordeel van aangekondigde controles is dat degene die wordt gecontroleerd zich kan voorbereiden op het controlebezoek en eventuele tekortkomingen tijdig (voor het controlebezoek) kan herstellen. Een aangekondigde controle is gericht op het bevorderen van naleving en niet op het zoveel mogelijk vinden van overtredingen.

Bestuursrechtelijke instrumenten

In principe wordt bij handhaving gebruik gemaakt van het bestuursrechtelijk instrumentarium. Per situatie kan bekeken worden of daarnaast ook instrumenten vanuit het privaat en- of strafrecht toegepast moeten worden.

Klachten en meldingen

Op klachten en meldingen over (vermoedelijke) overtredingen wordt na het vaststellen van de prioriteit en belanghebbendheid adequaat gereageerd.

Behoudens de klachten en meldingen met betrekking tot de openbare ruimte vindt er nog geen centrale registratie van deze klachten en meldingen plaats.

Anonieme klachten/meldingen worden in principe niet in behandeling genomen, tenzij veiligheid of een monumentale status (onomkeerbare situatie) in geding is, dan wel wanneer er sprake is van recidive. Per soort anonieme klacht vindt een afweging plaats. Belangrijke voorwaarde bij de terugkoppeling naar de klager/melder is dat zijn/haar naam en contactgegevens bekend zijn, zodat tijdens het traject nadere informatie kan worden ingewonnen en hij/zij over de voortgang kan worden geïnformeerd.

Anonieme klachten worden wel geregistreerd zodat monitoring van de klachten/signalen kan plaatsvinden.

Handhavingsverzoeken

Burgers kunnen een verzoek om handhaving indienen. In deze gevallen is de gemeente verplicht op een dergelijk verzoek te reageren, mits het verzoek door een belanghebbende wordt gedaan. Wanneer dit niet het geval wordt het verzoek behandeld als een klacht of melding en wordt de afweging gemaakt of en zo ja, wanneer de klacht wordt behandeld op basis van prioriteit Hiermee willen wij bewerkstelligen dat de handhavingscapaciteit zoveel mogelijk doelgericht en prioritair kan worden ingezet en dat niet alleen maar ad hoc aan de hand van meldingen en klachten wordt gecontroleerd en gehandhaafd bij met name uit de hand gelopen burenruzies.

Het voorgaande wil niet zeggen dat de gemeente bij een handhavingsverzoek hoe dan ook over moet gaan tot handhavend optreden. Voor de gemeente geldt de beginselplicht tot handhaving. Met een verzoek om te handhaven wijst een derde de gemeente op mogelijke situaties die strijdig zijn met wet- en regelgeving. De gemeente heeft hierop de bevoegdheid nader onderzoek te verrichten en een besluit te nemen om wel of niet te handhaven. Tegen de beslissing op een verzoek om handhaving staat de mogelijkheid van bezwaar en beroep open.

Legalisering of onevenredigheid

Slechts onder bijzondere omstandigheden mag een bestuursorgaan afzien van handhaving. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat, dan wel indien handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien. De vraag of een overtreding kan worden gelegaliseerd wordt zoveel mogelijk beoordeeld als ware het een formele vergunningaanvraag. Met name bij bouwovertredingen geldt dat illegaal bouwen niet mag worden “beloond” door legalisatie met een vergunning, wanneer voor hetzelfde bouwwerk een vergunningaanvraag hoogstwaarschijnlijk zou zijn afgewezen, wanneer het bouwwerk nog niet gebouwd zou zijn. De hiervoor beschreven uitzondering op grond van de jurisprudentie kan niet lichtvaardig worden ingezet, enkel de afweging omtrent kosten die zijn gemoeid met bijvoorbeeld de sloop van een illegaal bouwwerk is niet doorslaggevend voor de vraag of sprake is van onevenredig handhavend optreden. Ook met bijzondere omstandigheden zoals de leeftijd of persoonlijke omstandigheden van de overtreder moet terughoudend worden omgegaan.

Gelijke monniken, gelijke kappen

De handhaving van de door de gemeentelijke overheid en door andere overheden uitgevoerde activiteiten vindt op dezelfde wijze plaats als de handhaving aan particulieren en bedrijven. De gemeente heeft hierin een voorbeeldfunctie. Als de gemeente haar eigen regels niet naleeft, tast dit haar eigen geloofwaardigheid aan. Ook de geloofwaardigheid van de individuele toezichthouders wordt hierdoor aangetast, hetgeen een slagvaardig en efficiënt optreden van de toezichthouders belemmerd. In de jaarlijkse handhavingsjaarverslagen (wettelijke verplichting) wordt aandacht besteed aan de wijze waarop aan de handhaving van de eigen organisatie invulling is gegeven.

Consequent en vasthoudend

De door de gemeente ingezette handhavingstrajecten worden doorgezet. Om de geloofwaardigheid in het overheidsoptreden te behouden is consequent en vasthoudend handelen noodzakelijk. Hier gaat ook een preventieve werking vanuit naar derden. Dit betekent dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd.

8.2 Toezicht- en handhavingstrategie

8.3 Gedoogstrategie

Het beleid ten aanzien van (bestuursrechtelijk) gedogen is landelijk vastgelegd in de notitie ‘Gedogen in Nederland” (Kamerstukken II 1996/97, 25 085, 1 en 2). Dit beleid is door de gemeente Stein overgenomen.

Uitgangspunt van het beleid is dat er in principe niet wordt gedoogd, tenzij sprake is van één van de zeven genoemde uitzonderingssituaties:

• -

  Overgangsperiode;

• -

  Experiment;

• -

  Vooruitlopend op een vergunning;

• -

  Overweging van doelmatigheid;

• -

  Overgangssituatie;

• -

  Overmacht- of noodsituatie;

• -

  Voortkomend uit onvermogen.

Wanneer de gemeente gedoogt, wordt dit in een gedoogbeschikking vastgelegd. Hiertegen staat geen bezwaar en beroep open. Dit betekent niet dat betrokkenen geen toegang tot de bestuursrechter hebben. Zo kan iemand die wordt geconfronteerd met een gedoogbeslissing het gemeentebestuur vragen om handhaving. Tegen een besluit op zo’n handhavingsverzoek kan beroep worden ingediend bij de bestuursrechter. Bij een weigering om te gedogen of intrekking van een gedoogbeslissing kan een betrokkene het gemeentebestuur om een vergunning vragen. Hij kan ook een handhavingsbesluit afwachten en daartegen procederen bij de bestuursrechter.

Opgemerkt wordt dat gedogen altijd een tijdelijk karakter heeft.

9.1 Plan-do-check-act

Gemeente Stein is een lerende organisatie. We streven naar een cultuur waarbij iedereen in staat is om zich continu aan te passen aan een veranderende omgeving. Dit gaat hand in hand met kwaliteitszorg. Daarbij doorlopen we een cyclisch (werk)proces op basis van de kwaliteitscirkel van Deming. De cirkel beschrijft vier activiteiten die op alle verbeteringen in organisaties van toepassing zijn. De vier activiteiten zorgen voor een betere kwaliteit. Het cyclische karakter garandeert dat de kwaliteitsverbetering continu onder de aandacht is.

De vier activiteiten in de kwaliteitscirkel van Deming zijn:

• >

  PLAN: Kijk naar huidige werkzaamheden en ontwerp een plan voor de verbetering van deze werkzaamheden. Stel voor deze verbetering doelstellingen vast.

• >

  DO: Voer de geplande verbetering uit in een gecontroleerde proefopstelling.

• >

  CHECK: Meet het resultaat van de verbetering en vergelijk deze met de oorspronkelijke situatie en toets deze aan de vastgestelde doelstellingen.

• >

  ACT: Bijstellen aan de hand van de gevonden resultaten bij CHECK.

9.2 Programmatisch werken

In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Besluit omgevingsrecht (Bor) is een aantal proces- en kwaliteitscriteria gesteld aan de uitvoering (lees: vergunningverlening), toezicht en handhaving. Een hele belangrijke hierin is het werken volgens de “Big 8” beleidscyclus (zie §2.4). Het werken volgens deze cyclus heet “programmatisch werken”.

De Big 8 beleidscyclus is een dubbele regelkring met een strategische meerjarige beleidsmatige cirkel in de bovenste ring en een operationele, uitvoerende cirkel in de onderste ring. Deze benadering was reeds het uitgangspunt in de nota “Handhaven met Beleid”. Sinds 1 juli 2017 is de beleidscyclus ook van toepassing op de vergunningverlening. De gezamenlijke partners hebben op basis van de wettelijke plicht daartoe in Zuid-Limburg de Verordening kwaliteit VTH-taken vastgesteld (Raadsbesluit 26 oktober 2017). Onderhavig VTH-beleidsplan is één van de instrumenten waarmee aan de gemeentelijke invulling van de bepalingen uit die verordening wordt voldaan.

In bovenstaand figuur is de beleidscyclus en de samenhang tussen het VTH-beleid met doelen en prioriteiten, het jaarlijkse uitvoeringsprogramma en de evaluatie via onder meer monitoring en het gebruik ervan in jaarverslagen weergegeven.

Belangrijke documenten in de BIG-8 zijn naast het Beleidsplan waarin op strategisch niveau de doelen en prioriteiten worden vastgelegd:

• •

  Het VTH-uitvoeringsprogramma

• •

  Het VTH-jaarverslag

• •

  De VTH-software voor registratie, informatie, planning en monitoringsgegevens

• •

  De risicoanalyse

• •

  Diverse protocollen en richtlijnen

• •

  De verordening kwaliteit VTH en de achterliggende kwaliteitscriteria 2.2

9.3 Borgen kwaliteit

Uit de kwaliteitsverordening volgt dat Stein zorg draagt voor een goede kwaliteitsborging van vergunningverlening, toezicht en handhaving, gericht op het beheersen van risico’s voor de samenleving. De inwoners van de gemeente moeten gerust kunnen leven in de wetenschap dat de gemeente de belangrijkste risico’s goed onder controle heeft. Om dit vertrouwen waar te kunnen maken is het belangrijk dat de gemeentelijke organisatie de kwaliteit van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving kan garanderen. Niet alleen de inwoners van de gemeente en de gemeentelijke organisatie zelf vinden dit belangrijk. Ook externe instanties zoals de provincie, als toezichthouder op de gemeente, en diverse rijksinspecties eisen een vorm van kwaliteitsbewaking waarmee de beheersing van de risico’s kan worden geborgd. Het beleidsplan geeft daarvoor een beschrijving van hoe de gemeente zelf zorgt dat ze dit voorgenomen beleid kan uitvoeren en hoe ze daar verantwoording over aflegt (zie programmatische werken). Ofwel hoe de gemeente haar eigen uitvoeringskwaliteit denkt te borgen.

Er is sprake van een goede kwaliteitsborging wanneer de onderstaande drie centrale punten wat betreft het VTH-domein goed en structureel zijn afgedekt:

• •

  Beloven wat je gaat doen: De nadruk ligt hierbij op het helder krijgen van de wederzijdse verwachtingen. Dit kunnen de verwachtingen van klanten zijn, maar in het geval van het VTH-domein moeten dit vooral de verwachtingen van het bestuur zijn, omdat juist zij verantwoordelijkheid dragen voor de risico’s.

• •

  Doen wat je belooft: De nadruk ligt hier bij de VTH-organisatie om aan de verwachtingen c.q. de gemaakte afspraken te voldoen in termen van toe te passen toets-niveaus, aantallen controles en uitvoering van het gedoog- en sanctiebeleid. Zo mogelijk wordt meer gedaan dan is afgesproken. Men overtreft dan de verwachtingen en levert dan kwaliteit plus.

• •

  Kunnen laten zien wat je belooft en in hoeverre je beloftes bent nagekomen: Dit onderdeel, dat in de meeste kwaliteitsdefinities voorkomt, veronderstelt dat de organisatie afspraken vastlegt en ook de uitvoering conform de afspraken transparant weet te maken. Een belangrijke voorwaarde voor het kunnen geven van vertrouwen is te zorgen dat de gemeente zo veel mogelijk weet over de aard en omvang van de risico's in de fysieke leefomgeving die een potentiële bedreiging vormen. Alleen dan kunnen op de meest adequate wijze de beschikbare mensen en middelen worden ingezet om deze risico's te beheersen. Het steeds beter leren kennen van de risico's die beheerst moeten worden en het effect van de VTH-interventies daarop neemt daarom een centrale plaats in de systematiek van kwaliteitsborging in. Dit gebeurt niet alleen vanuit VTH-beleidsplan, VTH-uitvoeringsprogramma en VTH-jaarverslag, maar ook door een adequate informatie-uitwisseling met ketenpartners en andere toezichthouders, het borgen van een adequate registratie in VTH-systemen, het regelmatig uitvoeren van risicoanalyses en het zo nodig tussentijds bijstellen.

Het gros van de VTH-taken is in de Steinse gemeentelijke organisatie ondergebracht bij team VTH, (afdeling Dienstverlening) en secundair bij team Ruimte (afdeling MRO). VTH is verder opgedeeld in de clusters Vergunningen (Wabo), APV/Bijzondere wetten, Toezicht en Handhaving. Medewerkers kunnen meerdere clusters vertegenwoordigen. Het cluster Openbare Orde en Veiligheid (OOV) maakt formeel ook deel uit van team VTH, maar de werkzaamheden binnen dit cluster vallen niet direct onder de reikwijdte van dit beleid.

10.1 VTH kwaliteitscriteria 2.2

Als overheid zijn we verantwoordelijk voor een goede taakinvulling. Belangrijk hierbij zijn afspraken over wat een goede taakinvulling is. In de Packagedeal die de VNG, het IPO en het Rijk in juni 2009 hebben gesloten, is afgesproken dat er kwaliteitscriteria worden ontwikkeld en vastgesteld waaraan vergunningverlening, toezicht en handhaving in het omgevingsrecht moeten voldoen.

Vanuit de uitdaging om te komen tot één set met criteria die het fundament vormt voor een adequate uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving is de set aan kwaliteitscriteria 2.0 tot stand gekomen (3 december 2009). De kwaliteitscriteria zijn bedoeld om de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving (de VTH-taken) door gemeenten en provincies in het omgevingsrecht te professionaliseren en de kwaliteit in de organisatie te borgen. De criteria gaan over proces, inhoud en kritieke massa (opleiding/ervaring/kennis van medewerkers). Een grote en brede groep praktijkdeskundigen uit gemeenten, provincies, landelijke en regionale diensten leverden hieraan een bijdrage. De set kwaliteitscriteria is diverse malen geactualiseerd en inmiddels vervangen door de set 2.2. Deze vormen de nieuwe basis voor de uitvoering van onze VTH-taken en gelden als kader voor de uitvoering van onderhavig VTH-beleid.

10.2 Functiescheiding

Kritieke massa heeft geen betrekking op algemene (sociale) vaardigheden en competenties. Hiermee worden vaardigheden en competenties bedoeld die niet direct te koppelen zijn aan de wettelijke afbakening maar waaraan medewerkers van overheidsorganen veelal moeten voldoen, zoals het kunnen opstellen van besluiten en project- en procesmanagement. De deskundigheidsgebieden waarvoor de kritieke massa geldt zijn geen functieprofielen. Zij ordenen de activiteiten die uitgevoerd moeten worden en geven vervolgens per activiteit aan welke kritieke massa nodig is. In de praktijk kan één medewerker over meerdere deskundigheden beschikken. Ook kan de deskundigheid worden uitbesteed. Wel geldt voor de generalistische deskundigheidsgebieden een principiële functiescheiding op persoonsniveau tussen vergunningverlening enerzijds en toezicht en handhaving anderzijds. Deze scheiding op persoonsniveau geldt ook tussen vergunningverlening of toezicht en handhaving enerzijds en het bevoegd gezag in de rol van initiatiefnemer of ontwikkelaar anderzijds. Bij toezicht en handhaving voor bouwwerken geldt nog een extra eis. De scheiding op dossier- of objectniveau geldt ook tussen de bouwfase en de gebruiksfase voor de toezichthouders. De toezichthouder die tijdens de bouw toezicht heeft gehouden kan niet dezelfde zijn die in de gebruiksfase het toezicht op ditzelfde object of dossier uitvoert.

10.3 Overlegstructuur

• •

  Zowel voor APV/bijzondere wetten, vergunningen, toezicht en handhaving geldt dat binnen elk cluster separaat wekelijks overleg plaatsvindt. Hierin wordt de werkvoorraad beoordeeld en verdeeld en wordt de voortgang van de werkzaamheden bewaakt. Ook kunnen knelpunten, adviezen en ontwikkelingen besproken worden of andere zaken die de dagdagelijkse werkzaamheden aangaan.

• •

  Op de intaketafel (zie §3.1.2) vindt wekelijk integraal overleg plaats over concrete initiatieven. Dit kunnen bijvoorbeeld nieuw op te richten (bouw)werken betreffen in relatie tot vergunningen, maar ook legalisatieonderzoek in het kader van toezicht en handhaving. De deelnemers zijn afkomstig uit verschillende onderdelen van de organisatie, afhankelijk van de aard van het initiatief. Indien het plan de beleidskaders van ketenpartners raakt, kunnen ketenpartners betrokken zijn en kan worden opgeschaald naar een omgevingstafel

• •

  VTH werkt nauw samen met politie, brandweer, RUDZL en OOV. Er worden korte lijnen gehanteerd, zodat ketenpartners elkaar snel kunnen vinden indien dat nodig is. Periodiek vindt er tevens overleg plaats met deze partners separaat en waar nodig in gezamenlijkheid.

• •

  Door de deelname aan de RUDZL wordt niet alleen structureel overleg gevoerd over de uitvoering van de VTH taken inhoudelijk, maar is ook regelmatig overleg over de begroting, planning en verantwoording. Dit gebeurt via de accountmanager.

10.4 Aanwijzing toezichthouder

De toezichthouders zijn voor de uitoefening van hun taken op het gebied van de Wabo en APV daartoe aangewezen door het college van burgemeester en wethouders. Het is van belang dat de inhoudelijke taken per functie concreet worden vastgelegd. Door het nauwkeurig vast leggen van taken en bevoegdheden kunnen er bij de uitvoering geen misverstanden ontstaan.

Er zijn daarnaast, op het moment van schrijven van onderhavig beleid, elf Buitengewoon Opsporingsambtenaren benoemd door het college van burgemeester en wethouders, respectievelijk de burgmeester, voor de uitoefening van taken binnen domein 1 (openbare ruimte). Deze elf boa’s zijn in dienst van een particuliere partner (Sinvest). Deze boa’s kunnen, binnen het door de raad beschikbaar gestelde budget, worden ingezet. Voor de goede orde wordt hierbij opgemerkt dat de elf boa’s nimmer gelijktijdig kunnen worden ingezet, maar dat er sprake is van roulatie binnen een door Sinvest opgesteld rooster.

10.5 Bereikbaarheid

In sommige gevallen is snel handelen en optreden van belang. Omdat alleen door het melden nog geen oplossing kan worden gevonden van het probleem zal ook iemand aanwezig moeten zijn om acute problemen op te lossen. Bij het neerleggen van de taken op het gebied van milieu bij de RUDZL is daar ook de bereikbaarheidsregeling en een beschikbaarheidsregeling neergelegd, zodat waar nodig adequaat kan worden gehandeld.

Ten aanzien van gemeentelijke taken is bij medewerkers sprake van zacht piket. Door de verdeling van taken over verschillende functies is de kwetsbaarheid ten aanzien van de bereikbaarheid relatief laag. Gelet op de gevaarzetting bij acute problemen ten aanzien van de constructie van (bouw)werken, hebben wij een contract met een extern constructeursbureau, waarin de bereikbaarheid binnen 60 minuten is geregeld, 365 dagen per jaar, 24/7.

10.6 Middelen

De kosten van vergunningverlening, toezicht en handhaving bestaan uit personele kosten, adviseurs kosten en inhuurkosten (personeel van derden).

De formatie bedraagt per 01-01-2022 voor:

• -

  vergunningverlening WABO: 2,7 fte

• -

  vergunningverlening APV/bijzondere Wetten: 1,8 fte

• -

  toezicht & handhaving: 1,8 fte

• -

  juridische handhaving: 1,6 fte

Voor de inzet van de boa’s is in de begroting het volgende opgenomen:

• •

  toezicht APV/openbare orde en veiligheid € 33.800

• •

  toezicht (zwerf)afval € 57.000

• •

  toezicht verkeer € 54.000

In deze nota is de beschikbare capaciteit volgens de begroting 2022 opgenomen. In 2022 e.v. kan op basis van praktijkervaringen een bijstelling plaatsvinden in zowel taken als de inzet van capaciteit. Daarbij wordt de beschikbare capaciteit ingezet op de handhavingsdoelen die in deze nota en het uitvoeringsprogramma (wordt vastgesteld door college) zijn opgenomen. Het zwaartepunt van de taken ligt bij de onderwerpen die prioriteit hebben. Mocht blijken dat tijdens de uitvoering wijzigingen in de inzet van menskracht nodig is, dan kan bijstelling plaats vinden.