Beleidsnotitie Grootschalige Energieopwekking gemeente Oldebroek

1.1 Aanleiding

De laatste jaren melden zich regelmatig initiatiefnemers die een zonnepark willen realiseren in de gemeente Oldebroek. Dergelijke projecten hebben een maatschappelijke en ruimtelijke impact. Het is belangrijk dat duidelijk is onder welke maatschappelijke en ruimtelijke voorwaarden projecten gerealiseerd kunnen worden. Daartoe heeft de gemeenteraad op 8 november 2018 de Verkenning Grootschalige Duurzame Energie Opwekking (GEO) vastgesteld. Deze Verkenning bevat 10 criteria waarvan de gemeenteraad het belangrijk vindt dat hier invulling aan wordt gegeven. De gedachte is dat aan de voorkant criteria worden geformuleerd, waaraan kan worden getoetst voordat er gemeentelijke medewerking wordt verleend. Initiatiefnemers weten dan wat van hen wordt verwacht wanneer ze een initiatief willen starten. De criteria in de Verkenning zijn generiek geformuleerd. Dit sluit namelijk aan bij de uitgangspunten van de Omgevingswet: minder en overzichtelijke regels, meer ruimte voor initiatieven, lokaal maatwerk en vertrouwen.

In de praktijk blijkt dat het voor initiatiefnemers niet altijd duidelijk is hoe zij invulling dienen te geven aan de criteria. Er wordt weliswaar aangegeven dat we wensen dát er invulling wordt gegeven aan de 10 criteria, maar er is niet precies beschreven hóe dat zou moeten. Daar komt bij dat mede vanuit het Klimaatakkoord en ook de Regionale Energiestrategie (RES) het onderdeel participatie/lokaal eigendom van de omgeving belangrijker wordt gevonden. Het gaat daarbij niet alleen om de inhoudelijke invulling hiervan maar ook om de te nemen processtappen in het participatietraject, voorafgaand aan het formele traject van de Omgevingsvergunningaanvraag.

Deze beleidsnotitie geeft daarom een nadere inhoudelijke uitwerking van de 10 criteria en duidelijkheid over de te nemen processtappen, voordat de initiatiefnemer zijn plan formeel indient bij de gemeente.

1.2 Maatschappelijke context

De inpassing van grootschalige energieprojecten brengt veel maatschappelijk debat met zich mee. Als gemeente zien we dat wij hierin een bijzondere positie hebben. Op minstens vijf vlakken zijn er belangen die gemeente bij elkaar brengt. Dat gaat om:

• 1.

  Het behalen van de doelstelling tot energieneutraliteit in 2050;

• 2.

  Het kwalitatief inpassen en vergunnen van ontwikkellocaties voor GEO;

• 3.

  Het monitoren van maatschappelijk draagvlak tijdens de transitie van fossiele brandstoffen naar duurzaam opgewekte energie;

• 4.

  Het zorgvuldig uitvoeren van een democratisch proces in de gemeenteraad;

• 5.

  Het duurzaam en efficiënt benutten van de gronden in de gemeente.

Voor een goede afweging is het nodig dat bij de samenwerking met de gemeente op dit onderwerp alle betrokken partijen deze belangen als gegeven beschouwen. Er wordt verondersteld dat deze vijf belangen in het proces een zelfde aandacht verdienen. De rol van de gemeente is om de betrokken partijen te wijzen op het gewenste proces (2.3) en het beleid dat de gemeente voert.

1.3 Begrippen

In deze beleidsnotitie komt bepaalde begrippen meerdere keren voor. De belangrijkste begripsomschrijvingen staan hieronder weergegeven.

• •

  Belanghebbenden: Dat zijn minstens de aangrenzende grondeigenaren, omwonenden met zicht op het kavel en gerelateerde maatschappelijke organisaties (zie artikel 1:2 Awb).

• •

  Financiële participatie: In het geval van één lokale eigenaar van een veldopstelling een aanvulling van lokaal eigenaarschap middels deelneming door lokale derden.

• •

  Grootschalige energie opwekking (GEO): Alle bewezen technieken die in de Regionale Energie Strategie zijn opgenomen. In RES 1.0 zijn dat wind- en zonne-energie.

• •

  Lokaal eigenaarschap: Dit kan zowel één of meerdere inwoners en/of één of meerdere lokale of regionale bedrijven of organisaties zijn die de noodzakelijke investering inbrengen.

• •

  Maatschappelijke uitgangspunten: Criteria die geen onderdeel vormen van de formele vergunningsaanvraag, maar vooruitlopend worden getoetst.

• •

  Omgevingsdialoog: Dialoog tussen initiatiefnemer en gedefinieerde belanghebbenden: aanwonenden, grondeigenaren van aangelegen grond, maatschappelijke organisaties en anderzijds betrokken partijen over de verschillende belangen.

• •

  Veldopstelling: het op de grond en buiten een bouwperceel opstellen van zonnepanelen.

1.4 Doel beleidsnotitie

Deze beleidsnotitie is een nadere inhoudelijke uitwerking van de 10 genoemde criteria in de Verkenning Grootschalige Duurzame Energie Opwekking (GEO) en biedt ook duidelijkheid over de te nemen processtappen en kaders voor participatie, voordat de initiatiefnemer over kan gaan tot het verzoek van planologische medewerking.

2.1 Provinciaal, regionaal en lokaal beleid

De ambitie om klimaatneutraal te zijn in 2050 is vastgelegd in de Routekaart Klimaat Neutraal Oldebroek (maart, 2017) en sluit onder andere aan bij de Europese en landelijke ambities. Zij is ook vastgelegd in de Regionale routekaart naar klimaatneutraal van de (voormalige) regio Noord-Veluwe, het Gelders Energieakkoord – welke Oldebroek heeft ondertekend in 2015 – en de Omgevingsvisie Gelderland van de provincie Gelderland. Deze ambitie is ook verankerd in de Omgevingsvisie van de gemeente Oldebroek, welke op 13 december 2018 door de raad is vastgesteld. In de Bestuursovereenkomst 2018-2022 gemeente Oldebroek is aangegeven dat de gemeente verdere uitvoering geeft aan het uitvoeringsprogramma Klimaat Neutraal Oldebroek 2050.

De Regionale Energiestrategie 1.0 (RES) vormt een belangrijke basis voor de zoekgebieden voor zon op land. De invulling van de kaders uit de RES zijn alleen als leidend als de gemeenteraad daarmee heeft ingestemd. Dit om lokale verantwoordelijkheid op basis van lokale besluitvorming niet te ondermijnen. Een initiatiefnemer volgt dus primair de lokale beleidskaders en procedure tenzij anders besloten.

Het is belangrijk dat iedereen in de gemeente Oldebroek meedoet om de energietransitie te kunnen laten slagen. Daarom wil de gemeente inzetten op het stimuleren van initiatieven en het bijdragen aan een omgevingsdialoog, om alle belangen op gestructureerde wijze inzichtelijk te krijgen.

2.2 Bestaand planologisch kader

Op basis van de geldende regelgeving is het plaatsen van zonnepanelen in bepaalde situaties al mogelijk. Wanneer zonnepanelen op een dak worden geplaatst, zijn ze in bijna alle gevallen vergunningsvrij. In de vorm van veldopstellingen, kunnen zonnepanelen niet vergunningsvrij worden geplaatst. Ook voor windmolens is dit het geval. Hiervoor dient een vergunningsaanvraag via het omgevingsloket te worden gedaan. Op basis van de kaders ruimtelijke ordening wordt het plan getoetst. Bij het indienen van een omgevingsvergunning en de vraag voor afwijken van het bestemmingsplan of de mogelijkheid tot wijzigen van een bestemmingsplan worden de wettelijke kaders toegepast. Deze wettelijke kaders voorzien in drie van de vijf gemeentelijke belangen (zie: 1.2 Maatschappelijke context). Zij garanderen het belang van een goede inpassing en vergunningsverlening (belang 2), een zorgvuldig democratisch besluit door de gemeenteraad (belang 4) en duurzaam en efficiënt ruimtegebruik (belang 5).

2.3 Proces tot vergunningverlening

In de route tot vergunningsverlening zijn er 4 fasen gedefinieerd:

Om voldoende voortgang te houden in het bereiken van de doelstelling energieneutraliteit (belang 1, par. 1.2) en het maatschappelijk draagvlak inhoudelijk goed te kunnen beoordelen (belang 3, par 1,2), stelt de raad deze beleidsnotitie vast. Deze beleidsregels fungeren als toetsingskader voor de initiatiefnemer, in welke mate het initiatief voldoet aan de 10 criteria uit de Verkenning.

De 10 criteria in de Verkenning zijn in de eerste 3 fasen uitgewerkt. Een aantal criteria gaan over sociale en maatschappelijke doelstellingen. Deze criteria worden, vanwege het participatieve karakter met de omgeving niet tijdens de ruimtelijke procedure getoetst. Voordat de vergunningsaanvraag definitief wordt ingediend, wordt de uitwerking van de 10 criteria gedeeld met de belanghebbenden (middels een verslag van de omgevingsdialoog) en de gemeente. Als er onvoldoende invulling wordt gegeven aan de 10 criteria kan de raad besluiten geen planologische medewerking te verlenen.

Om de raad voor te bereiden op de toetsing van de 10 criteria zijn er drie momenten dat de raad wordt geïnformeerd over de voortgang van het initiatief en mate van participatie:

• 1.

  Tijdens de belangenanalyse stelt het college de gemeenteraad middels een informatieve nota op de hoogte van het voornemen van een initiatiefnemer om zijn plan tot ontwikkeling te brengen.

• 2.

  Wanneer bekend is dat de omgevingsdialoog plaatsvindt, stelt het college de gemeenteraad hiervan op de hoogte. Raadsleden hebben de mogelijkheid de omgevingsdialoog bij te wonen. Dit is facultatief.

• 3.

  Het college beoordeelt de uitwerking van de 10 criteria en het verslag van de omgevingsdialoog en koppelt haar bevindingen terug aan de gemeenteraad.

Onder de verschillende fasen worden de volgende zaken besproken en/of uitgevoerd.

3.1 Inleiding

Er zijn 10 criteria opgenomen in de Verkenning die de gemeente van belang acht. Zij worden in de eerste drie fasen (kennismaking-belangenanalyse-omgevingsdialoog) volgordelijk uitgewerkt. Deze opzet is gekozen zodat er vanuit een planaankondiging enerzijds de initiatiefnemer de ruimte wordt gegeven om zijn idee aan te scherpen en anderzijds de lokale omgeving zorgvuldig te informeren over het voornemen. Een fase vangt vanzelfsprekend aan als de voorgaande is afgerond.

3.1.1 Criteria in Fase Kennismaking

• 1.

  Bijdrage aan energiedoelstelling – Er zijn voldoende projecten nodig om de doelstelling klimaatneutraal in 2050 te halen. De gemeente noemt wat de doelstelling is en of de doelstelling achterblijft, op koers ligt of dat er temporisatie nodig is. In de kennismaking tussen ontwikkelaar en gemeente wordt ingeschat in welke mate het project bijdraagt aan de doelstelling. Uitsluiting van middelen en locaties (van tijdelijke of blijvende aard) zijn onderdeel van de kennismaking.

• 2.

  Realisatietermijn – De gemeente heeft een doelstelling om voor 2030 GEO-projecten te vergunnen. Zij heeft behoefte aan grootschalige energieopwekking die binnen deze termijn tot realisatie komt. Initiatiefnemer geeft op basis van kennis en ervaring een realistische tijdsindicatie.

3.1.2 Criteria in Fase Belangenanalyse

• 3.

  Maatschappelijk draagvlak – Door participatie vanaf het begin vorm te geven, hebben inwoners een eerlijke kans betrokken te zijn bij een project. Om die reden werkt de initiatiefnemer een analyse uit met daarin de belanghebbenden. Dat zijn in elk geval de aangrenzende grondeigenaren, omwonenden met zicht op het kavel en gerelateerde maatschappelijke organisaties. Deze groep van belanghebbenden wordt uitgenodigd voor de omgevingsdialoog. Indien inwoners of partijen zich louter tot de gemeente hebben gewend, reikt de gemeente op verzoek hun de contactgegevens van de initiatiefnemer aan of vice versa.

• 4.

  Toepassing op laagwaardige grond – De gemeente Oldebroek kiest bewust voor een maatwerkbenadering als het gaat om grootschalige energieopwekking op land. Productieve landbouwgrond in open landschap wil de gemeente bij voorkeur niet inzetten voor de energietransitie. Hiervoor hanteert zij de omgevingsverordening van de Provincie Gelderland en o.a. “de Gelderse Zonneladder”, die ook in de RES is opgenomen. Deze ladder brengt hiërarchie aan in het beoordelen van de locaties. De Zonneladder bevat een vertrekpunt en vier treden:

  Vertrekpunt: Er zijn uitzonderingsgebieden. Grootschalige energieopwekking is niet mogelijk in gebieden met een hoge natuurwaarde.1

  Trede 1: Inzetten op daken, onbenutte bebouwde locaties en op infrastructurele werken.

  Trede 2: Zon op laagwaardige gronden: Langs infrastructurele werken, op industriële plassen en pauzelandschappen.

  Trede 3: Zon op gevoelige locaties: langs stads- of dorpsrand, minder efficiënte landbouwgrond, andere plassen, buffer rondom natuurgebieden, recreatiegebieden.

  Trede 4: Zon op hoogwaardige grond: productieve landbouwgrond.

  De voorkeur gaat nadrukkelijk uit naar opweklocaties op trede 1, trede 2 en eventueel trede 3. Het is niet zo dat de hoogste trede (trede 4) alleen mag worden verwezenlijkt als alle andere treden zijn benut, maar de criteria, verantwoording en inspanning wegen zwaarder. Belangrijke vereisten zijn streven naar draagvlak, een zorgvuldige ruimtelijke inpassing en versterken van andere kwaliteiten (zie criterium 5). Bij meerdere projecten in hetzelfde gebied en beperkte netcapaciteit, beveelt de gemeente het project in de laagste trede aan.

• 5.

  Effect op andere kwaliteiten en planontwikkeling in het gebied – Van de initiatiefnemer verwachten we een analyse van de impact van het project op de aanwezige functies in de omgeving (woon- en leefklimaat, evt. belemmeringen bedrijfsvoering) en milieuaspecten waaronder waterhuishouding, lokale flora- en fauna en de effecten van het project hierop (zowel positief als negatief), waarbij wordt gezocht naar het versterken van de aanwezige kwaliteiten. De gemeente zal op verzoek en indien mogelijk, aangeven of er sprake is van planontwikkeling met een andere bestemming: wonen, mobiliteit, agrarisch, natuur etc. op of rond het kavel.

3.1.3 Criteria in fase Omgevingsdialoog

• 6.

  Landschappelijke inpassing – Grootschalige energiesystemen worden door initiatiefnemer zorgvuldig landschappelijk ingepast. De initiatiefnemer stelt een inrichtings- en beheerplan op. Hierbij wordt rekening gehouden met karakter van het gebied, de natuurlijke en landschappelijke waarden, bestaande lijnen en kavels. De Gelderse Zonnewijzer2 biedt suggesties voor typische landschappelijke inrichting voor de gemeente Oldebroek. Een inrichtingsplan moet in ieder geval de volgende zaken omvatten:

  • I.

    De inpassing en/of herkenbaarheid van het project/de opstelling, op het schaalniveau van de omgeving (inpassing en zichtlijnen) en op de locatie zelf (vormgeving van de opstelling);

  • II.

    Een plattegrond met de inrichting van de locatie: waarop de terreininrichting is uitgewerkt bestaande uit o.a. de aan- en afvoerroutes, de kabels en leidingen, de bouwwerken en beveiliging (hekwerken e.d.);

  • III.

    Visualisaties, waaruit in ieder geval vanuit de directe omgeving de huidige en toekomstige situatie in beeld wordt gebracht. Deze visualisaties moeten een goed beeld geven van de huidige en toekomstige situatie.

  • IV.

    Een beheerplan met een looptijd gelijk aan de aanwezigheid van het initiatief.

  • V.

    Invulling van de bestemming en/of de kavel na ontmanteling.

• 7.

  Lokaal eigenaarschap – De ambitie is dat minstens 50% van de hernieuwbare energiebron en haar opwek in lokaal eigendom komt. Dit betekent dat bij realisatie van de installatie 50% van de benodigde inleg voor het ophalen van een financiering uit Gemeente Oldebroek of omgeving komt en dat de exploitatie BV voor 50% in lokaal eigendom is. Dit kan zowel één of meerdere inwoners en/of één of meerdere lokale of regionale bedrijven of organisaties zijn die 50% van de noodzakelijke inleg investeren. De eigendomsverhouding in de beheermaatschappij wordt opgenomen in het verslag van de omgevingsdialoog. Ook wordt duidelijk gemaakt hoe lokaal eigenaarschap over de looptijd van de exploitatie wordt ingevuld.

  Om het potentieel draagvlak te vergroten en de lusten/lasten verdeling in balans te houden, veronderstellen we naast een lokale eigenaar het streven om de omgeving in elk geval tot 20% financieel te laten participeren3. Dat gaat zeker op in het geval er sprake is van 1 lokale eigenaar of 1 lokaal bedrijf of organisatie. Volgordelijk gaat de voorkeur uit naar:

  -	20% directe deelname	(via aandeel in exploitatieorganisatie)
  -	20% indirecte deelname	(via coöperatie)
  -	20% directe afname	(lokale verkoop middels leverancier)
  -	Afdracht duurzaamheidsfonds

  Het daadwerkelijke aandeel financiële participatie is afhankelijk van de behoefte tot participatie en het aanbod van de initiatiefnemer. Een combinatie van directe en indirecte participatie, alsook de afname of afdracht aan een duurzaamheidsfonds is mogelijk. Het aandeel werkelijke participatie en de dan geldende standaarden worden toegepast om te bepalen welke afdracht (in euro per MW) aan het duurzaamheidsfonds redelijk is. De peildatum voor de participatiegraad is bij ingebruikname opweklocatie.

• 8.

  Tijdelijk gebruik – Projecten voor grootschalige energieopwekking worden tijdelijk vergund. Aan het eind van de levensduur moeten de installaties namelijk worden opgeruimd. De levensduur van energieprojecten variëren tussen de 15 en 30 jaar. De maximale termijn voor duurzame energieprojecten stelt de gemeente daarom op 30 jaar. De initiatiefnemer werkt uit wat er gebeurt met de materialen en de kavel na ontmanteling.

• 9.

  Effect op regionale werkgelegenheid – Als de initiatiefnemer inzichtelijk kan maken dat het regionale bedrijfsleven meeprofiteert bij de ontwikkeling, realisatie en het beheer van een project is dat een belangrijke pré in de beoordeling van een voorstel. Dat geldt ook wanneer mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt bij het initiatief worden betrokken.

• 10.

  Meervoudig ruimtegebruik – De gemeente streeft naar meervoudig grondgebruik. De initiatiefnemer werkt uit hoe het project aan meervoudige ruimtegebruik bijdraagt.

3.2 Randvoorwaarden Omgevingsdialoog

De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor de invulling en uitvoering van de omgevingsdialoog. Aan de omgevingsdialoog zijn de volgende richtlijnen verbonden:

• -

  De omgevingsdialoog heeft een openbaar karakter en wordt publiekelijk aangekondigd.

• -

  De daadwerkelijk aanwezigen worden bij de dialoog vastgesteld.

• -

  De initiatiefnemer noteert contactgegevens van de vastgestelde lijst betrokkenen bij de omgevingsdialoog zodat zij in een later stadium het verslag kunnen ontvangen.

• -

  De criteria worden als voorbereiding op de dialoog uitgewerkt.

• -

  De mogelijkheid tot participatie is per uitwerking van een criterium verschillend van karakter. Het karakter is: informeren, meedenken of meedoen. De criteria 1-4 kennen een informerend karakter, de criteria 5-10 kennen meedenken en meedoen als karakter.

• -

  De omgevingsdialoog uiterlijk 1 maand voor verwachte vergunningsaanvraag te organiseren.

• -

  Vragen die tijdens de dialoog niet behandeld zijn, worden achteraf schriftelijk beantwoord.

• -

  De initiatiefnemer geeft in het verslag aan waarom suggesties van belanghebbenden over het plan wel of niet zijn overgenomen.

• -

  De gemeente is aanwezig bij de dialoog en kan op verzoek een bijdrage leveren.

De initiatiefnemer stuurt het verslag van de omgevingsdialoog na aan de belanghebbenden met daarin het verzoek aan te geven of de inhoud van het verslag een representatieve weergave van de omgevingsdialoog is. Deze belanghebbenden geven aan middels instemming of weigering of zij zich in het verloop van de dialoog herkennen. Bij weigering dient suggestie voor verbetering van het verslag of inhoudelijke argumentatie te worden gegeven.

Met het afronden van een omgevingsdialoog beoordeelt het college de uitwerking van de 10 criteria en het verslag van de omgevingsdialoog en koppelt haar bevindingen terug in de raadscommissie Ruimtegebruik en Leefomgeving terug.

3.3 Vervolg vergunningsaanvraag

Bij de daadwerkelijke vergunningsaanvraag via het omgevingsloket zal er getoetst worden op onder andere de volgende ruimtelijke aspecten:

• -

  Archeologie en cultuurhistorie;

• -

  Onderzoek flora en fauna;

• -

  Landschaps- en beheerplan;

• -

  Ruimtelijke indeling op basis van tekeningen van: situatie, zijaanzicht zonnepanelen, aan te brengen verharding, hekwerken en transformatorstation;

• -

  Onderbouwing van verkeer en parkeren tijdens de aanleg en het onderhoud, beheer en toezicht;

• -

  Stikstofuitstoot op basis van een Stikstofrapportage en berekening;

• -

  Paragraaf “nationaal landschap Veluwe” in het kader van GO, GNN, Nationaal Landschap, Waardevol open gebied, volgens de omgevingsverordening Gelderland;

• -

  Standaard onderwerpen: externe veiligheid, luchtkwaliteit, watertoets, etc.;

• -

  De initiatiefnemer levert ook de resultaten op van de eerdere 3 fasen.

Afhankelijk van de locatie en de toekomstige eigenaar kan er gevraagd worden naar:

• -

  Financieringsgegevens i.v.m. de Bibob;

• -

  Onderzoek over lichtreflectiehinder met de door TNO geteste methode ‘disability glare’.