Beleidsnotitie 'Kwaliteitsplan Wegen' Gemeente Eersel

Aan het beheer en onderhoud van wegen in de gemeente Eersel wordt jaarlijks veel geld besteed. Het is dan ook van belang om op dit beheer een duidelijk stuur te houden. Het beschikbare budget en de te realiseren kwaliteit van het wegennet zijn nauw met elkaar verbonden. Om te voorkomen dat deze budgetten en de verwachting van de daarmee te realiseren kwaliteit uit elkaar lopen wordt in de voorliggende beleidsnotitie 'Kwaliteitsplan Wegen' hier nader op ingegaan. De notitie dient als input en onderlegger voor beslissingen en besluitvorming over de voorjaarsnota 2012.

1.1 Aanleiding

Enige tijd geleden heeft de gemeenteraad aangegeven aan de hand van heldere kaders sturing te willen geven aan de kwaliteit van het wegennet in Eersel en de daarmee gemoeide kosten. Met namen in tijden van bezuinigingen is het van belang inzicht te krijgen in de kwaliteit van het wegennet en de daarmee gemoeide kosten. Het geïntegreerd beheer informatiesysteem (GBI), dat het afgelopen jaar in het samenwerkingsverband de Kempen is gevuld ondersteunt hierbij. Met GBIambitie beschikt Eersel nu over software, waarmee op een beeldende 'output' gerichte manier kwaliteitskeuzes kunnen worden gemaakt en waarmee direct de financiële consequenties ervan in beeld komen.

Format ombuigingsvoorjaarsnota 2011-2014

In de nadere toelichting "toevoeging aan voorzieningen onderhoud wegen" heeft de wegbeheerder in 2010 aangegeven dat bij het verder verlagen van de kwaliteit of het plaatselijk verhogen ervan de financiële consequenties, de consequenties voor de beeldkwaliteit, mogelijk hogere risico's met betrekking tot aansprakelijkheid en mogelijk kapitaalvernietiging in beeld gebracht dienen te worden. Het botweg verder bezuinigen zonder de consequenties in beeld te hebben is niet verantwoord. Daarom is voorgesteld om de kwaliteitskeuzes met financiële consequenties aan de gemeenteraad voor te leggen.

1.2 Doel beleidsnotitie

Het doel van de beleidsnotitie 'Kwaliteitsplan Wegen' is om de gemeenteraad een helder beeld te geven van de huidige staat van het wegennet in Eersel en de kosten die gemoeid zijn met het onderhouden ervan. Daarmee wil het College u de benodigde informatie meegeven voor het maken van verstandige keuzes ten aanzien van het wegenonderhoud. In de beleidsnotitie staan een aantal scenario's uitgewerkt, die als keuze aan de gemeenteraad bij besluitvorming voor de voorjaarsnota worden voorgelegd.

1.3 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt het kwaliteitsgestuurd beheer nader toegelicht. Hierbij wordt ingegaan op output gerichte beeldende kwaliteitsmethodiek. Vervolgens komt in hoofdstuk 3 de huidige situatie aan de orde. Daarnaast wordt er nader ingegaan op de beheermethodiek. In hoofdstuk 4 staan een zestal scenario's uitgewerkt met daarin vermeld de gewenste kwaliteitsniveaus en benodigde budget.

Het kwaliteitsgestuurd beheer heeft Oranjewoud vertaald naar het 'Professioneel Beheer' model (zie figuur 2.1). Hierin hebben wij een onderscheid gemaakt in de verschillende taakvelden van het beheer van de openbare ruimte (zie bijbehorende toelichting op de taakvelden van het model). Centraal in het model staat het op planmatige wijze beheren van de openbare ruimte waarin output gericht werken middels beeldkwaliteit centraal staat. Een integrale aanpak waarbij volop aandacht is voor de onderlinge samenhang van de taakvelden. De beleidsnotitie 'Kwaliteitsplan Wegen' heeft betrekking op de taakvelden review en ambitie (zwart omcirkeld in het model).

Figuur 2.1: 'Professioneel Beheer' model

Ambitie: hier worden de beleidskeuzes in termen van (kwaliteit) ambities geformuleerd (wat willen wij bereiken en waar staan we voor?).

Plan: ambities vertaalt naar operationele plannen en meerjarenplanningen (beleidsmatig en technisch) om kwaliteitsborging organisatorisch in te bedden.

Contract: vertaling van plannen in termen van prestatieeisen, beschikken over de juiste, actuele en betrouwbare beheerinformatie.

Toezicht: controle op uitvoering (intern/extern): worden de afspraken/ prestatie-eisen nagekomen?

Meten: kwaliteit buiten meten om te beoordelen of datgene is behaald wat met elkaar is afgesproken. Review: hier wordt bekeken of de beleidsdoelstellingen en kwaliteitsambities zijn gehaald en of bijsturing gewenst is.

Output gericht werken

Om op een juiste en doelmatige manier invulling te geven aan het beheer van de wegen moeten de kwaliteitsambities eenduidig worden vastgelegd. Zowel bij bestuurders, beheerders als burgers mogen geen verschillen ontstaan in de beleving en beeldvorming ervan. Bij het maken van keuzes wordt daarom gebruik gemaakt van op output gerichte beeldende kwaliteitsmethodiek. Deze methodiek zorgt ervoor dat eenieder die betrokken is bij het maken van keuzes, de realisatie en/of beoordeling ervan de zelfde taal spreekt. Hierdoor wordt het mogelijk helder afspraken te maken met alle betrokken partijen en deze afspraken ook te monitoren en waar nodig bij te sturen in de loop van de tijd.

De methodiek waarmee de kwaliteitsambities de afgelopen jaren zijn vastgesteld en beschreven is herzien naar een outputgerichte manier van werken. De uitgangspunten hierbij zijn hieronder verder uitgewerkt in kwaliteitsniveaus en gebiedsgerichte keuzes.

2.1 Kwaliteitsniveaus

Om de discussie over kwaliteitsambities op een duidelijke en eenduidige wijze te kunnen voeren is een indeling in output gerichte kwaliteitsniveaus opgesteld. Landelijk gezien wordt onderscheid gemaakt in vijf kwaliteitsniveaus van 'zeer hoog' tot 'zeer laag', zie figuur 2.2. Deze vijfschaal is praktisch hanteerbaar en geeft voldoende en meetbaar onderscheid. Deze niveaus zijn gebaseerd op de 'Kwaliteitscatalogus openbare ruimte', waarin door het CROW1 een landelijke standaard in onderhoudsniveaus is gegeven. De landelijke gehanteerde methodiek 'Wegbeheer' van het CROW sluit hierbij aan, om op zowel bestuurlijk als operationeel niveau over kwaliteit te kunnen communiceren. Door gebruik te maken van landelijke methodieken is toetsing van de kwaliteit redelijk eenvoudig en is het mogelijk de kwaliteit te vergelijken met andere gemeenten (benchmark).

1 CROW: Stichting Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek.

Figuur 2.2: Verdeling naar kwaliteitsniveaus 'zeer hoog' tot 'zeer laag'.

De kwaliteitsindeling sluit aan op landelijke standaard en is voor iedere gemeente en beheerdiscipline zoals groen en reiniging toepasbaar. In bijlage 1 worden de kwaliteitsniveaus extra toegelicht.

2.2 Gebiedsgerichte keuzes

Niet overal in de gemeente Eersel hoeft een zelfde kwaliteit van de verhardingen te worden nagestreefd. Zo verschilt het gebruik, wordt de uitstraling belangrijk gevonden of ligt de nadruk op het rijcomfort. Om bij het maken van een kwaliteitskeuze in Eersel een differentiatie aan te kunnen brengen is de gemeente opgedeeld in een aantal structuurelementen naar gebruik en functie. De gemeente Eersel is ingedeeld in de volgende vijf gebieden:

• •

  Centra: Functie winkelen en verblijven. Hieronder vallen winkelvoorzieningen met een wijkoverstijgende functie;

• •

  Woongebied: Functie wonen en verblijven. Er wordt hierbij geen nader onderscheid gemaakt tussen verschillende wijken;

• •

  Hoofdwegen: Functie vervoer, verkeer, doorstroming. Ontsluitingsfunctie op gemeentelijke en wijkoverstijgend niveau. Deze routes koppelen wijken, kernen en functies aan elkaar en zijn van belang voor de afwikkeling van het verkeer;

• •

  Bedrijventerrein: Functie werken. De bedrijventerreinen bestaan uit industrie, (groot)handelsbedrijven en kantoren;

• •

  Buitengebied: Functie wonen, werken of recreëren. Deze gebieden hebben hoofdzakelijk een agrarische functie of zijn ingericht als natuurgebieden en zijn gelegen buiten de bebouwde kom.

De gebiedsindeling sluit aan op landelijke standaard en is voor iedere gemeente en beheerdiscipline zoals groen en reiniging toepasbaar. Daarnaast kan een keuze worden gemaakt door de gebruikers van de verharding. Hiervoor wordt onderscheidt gemaakt in:

• •

  Rijbanen;

• •

  Fietspaden;

• •

  Voetpaden;

• •

  Parkeerstroken en overig.

Dit hoofdstuk beschrijft de huidige situatie rondom het beheer en onderhoud van de wegen in de gemeente Eersel. Het huidige areaal aan verhardingen en de bijbehorende kwaliteit worden

weergegeven. Daarnaast wordt er nader ingegaan op de beheermethodiek en financiering zoals die in Eersel wordt toegepast.

3.1 Areaal en leeftijdsopbouw

De gegevens omtrent het areaal aan verhardingen binnen de gemeente Eersel zijn opgenomen in het geïntegreerd beheer informatiesysteem (GBI), dat het afgelopen jaar in het samenwerkingsverband de Kempen is gevuld. Eersel beschikt hiermee over een actueel gegevensbestand met daarin areaalgegevens, kwaliteitsgegevens, beheerstrategieën en eenheidsprijzen.

Het huidige wegenareaal omvat circa 1,5 miljoen vierkante meter aan verharding, waarvan 47% asfalt en 53% elementen verharding. In de onderstaande tabel 3.1 is een onderverdeling van het wegennet gemaakt naar structuurelement, type verharding en functie. De areaalverdeling is vergelijkbaar met andere Kempengemeenten. Een relatief groot deel van het areaal van de asfalt verhardingen ligt in het buitengebied en de hoofdwegen. Element verhardingen komen het meest voor in het woongebied. Deze zijn rood omkaderd in tabel 3.1. Tijdens de afweging tussen kwaliteit en kosten is het belangrijk oog te hebben welke verhardingstype en in welke gebieden de kwaliteitskeuze de meeste invloed heeft op de gewenste beeldkwaliteit in relatie tot de kosten van het wegonderhoud.

Tabel 3.1: Onderverdeling wegennet voor structuurelement, type verharding en functie (2010)2.

2 In tabel 3.1 staat het structuurelement groengebied opgenomen, deze is van toepassing op de beheerdiscipline groen. Maar is wel alvast opgenomen ter indicatie voor een eventuele toekomstige ambitiebepaling groen.

De leeftijdsopbouw van het areaal verhardingen kenmerkt zich door veel wegen die in de jaren '60 en '70 zijn aangelegd, zie figuur 3.1 aanlegperiode verhardingen.

Figuur 3.1: Leeftijdsopbouw areaal verhardingen (2010).

3.2 Kwaliteit en ontwikkeling

De huidige kwaliteit van de verhardingen is bepaald aan de hand van de weginspectiecijfers uitgevoerd in het voorjaar van 2010. Deze zijn omgezet naar de landelijke CROW-kwaliteitsniveaus ('zeer hoog' tot 'zeer laag'). In figuur 3.2 staat de huidige kwaliteit weergegeven, hierbij is onderscheid gemaakt tussen de verschillende structuurelementen en functie.

Figuur 3.2: Huidige kwaliteit totale verhardingen 2010.

De huidige kwaliteit van de wegen in Eersel ligt gemiddeld op een basisniveau en voldoet aan de grens van verantwoord wegbeheer. De ondergrens van het basisniveau wordt beschouwd als de ondergrens van verantwoord wegbeheer (duurzaam-veilig principe).

Figuur 3.3: Kwaliteitsontwikkeling areaal wegen 2004-2010.

Naast de huidige kwaliteit is aan de hand van de eerder uitgevoerde weginspecties een kwaliteitsontwikkeling zichtbaar van het totaal areaal wegen (zie figuur 3.3). Hierin valt op dat de gemiddelde kwaliteit van het areaal wegen vanaf 2008 een neerwaartse lijn laat zien. In figuur 3.4, kwaliteitsontwikkeling asfalt en elementen verharding, is te zien dat de kwaliteit van de elementen verharding (gemiddeld basisniveau) hoger ligt dan de kwaliteit van asfalt verhardingen. De kwaliteit van de asfalt verharding is als gevolg van veroudering en de strenge winters van de afgelopen twee jaar sterk gedaald tot rond de ondergrens van het basisniveau.

Figuur 3.4 Kwaliteitsontwikkeling rijbanen asfalt en elementen verharding 2004-2010

3.3 Financiële middelen

Als de kwaliteit niet meer voldoet aan het gewenste ambitieniveau, moeten maatregelen worden genomen. Om de schaarse onderhoudsmiddelen zo efficiënt mogelijk in te zetten en kapitaalvernietiging te beperken, is het noodzakelijk om de juiste maatregel op het juiste moment uit te voeren. In het onderhoud aan de verhardingen wordt in de Eersel onderscheid gemaakt in drie type beheermaatregelen, namelijk dagelijks onderhoud, planmatig onderhoud en vervangingen. De financiële middelen voor het beheer van de verhardingen zijn verdeeld naar deze drie onderhoudstypen.

Hieronder volgt een korte toelichting per type beheermaatregel en bijbehorende financiële middelen, deze zijn gestoeld op de huidige kwaliteitsnorm die de gemeente Eersel hanteert voor het wegbeheer, namelijk; "Minimaal referentieniveau R* volgens landelijke richtlijn CROW (maatschappelijk verantwoord en gemiddeld gangbaar). Als indicator voor in standhouden/verbeteren constructieve kwaliteit wegennet". Dit komt overeen met het kwaliteitsniveau basis. De huidige financiële middelen en methodiek wegbeheer dat in Eersel gehanteerd wordt is dan ook gebaseerd op het kwaliteitsniveau basis. Dit is vanuit de CROW methodiek het optimale moment voor onderhoud en vervanging, hier zijn de kosten voor het onderhoud het laagst in relatie tot de borging van de duurzaamheid en veiligheid. Later ingrijpen zorgt met name bij asfaltverhardingen voor extra inspanning om de verharding weer veilig en duurzaam te krijgen. Zie figuur 3.5 voor de visualisatie van het optimum in beheerkosten.

Figuur 3.5: Kwaliteitsniveau basis optimum in beheerkosten.

• •

  Dagelijks (kleinschalig) onderhoud: oplossen van klachten en incidenten en het repareren van schades van beperkte omvang.

  De uitvoering van het dagelijks onderhoud vindt plaats door de eigen buitendienst. De kosten worden gedekt uit de exploitatiebegroting.

• •

  Planmatig (groot) onderhoud: onderhoud dat voortkomt uit inspecties en planmatig wordt bepaald. Het repareren van schades van grote omvang volgens meerjarenramingen en planning. De uitvoering vindt plaats door middel van onderhoudsbestekken met aannemers.

  Het onderhoud wordt gefinancierd uit de voorziening (onderhoud) wegen, met een jaarlijkse vaste storting en onttrekking voor planmatig onderhoud. Momenteel is de storting gebaseerd op een gemiddelde jaarlijkse kosten berekening van € 855.000,- voor de komende 10 jaar. Voor 2011 is de storting in de voorziening € 623.846.-.

• •

  Vervangingen: oude materialen worden vervangen en indien nodig vindt herinrichting plaats omdat repareren van schade niet meer mogelijk is (einde levensduur).

  De uitvoering van vervangingen vindt op projectbasis door aannemers plaats. In het verleden heeft de gemeente er voor gekozen het vervangen van wegen als dit aan de orde is op te nemen in het MIP. Binnen de voorziening (onderhoud) wegen werd met de vervangingskosten geen rekening gehouden. Er werd zodoende ook geen geld voor gereserveerd. Rekening houdend met een gemiddelde levensduur van 60 jaar betekend dit dat Eersel te maken gaat krijgen met een toenemende noodzaak tot vervangen, hetgeen aanzienlijke vervangingsinvesteringen met zich mee brengt (zie leeftijdsopbouw wegennet figuur 3.1). Om deze reden is er een voorzienig (vervanging) wegen ingesteld om de kapitaalslasten van de vervangingsinvesteringen te kunnen dekken. De vervangingen worden gefinancierd uit de voorziening (vervanging) wegen, met een jaarlijkse vaste storting en onttrekking voor de kapitaalslasten van de vervangingsinvesteringen. Voor 2011 is de storting in de voorziening € 112.000,-. Gezien de leeftijdsopbouw van de wegen zal de hoogte van de storting in de voorziening wegen, als gevolg van de noodzakelijke investeringen in de periode na 2016 verder toenemen. In het meerjarenperspectief is vooralsnog vanaf 2011 jaarlijks rekening gehouden met € 20.000,- extra storting, maar waarschijnlijk is dat niet genoeg om de kapitaallasten op te kunnen vangen.

In dit hoofdstuk staan een zestal scenario's uitgewerkt met daarin vermeld de gewenste

kwaliteitsniveau en het benodigde budget. De scenario's hebben betrekking op het planmatig (groot) onderhoud. De raad wordt dan ook gevraagd hierover een keuze te maken tijdens de besluitvorming over de voorjaarsnota 2012. De volgende uitgangspunten zijn bij het uitwerken van de scenario's gehanteerd:

• •

  De kwaliteit die wordt verkregen met betreffend scenario is op basis van de output benadering in beeld gebracht;

• •

  De onderhoudskosten die bij de scenario's worden weergegeven betreffen gemiddelde jaarlijkse kosten o.b.v. een berekening voor de komende 10 jaar;

• •

  De keuzescenario's met de gewenste kwaliteitsniveaus geven de minimale kwaliteit (ondergrens) weer. Het ingrijpmoment wordt hiermee bepaald als zijnde het moment dat een object afzakt onder het voor dat object vastgestelde kwaliteitsniveau, zie figuur 4.1.

Figuur 4.1: Visualisatie verhouding kwaliteit en leeftijd in relatie tot het ambitieniveau.

Budget volgt uit ambities

Er wordt een omslag gemaakt van de huidige werkwijze, waarbij het budget bepalend is voor de kwaliteit die bereikt kan worden, zonder dat er tastbare outputgerichte ambities door de raad zijn vastgesteld. Elke kwaliteit heeft een prijskaartje, dus het benodigde budget dient volgend te zijn aan de vastgestelde ambities. Indien het benodigde budget niet beschikbaar wordt gesteld, moeten de kwaliteitsambities worden bijgesteld en de gevolgen hiervan tijdig in beeld worden gebracht.

Keuze scenario's

Ter ondersteuning van de besluitvorming over gewenste kwaliteitsniveau en benodigde budget zijn hiernavolgend zes keuze scenario's uitgewerkt. Deze worden oplopend in beeldkwaliteit en beheerkosten gepresenteerd.

Scenario 1 geeft de kwaliteit weer als de huidige bezuiniging van € 40.000,- wordt gehandhaafd. Parkeerstroken (elementen verharding) scoren overal behalve in het centrum een lage kwaliteit. Scenario 2 laat de kwaliteit en kosten zien zoals nu in de gemeente Eersel het beheer is ingericht, maar exclusief de huidige bezuiniging.

In scenario 3 vindt een bezuiniging plaats op de elementenverharding, rijbanen in het woongebied en parkeerstroken scoren overal behalve in het centrum een lage kwaliteit. Asfaltverharding voldoet overal aan een basis kwaliteit (duurzaam/veilig). Voor de kwetsbare gebruikersgroepen scoren de fiets- en voetpaden een hoge kwaliteit. In scenario 4 scoren de rijbanen en parkeerstroken in het centra een hoge kwaliteit aanvullend op scenario 3.

In scenario 5 scoren de fiets- en voetpaden een hoge kwaliteit voor de kwetsbare gebruikersgroepen. De overige gebieden scoren een basis kwaliteit (conform de huidige werkwijze gericht op duurzaam/veilig). In scenario 6 scoren de rijbanen en parkeerstroken in het centra een hoge kwaliteit aanvullend op scenario 5.

Scenario 1:

Voor scenario 1 is in totaal een budget van €815.000,- euro benodigd.

Scenario 2:

Voor scenario 2 is in totaal een budget van €855.000,- euro benodigd.

Scenario 3:

Voor scenario 3 is in totaal een budget van €859.000,- euro benodigd.

Scenario 4

Voor scenario 4 is in totaal een budget van €873.000,- euro benodigd.

Scenario 5

Voor scenario 5 is in totaal een budget van €893.000,- euro benodigd.

Scenario 6

Voor scenario 6 is in totaal een budget van €907.000,- euro benodigd.

Citeertitel

Deze beleidsregel wordt aangehaald als: Beleidsnotitie 'Kwaliteitsplan Wegen' Gemeente Eersel.