Besluit van het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Heerenveen houdende een aanwijzing van een dienst van algemeen economisch belang

Ondertekening

Bezwaarclausule

Op grond van de Algemene wet bestuursrecht kunnen belanghebbenden gedurende zes weken na de datum van bekendmaking van dit besluit schriftelijk bezwaar indienen bij het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Heerenveen, Postbus 15.000, 8440 GA Heerenveen.

Toelichting

1. Inleiding

In de toelichting wordt de term ‘Thialf’ zowel gebruikt voor de in het besluit genoemde vennootschappen, die de opdracht ontvangen om de genoemde dienst van algemeen economisch belang uit te voeren, als voor het IJsstadion zelf, op de instandhouding en het gebruik waarvan het besluit zich richt.

Dit besluit wordt genomen omdat wij het van belang achten dat de ijshockeyhal onderhouden, beheerd en geëxploiteerd wordt en Thialf kan blijven voortbestaan en aldus een voorziening kan blijven die de breedtesport kan blijven bedienen. Dat is, zoals hierna verder zal worden toegelicht, in het algemene belang van Heerenveen. Wij vinden het behoud van de functie van Thialf van een zodanig belang dat wij vanuit onze publiekrechtelijke rol Thialf de opdracht geven om Thialf in stand te houden op een zodanige wijze als in het besluit geformuleerd. Wij besluiten voorts aan Thialf een compensatie te geven voor de nettokosten (zie hierna) die Thialf moet maken om de dienst van algemeen economisch belang uit te voeren.

2. Dienst van algemeen economisch belang

Het begrip ‘dienst van algemeen economisch belang’ is een begrip uit het recht van de Europese Unie. Er bestaat geen formele definitie van het begrip, maar de Europese Commissie omschrijft het begrip als een economische activiteit “die het algemeen belang dient en die de markt, zonder het overheidsoptreden, anders niet (of niet onder dezelfde voorwaarden inzake kwaliteit, veiligheid, betaalbaarheid, gelijke behandeling of algemene toegang) had verricht. De openbaredienstverplichting waarmee de dienstverrichter wordt belast, waarbij het criterium "algemeen belang" als leidraad dient, moet ervoor zorgen dat de dienst wordt verricht onder voorwaarden waarmee de publieke taak kan worden vervuld.”

Het algemeen belang dat wordt gediend is dus niet zonder meer een ‘economisch’ belang. Het ‘economische’ betreft het karakter van de activiteiten van Thialf: het aanbieden van een sportinfrastructuur, of specifieker: een ijssportinfrastructuur. Dat is, in de benadering van de Europese Unie, een economische activiteit, ook als die normaliter niet onder gebruikelijke marktcondities zou worden aangeboden.

Wij achten overigens de instandhouding van Thialf noodzakelijk in het algemeen maatschappelijk belang, maar achten de activiteiten van Thialf tevens in het economisch belang van Heerenveen, zij het dat dat laatste niet het primaire doel is van de instandhouding van Thialf als (top)sportinfrastructuur.

Algemeen belang

Wij zijn van oordeel dat Thialf van grote betekenis is voor Heerenveen. Thialf is niet alleen een prachtige voorziening voor recreatieve ijshockeyers, topijshockeyers en schaatsers uit Heerenveen en omgeving. Als voorziening voor (top)sportbeoefening die veel bezoekers uit het gehele land trekt, draagt Thialf ook bij aan de bekendheid en het imago van Heerenveen in het algemeen en als sportstad in het bijzonder. Tevens speelt Thialf een belangrijke rol als onderdeel van het topsportcluster, dat op zijn beurt weer van belang is voor de economie van Heerenveen.

Sociaal-maatschappelijk belang

In onze Sport en Beweegvisie 2017-2025 hebben wij onze ambities op het gebied van sportbeleid tot 2025 neergelegd. Daarin hebben we onder andere uitgesproken dat we in 2025 samen met de provincie Fryslân en de drie andere (grote) Friese gemeenten, een gezamenlijk gedragen Fries topsportbeleid, inclusief topsportevenementen hebben gerealiseerd en dat we een sterke verbinding van topsport met breedtesport, bedrijfsleven, overheid, onderwijs en gezondheidszorg tot stand hebben gebracht. Thialf vormt een belangrijke schakel in onze ambities als Sportstad van het Noorden.

Zoals Decisio (economisch onderzoeks- en adviesbureau) reeds in het in onze opdracht vervaardigde rapport “Economische betekenis topsport Heerenveen” uit mei 2021 opmerkte vormt Thialf een onmisbaar onderdeel van het topsportcluster in Heerenveen. De onderdelen in het cluster versterken elkaar. Door de aanwezigheid van jonge sporters uit meerdere disciplines is er bijvoorbeeld een kritische massa voor voorzieningen op het gebied van (tijdelijk) wonen, onderwijs en mentale en fysieke begeleiding. Bovendien bevinden zich net buiten het topsportcluster enkele organisaties waarvan het waarschijnlijk is dat zij zonder dit cluster niet in Heerenveen zouden zitten, zoals de CIOS-opleiding en de bedrijven aan de gezondheidsboulevard.

Duidelijk is ook dat Thialf een tevens een versterking vormt van het Centrum voor Topsport en Onderwijs (CTO) Heerenveen. Met toptrainingsfaciliteiten naast de deur kunnen sporters, coaches en leerkrachten wonen en onderwijs ideaal combineren met hun sport.

Wanneer Thialf zou ophouden te bestaan zou dat een groot verlies voor ons zijn.

De ijshockeyhal op het Thialf terrein is eigendom van de gemeente, maar wordt beheerd en geëxploiteerd door Thialf. Dit komt erop neer dat Thialf de hal onderhoudt en verhuurt aan de gebruikers (met name de ijshockeyvereniging Flyers). De afgelopen jaren is gebleken dat Thialf verlies lijdt op de exploitatie van de hal: de huren voor de gebruikers liggen op een zodanig peil dat daaruit het onderhoud en het beheer niet kan worden voldaan. Vanzelfsprekend heeft dit tekort op de exploitatie ook zijn weerslag op de totale resultaten van Thialf, die hoe dan ook al onder druk staan vanwege de hoge kosten van het onderhoud en beheer van het ijsstadion zelf.

Wij vinden het een gemeentelijk maatschappelijk belang dat de gebruikers van de ijshockeyhal tegen betaalbare tarieven gebruik kunnen (blijven) maken van de ijshockeyhal. Daarbij merken wij op dat wanneer Thialf in staat wordt gesteld de ijshockeyhal kostendekkend te exploiteren – door een bijdrage van de gemeente – de ijshockeyhal in een zodanige conditie kan worden gebracht dat zij ook voor andere takken van breedtesport en topsport gebruikt kan worden (shorttrack, kunstschaatsen, curling). De ijshockeyhal is dus een voorziening van maatschappelijk belang.

Zo is Thialf na de in 2017 afgeronde vernieuwbouw meer dan ooit tevoren een instrument geworden in de ‘branding’ van Nederland in het algemeen en van Fryslân en Heerenveen in het bijzonder.

Economie en werkgelegenheid

De wens om Thialf in stand te houden als centrum voor de ijstopsport biedt directe werkgelegenheid, en door het aantrekken van grote aantallen fans en bezoekers ook indirecte werkgelegenheid in onder meer de sectoren toerisme en recreatie. In het in opdracht van de gemeente door Decisio uitgevoerde onderzoek, wordt aangegeven dat de directe en indirecte bestedingen van Thialf zelf in Heerenveen (inclusief inkoop), circa EUR 0,4 miljoen bedragen en dat de bezoekers nog eens EUR 0,9 miljoen in de gemeente (direct en indirect) besteden. Met elkaar is Thialf dus goed voor jaarlijkse bestedingen in de gemeente van circa EUR 1,3 miljoen.

In het rapport van Decisio is niet becijferd wat de bijdrage van Thialf is aan de promotie van het concept Sportstad van het Noorden, maar wij menen dat Thialf als belangrijk onderdeel van dat concept ook dit effect een economische meerwaarde voor onze gemeente met zich brengt.

De gemeente ziet overigens het concept Heerenveen Stad van Sport als een krachtig en stuwend economisch cluster en een springplank voor activiteiten rond sport, onderwijs, gezondheid en leisure.

3. De inhoud van de dienst van algemeen economisch belang

Tegen de achtergrond van de hiervoor besproken belangen, achten wij het van groot belang dat Thialf een voorziening blijft voor ijshockey en recreatief schaatsen, met dien verstande dat Thialf ook een voorziening voor de schaatstopsport is en het niveau van voorzieningen en beschikbaarheid vooral ook daarop is toegesneden. De functies van Thialf op het gebied van enerzijds ijshockey en anderzijds de schaatssport verschillen van elkaar. Daar waar de ijshockeyhal eigendom is van de gemeente en Thialf deze voor de gemeente beheert en exploiteert, is het ijsstadion eigendom van Thialf en is zij ook zelf verantwoordelijk voor het (groot)onderhoud en de exploitatie. Thialf wordt ook opgedragen het onderhoud van de ijshockeyhal te verrichten. Als eigenaar van de ijshockeyhal investeert de gemeente zelf in een aantal vernieuwingen en verbeteringen die de bruikbaarheid van de hal moeten waarborgen.

De gemeentelijke compensatie wordt verstrekt als compensatie voor de kosten die Thialf moet maken voor de beide opdrachten, maar correspondeert qua hoogte (momenteel) met de omvang van de nettokosten die Thialf moet maken voor het beheer van de ijshockeyhal. Met name omdat de gebruikers van de ijshockeyhal breedtesportverenigingen zijn ligt de verhuurprijs op een niveau dat die de kosten van het beheer niet kunnen dekken. Wij vinden het onwenselijk om de huur naar een kostendekkend niveau te brengen, aangezien dat zou betekenen dat de gebruikers de huur niet meer kunnen opbrengen.

Wij dragen Thialf ook op de voorzieningen – niet alleen de ijshockeyhal, maar ook het ijsstadion – beschikbaar te stellen en te houden voor recreatief schaatsen. Daarmee doelen we op de individuele recreatieve schaatser, maar ook het schaatsen in het verband van amateurverenigingen (trainingen, wedstrijden),schoolschaatsen en bijvoorbeeld een gebruiker als de Sven Kramer Academy, die onlangs in samenwerking Stichting het Gehandicapte Kind is gestart met de pilot Frame Schaatsen voor kinderen met een fysieke beperking

Er dient dus een brede groep van gebruikers gefaciliteerd te worden. Daarmee onderscheidt Thialf zich ook duidelijk van bijvoorbeeld een voetbalstadion waarvan met name één enkele (professionele) sportorganisatie profiteert. In de schaatssport vervult een ijsstadion echter een heel andere functie.

Door het tekort op de exploitatie van de ijshockeyhal af te dekken, is Thialf ook in staat (met een bijdrage van de provincie) het ijsstadion in stand te houden en te beheren en beschikbaar te stellen voor topsport en breedtesport.

De formulering van de opdracht aan Thialf sluit aan bij de functie van Thialf als facilitair bedrijf, waarop Thialf zich richt na de doorgevoerde herstructurering.

In het besluit wordt niet exact vastgelegd welke openingstijden Thialf moet hanteren voor bijvoorbeeld de ijshockeyhal of de amateursport. Uitgangspunt bij deze invulling is de huidige (pre corona) invulling. Thialf dient jaarlijks een jaarplan en begroting voor te leggen aan de algemene vergadering van aandeelhouders. In onze hoedanigheid van aandeelhouder houden wij dus een vinger aan de pols voor wat betreft de vraag of de concrete invulling voldoet aan onze wensen en de hiervoor geformuleerde dienst van algemeen economisch belang.

4. Marktfalen

Uit de afgelopen jaren is gebleken dat een kostendekkende exploitatie van Thialf in het geheel en de ijshockeyhal in het bijzonder niet mogelijk is, in die zin dat de opbrengsten uit de activiteiten van Thialf onvoldoende zijn om de kosten van Thialf te dekken. Dat geldt zowel voor het ijsstadion als voor de ijshockeyhal. Zoals hiervoor al is aangegeven zijn de gebruikers van de ijshockeyhal niet in staat een kostendekkende huur op te brengen. Kort gezegd is een kunstijsbaan (waaronder ook een kunstijsbaan voor ijshockey) een dure voorziening, waarvan het in het algemeen niet mogelijk is om de kosten van de voorziening in de gebruikstarieven door te berekenen. Daar komt natuurlijk bij dat ijshockey een relatief kleine sport is waarin, anders dan bijvoorbeeld in het voetbal, geen grote sponsorbedragen omgaan of substantiële inkomsten worden gegenereerd uit TV-inkomsten of andere media-inkomsten.

Kunstijsbanen die stand alone worden geëxploiteerd (dus niet als extra trekker in een shopping centre of anderszins verbonden aan een andere activiteit, waarbij de ijsbaan intern wordt gesubsidieerd), zijn in het algemeen niet met een positief resultaat te exploiteren.1

Kunstijsbanen zijn dure voorzieningen voor een relatief klein publiek. Dit geldt nog meer voor kunstijsbanen die (ook) voor topsportevenementen worden gebruikt. Zij worden op piekbelastingen (qua faciliteiten voor toeschouwers, ruimtes voor media, trainingsfaciliteiten enz.) gebouwd, terwijl zij grotendeels gedurende het jaar worden gebruikt op een wijze waarvoor die op piekbelasting voorziene faciliteiten niet nodig zijn. De extra kosten voor die topsportfaciliteiten kunnen niet worden doorberekend in de tarieven voor recreatief gebruik, dat qua tijdsruimte misschien wel het grootste beslag legt op de capaciteit van de ijsbaan.

Dat deze situatie niet uniek is voor Thialf blijkt uit de situatie bij de twee andere overdekte ijsbanen binnen de EU die nog met enige regelmaat voor internationale topwedstrijden worden gebruikt, Sportforum in Berlijn en de Max Aicher Arena in Inzell. Beide ijsbanen ontvangen jaarlijks steun van de gemeente waarin zij gelegen zijn.

Onze conclusie is derhalve dat ijsstadions die (ook) bedoeld zijn voor internationale

topsportevenementen niet winstgevend zijn te exploiteren. Er is in feite sprake van zeer dure infrastructuren die essentieel zijn voor de schaatssport. De schaatssport wordt wereldwijd op een zodanige schaal beoefend en de media-aandacht is zodanig, dat de infrastructuur niet winstgevend kan worden geëxploiteerd. Er is derhalve sprake van marktfalen ten aanzien van de voor de (top)schaatssport essentiële infrastructuur.

Door de nettokosten voor het beheren en exploiteren van de ijshockeyhal te compenseren, dragen wij mede bij aan het instandhouden van het ijsstadion ten behoeve van de breedtesport en de topsport, omdat de exploitatie van de ijshockeyhal daardoor niet meer mede drukt op de exploitatie van het ijsstadion.

In het kader van de plannen voor de vernieuwbouw is in 2013 reeds aan de orde gekomen of zou kunnen worden afgestapt van het stand alone karakter van Thialf en of de aantrekkingskracht van Thialf verbeterd zou kunnen worden door bijvoorbeeld een winkel- of outlet centrum bij Thialf te realiseren of een congrescentrum. Nog los van de vraag of dergelijke activiteiten ter plaatse winstgevend zouden kunnen worden geëxploiteerd, is van groter belang dat je met dergelijke ‘trekkers’ economische bedrijvigheid elders (hoogstwaarschijnlijk elders uit Fryslân) wegtrekt en aldus Thialf misschien kostendekkend kan maken ten koste van economische activiteiten elders.

5. Bepaling hoogte van de compensatie

Volgens de staatssteunregels van de Europese Unie kan een overheid een onderneming die belast wordt met de uitvoering van een dienst van algemeen economisch belang compenseren voor de kosten die voor het uitvoeren van die dienst gemaakt worden. Wanneer die compensatie aan bepaalde eisen voldoet, kan zij worden gegeven zonder dat de Europese Commissie daar vooraf mee hoeft in te stemmen. In deze paragraaf wordt ingegaan op de eisen die aan de compensatie worden gesteld.

De compensatie mag niet hoger zijn dan hetgeen nodig is ter dekking van de nettokosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, met inbegrip van een redelijke winst.

Hierbij omvatten de in aanmerking te nemen kosten alle kosten die voor het beheer van de dienst van algemeen economisch belang worden gemaakt. Wanneer de activiteiten van de betrokken onderneming tot de dienst van algemeen economisch belang beperkt blijven, kunnen al haar kosten in aanmerking worden genomen. Wanneer de onderneming daarentegen ook buiten de dienst van algemeen economisch belang werkzaam is, kunnen alleen de met de dienst van algemeen economisch belang verband houdende kosten in aanmerking worden genomen.

Met betrekking tot Thialf merken wij op dat de opdracht aan Thialf, zoals hiervoor geformuleerd, kort gezegd, luidt dat zij de ijshockeyhal moet onderhouden en exploiteren en daarnaast het ijsstadion beschikbaar moet stellen en houden voor recreatieve sporters. Met betrekking tot de ijshockeyhal hebben daarmee alle kosten en inkomsten betrekking op de opgedragen dienst van algemeen economisch belang.

Met betrekking tot het ijsstadion geldt dat Thialf, om het ijsstadion beschikbaar te stellen en te houden voor recreatief gebruik, het stadion natuurlijk ook in stand moet houden, moet beheren en beschikbaar moet stellen. De provincie draagt Thialf in dit verband overigens op het ijsstadion in stand te houden, te beheren en beschikbaar te stellen en te houden voor topsportgebruik en voorts voor recreatief gebruik. Er valt in zoverre geen scheiding aan te brengen in de activiteiten van Thialf voor de topsport enerzijds en de breedtesport anderzijds, dat de faciliteiten die voor de breedtesport aanwezig zijn, ook reeds voor de topsportfunctie aanwezig moeten zijn. Voor de breedtesport worden dus in feite geen extra voorzieningen getroffen. Voor zover Thialf al evenementen zou willen organiseren die niet onder topsport of breedtesport vallen, kunnen die evenementen inkomsten genereren die mogelijk het exploitatietekort verminderen. Daardoor zou de overheidsbijdrage aan Thialf kleiner kunnen worden. Aangezien dergelijke evenementen met de bestaande infrastructuur zullen moeten worden uitgevoerd, leidt dat er niet dat er extra kosten voor infrastructurele voorzieningen worden gemaakt. De situatie blijft dan ook aldus dat de kosten voor, kort gezegd, het behoud en beheer van ijsstadion, kosten zijn die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van (het tweede onderdeel van) de dienst van algemeen economisch belang.

Volgens de regels van de Europese Unie kunnen de aan de dienst van algemeen economisch belang toegerekende kosten alle directe kosten omvatten die voor het beheer van de dienst van algemeen economisch belang worden gemaakt, alsmede een passende bijdrage in de gemeenschappelijke vaste kosten van de dienst van algemeen economisch belang en de overige activiteiten. Aangezien Thialf wordt opgedragen om de ijshockeyhal te ondehouden, te beheren en te exploiteren, zijn de in aanmerking kosten dus in elk geval de kosten die gemaakt worden voor deze taken. Ten aanzien van de opdracht aan Thialf om het ijsstadion in stand te houden als faciliteit voor breedtesport, zijn de in aanmerking kosten dus in elk geval de kosten die gemaakt worden voor de instandhouding van het ijsstadion als zodanig.

De totale (geconsolideerde) kosten van de exploitatie van Thialf bedragen volgens de begrotingen voor de komende jaren tussen de EUR 4 miljoen en € 4,3 miljoen. Uitgaande van de begroting voor 2022-2023 is daarvan EUR 825.000 (in 2022-2023) gemoeid met energiekosten en circa EUR 1,3 miljoen met huisvestingskosten, schoonmaakkosten, kantoorkosten en onderhoudskosten. Personeelskosten worden begroot op circa EUR 1 miljoen.

De direct met de instandhouding van Thialf als infrastructuur verbonden kosten bedragen daarmee dus reeds meer dan € 3 miljoen. Dat is ruim meer dan de bijdrage vanuit de gemeente.

Zoals gezegd moet echter worden uitgegaan van de netto-kosten, dat wil zeggen de kosten minus de opbrengsten, waarbij Thialf een redelijke winst mag maken.

De begroting voor de komende jaren laat zien dat Thialf zonder overheidsbijdrage elk jaar een negatief resultaat zal behalen. Indien de voorziene overheidsbijdragen worden verkregen, zal Thialf een klein positief resultaat kunnen behalen in de orde van grootte van minder dan EUR 35.000. Dat is een resultaat van minder dan 1% van de jaarlijkse omzet. Wij zijn van oordeel dat dit marginale positieve resultaat niet tot een korting op de jaarlijkse bijdrage hoeft te leiden. Thialf kan daarmee de reserves vergroten voor eventuele tegenvallers. Aangezien de gemeente en de provincie Fryslân aandeelhouders van Thialf zijn, loopt de gemeente niet het risico dat er een uitkering aan private aandeelhouders plaatsvindt met gemeenschapsgeld. Anders gezegd: of de (geringe) winst komt direct ten goede aan de opgedragen activiteiten van Thialf of komt terug in de algemene middelen. Wij zijn daarom van mening dat met het beoogde geringe positieve resultaat, geen korting op de compensatie hoeft plaats te vinden.

Volgens de Europese regels wordt een rendement op kapitaal dat niet hoger ligt dan de relevante swaprente, met een opslag van 100 basispunten hoe dan ook als redelijk beschouwd. De huidige 10-jaars swaprente bedraagt 0,08%. Een rendement op kapitaal van 1,08% kan dus als redelijk worden beschouwd. Het gestort kapitaal en agio bedragen EUR 5.317.024. Een rendement van EUR 35.000 blijf dus onder de genoemde 1,08% en voldoet daarmee ook aan de Europese regels.

Wij zullen in onze rol als aandeelhouder jaarlijks controleren of de te verstrekken compensatie voldoet aan de hier genoemde voorwaarden.