Gemeente Gorinchem Beleidsregels Wet aanpak woonoverlast gemeente Gorinchem inzake de toepassing van artikel 151d Gemeentewet

1. Inleiding

Gedragsaanwijzing als tussenvorm

De burgemeester heeft twee opties bij de aanpak van woonoverlast. Ten eerste kan de burgemeester een overlastgever een waarschuwing geven en ten tweede kan deze de woning van de overlastgever (tijdelijk) sluiten. Omdat een waarschuwing vaak nauwelijks effect heeft en een woningsluiting in de praktijk vaak niet haalbaar is (proportionaliteit en subsidiariteit) bestaat behoefte aan een tussenvorm: de zogeheten bestuursrechtelijke gedragsaanwijzing.

Per 1 juli 2017 is de Wet Aanpak Woonoverlast in werking getreden en is artikel 151d van de Gemeentewet ingevoerd. Dit artikel biedt de gemeenteraad een aanvullend instrument in de aanpak van woonoverlast. Artikel 151d van de Gemeentewet bepaalt dat de gemeenteraad in een verordening (in dit geval de APV) aan de burgemeester de bevoegdheid kan toekennen. Hiermee kan de burgemeester gedragsaanwijzigingen geven aan veroorzakers van langdurige en ernstige woonoverlast. Met deze bevoegdheid kan door de burgemeester bestuursrechtelijk worden opgetreden als ernstige en herhaaldelijke hinder wordt veroorzaakt voor omwonenden in of vanuit een woning of onmiddellijke nabijheid van de woning.

De Wet aanpak woonoverlast is vervolgens per 1 januari 2021 gewijzigd. Met deze wijziging kan de burgemeester direct de verhuurder aanspreken bij overlastgevend gedrag van de huurders. Wanneer de verhuurder zich niet of op een verkeerde manier inzet tegen ernstige en herhaaldelijke hinder, kan de burgemeester een gedragsaanwijzing opleggen aan de verhuurder.

In deze beleidsregels wet aanpak woonoverlast gemeente Gorinchem staat de rol van de burgemeester beschreven. Ook worden de kaders geschetst van de bevoegdheid die de burgemeester heeft op grond van artikel 151d van de Gemeentewet en artikel 2:79 van de APV.

2. Juridisch kader

De beleidsregels zien toe op het toepassen van artikel 151d van de Gemeentewet en artikel 2:79 APV bij ernstige en herhaaldelijke woonoverlast. De bevoegdheden richten zich op het kunnen doen (laten) stoppen, het ingrijpen en het doorbreken van de woonoverlast.

De bevoegdheden op grond van artikel 151d Gemeentewet

Op grond van artikel 151d Gemeentewet kan de burgemeester aan een persoon of personen die herhaaldelijk woonoverlast veroorzaken of daarvoor verantwoordelijk zijn, de volgende maatregelen opleggen;

• 1.

  een gedragsaanwijzing in de vorm van een last onder bestuursdwang of onder dwangsom;

• 2.

  een tijdelijk huisverbod (ultimum remedium). Het verbod geldt voor een periode van 10 dagen en kan verlengd worden tot maximaal 4 weken. (De Wet tijdelijk huisverbod is hierop gedeeltelijk van toepassing);

• 3.

  een gedragsaanwijzing in de vorm van een last onder bestuursdwang of onder dwangsom aan een verhuurder die zich niet of op een verkeerde manier inzet tegen ernstige en herhaaldelijke hinder.

Hierbij gelden de volgende uitgangspunten:

• 1.

  de gedragsaanwijzing door de burgemeester wordt slechts ingezet als de ernstige en herhaaldelijke hinder niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan(ultimum remedium);

• 2.

  de beleidsregels kunnen uitsluitend worden toegepast, als sprake is van ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden in of vanuit een woning of een bij die woning behorend erf, of in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf;

• 3.

  de toepassing van de beleidsregels en de gedragsaanwijzing maatwerk zijn. Dit is afhankelijk van de omstandigheden van de casus en de integrale aanpak van de woonoverlast met de gezamenlijke partners;

• 4.

  het optreden van de gemeente moet gericht zijn op maatwerk; het bevoegd gezag moet bij het opleggen van gedragsaanwijzingen maatgericht te werk gaan.

N.b. artikel 151d van de Gemeentewet heeft het karakter van een ‘ultimum remedium’. Dit betekent dat deze bevoegdheid alleen kan worden ingezet als er geen andere geschikte manier is om de woonoverlast aan te pakken.

3. Doel

De beleidsregels wet aanpak woonoverlast gemeente Gorinchem hebben tot doel om:

op hoofdlijnen inzichtelijk te maken wat de aard en reikwijdte is van de in artikel 2.79 opgenomen zorgplicht van bewoners;

transparantie te bieden over acties en maatregelen die een inwoner kan verwachten bij overtreding van zijn zorgplicht m.b.t. het voorkomen van ernstige woonoverlast, waarbij het onderscheid tussen een huurwoning en een koopwoning van invloed kan zijn op de keuze voor een bepaalde aanpak, maatregel of gedragsaanwijzing (voorzienbaarheid);

te verduidelijken dat gemelde of geconstateerde vormen van (ernstige) woonoverlast eerst op zorgvuldige wijze in kaart worden gebracht (zorgvuldigheid);

inzichtelijk te maken dat ernstige woonoverlast zal worden bestreden met (op de kenmerken van het individuele geval toegesneden) specifieke maatregelen of gedragsaanwijzingen, die qua aard en ook qua intensiteit zo goed mogelijk aansluiten bij de aard en de ernst van de overtreding van de zorgplicht, teneinde te bewerkstellingen dat er door de gekozen maatregel(en) een einde komt aan de ernstige woonoverlast (proportionaliteit en subsidiariteit).

4. Stappenplan

Om op zorgvuldige wijze de aanpak woonoverlast vorm te geven wordt in beginsel een stappenplan gehanteerd, welke op hoofdlijnen hierna volgt (een nadere uitwerking hiervan is opgenomen in het Uitvoeringsplan ‘Aanpak Woonoverlast’). Dit stappenplan geeft inzicht in de wijze waarop en de gevallen waarin de burgemeester gebruik kan maken van de in artikel 2:79, tweede lid, neergelegde bevoegdheid.

Figuur 1

Stap 1: Ontvangen van melding(en) woonoverlast

Signalen of meldingen van ernstige woonoverlast kunnen de gemeente via diverse wegen bereiken. Vanaf de ontvangst van de eerste melding wordt een dossier opgestart.

Stap 2: Vaststellen, verificatie en kwalificatie van de woonoverlast

Meldingen die bij de gemeente Gorinchem binnenkomen worden geverifieerd, al dan niet door of met behulp van politie, toezichthouder of andere partijen die betrokken zijn bij de aanpak van woonoverlast. In geval van huurwoningen is daarbij een rol weggelegd voor de woningcorporatie. Belangrijk is immers om de precieze aard en omvang van de woonoverlast vast te stellen. Naar verwachting is slechts bij een deel van de meldingen van woonoverlast sprake van “ernstige en herhaaldelijke woonoverlast” als bedoeld in artikel 2:79, eerste lid, van de APV.

Stap 3: Dossiervorming

Om effectief te kunnen ingrijpen bij en ten aanzien van geconstateerde gevallen van ‘ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden’ (in de zin van artikel 2:79 APV) moet een dossier worden aangelegd. In dat dossier moeten onder meer klachten, meldingen, concreet omschreven waarnemingen, registraties en (sfeer)rapportages, de contactgegevens van betrokken bewoner(s), omwonenden en (professionele) partijen en instanties, gespreksverslagen, beoordelingen, evaluaties en adviezen van bij de bestrijding van woonoverlast betrokken partijen opgenomen worden.

De gemeente Gorinchem ziet erop toe dat het voor een adequate aanpak van de ‘ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden’ noodzakelijke overleg met betrokken personen en instanties plaatsvindt. De gemeente bundelt relevante informatie in dit verband, met inachtneming van de toepasselijke regels rondom privacy, in een dossier. Het beschikken over een deugdelijk dossier en dossieropbouw vormt immers een noodzakelijke voorwaarde voor de rechtmatige toepassing van de last onder bestuursdwangbevoegdheid zoals opgenomen in artikel 2:79, tweede lid, van de APV.

Stap 4: Verkenning en inventarisatie mogelijke interventies en maatregelen

Met het oog op het de-escaleren, normaliseren en tegengaan van de geconstateerde ernstige woonoverlast wordt vervolgens, rekening houdend met de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit, én met de specifieke kenmerken van de voorliggende casus, bekeken welke interventies of maatregelen in het concrete geval (kunnen) zijn aangewezen.

Daarbij geldt normaal gesproken een voorkeursvolgorde, waarbij in beginsel een volgende interventie pas aan de orde is, als de aanpak van de overlastsituatie met toepassing van andere (wettelijke) instrumenten niet mogelijk is of niet effectief is gebleken én een eerdere, minder ingrijpende interventiemaatregel niet tot het gewenste resultaat heeft geleid (het effectief tegengaan van de ernstige woonoverlast).

Op hoofdlijnen geldt daarbij een opbouw van licht naar zwaar:

• •

  eerst een “goed gesprek” met verslaglegging (bijvoorbeeld met de wijkagent of buurtbeheerder, via buurtbemiddeling of via mediation);

• •

  daarna een op schrift gestelde ‘officiële waarschuwing’ van de burgemeester waarbij wordt gewezen op de bevoegdheid tot het geven van een (met een dwangsom versterkte) gedragsaanwijzing of het opleggen van een last onder bestuursdwang als de overtreding van de zorgplicht niet wordt beëindigd en, mocht ook dat geen effect sorteren;

• •

  het daadwerkelijk opleggen van een gedragsaanwijzing in de vorm van een bestuursrechtelijke herstelsanctie of het daadwerkelijk toepassen van bestuursdwang.

Stap 5: Daadwerkelijke inzet van maatregelen of het geven van een gedragsaanwijzing

Bij de eerste stappen ter bestrijding van de geconstateerde ‘ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden geldt geen bijzondere voorbereidingsprocedure.

Bij het opleggen en uiteindelijk toepassen van de bestuursrechtelijke herstelsanctie van de gedragsaanwijzing wordt de betrokken bewoner als belanghebbende ex artikel 4:8 Awb in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze rondom het opleggen van de gedragsaanwijzing naar voren te brengen. Rekening houdend met die zienswijze besluit de burgemeester de gedragsaanwijzing al dan niet (of in gewijzigde vorm) op te leggen. Daarbij wordt exact omschreven wat van de betrokken overlastgever wordt verwacht, welke begunstigingstermijn daarvoor geldt en wat de gevolgen zijn bij het niet, niet tijdig of niet volledig voldoen aan de opgelegde last. De last zal zijn afgestemd op de aard van de overtreding en op de individuele omstandigheden van het geval. Waarbij belangrijk is dat het in vermogen van de betrokkene moet liggen om tijdig aan de last te kunnen voldoen. Voor zover gekozen wordt voor een gedragsaanwijzing, neemt deze in beginsel de juridische vorm van een last onder dwangsom aan. In voorkomende gevallen kan dit anders zijn. Bijvoorbeeld wanneer de vereiste spoed zich verzet tegen het opleggen van een last onder dwangsom en direct optreden van de burgemeester (in de vorm van de toepassing van spoedeisende bestuursdwang of het opleggen van een last onder bestuursdwang) is aangewezen. Of als op voorhand duidelijk is dat een last onder dwangsom niet of onvoldoende effectief zal zijn. In die gevallen kan meteen worden gekozen voor een last onder bestuursdwang. Het tijdelijk huisverbod (als bedoeld artikel 151, derde lid, van de Gemeentewet), waarbij een bewoner tijdelijk de toegang tot de woning wordt ontzegd, geldt als “ultimum remedium”.

5. Criteria voor maatregelen of gedragsaanwijzing

De criteria voor het nemen van maatregelen of het opleggen van een gedragsaanwijzing staan hieronder beschreven.

• 1.

  De opgelegde maatregelen of gedragsaanwijzingen zijn toegesneden op de kenmerken van het individuele geval, en sluiten qua aard en intensiteit zo goed mogelijk aan bij de aard en de ernst van de overtreding van de zorgplicht.

• 2.

  Het moet in het vermogen van de betrokkene liggen om de hinderlijke gedragingen te beëindigen. Ook moet het in diens vermogen liggen om aan de eventueel opgelegde last te kunnen voldoen.

• a.

  Soms wordt de overlast veroorzaakt door mensen met psychische problemen. Het is mogelijk dat zij, door hun psychische gesteldheid, niet altijd bij machte zijn de overlastgevende gedragingen te staken (zie de nadere uitwerking in het Uitvoeringsplan ‘Aanpak Woonoverlast’).

• 3.

  Bij het opleggen van een dwangsom wordt rekening gehouden met de prikkel die moet uitgaan om de opgelegde maatregel uit te voeren.

• 4.

  De nadelige gevolgen van de last mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de last te dienen doelen. De hoogte van de last moet in verhouding staan tot de overtreding.

6. Kostenverhaal

Uitgangspunt bij de toepassing van bestuursdwang is dat de kosten ervan voor rekening van de overtreder van de zorgplicht, zoals beschreven in artikel 2:79, eerste lid, APV komen.

7. Citeertitel

Deze beleidsregels worden aangehaald als de ‘beleidsregels wet aanpak woonoverlast gemeente Gorinchem’.

8. Inwerkingtreding

Deze beleidsregels wet aanpak woonoverlast gemeente Gorinchem treden in werking op de eerste dag na de datum van bekendmaking van deze beleidsregels.

Bijlage 1: Afbakening en begrippenkader

Woonoverlast

Woonoverlast is ernstige en herhaaldelijke hinder die in, vanuit en rondom een woning kan worden veroorzaakt.

Omwonenden

Personen die in de onmiddellijke nabijheid van het adres waarop overlast wordt veroorzaakt woonachtig zijn.

Andere geschikte wijze (artikel 151d, tweede lid, van de Gemeentewet)

De burgemeester legt pas een specifieke gedragsaanwijzing op als de ernstige hinder redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan. Dit betekent dat de burgemeester pas overgaat tot het opleggen van een last met een gedragsaanwijzing als het niet mogelijk is om de overlast op een andere geschikte wijze tegen te gaan, waarmee wordt gedoeld op minder ingrijpende middelen (conform het subsidiariteitsbeginsel). De burgemeester komt beleidsvrijheid toe in de afweging of geen andere geschikte wijze beschikbaar is om de hinder tegen te gaan. Pas als de burgemeester meent dat er redelijkerwijs geen andere geschikte wijze is om de ernstige hinder tegen te gaan (blijkend uit de omstandigheid dat eerdere maatregelen of acties geen of onvoldoende uitkomst bieden), legt zij een last op. Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat van onderhavig middel slechts gebruik kan worden gemaakt als 'ultimum remedium', als er geen andere passende en minder ingrijpende instrumenten ter beschikking staan of tevergeefs zijn toegepast. Dit sluit aan bij de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit.

Woning of een bij die woning behorend erf

Met woning of bij die woning behorend erf wordt bedoeld de woning, het overige van het betrokken perceel(zoals een tuin) en de gezamenlijke ruimte binnen een wooneenheid zoals het portiek, de parterretrap, de gezamenlijke buitenruimte, enzovoorts. Gelet op het bepaalde in artikel 151d, eerste lid, van de Gemeentewet vallen ook gedragingen in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf, zoals bijvoorbeeld gedragingen in de tuin van de buren, op het trottoir en of op straat ter hoogte van of vlakbij de woning onder de reikwijdte van dit begrip (Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 7, p. 13 resp. Kamerstukken II 2014/15, 34 007, 10, p.2).

Woningverhuurder

De aanpak woonoverlast is toepasbaar op zowel koop- als huurwoningen. Bij huurwoningen is de woningverhuurder verantwoordelijk voor de nodige maatregelen te treffen om de ernstige en herhaaldelijke hinder te doen stoppen. Met de wetswijziging van 1 januari 2021 is het mogelijk gemaakt dat de burgemeester direct de verhuurder aan kan spreken bij zeer overlastgevend gedrag van huurders. De burgemeester is door deze wetswijziging bevoegd om een gedragsaanwijzing op te leggen aan de verhuurder wanneer deze zich niet of op een verkeerde manier inzet tegen ernstige en herhaaldelijke overlast.

In deze beleidsregels wordt woningverhuurder als term aangehouden voor zowel woningcorporaties als andere (particuliere) woningverhuurders. Waar onderscheid van belang is wordt expliciet gesproken over woningcorporatie(s) respectievelijk (particuliere) woningverhuurder of diens vertegenwoordiger.

Gebruiker van de woning

Onder degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt wordt verstaan degene die de woning feitelijk bewoont. De gebruiker hoeft geen huurrechtelijke of eigendomsrechtelijke relatie tot de woning of het erf te hebben, hoeft niet in de basisregistratie personen (Brp) ingeschreven te staan en hoeft ook niet de rechtmatige gebruiker van de woning te zijn. Ook een illegale onderhuurder of een kraker van de woning valt onder dit bestanddeel.

Gedragingen

Met 'gedragingen in of vanuit die woning of dat erf' worden bedoeld gedragingen die in of rondom de woning of het erf worden gepleegd. De gedragingen kunnen worden gepleegd door de gebruiker van de woning zelf of door bezoekers, gasten of vrienden van de gebruiker, maar ook door (bijvoorbeeld) diens hond of andere (huis)dieren. Het gaat om de woning die, of het erf dat, de overlastgever gebruikt. De gedragingen die worden gepleegd in de nabije omgeving van de woning, bijvoorbeeld in de tuin van de buren, vallen in beginsel ook onder de bepaling. Zo kan een blaffende hond op de straat voor de woning of een intimiderende gedraging voor de deur van de woning van de buurman vallen onder het bestanddeel 'gedragingen in of vanuit die woning of dat erf', zolang er een duidelijke connectie is tussen de gedraging en de woning of het erf. Bij een blaffende hond of een intimiderende gedraging vijf straten verderop is geen sprake meer van gedragingen vanuit de woning of het erf.

Zorgplicht

De gemeenteraad heeft in artikel 2:79, eerste lid, van de APV bepaald dat degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt, er zorg voor dient te dragen dat door gedragingen in of rondom die woning of dat erf geen ernstige hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt.

Onmiddellijke nabijheid

Het gaat om bewoners die woonachtig zijn in de directe nabijheid van de woning c.a. ('omwonenden') van waaruit de overlast plaatsvindt.

Ernstige en herhaaldelijke hinder

Met ernstige hinder wordt gedoeld op ernstige hinder voor de omwonenden. Een vergelijking kan worden gemaakt met artikel 37 van het Burgerlijk Wetboek, waar onder 'hinder' gedragingen worden verstaan zoals het verspreiden van rumoer, trillingen, stank, rook of gassen of het onthouden van licht of lucht. Ernstige hinder als bedoeld in artikel 151d van de Gemeentewet kan tevens onrechtmatig zijn in de zin van artikel 5:37 van het Burgerlijk Wetboek, maar dat is geen vereiste. En andersom zal niet elke onrechtmatige burenhinder ook automatisch kunnen worden aangemerkt als ernstige hinder als bedoeld in artikel 151d van de Gemeentewet.

Met de term ’herhaaldelijk' wordt gedoeld op het vereiste dat de ernstige hinder een terugkerend karakter heeft (hetgeen niet noodzakelijkerwijze hetzelfde is als "ernstige hinder zonder onderbreking"). De burgemeester geeft derhalve geen toepassing aan de bestuursdwangbevoegdheid op basis van één incident.

Last onder dwangsom of onder bestuursdwang

De burgemeester is alleen dan bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom, indien de ernstige hinder redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan. De burgemeester heeft naast de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, ook de bevoegdheid om, in plaats van een last onder bestuursdwang, een last onder dwangsom op te leggen. Dit volgt uit artikel 5:32 van de Awb. De last kan daarbij de vorm aannemen van een "aanwijzing" (gedragsaanwijzing). De burgemeester kan een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom vanwege een overtreding van artikel 2:79, eerste lid, van de APV in ieder geval opleggen bij ernstige en herhaaldelijke:

• a.

  geluid- of geurhinder;

• b.

  hinder van dieren;

• c.

  hinder van bezoekers of personen die tijdelijk in een woning of op een erf aanwezig zijn;

• d.

  overlast door vervuiling of verwaarlozing van een woning of een erf;

• e.

  intimidatie van derden vanuit een woning of een erf.

Aanwijzingen

Ter bestrijding van ernstige woonoverlast is de burgemeester bevoegd tot het geven van een specifieke (gedrags-) aanwijzing. De gedragsaanwijzing neemt in juridische zin de vorm aan van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom. In deze last staat dat de overlastgever bepaalde handelingen moet doen of juist moet nalaten zodat de overlast ophoudt. Er kan bijvoorbeeld bepaald worden dat de overlastgever slechts een beperkt aantal bezoekers per dag mag ontvangen, na een bepaalde tijd helemaal geen bezoekers meer mag ontvangen, zijn hond moet muilkorven of anderszins moet voorkomen dat de hond overlast veroorzaakt, het portiek leefbaar moet houden, geen luide muziek mag draaien, enzovoorts. De gedragsaanwijzing kan ook een verplichting (gebod) inhouden om psychische of sociale hulp te zoeken of een agressiereductietraining te volgen (Kamerstukken II, 34 007, 9, p.3).

Bijlage 2: stappenplan naleving opgelegde last

Het toezicht op de naleving van de opgelegde last is belegd bij de toezichthouders van de gemeente Gorinchem en de politie.