Beleidsregel openbare inrichtingen (horeca) en alcoholverstrekking Neder-Betuwe 2022

2.1.1 Informatiedeling met politie5

De Wet politiegegevens (Wpg) bepaalt welke verwerkte persoonsgegevens ook politiegegevens zijn. Daarvoor legt de Wet politiegegevens de verbinding met de Politiewet 2012. In de politiewet staat dat de politietaak is: het in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven. In de Politiewet staat ook dat de politie onder gezag van de burgemeester staat bij het optreden ter handhaving van de openbare orde en uitvoering van de hulpverleningstaak. Uit de wetsgeschiedenis van de Wpg blijkt dat onder de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde mede de handhaving van de openbare orde moet worden verstaan. De handhaving van de openbare orde behoort daarom tot de uitvoering van de politietaak. Nu de exploitatievergunning gericht is op bescherming van de openbare orde vraag ik politiegegevens op van de exploitant en leidinggevenden.

Artikel 16 van de Wpg regelt de verstrekking van politiegegevens aan burgemeesters in het kader van handhaving van de openbare orde. Ik heb het opvragen, met in achtneming van het bepaalde in de Wpg, van deze politiegegevens gemandateerd via het mandaatbesluit6. Via ondermandaten is het opvragen gemandateerd aan de vergunningverlener binnen het team Vergunningverlening, toezicht en handhaving die het voor de uitvoering van het exploitatievergunningverleningsproces nodig heeft.

2.1.2 Slecht levensgedrag7

Het vereiste dat een exploitant of leidinggevende niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, strekt ertoe het belang van de veiligheid, de openbare orde en de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting te waarborgen. Daarbij wordt gedoeld op eerder getoond gedrag dat in het licht van deze motieven niet past bij de verantwoordelijkheid die op een exploitant/leidinggevende van een openbare inrichting rust.

Mij komt voor de term slecht levensgedrag beoordelingsruimte toe. Op basis van feiten en omstandigheden zal ik van geval tot geval beoordelen of slecht levensgedrag kan worden tegengeworpen aan een exploitant of leidinggevende. In ieder geval worden daartoe gedragingen gerekend waar voor een ieder duidelijk is dat met dergelijke gedragingen niet is voldaan aan het vereiste dat de betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is.

Voor de beoordeling of in een concreet geval de aanvrager en leidinggevenden aan dit vereiste voldoen vraag ik informatie op en doe ik onderzoek naar feiten die zich hebben voorgedaan die te maken hebben met het levensgedrag van deze personen in de periode van vijf jaar voorafgaand aan het nemen van een besluit op de aanvraag. Als er zich geen feiten hebben voorgedaan dan kan ik in beginsel de vergunning verlenen. Als zich in die periode wel voorvallen hebben voorgedaan kijk ik ook naar de voorvallen in het verdere verleden om te bezien of er een bepaald gedragspatroon valt te ontwaren.

2.1.3 Terrassenbeleid

Terrassen zijn onlosmakelijk verbonden met openbare inrichtingen, zo blijkt duidelijk uit de definities in de APV. Alle terrassen bij openbare inrichtingen worden daarom vermeld op de exploitatievergunningen, voor zover die exploitatievergunning is vereist. In geval van een terras op de weg, oordeel ik tevens over de in gebruik neming van die weg ten behoeve van het terras.

Bij dat besluit oordeel ik, in aansluiting op artikel 7 van de Alcoholwet, dat een terras in de onmiddellijke nabijheid van de openbare inrichting moet liggen. Dit vanuit de gedachte dat het terras bedienbaar dient te zijn en de exploitant toezicht kan houden op wat er zich op het terras afspeelt.

Daar waar een terras niet onderdeel is van een openbare inrichting dient het college een besluit te nemen over de in gebruik neming van die weg.

Naast mijn bestuursrechtelijke oordeel gebruiken we in Neder-Betuwe een gebruiksovereenkomst wanneer het terras op gemeentegrond ligt. Hiermee worden de privaatrechtelijke belangen van de gemeente (huur, voorwaarden aan gebruik, onderhoud e.d.) geborgd. Ik vertegenwoordig de gemeente bij het afsluiten van een dergelijke gebruiksovereenkomst.

2.1.3.1 terrasseizoen en terrastijden

Sinds 2006 hanteerde de burgemeester van de gemeente Neder-Betuwe een terrasseizoen dat inhield dat terrassen alleen mochten worden gebruikt van 1 maart tot 1 november. Evenals het terrasseizoen hanteerde de burgemeester van de gemeente Neder-Betuwe ook een beperktere openingstijd ten aanzien van terrassen op grond van APV (artikel 2:29, lid 2). In de praktijk werd de sluitingstijd vastgesteld op 22.00 uur van zondag tot en met donderdag en op 23.00 uur op vrijdag en zaterdag.

Met deze maatregelen werd beoogd het effect van een terras op de openbare orde en de woon- en leefsituatie te beperken. Dit gebeurde vanuit het oogpunt dat de exploitatie in de open lucht in beginsel tot een grotere aantasting van de woon- en leefsituatie leidt dan de exploitatie in een besloten ruimte. Desondanks ben ik van mening dat de strengere voorwaarden niet meer passen bij de huidige tijd in de gemeente Neder-Betuwe.

Vanwege de volgende argumenten (in willekeurige volgorde) laat ik dit beleid los:

• -

  De milieunormen voor inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer voorzien primair in bescherming van het milieu waaronder bescherming tegen geluid. Deze bescherming heeft daarmee al een positief effect op de openbare orde en de woon- en leefsituatie. Het gevoerde beleid sinds 2006 was strikter dan de normen voor inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer. Vanuit de Wet milieubeheer geldt doorgaans een tijdvak tussen 23:00 en 07:00 uur waarbinnen het geluidsniveau het laagst moet zijn. Ik sluit aan op dit tijdvak. Daarbij houd ik rekening met het feit dat stemgeluid niet meegenomen wordt in de geluidsmeting als sprake is van een onoverdekt en onverwarmd terras niet zijnde een binnenterrein. Hierdoor blijft sturing door middel van openingstijden en voorwaarden aan terrassen van belang.

• -

  Ik houd daarbij vast aan de aanvullende voorwaarde om op het terras geen versterkt geluid of live muziek toe te staan. Deze beperking biedt in belangrijke mate bescherming tegen aantasting van de woon- en leefsituatie door geluidshinder. Feitelijk blijft dan alleen stemgeluid bij de terrasexploitatie over. Blijkens de nota van toelichting op het Activiteitenbesluit milieubeheer kan in beginsel worden aangenomen dat stemgeluid van personen op een terras die aan de straat of een andere openbare ruimte is gelegen opgaat in het omgevingsgeluid.

• -

  Ik houd daarbij ook vast aan de aanvullende voorwaarde dat bereiding van eten op het terras niet is toegestaan. Daarmee wordt aantasting van de woon- en leefsituatie door geurhinder voorkomen.

• -

  Met de beperking op geluid, muziek en de bereiding van eten op het terras beoog ik ook een verzelfstandiging van het terras te voorkomen. Een terras dient, zeker gelet op de effecten op de woon- en leefsituatie, gezien te worden als een aanvulling op een openbare inrichting. Daarmee sta ik ook geen tappunt op het terras toe.

• -

  Vanwege het rookverbod dat geldt in horeca-inrichtingen wordt er in de praktijk buiten gerookt door personen. Deze ontwikkeling is een gegeven en betekent dat, zonder dat deze personen eet- of drinkwaren meenemen, er personen buiten verblijven rondom horeca-inrichtingen.

• -

  In de afgelopen jaren zijn er nauwelijks klachten bekend als gevolg van het stemgeluid op terrassen bij openbare inrichtingen in de gemeente Neder-Betuwe.

• -

  Op grond van mijn bevoegdheid neergelegd in artikel 2:29 APV kan ik in individuele gevallen afwijkende sluitingstijden vaststellen. Daarmee is het mogelijk voor die situaties waarin deze verruiming tot onacceptabele aantasting van de openbare orde of de woon- en leefsituatie leidt alsnog terugvallen op de eerder gehanteerde tijden.

• -

  Exploitatie van openbare inrichtingen die in het weekend langer doorgaat dan op doordeweekse dagen is algemeen geaccepteerd, zo ook in Neder-Betuwe. Dit blijkt ook uit de jarenlange gehanteerde beleidslijn. Daarom sta ik de terrasexploitatie ook één uur langer toe op vrijdag en zaterdag.

• -

  Een opening van terrassen tijdens de wintermaanden kan een versterking zijn van het sociaal maatschappelijke klimaat in Neder-Betuwe zoals bij een kerstmarkt. Dit heeft ook een positief effect op de woon- en leefsituatie.

Daarbij komt deze ruimte ten goede aan een gunstiger horecaklimaat en daarmee aan ondersteuning van recreatie en toerisme. Een ontwikkeling die reeds is ingezet met het vaststellen van het horecabeleid Neder-Betuwe ‘gepaste groei versie december 2010’ door de gemeenteraad. Gelijktijdig aan deze verruiming wordt een toename in kwaliteit van de openbare inrichtingen en terrassen beoogd. Doordat ondernemers meer kunnen verdienen ligt het voor de hand dat er ook meer investeringen worden gedaan. Nette terrassen passend bij de uitstraling van de gemeente.

Of er vervolgens bouwwerken (bijvoorbeeld overkappingen en terrasschermen) zijn toegestaan op deze terrassen en of terrasverwarming mag worden gevoerd, heb ik niet in deze beleidsregel opgenomen. Deze onderwerpen zijn in voldoende mate geregeld in de bouw- en milieuwetgeving en in het (toekomstige) Omgevingsplan, waarbij aandacht is voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van deze bouwwerken en het effect op het milieu. In de meeste gevallen dient er ook een omgevingsvergunning te worden aangevraagd voor deze activiteiten. Voor zover er toch sprake is van een onaanvaardbare aantasting van belangen die ik dien af te wegen zal ik dit tegengaan door voorschriften in individuele exploitatievergunningen dan wel door dit alsnog te regelen in deze beleidsregel.

2.1.3.2 vergunningsvoorschriften

De activiteit van een openbare inrichting heeft effect op de openbare orde en de woon- en leefsituatie. Ik beoordeel een openbare inrichting dan ook in relatie tot het karakter van de straat en wijk waar de inrichting is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van de inrichting en de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of zal komen te staan door de exploitatie van de openbare inrichting. Ook de wijze van bedrijfsvoering en het levensgedrag weeg ik daarin mee. Om deze belangen zoveel als mogelijk te beschermen en onacceptabele overlast te voorkomen worden standaard voorschriften verbonden aan een exploitatievergunning. Indien noodzakelijk zal ik gemotiveerd aangeven als in een individueel geval wordt afgeweken van deze standaard vergunningsvoorschriften. Voor bestaande horecabedrijven blijven de vergunningsvoorschriften gelden die zijn opgenomen in hun exploitatievergunningen, met dien verstande dat de uitbreiding van het terrasseizoen en de terrastijden zoals beschreven in 2.1.3.1 prevaleert boven de opgenomen voorschriften betrekking hebbende op het terrasseizoen en de terrastijden. Daarnaast kunnen aanvullende voorschriften per openbare inrichting, waaronder horecabedrijven, worden opgenomen.

• 1.

  Het is de exploitant toegestaan het terras het hele jaar door te exploiteren.

• 2.

  Het is de exploitant verboden het terras voor bezoekers geopend te hebben of aldaar bezoekers toe te laten of te laten verblijven van zondagavond tot en met vrijdagochtend tussen 23:00 en 06:00 uur en van vrijdagavond tot en met zondagochtend tussen 24:00 en 06:00 uur.

• 3.

  De exploitant is verplicht zorg te dragen dat het terras binnen de genoemde tijdvakken onder 2 gesloten is en blijft voor publiek.

• 4.

  Het is de exploitant verboden tappunten te plaatsen op het terras en/of etenswaren te bereiden op het terras; Drankverstrekking vindt plaats vanuit de besloten ruimte van de openbare inrichting.

• 5.

  De exploitant is verplicht zorg te dragen dat er steeds een vrije doorgang van ten minste twee meter naar en van de besloten ruimte van de openbare inrichting is.

• 6.

  De exploitant is verplicht zorg te dragen dat brandkranen steeds vrij toegankelijk zijn en in een straal van 0,75 meter rondom die brandkranen geen voorwerpen worden geplaatst.

• 7.

  Het is de exploitant verboden op het terras versterkt geluid of live muziek ten gehore te (laten) brengen.

• 8.

  Terrasschotten mogen maximaal 1.50 meter hoog zijn, met dien verstande dat de afscheiding vanaf een hoogte van 1 meter volledig transparant dient te zijn.

• 9.

  De exploitant is verplicht zorg te dragen dat op een verzoek van hulpdiensten of een bevoegde medewerker van de gemeente Neder-Betuwe het terras direct wordt ontruimd en verwijderd, indien dit noodzakelijk is voor de uitvoering van openbare werken of in het belang van de openbare orde.

2.1.4 Ontheffing sluitingstijd

De burgemeester voert sinds 2006 een stringent beleid ten aanzien van het verlenen van ontheffingen sluitingstijd als bedoeld in de APV (artikel 2:29, lid 3). Dit beleid zet ik voort. Het belang van omwonenden bij een prettige woon- en leefsituatie weeg ik zwaarder dan het belang om incidenteel af te wijken van de vastgestelde sluitingstijd. Want juist het incidenteel afwijken vergroot doorgaans de risico’s voor de openbare orde. Er is dan immers op latere tijden en in voor de nachtrust bestemde momenten sprake van uitstroom uit de openbare inrichting. Ook worden de ontheffingen in de praktijk aangevraagd voor bijzondere gelegenheden, waardoor ook al eerder op de dag of avond sprake is van onder andere (stem)geluid en een groter aantal personen dan gemiddeld met daarmee gepaard gaande verkeersbewegingen. De kans op hinder, overlast of strafbare feiten is dan groter. Indien dit gepaard gaat met het schenken van alcohol nemen de risico’s nog verder toe. In het belang van de woon- en leefsituatie in onze gemeente en in het bijzonder rondom openbare inrichtingen hanteer ik daarom criteria die hier recht aan doen.

Om in aanmerking te komen voor een ontheffing sluitingstijd dient de exploitant bij zijn aanvraag het volgende aan te tonen:

• 1.

  De ontheffing van de sluitingstijd is noodzakelijk om de activiteit mogelijk te maken en past niet binnen de reguliere openingstijden.

• 2.

  De activiteit wordt breed gedragen door de dorpskern waarbinnen de openbare inrichting zich bevindt. Dit kan duidelijk worden door aantoonbaar een substantieel aantal medestanders uit de dorpskern te hebben of wanneer er sprake is van een Nederlands geaccepteerd gebruik.

Viering van Oud & Nieuw in nieuwjaarsnacht past binnen deze criteria en zal derhalve doorgaans in aanmerking komen voor deze ontheffing.

Hoewel de ontheffing schenktijden is opgenomen in de APV vindt deze ontheffing zijn grondslag in de Alcoholwet. Daarom heb ik dit uitgewerkt in paragraaf 2.2.2.

2.2.1 Slecht levensgedrag

Hetgeen is vermeld paragraaf 2.1.2 hanteer ik onverminderd bij mijn bevoegdheden op grond van de Alcoholwet. Daarbij is dit tevens van toepassing op de aanvrager van een ontheffing op grond van artikel 35 (zie ook paragraaf 2.2.3).

2.2.2 Paracommercie en schenktijden

In artikel 4 van de Alcoholwet is bepaald dat bij gemeentelijke verordening regels worden gesteld ter voorkoming van oneerlijke mededinging. Paracommerciële rechtspersonen hebben zich hieraan te houden bij de verstrekking van alcoholhoudende drank. De gemeenteraad heeft deze regels verwoord in afdeling 5 van hoofdstuk 2 van de APV en daarop een toelichting gegeven. Deze regels geven geen afwegingsruimte. Wel ben ik op grond van artikel 4, vierde lid van de Alcoholwet bevoegd met oog op bijzondere gelegenheden van zeer tijdelijke aard voor een aaneengesloten periode van ten hoogste twaalf dagen een ontheffing te verlenen.

In navolging op mijn beleid voor commerciële horeca zoals verwoord in paragraaf 2.1.4 ga ik ook met de ontheffing schenktijden stringent om. Het belang van omwonenden bij een prettige woon- en leefsituatie en het tegengaan van oneerlijke concurrentie weeg ik zwaar ten opzichte van het belang om incidenteel af te wijken van de gestelde schenktijden voor paracommerciële rechtspersonen. In navolging van de toelichting die de gemeenteraad heeft gegeven bij artikel 2:34f van de APV en het kader dat is benoemd in het Preventie- en Handhavingsplan ter uitvoering van de Alcoholwet hanteer ik de volgende lijn.

Om in aanmerking te komen voor een ontheffing schenktijden (artikel 2:34f) dient de exploitant bij zijn aanvraag het volgende aan te tonen:

• 1.

  De ontheffing van de schenktijden is noodzakelijk om de activiteit mogelijk te maken en past niet binnen de reguliere schenktijden.

• 2.

  Er is sprake van een bijzondere gelegenheid van zeer tijdelijke aard direct verbonden met de statutaire doelstelling van de paracommerciële rechtspersoon zoals een vrijwilligersfeest, afsluiting van een jaarlijks toernooi, viering kampioenschap, jubileum van de vereniging of een seizoensafsluiting met een maximum van zes keer per kalenderjaar.

2.2.3 Artikel 35 ontheffing

Ik ben bevoegd om voor bijzondere gelegenheden van zeer tijdelijke aard een ontheffing te verlenen van artikel 3 van de Alcoholwet, zodat er dan zwak-alcoholhoudende dranken verstrekt mogen worden. Wat is een bijzondere gelegenheid van zeer tijdelijke aard? Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat daaronder kermissen, braderieën, muziek- en sportfeesten, jaarmarkten en andere manifestaties die éénmalig, dan wel in de regel niet meer dan tweemaal per jaar plaatsvinden. Een bijzondere gelegenheid van zeer tijdelijke aard is daarom in ieder geval een evenement als bedoeld in artikel 2:24 van de Apv. Voor andere bijzondere gelegenheden van zeer tijdelijke aard ben ik zeer terughoudend gelet op de doelstellingen uit het Preventie- en Handhavingsplan ter uitvoering van de Alcoholwet. Alleen in geval van een aantoonbare noodzaak tot het schenken van alcohol bij de activiteit waarvoor de ontheffing wordt aangevraagd, zoals alcohol als onderdeel van een traditie, kunnen in aanmerking komen voor een ontheffing.

In de evenementenbeleidsregels heb ik bepaald welke voorwaarden ik verbind aan een ontheffing op grond van artikel 35 van de Alcoholwet voor evenementen binnen de gemeente Neder-Betuwe.

3.1.1 Stappenplan

In navolging op het integraal handhavingsbeleid pas ik de integrale sanctiestrategie toe. Dit betekent dat ik direct handhavend optreed bij overtredingen met acuut gevaar en/of onomkeerbare veiligheidsgevolgen (categorie C). Is hiervan geen sprake beoordeel ik of er sprake is van een zware overtreding. Als dat het geval is, maak ik mijn voornemen tot handhavend optreden bekend (categorie B). Als dat niet het geval is verstuur ik een waarschuwingsbrief al dan niet met een hersteltermijn (categorie A). Indien sprake is van aantoonbaar verwijtbaar handelen of verzwarende omstandigheden bij categorie A overtredingen handel ik overeenkomstig categorie B. Naast het integraal handhavingsbeleid heb ik aansluiting gezocht bij het handhavingsbeleid op grond van de Alcoholwet (hoofdstuk 3.2). Ik handel conform het stappenplan in tabel 1 van paragraaf 3.2.7 en heb mijn handhavend optreden verwerkt in de sanctietabel in bijlage 1.

3.2.1 Uitgangspunten

Het handhaven van de regelgeving behoort tot de meest effectieve preventiemaatregelen waarover de overheid beschikt. Handhavingscommunicatie kan daarbij de subjectieve pakkans vergroten. Ik beoog vooral om schadelijk alcoholgebruik onder voornamelijk jongeren en alcoholgerelateerde openbare ordeproblemen zoals overlast, agressie en geweld en verkeersongevallen tegen te gaan. Op deze overtredingen wordt zwaarder ingezet.

Bij het constateren van overtredingen van wet- en regelgeving wordt, zoals eerder benoemd als algemeen uitgangspunt, altijd tegen overtredingen opgetreden. Voorwaardelijk daarbij is uiteraard dat daarvoor een wettelijke bevoegdheid bestaat. Ik ben daarbij in sommige gevallen aangewezen op de prioriteitenstelling van de handhavingpartners (bijv. de politie).

Daarnaast worden de volgende uitgangspunten gehanteerd:

• •

  Deze beleidsregel is bedoeld om overtredingen op te heffen en herhaling te voorkomen. Het is ook bedoeld om risicovolle situaties op te heffen.

• •

  Bij het beoordelen van een overtreding en het bepalen van de juiste sanctie wordt rekening gehouden met:

  • o

    de mogelijke gevolgen van die overtreding, en;

  • o

    de omstandigheden waaronder die overtreding is begaan, en;

  • o

    de houding en het gedrag van de overtreder, en;

  • o

    de voorgeschiedenis; en

  • o

    het subsidiariteit- en proportionaliteitsbeginsel. Dit wil zeggen dat de sanctie moet worden toegepast die het minst ingrijpend is en het beste past om het gestelde doel te bereiken. Dit betekent dat bij een overtreding niet standaard één bepaalde interventie mogelijk is. De toezichthouder en ik moeten in elke specifieke situatie bepalen welke sanctie de beste is. Daarbij wordt corrigerend opgetreden en eventueel ook sanctionerend.

• •

  Is door de toezichthouder een overtreding geconstateerd, dan wordt de sanctietabel toegepast. Als ik van de sanctietabel wil afwijken, dan motiveer ik die afwijking nadrukkelijk. Daarbij zal ik ingaan op verzwarende of verzachtende omstandigheden.

3.2.2 Handhavingsbevoegdheden

De wettelijke bevoegdheid tot het doen naleven van wetten en regels is gelegen in artikel 125 van de Gemeentewet en in hoofdstuk 5 van de Awb (artikel 5:21 en artikel 5:32). De Alcoholwet (artikel 44a) biedt mij de bevoegdheid om bestuurlijke boetes op te leggen. Daarnaast is in de Alcoholwet (artikel 44) een extra handhavingsbevoegdheid aan mij toegekend: het three-strikes-out-principe. Verder biedt de Alcoholwet (artikel 32) mij de mogelijkheid een Alcoholwetvergunning te schorsen voor maximaal 12 weken. In de Alcoholwet zijn imperatieve en facultatieve intrekkingsgronden voor verleende vergunningen opgenomen. Tot slot zijn in de Alcoholwet strafrechtelijke bepalingen opgenomen.

3.2.3 Risicoanalyse

Het is van belang om inzichtelijk te maken welke negatieve effecten op kunnen treden wanneer geen toezicht gehouden wordt en hoe groot de kans is dat negatieve effecten optreden. De effecten in het kader van de Alcoholwet zijn de volgende:

Gevaar voor de gezondheid

Schade voor de gezondheid kan ontstaan bij overmatig alcoholgebruik, zoals doorschenken van alcoholhoudende drank. Ook het verstrekken (schenken of verkopen) van alcoholhoudende drank aan minderjarigen of het voorhanden hebben van alcoholhoudende drank bij minderjarigen zijn overtredingen die schade voor de gezondheid kunnen opleveren. NIX18 is ook de belangrijkste doelstelling in het Preventie- en Handhavingsplan Alcohol.

Aantasting openbare orde, veiligheid of zedelijkheid

Maatschappelijk ongewenst gedrag dat leidt tot verstoring van de openbare orde, de veiligheid of zedelijkheid. Het gaat om verstoringen in horecabedrijven, bij alcoholverkooppunten of in de directe omgeving daarvan door daaraan gerelateerde personen (bezoekers en personeel). Ook de aanwezigheid van alcohol op plaatsen waar dat niet mag, wordt gezien als een aantasting van de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid.

Oneerlijke concurrentie

Ongelijke kansen of financiële schade kan ontstaan door niet toegestane (horeca)activiteiten in horecabedrijven die ten koste gaan van andere horecabedrijven, niet toegestane horeca-activiteiten in paracommerciële horecabedrijven die ten koste gaan van horecabedrijven of het niet voldoen aan wettelijke eisen (inrichtingseisen en eisen die worden gesteld aan leidinggevenden).

Conform het Preventie- en Handhavingsplan Alcohol voer ik jaarlijks een analyse uit over de verkooppunten van alcoholhoudende drank over de bovenstaande negatieve effecten en de kans dat deze voordoen (bijv. bij locaties waar veel minderjarigen komen). Ik maak daarbij gebruik van praktijkervaring (risico’s voor omgeving, meldingen en gedrag van ondernemer). Uitkomst van deze analyse is dat de verkooppunten in een risicogroep (permanent risico, beperkt risico en nagenoeg geen risico) worden geplaatst die ik gebruik om de toezichtsfrequentie te bepalen. Ik neem daarin ook de bij ons bekende drankketen mee, voor zover er signalen zijn dat er overtredingen plaatsvinden op grond van de Alcoholwet.

3.2.4 Doelstellingen

Handhaving heeft tot doel om ervoor te zorgen dat de van toepassing zijnde wet- en regelgeving wordt nageleefd. Gelet op de beschikbare middelen kan niet alles worden gehandhaafd: ik zal keuzes moeten maken. Ik wil daarbij bereiken dat er objectieve gegevens beschikbaar zijn over het naleefgedrag, het tegengaan van problematisch alcoholgebruik bij vooral jongeren en het blijvend tegengaan van oneerlijke concurrentie. Wat ik daarvoor doe en welke inzet daarbij past is afhankelijk van de jaarlijkse risicoanalyse.

3.2.5. Inzet van instrumenten

Het algehele doel van toezicht en handhaving is het realiseren van normconform gedrag. Om dat doel te bereiken zijn verschillende instrumenten beschikbaar. Met name mijn toezichthouders moeten hiervoor over de benodigde competenties beschikken. De instrumenten zijn:

• •

  Informeren: vertellen welke regels er zijn, voor wie en waarom. Overtreders proberen te bewegen om zich aan regels te houden.

• •

  Afspraken maken: afspraken maken met (individuele) partijen om sanctioneren te voorkomen.

• •

  Sanctioneren: alle maatregelen die ter beschikking staan om naleving van regelgeving af te dwingen of ongewenst gedrag te bestraffen en te beëindigen.

Er bestaan verschillende redenen waarom een doelgroep regels niet naleeft. Er zijn 11 mogelijke redenen onderscheiden, de zogenoemde tafel van 11. Een effectief inzet van instrumenten kan worden bereikt door deze redenen van niet naleven te koppelen (doelgroepanalyse).

spontane naleving

• 1.

  kennis van regels: de (on)bekendheid met en duidelijkheid van wet- en regelgeving bij de doelgroep;

• 2.

  kosten/baten: de (im)materiële voor- en nadelen die uit overtreden of naleven van de regel volgen;

• 3.

  mate van acceptatie: de mate waarin het beleid en de regelgeving (algemeen) aanvaard wordt door de doelgroep;

• 4.

  gezagsgetrouwheid doelgroep: de mate van bereidheid van de doelgroep om zich à priori te conformeren aan datgene wat de overheid opdraagt, wat in de wet staat;

• 5.

  informele controle: de kans op ontdekking en sanctionering van het gedrag van de doelgroep door niet-overheidsinstanties;

geforceerde naleving

• 6.

  informele meldingskans: de kans dat een overtreding aan het licht komt anders dan door overheidscontrole;

• 7.

  controlekans: de kans dat men gecontroleerd wordt op het begaan van een overtreding;

• 8.

  detectiekans: de kans op constatering van de overtreding indien door de overheid gecontroleerd wordt;

• 9.

  selectiviteit: de (verhoogde) kans op controle en detectie in het geval van een overtreding door selectie van te controleren bedrijven, personen, handelingen of gebieden;

sanctiekans

• 10.

  sanctiekans: de kans op een sanctie indien na controle en opsporing een overtreding geconstateerd is;

• 11.

  sanctie-ernst: de hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en bijkomende nadelen van sanctie-oplegging.

Het naleefgedrag kan per alcoholverstrekker worden gerubriceerd in 3 categorieën: koploper (zelden), middenmoter, achterblijver (vaak). Ook deze werkwijze maakt onderdeel uit van de jaarlijkse risicoanalyse.

De volgende instrumenten zijn inzetbaar:

3.2.6 Toezicht

Toezicht kan worden onderscheiden in actief en passief toezicht. Actief toezicht vindt planmatig plaats (routinematig of projectmatig). Passief toezicht vindt plaats naar aanleiding van klachten, meldingen, calamiteiten of verzoeken om handhaving. De aantallen controles op jaarbasis, verdeeld over de diverse vormen van toezicht, zijn variabel en worden jaarlijks naar aanleiding van de risicoanalyse vastgesteld.

Het toezicht richt zich op vijf doelgroepen:

• •

  de commerciële horecabedrijven

• •

  de paracommerciële horecabedrijven

• •

  de detailhandel

• •

  de minderjarigen

• •

  de (potentiële) meerderjarigen die aan de minderjarige doorverstrekt

Om effectief toezicht te houden, is het nodig om verschillende vormen van toezicht te hanteren. Differentiatie en combinatie kan worden bepaald op grond van kenmerken en handhavingshistorie. Controlebezoeken kunnen aangekondigd of onaangekondigd plaatsvinden. De onderstaande vormen van toezicht kunnen worden toegepast. Per toezichtmethode is aangegeven of deze het meest geschikt zijn voor locatiegericht (gerichte inspecties van vooraf bekende locaties) of gebiedsgericht (toezicht in een bepaald gebied) toezicht.

De controlefrequentie van het routinematige toezicht verschilt per bedrijf. Bedrijven met een hoger risico (kans op overtredingen en nadelige gevolgen) kunnen in beginsel vaker worden gecontroleerd. Daarmee kan de beschikbare capaciteit zo effectief mogelijk worden ingezet. De controlefrequentie wordt bepaald aan de hand van:

• 1.

  kans op negatieve effecten (permanent risico, beperkt risico en nagenoeg geen risico)

• 2.

  naleefgedrag (koploper, middenmoter, achterblijver)

In navolging van de strategie zoals opgenomen in het Preventie- en Handhavingsplan Alcohol wordt routinematig selectief toezicht ingezet door middel van testkopers.

3.2.7 Sanctiestrategie

De Alcoholwet biedt expliciet de mogelijkheid voor bestuurlijke boetes. Door te kiezen voor de bestuurlijke boete als handhavingsmiddel in plaats van een last onder dwangsom voelt de overtreder meteen het effect van zijn fout. De hoogte van de bestuurlijke boetes zijn vastgelegd in het Alcoholbesluit.

Ik hanteer een categorie-indeling (gebaseerd op de bijlage bij artikel 7.1 van het Alcoholbesluit) waarbij voor overtredingen in categorie A een mild handhavingsregime geldt waarbij in ieder geval eerst een waarschuwing wordt gegeven, tenzij er verzwarende omstandigheden zijn. Voor overtredingen in categorie B geldt een normaal handhavingsregime waarbij in principe eerst een waarschuwing wordt gegeven. Voor overtredingen in categorie C geldt een streng handhavingsregime waarbij direct sanctionerend wordt opgetreden. Op overtredingen die direct van invloed zijn op de gezondheid of de openbare orde (zoals de leeftijdsgrens en dronkenschap) wordt zwaarder ingezet dan administratieve overtredingen.

In de hierna opgenomen tabel 1 zijn de verschillende stappen omschreven zoals ik optreed tegen overtredingen van de Alcoholwet.

Tabel 1 / stappenplan

* Binnen stap 1 is het mogelijk dat er ook een mondelinge waarschuwing wordt gegeven. De mondelinge waarschuwing bekrachtig ik echter altijd middels een brief. Mocht het voorkomen dat een mondelinge waarschuwing niet tijdig bekrachtigd kon worden met een brief, geldt een mondelinge waarschuwing ook als stap 1.

Als de toezichthouder op grond van de Alcoholwet (BOA) een overtreding heeft geconstateerd, meldt hij dit in beginsel direct aan de aanwezige leidinggevende en/of ondernemer. Doel hiervan is de overtreding zo mogelijk op dat moment te beëindigen en om discussie achteraf over de overtreding tussen het gemeentebestuur en leidinggevende en/of ondernemer te voorkomen. Ook is bekend dat daarmee de leercurve voor de overtreder het grootst is.

Op het moment van constatering kunnen zich omstandigheden voordoen dat direct aanspreken niet voor de hand ligt of mogelijk maakt. Horen van de overtreder gebeurt dan tijdens de procedure over de zienswijze als onderdeel van de voorgenomen sanctie.

Meldpunt

Signalen van bewoners, politie, ondernemerscollectieven, ouders en betrokken professionals worden via een meldpunt (website/KCC) ten volle benut als nuttige aanvulling op de toezichtcapaciteit van de gemeente. Op deze wijze blijft de inzet van proactief toezicht door de gemeente beschikbaar voor die misstanden die niet altijd even zichtbaar zijn, maar wel vragen om handhaving. Meldingen worden direct doorgeleid naar het aanspreekpunt voor toezicht en handhaving.

Na een eerste melding van mogelijke overtreding artikel 20, lid 1 van de Alcoholwet (verbod verstrekking alcoholhoudende drank aan minderjarigen) gaat een eerste waarschuwingsbrief uit naar de gemelde ‘overtreder’ met kennisgeving van de melding en verwijzing naar de regels en sancties bij toekomstige geconstateerde overtreding(en). Na een tweede melding over dezelfde overtreder volgt toezicht en wordt bij constatering het stappenplan gevolgd.

Spoedeisende bestuursdwang

Spoedeisende bestuursdwang in de vorm van sluiting van een horecabedrijf kan bijvoorbeeld geschieden wanneer:

• •

  daar door misdrijf verkregen voorwerpen zijn verworven, voorhanden zijn of worden overgedragen dan wel zijn bewaard of verborgen;

• •

  daar wapens als bedoeld in artikel 2 van de Wet wapens en munitie aanwezig zijn waarvoor geen ontheffing, vergunning dan wel verlof is verleend;

• •

  zich daar andere feiten of omstandigheden hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het geopend blijven van die ruimte ernstig gevaar oplevert voor de openbare orde;

• •

  daar is gehandeld in strijd met het bepaalde in de Opiumwet.

3.2.8 Uitvoering

Het handhavend optreden door gemeente, politie en het Openbaar Ministerie (OM) moet effectief en geloofwaardig zijn. Anders wordt het sanctiebeleid een papieren tijger en kan het naleefgedrag afnemen. Elke overtreding dient in beginsel te leiden tot handhavend optreden.

Bepalen zwaarte sanctie

De hoogte van de dwangsom dient proportioneel te zijn (in redelijke verhouding te staan) tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking ervan. Voor het bepalen van de dwangsom kunnen bijvoorbeeld de kosten voor het ongedaan maken van de overtreding(en) als uitgangspunt worden genomen. De daardoor verkregen hoogte van de dwangsom mag in het kader van de beoogde werking worden verhoogd met een extra prikkel van bijvoorbeeld 25%. Dit is volgens jurisprudentie toegestaan. De dwangsom mag immers niet worden gezien als een afkoopsom. Om die reden en om de beoogde werking van de dwangsomoplegging veilig te stellen, mag de dwangsom hoger zijn dan het bedrag voor het ongedaan maken van de overtreding.

Het opleggen van sancties is geen doel op zich. Sancties zijn in eerste instantie bedoeld als pressiemiddel om de overtredingen ongedaan te maken. Ook gaat er van het hebben van sanctiemiddelen een preventieve werking uit. Blijft een ondernemer of burger echter volharden in zijn overtreding, dan wordt de sanctie ook daadwerkelijk toegepast of uitgevoerd.

Ook bij het inzetten van een last onder bestuursdwang dient de zwaarte van de dwangmaatregel in proportie te staan tot de aard, de gevaarzetting en de urgentie van de overtreding. Als de maatregel is gericht op een tijdelijke sluiting van een bedrijf, dan dient zowel de sluiting zelf, als de duur van de sluiting in een redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van de overtreding.

3.2.9 Sanctietabel (bijlage 1)

De mogelijke overtredingen en de bestuurlijke opvolging die daarop kan worden toegepast zijn weergegeven in bijgaande sanctietabel. Hieronder volgt een toelichting op een aantal begrippen.

Recidive

Wanneer een alcoholverstrekker of alcoholgebruiker een overtreding begaat en daarvoor een sanctiebeschikking krijgt, wordt dezelfde overtreding van de dezelfde overtreder binnen 3 jaar na de eerste sanctiebeschikking beschouwd als recidive.

Voor zover de periode van 3 jaar verstrijkt zonder overtreding door de alcoholverstrekker (exploitant) of alcoholgebruiker, vervalt deze termijn en wordt bij een nadien gepleegde overtreding in beginsel weer gestart met de eerste stap in de sanctiestrategie in de oorspronkelijke sanctiecategorie.

Als de aanbevolen sanctie niet effectief blijkt te zijn, ligt het voor de hand te kiezen voor een ander (effectief) sanctiemiddel.

Overtreder

Als een overtreding vaker heeft plaatsgevonden, maar de overtreder vanwege juridische constructies verschillend is (dit zal zich voornamelijk voordoen als de vergunninghouder ondertussen wijzigt), is in formele zin geen sprake van recidive. Als kan worden aangetoond dat de overtreding herleidbaar is tot dezelfde natuurlijke persoon, dan dient de overtreding te worden aangemerkt als recidive. In het sanctiebesluit dient dit expliciet te worden verantwoord.

Concreet zicht op legalisatie

De ondernemer wordt in het voornemen enkel de kans geboden om een vergunning aan te vragen en/of de aanvraagprocedure af te wachten (legalisatie) (gedurende deze procedure is het bedrijf dus open) onder voorwaarde dat:

• •

  het geldende bestemmingsplan horeca toestaat op dat perceel;

• •

  er geen (andere) wettelijke belemmeringen (o.a. antecedenten; sociale hygiëne) bestaan;

• •

  er geen aanleiding is om aan te nemen dat er sprake zal zijn van verstoringen van de openbare orde en veiligheid waardoor gevaarlijke situaties kunnen ontstaan als de exploitatie doorgaat;

• •

  er geen sprake is van een onderneming op een nieuwe locatie;

• •

  er naar mijn oordeel geen concrete aanleiding is te veronderstellen dat niet handhavend optreden leidt tot verstoringen van concurrentieverhoudingen, een ongewenste precedentwerking of schadeclaims;

• •

  de ondernemer kan aantonen dat hij juridisch en feitelijk over de onderneming kan beschikken;

• •

  er sprake is van een ongewijzigde voortzetting van de aard van de exploitatie;

• •

  voor het over te nemen bedrijf een rechtsgeldige Alcoholwetvergunning is verleend;

• •

  een ontvankelijke vergunningaanvraag - voor zover nog niet ingediend - binnen de gestelde termijn van 14 dagen wordt ingediend en een in deze aanvraag opgenomen leidinggevende tijdens de openingsuren van het bedrijf steeds aanwezig is;

• •

  de onderneming staat ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel;

• •

  er geen BIBOB-tip van het Openbaar Ministerie is ontvangen.

Bij het voornemen wordt daarom - voor zover al niet in het bezit van de ondernemer c.q. al aangevraagd - tevens een set aanvraagformulieren meegezonden. De indieningstermijn van de aanvraag en/of zienswijzen bedraagt 14 dagen.

Dwangsom

Bij het sanctiemiddel ‘dwangsom’ zijn in de bijgevoegde sanctietabel de hoogtes van de dwangsommen vermeld die opgelegd kunnen worden. Bij deze bedragen is de hoogte van de bestuurlijke boete als uitgangspunt genomen. Het maximum van de dwangsom is gesteld op 3 keer de voorgestelde hoogte van de dwangsom zoals die in de sanctietabel is opgenomen. De in de sanctietabel genoemde dwangsommen betreffen dwangsommen ‘per overtreding’ en niet ‘dwangsommen ineens’. Als zulks is vermeld, geldt de dwangsom per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd. Zie artikel 5:32b Awb. Bij veel overtredingen is uitgegaan van een dwangsom per m2. Het aantal m2 wordt berekend aan de hand van de oppervlakte van de lokaliteiten in het horeca- dan wel slijtersbedrijf. Het terras behoort ook tot het horecabedrijf. Deze oppervlaktes zijn onder andere terug te vinden in de Alcoholwetvergunning.

Bestuurlijke boete

Ik kies daar waar mogelijk bij categorie C overtredingen voor de bestuurlijke boete (artikel 44a) als eerste stap. De hoogte van het bedrag is opgenomen in het Alcoholbesluit.

In de sanctietabel is aangegeven in welke gevallen een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Een bestuurlijke boete (punitieve sanctie) kan naast een last onder dwangsom/bestuursdwang (situatieve sanctie) worden opgelegd. Daar waar mogelijk zal ik dat dus doen bij categorie C overtredingen. In een aantal gevallen kan géén bestuurlijke boete worden opgelegd (bijvoorbeeld als het voornemen bestaat om een vergunning in te trekken, bij de three-strikes-out maatregel en bij de Alcoholwetartikelen die strafrechtelijk moeten worden vervolgd).

3.3.1 Kansspelautomaten

In lijn met de eerder genoemde sanctiestrategieën, hanteer ik bij de handhaving op de aanwezigheidsvergunningen van kansspelautomaten de last onder dwangsom als uitgangspunt. Op deze manier probeer ik te voorkomen dat de overtreding blijft bestaan. Overigens zal ik bij minder zware overtredingen de ondernemer eerst een waarschuwing geven, zodat hij nog een kans krijgt om de kansspelautomaat te verwijderen of hiervoor een vergunning aan te vragen.

Daar waar de overtredingen van de Wet op de kansspelen direct nadelig effect hebben op mogelijke verslaving of fraude treed ik direct op. Ook tegen witwassen en illegaal gokken treed ik direct op. Zo heeft het voorkomen dat minderjarigen kansspelautomaten bespelen hoogste prioriteit. Ook het aanwezig hebben van kansspelautomaten zonder zicht op legalisatie, bijvoorbeeld in een laagdrempelige inrichting, of bij een ingetrokken of geweigerde vergunning geef ik de hoogste prioriteit. Deze overtredingen ken ik de categorie C toe. Is er een overtreding die niet valt onder categorie C en is er geen acuut gevaar dan ken ik categorie B toe. Dit is ook van toepassing bij verzwarende omstandigheden van een categorie A overtreding. Een categorie A overtreding is een minder ernstige overtreding.

3.3.2 Kleine kansspelen

Ook ben ik belast met de handhaving van kleine kansspelen. Onder een klein kansspel wordt verstaan: het kienspel, vogelpiekspel, rad van avontuur en andere vergelijkbare kansspelen (artikel 7d Wet op de kansspelen). Volgens de Alcoholwet mogen deze niet plaatsvinden in een horecalokaliteit of op een terras (artikel 14). Dit betekent dat deze niet mogen worden georganiseerd in een ruimte waar normaal gesproken alcohol wordt geschonken. Indien deze bepaling wordt overtreden hanteer ik de last onder dwangsom als uitgangspunt. Aan deze overtreding ken ik categorie B toe.

In een ruimte die niet wordt aangemerkt als horecalokaliteit of terras mag wel een klein kansspel worden georganiseerd. Het organiseren van een klein kansspel moet uiterlijk veertien dagen van te voren worden gemeld. Indien dit niet is gebeurd of er wordt niet voldaan aan een ander voorschrift uit artikel 7c, hanteer ik ook de last onder dwangsom als uitgangspunt. Aan deze overtreding ken ik in dit geval categorie A toe.