Participatie- en inspraakverordening Waterschap Limburg 2022

Ondertekening

TOELICHTING

Algemeen

Inleiding

De onderhavige verordening geeft uitvoering aan het (gewijzigde) artikel 79 van de Waterschapswet en de bepalingen in Omgevingswet en Omgevingsbesluit over participatie en stelt regels met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van het beleid van het waterschapsbestuur worden betrokken. Daarbij worden participatie en inspraak duidelijk onderscheiden van elkaar.

Participatie

Artikel 79 van de Waterschapswet verplichtte waterschappen tot het vaststellen van een inspraakverordening die van toepassing is op beleidsvoornemens van het algemeen bestuur. De vaststelling van deze nieuwe participatie- en inspraakverordening is nodig in verband met een op handen zijnde wijziging van artikel 79 Waterschapswet, maar kan ook zonder die wijziging al worden vastgesteld. De jongste wijziging van artikel 79 Waterschapswet, die naar verwachting in de loop van 2022 in werking treedt, vloeit voort uit de Wet ‘Versterking participatie op decentraal niveau’ waardoor het Waterschap niet alleen regels voor inspraak maar ook voor participatie in een verordening dient op te nemen.

Deze participatie- en inspraakverordening moet worden beschouwd als aanvulling op en invulling van de participatie- en inspraakregelingen en voorschriften die zijn opgenomen in wet, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen. Als een wet, een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening een eigen participatie- of inspraakregeling voor een specifiek besluit bevat, dient de betreffende regeling en niet deze verordening te worden toegepast.

Participatie en inspraak hebben ieder een geheel eigen plek in het besluitvormingstraject.

Inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven die meedenken, meedoen en meebeslissen bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van de kerntaken van het waterschap: dat noemen we participatie. Meedenken, meedoen en meebeslissen voordat het ontwerp voor een besluit wordt vastgesteld.

Waterschap Limburg maakt werk van participatie, omdat dat bijdraagt aan draagvlak en aan betrokkenheid van de genoemde doelgroepen. Participatie verbetert en versnelt bovendien de besluitvorming en de uitvoerbaarheid van besluiten. In de praktijk betekent dit dat het Waterschap een participatieaanpak vaststelt bij alle relevante besluiten in de fysieke leefomgeving. Vooraf denken we na over hoe we de participatie vormgeven. Na afloop laten we zien hoe we de participatie hebben uitgevoerd, waarom we dat zo hebben gedaan, en hoe de resultaten van het participatietraject zijn verwerkt. Participatie zorgt daarmee voor een gedegen motivering.

Participatie is maatwerk. Het ene project of traject leent zich er beter voor dan het andere. Soms kiezen we voor de lichtste vorm van participatie, waarmee we alleen aan de wettelijke vereisten voldoen. Maar onze ambitie is om inwoners en andere partijen optimaal te laten participeren en relevante initiatieven van derden te ondersteunen. Daarom is het Participatiebeleid vastgesteld door het waterschapsbestuur.

De bepalingen in deze verordening zijn een weerslag van die beleidsmatige leidraad. Met deze bepalingen en de uitvoering van het participatiebeleid wordt zorggedragen dat participanten tevoren weten hoe en binnen welke kaders zij worden betrokken.

Het Waterschap maakte in de praktijk al gebruik van diverse vormen van participatie in het kader van de programma’s zoals het HWBP en WiB alsmede de overige watersysteemprojecten en de totstandkoming van het Waterbeheerprogramma 2022-2028 door bijvoorbeeld in het kader van de ambtelijke voorbereiding, voorlichting te geven of overleg te voeren omtrent het te nemen besluit met de meest direct betrokken belanghebbenden.

Inspraak

Inspraak is voor sommige besluiten bij wet verplicht, maar kan ook zonder die wettelijke verplichting zorgen voor een zinvol vervolg op participatie.

Voor besluiten waarvoor het dagelijks bestuur bevoegd is, is inspraak niet verplicht gesteld in de Waterschapswet. Via een afzonderlijk besluit van het dagelijks bestuur kan, in daartoe geëigende gevallen, toch tot toepassing van deze inspraakverordening worden besloten.

Het doel van inspraak is tweeledig. Enerzijds wordt aan ingezetenen en belanghebbenden de mogelijkheid geboden om hun mening omtrent een beleidsvoornemen van het bestuur kenbaar te maken. Anderzijds is de inspraak een belangrijk hulpmiddel om op basis van een evenwichtige belangenafweging tot een besluit te komen.

Een ander belangrijk aspect is dat inspraak het beste tot zijn recht komt indien de ambtelijke en bestuurlijke gedachtevorming met gebruik van geëigende vormen van participatie heeft plaatsgevonden inzake het beleidsvoornemen en dat de eventuele keuzemogelijkheden voor de insprekers duidelijk zijn aangegeven.

ARTIKELSGEWIJS

Artikel 1.1

In dit artikel wordt niet alleen het begrip “participatie” gedefinieerd, maar ook verschillende vormen waarin participatie gestalte kan krijgen: adviseren, co-creëren en raadplegen.

De omschrijving van het begrip “inspraak” was al voor een belangrijk deel ontleend aan artikel 79 van de Waterschapswet en het begrip “participatie” vloeit daar eveneens uit voort. In het algemeen deel van deze toelichting is op het verschil tussen participatie en inspraak, en op de doelen daarvan, al ingegaan.

Onderdeel c: de omschrijving van het begrip ‘bekendmaking’ bevat een opsomming van de verschillende soorten bekendmakingen die onder deze verordening vallen. Deze kunnen als volgt worden onderscheiden:

a. wettelijk verplichte kennisgeving voor de inwerkingtreding van een besluit

Artikel 3.40 Awb regelt dat een besluit niet in werking treedt voordat het is bekendgemaakt. Dit geldt voor besluiten die niet tot een of meer (bekende) belanghebbenden zijn gericht, maar geen algemeen verbindend voorschrift zijn. Te denken valt bijvoorbeeld aan beleidsregels. Sinds de inwerkingtreding van de Wet elektronische bekendmaking geldt dat dergelijke besluiten elektronisch kunnen worden bekendgemaakt in een van overheidswege uitgegeven elektronisch blad. Voor waterschappen is dit het elektronisch waterschapsblad.

b. wettelijk verplichte kennisgeving van ontwerpbesluiten

Besluiten die worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb) worden ter inzage gelegd. Hiervan wordt verplicht een kennisgeving gepubliceerd om derden te informeren en de gelegenheid te geven zienswijzen in te dienen. Ook op grond van de Omgevingswet, het Omgevingsbesluit of deze verordening van het Waterschap kan een inspraakprocedure noodzakelijk zijn.

c. kennisgeving van meldingen

Verschillende regelingen maken het mogelijk activiteiten zonder vergunning, maar middels een melding af te handelen. Deze meldingen kunnen in het elektronisch waterschapsblad worden gepubliceerd. Het dagelijks bestuur kan besluiten om de kennisgeving van meldingen niet elektronisch te publiceren. De kennisgeving wordt dan geplaatst in een dag-, nieuws-, of huis-aan-huisblad of op de website van Waterschap Limburg.

d. overige wettelijk verplichte kennisgevingen, mededelingen en aankondigingen

Hieronder vallen alle andere verplichte bekendmakingen, zoals de bekendmakingen bedoeld in art. 3:18, vierde lid, Awb en art. 3:44, eerste lid, Awb, bepaalde benoemings- of aanwijzingsbesluiten, aankondiging van vergaderingen van het algemeen bestuur enzovoort. Op grond van deze verordening kunnen dit soort kennisgevingen elektronisch worden gedaan, tenzij een andere wijze van bekendmaking is voorgeschreven. Ook de aankondiging van een verkenning of een participatieproces valt hier in sommige gevallen onder, zoals bij de voorbereidingen van een projectbesluit.

e. mededelingen, aankondigingen en kennisgevingen waarvoor geen wettelijke plicht geldt

Hieronder vallen alle onverplichte bekendmakingen en servicemededelingen, zoals aankondiging van werkzaamheden, openingstijden van het kantoor en dergelijke. Dit soort informatie kan ook in het elektronische publicatieblad worden opgenomen.

Tot de categorie onverplichte mededelingen behoort ook de kennisgeving van verleende vergunningen. Dit zijn besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht. Dergelijke besluiten worden bekendgemaakt door toezending of uitreiking aan de belanghebbenden, waar onder begrepen de aanvrager (art. 3:42 Awb). Toezending of uitreiking is daarvoor de verplichte wijze van bekendmaking. Algemene bekendmaking geschiedt alleen om burgers erop te attenderen dat een vergunning is verleend, waar zij eventueel bezwaar tegen kunnen maken. Dit geldt uiteraard niet voor vergunningen die tot stand komen met toepassing van de openbare uniforme voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb. Dergelijke vergunningen moeten wel algemeen bekend worden gemaakt.

Onderdeel i: De verantwoordelijkheid voor het houden van inspraak wordt bij het dagelijks bestuur van het Waterschap gelegd. Dit past in de bevoegdheidsverdeling tussen algemeen bestuur en dagelijks bestuur op grond van artikelen 56, 77 en 84 van de Waterschapswet. Het organiseren van inspraak betreft alleen beleidsvoorbereiding, terwijl het organiseren van het participatieproces gepaard gaat met het maken van keuzes over het niveau van participatie, de te stellen kaders en de te betrekken personen en groepen van personen. De verantwoordelijkheid voor het maken van een participatieplan wordt daarom bij het bestuursorgaan gelaten dat bevoegd is een besluit te nemen over het beleidsonderdeel waarvoor de participatie bedoeld is.

Artikel 1.3

De toegankelijkheid van informatie, kennis en het participatietraject als geheel is een randvoorwaarde. Dit bepaalt of participanten in staat zijn een inbreng te leveren. Een gelijke informatiepositie van de eigen organisatie en derden is essentieel. Dit betekent dat participanten gedurende het hele traject kunnen beschikken over alle relevante kennis en informatie, en op een laagdrempelige manier een bijdrage kunnen leveren. Voor het voornemen een verkenning uit te voeren naar een opgave in de fysieke leefomgeving waarvoor een projectbesluit kan worden vastgesteld is dit (artikel 5.3 lid 3 Omgevingsbesluit) verplicht. Met de bepalingen van dit artikel wordt deze randvoorwaarde ook ingevuld voor andere participatietrajecten.

Artikel 2.1

Vroegtijdige participatie kan het draagvlak voor besluiten vergroten. Maar ook kunnen belanghebbenden al in een zeer vroeg stadium kennisnemen van voornemens van het Waterschap en door het aandragen van informatie, kennis en opvattingen er mede zorg voor dragen dat het Waterschap een beter ontwerpbesluit in de inspraak brengt.

Artikel 2.2

Lid 2: Wanneer het Waterschap het bevoegd gezag is voor eigen werkzaamheden, ligt de verantwoordelijkheid voor een participatietraject ook bij het Waterschap. Dit geldt ook voor het behandelen van aanvragen voor “vergunning eigen dienst”, zoals voor watersysteemverbeteringsplannen. Het Waterschap is dan, ook als vergunningaanvrager, trekker van het traject en is verantwoordelijk voor de voorbereiding, uitvoering en evaluatie ervan.

Lid 3: niet voor alle onderwerpen kan participatie worden toegepast. Met dit artikellid worden enkele onderwerpen op voorhand uitgesloten van participatie.

Artikel 2.3

Ten aanzien van het onderwerp van participatie kan worden opgemerkt dat artikel 79 Waterschapswet met zich meebrengt dat omschreven moet worden wat onder de werking van deze verordening valt, maar ook wat hiervan uitgesloten moet zijn.

De eerste uitzondering die in het derde lid genoemd wordt betreft de besluiten die rechtstreeks voortvloeien uit formele wetgeving van hoger gezag, waarbij er voor het Waterschap geen of nauwelijks keuze is. Het toepassen van participatie heeft dan bijzonder weinig zin. Ook bij de tweede uitzondering zou het toepassen van participatie bijzonder weinig zin hebben.

Het dagelijks bestuur zal in voorkomende gevallen wel moeten motiveren waarom voor bepaalde onderwerpen op basis van dit artikel geen participatie wordt toegepast.

Aan de onder lid 3 sub d genoemde gevallen waarin de aard van de door het bestuursorgaan uit te oefenen bevoegdheid zich verzet tegen participatie, kan worden gedacht aan verzoeken tot nadeelcompensatie, verzoeken tot informatie op grond van de Wet Open Overheid of verzoeken met betrekking tot de rechten van betrokkenen op grond van AVG.

Artikel 2.4

Het vaststellen van een participatieplan, waarin onder andere wordt omschreven wat het onderwerp is, op welke wijze participatie wordt toegepast, in welke fase van besluitvorming het onderwerp zich bevindt en wie bij het proces wordt betrokken, moet duidelijkheid bieden over wat kan worden verwacht van het participatieproces voor het betreffende onderwerp, hoeveel ruimte en invloed de participanten wordt geboden.

Artikel 2.5

De kennisgeving dient, wanneer het gaat om een voornemen een verkenning uit te voeren als bedoeld in artikel 5.47 Omgevingswet, te voldoen aan de eisen van artikel 5.3, eerste en tweede lid, Omgevingsbesluit. Dat schrijft voor dat de kennisgeving informatie moet bevatten over wie wordt betrokken, waarover zij worden betrokken, wanneer zij worden betrokken, wat de rol is van het bevoegd gezag (en de initiatiefnemer) en waar aanvullende informatie verkrijgbaar is.

Artikel 2.6

Het eindverslag omvat een verantwoording van het participatieproces en een motivering van de verwerking van de inbreng van de participanten. Een dergelijke motivering is op grond van artikel 10.8 Omgevingsbesluit verplicht bij de participatie voor programma’s zoals het Waterbeheerprogramma maar behoort bij ieder participatieproces te worden toegepast.

Artikel 3.2

De omstandigheid dat deze inspraakverordening een aanvullend karakter heeft ten opzichte van andere, hogere procedureregelingen wordt tot uitdrukking gebracht door de zinsnede “Waar bij wet, algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening hiertoe ruimte wordt gegeven” die in het eerste lid van dit artikel is opgenomen.

Ten aanzien van het onderwerp van inspraak kan worden opgemerkt dat artikel 79 Waterschapswet met zich meebrengt dat omschreven moet worden wat onder de werking van deze inspraakverordening valt, maar ook wat hiervan uitgesloten moet zijn.

De eerste expliciete uitzondering die in het eerste lid onder a genoemd wordt betreft de besluiten die rechtstreeks voortvloeien uit formele wetgeving van hoger gezag, waarbij er voor het Waterschap geen of nauwelijks keuze is. Inspraak heeft dan niet veel zin. De onder a tot en met c opgenomen uitsluitingen geven invulling aan de zinsnede “tenzij deze daar naar hun aard of belang niet voor in aanmerking komen.

In het tweede lid van dit artikel wordt aan het dagelijks bestuur de bevoegdheid verleend om beleidsvoornemens van dat dagelijks bestuur, waarvoor inspraak niet verplicht is, toch onder de werking van dit hoofdstuk te laten vallen.

Het dagelijks bestuur zal in voorkomende gevallen moeten motiveren waarom een bepaald beleidsvoornemen wel of niet onder de werkingssfeer van de inspraakverordening valt.

Lid 3. De termijn van terinzagelegging (zes weken) is overeenkomstig de bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht.

Aan de onder lid 1 sub d genoemde gevallen waarin de aard van de door het bestuursorgaan uit te oefenen bevoegdheid zich verzet tegen participatie, kan worden gedacht aan verzoeken tot nadeelcompensatie, verzoeken tot informatie op grond van de Wet Open Overheid of verzoeken met betrekking tot de rechten van betrokkenen op grond van AVG.

Hoofdstuk 4

Omdat de Verordening participatie Waterschap Limburg 2022 inhoudelijk niet verschilt van de ingetrokken Inspraakverordening Waterschap Limburg, maar alleen toegevoegde bepalingen over participatie bevat, is geen overgangsrecht noodzakelijk.