Beleidskader Verbonden Partijen Waterschap Vechtstromen

Ondertekening

Bijlage 1 Afwegingskader samenwerken in verbonden partijen

Onderstaande beslisboom geeft een indicatie voor een keuze over de manier van het organiseren van activiteiten en wanneer een verbonden partij mogelijk aan de orde is.

Bijlage 2 Samenwerkingsvormen voor verbonden partijen

Er kan in verschillende vormen (juridisch) worden samengewerkt in een zelfstandige organisatie. Publiekrechtelijk op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en privaatrechtelijk op basis van het Burgerlijk Wetboek (BW).

Publiekrechtelijk

De Wgr kent drie vormen van publiekrechtelijke samenwerking, waarbij een zelfstandige organisatie wordt opgericht.

• 1.

  Gemeenschappelijk openbaar lichaam;

• 2.

  Gemeenschappelijk orgaan;

• 3.

  Bedrijfsvoeringsorganisatie.

Hiertoe wordt een gemeenschappelijke regeling getroffen. Een gemeenschappelijke regeling wordt niet getroffen door het waterschap als rechtspersoon, maar door één of meer van de bestuursorganen van het waterschap: algemeen bestuur, dagelijks bestuur of voorzitter. Het type bevoegdheden dat in de gemeenschappelijke regeling wordt gebracht, bepaalt welk bestuursorgaan de regeling treft. Als verordenende of kaderstellende bevoegdheden in de samenwerking worden gebracht zal het algemeen bestuur de gemeenschappelijke regeling treffen (‘raadsregeling’). Als de samenwerking uitsluitend uitvoerings- of bedrijfsvoeringstaken betreft zal het dagelijks bestuur de gemeenschappelijke regeling treffen (‘collegeregeling’). Een bedrijfsvoeringsorganisatie kan alleen als collegeregeling worden aangegaan. Wanneer zowel verordenende/kaderstellende als uitvoerende/ bedrijfsvoeringstaken worden toegekend aan de gemeenschappelijke regeling, dan wordt de gemeenschappelijke regeling gezamenlijk getroffen door het algemeen en dagelijks bestuur (‘gemengde regeling’). Tot slot kunnen ook voorzitters een gemeenschappelijke regeling treffen; met alleen voorzitters of gemengd met dagelijks besturen en/of algemeen besturen.

Een gemeenschappelijke regeling wordt altijd door twee of meer deelnemers getroffen.

De deelnemers in een gemeenschappelijk regeling staan garant voor de gemeenschappelijke regeling en zijn daarmee volledig financieel aansprakelijk.

Gemeenschappelijk openbaar lichaam

Een openbaar lichaam is de meest gebruikte vorm van publiekrechtelijke samenwerking op basis van de Wgr. Het is ook de meest uitgebreide.

Een openbaar lichaam heeft rechtspersoonlijkheid, zodat het zelfstandig kan optreden in het maatschappelijk verkeer. Een openbaar lichaam kan overeenkomsten aangaan, eigen personeel in dienst nemen, fondsen beheren en zelfs een publiek of privaat samenwerkingsverband oprichten. Eventuele beperkingen op deze volledige rechtsbevoegdheid zijn mogelijk, maar moeten dan in de gemeenschappelijke regeling worden vastgelegd.

Publiekrechtelijke bevoegdheden moeten expliciet aan het openbaar lichaam worden toegekend in de gemeenschappelijke regeling.

Een openbaar lichaam heeft een Algemeen Bestuur (AB) én een Dagelijks Bestuur (DB) (geleed bestuur). Aan een openbaar lichaam kunnen in principe alle taken en bevoegdheden gedelegeerd worden.

In de praktijk wordt deze variant vaak gebruikt voor regionale samenwerking, samenwerking bij politiek gevoelige taken en bij uitvoerende taken.

Gemeenschappelijk orgaan

Een gemeenschappelijk orgaan bezit anders dan een openbaar lichaam geen rechtspersoonlijkheid. Het kan dus niet zelfstandig deelnemen aan het maatschappelijk verkeer en bijvoorbeeld geen arbeidsovereenkomsten sluiten. Personeel dat werkt voor een gemeenschappelijk orgaan moet dus altijd in dienst zijn van één of meer van de deelnemende partijen.

Een ander verschil is dat het gemeenschappelijk orgaan maar één bestuur heeft (ongeleed bestuur) en niet zoals het openbaar lichaam een algemeen bestuur en dagelijks bestuur. Dit betekent dat het niet wenselijk is om complexe taken waarbij een systeem van ‘check en balance’ van belang is, onder te brengen bij een gemeenschappelijk orgaan.

In de praktijk komt het gemeenschappelijk orgaan minder vaak voor.

Bedrijfsvoeringsorganisatie

De bedrijfsvoeringsorganisatie heeft rechtspersoonlijkheid, maar heeft ten opzichte van een gemeenschappelijk openbaar lichaam slechts één (ongeleed) bestuur. Deze samenwerkingsvorm mag alleen worden toegepast bij samenwerking op het gebied van bedrijfsvoering (personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën, administratie, communicatie en huisvesting) en uitvoeringstaken (bijvoorbeeld: het opleggen van belastingaanslagen en het invorderen van belastingen, groenvoorziening, afvalinzameling) en kan alleen worden aangegaan door dagelijks besturen van waterschappen (en dus niet door algemeen besturen of de voorzitter).

Overzicht publiekrechtelijke samenwerkingsvormen Wgr

Privaatrechtelijk

De privaatrechtelijke samenwerkingsvormen, waarbij wordt samengewerkt in een zelfstandige organisatie worden geregeld in het BW.

De vormen zijn:

• 1.

  Vereniging;

• 2.

  Coöperatie;

• 3.

  Besloten Vennootschap;

• 4.

  Naamloze Vennootschap;

• 5.

  Stichting.

Deze organisaties worden opgericht bij notariële akte, waarbij de statuten worden vastgelegd. In tegenstelling tot de publiekrechtelijke samenwerkingsvormen, kunnen sommige van de privaatrechtelijke samenwerkingsvormen door één waterschap worden opgericht.

Vereniging

Een vereniging wordt opgericht om een bepaald doel te realiseren. Er is geen winstoogmerk, maar dat wil niet zeggen dat een vereniging geen winst mag maken. De eventuele positieve resultaten (de winst) mogen niet worden verdeeld onder de leden (behalve bij liquidatie), ze moeten ten goede komen aan de vereniging zelf.

Een vereniging heeft leden. De Algemene Ledenvergadering (ALV) is het orgaan met de hoogste zeggenschap binnen de vereniging. Aan de ALV komen in de vereniging alle bevoegdheden toe, die niet door de wet of de statuten aan andere organen zijn opgedragen. De ALV komt minimaal éénmaal per jaar bijeen om verantwoording over het voorgaande jaar af te leggen. Ieder lid heeft daar in beginsel minstens één stem. Het doel van de vereniging staat voorop (dus niet de belangen van de individuele deelnemers).

Het bestuur van de vereniging heeft de verantwoordelijkheid voor de dagelijkse gang van zaken. Een vereniging kan werknemers in dienst hebben. De verantwoordingsmechanismen voorzien in een goede controle door de leden.

Er bestaan verenigingen met volledige en met beperkte rechtsbevoegdheid. Een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid heeft rechtspersoonlijkheid. Een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid heeft eveneens rechtspersoonlijkheid, maar de statuten zijn niet opgenomen in een notariële akte. Dit heeft tot gevolg dat de vereniging onder andere geen registergoederen kan verwerven en dat de bestuurders naast de vereniging hoofdelijk aansprakelijk zijn voor schulden van de vereniging.

Coöperatie

Een coöperatie is een bijzondere vorm van een vereniging en is gericht op materieel voordeel van haar leden. Een coöperatie wordt opgericht om met samenwerking (coöperatief) van de leden in bepaalde stoffelijke behoeften te voorzien door het sluiten van overeenkomsten met die leden.

De leden zijn of leverancier of afnemer van de coöperatie. Een coöperatie wordt opgericht om schaalvoordelen voor de leden te behalen en mag winst uitkeren aan de leden.

De coöperatie heeft leden/eigenaren, elk lid heeft in beginsel één stem. Er wordt een bestuur benoemd voor de dagelijkse gang van zaken, het voornaamste doel van het bestuur is de coöperatie dienen. Leden/eigenaren kunnen deel uit maken van het bestuur. Een coöperatie is een rechtspersoon en kan personeel in dienst hebben. De leden/eigenaren, tevens afnemers, worden nauw betrokken bij de strategie van de coöperatie. Hun rol is toezicht houden en de investeringen mede bepalen. Leden/eigenaren combineren veelal de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. Leden zijn tegenover de coöperatie aansprakelijk voor tekorten die na ontbinding van de coöperatie blijken te bestaan.

Besloten vennootschap (BV)

Een Besloten Vennootschap (BV) wordt opgericht met het doel om winst te maken voor de aandeelhouders. Een BV heeft rechtspersoonlijkheid.

Aandelen zijn in principe niet vrij overdraagbaar, maar de statuten van een BV mogen bepalen dat er geen blokkeringsregeling van toepassing is. In dat geval zijn de aandelen vrij overdraagbaar. De statuten van de vennootschap kunnen het besloten karakter versoepelen of aan strengere regels onderwerpen.

Binnen de door de wet en statuten gestelde grenzen is de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AVA) het orgaan met de hoogste zeggenschap van de BV. Het bestuur, vaak directie genoemd, is belast met het besturen van de vennootschap. De AVA benoemt, schorst en ontslaat in beginsel de bestuurders.

In de statuten van de BV kan zijn bepaald dat er een Raad van Commissarissen (RvC) zal zijn. De RvC heeft tot taak toezicht te houden op het beleid van het bestuur en de algemene zaken in de vennootschap en de met haar verbonden onderneming. De RvC staat het bestuur met raad terzijde en richt zich naar het belang van de vennootschap en de met haar verbonden onderneming. In een BV wordt uitdrukkelijk van het bestuur/de directie verlangd dat ze het doel van de onderneming dient (namelijk winst maken).

De aandeelhouder is niet persoonlijk aansprakelijk voor wat in naam van de vennootschap wordt verricht en is niet gehouden boven het bedrag dat op zijn aandelen behoort te worden gestort te voorzien in de verliezen van de vennootschap. Dit wil zeggen dat een aandeelhouder in geval faillissement in de meeste gevallen niet meer zal verliezen dan de waarde van zijn aandelen.

Naamloze vennootschap (NV)

De NV is vergelijkbaar met de BV, met dien verstande dat de aandelen vrij overdraagbaar zijn.

Stichting

Een stichting wordt opgericht om een bepaald doel te realiseren, door middel van de inzet van haar vermogen. Er is geen winstoogmerk, eventuele positieve resultaten moeten ten goede komen aan ideële maatschappelijke of sociale doeleinden. Een stichting kan eenvoudig bij notariële akte worden opgericht, door één of meer partijen. Een stichting heeft rechtspersoonlijkheid en kan dus zelfstandig optreden in het maatschappelijk verkeer.

Het waterschap is alleen financieel aansprakelijk voor de verstrekte middelen. De stichting is zelf verantwoordelijk voor exploitatierisico’s.

De verantwoordingsmechanismen zijn beperkt: een stichting kent geen leden, het bestuur hoeft alleen verantwoording af te leggen over het behalen van het doel. Voor het realiseren van het doel is het mogelijk dat een stichting werknemers in dienst heeft. In de statuten kan worden bepaald dat er bijvoorbeeld een Raad van Toezicht of Raad van Commissarissen is waaraan verantwoording moet worden afgelegd.

Bijlage 3 Informatievoorziening verbonden partijen

Onderstaand overzicht wordt jaarlijks in november geactualiseerd voor alle verbonden partijen van waterschap Vechtstromen en toegevoegd aan de begroting.

Bijlage 4 Instrumentarium algemeen bestuur

In deze bijlage worden de instrumenten beschreven waarover het algemeen bestuur kan beschikken voor sturing op verbonden partijen.

Met de oprichting en deelname aan een verbonden partij zet het waterschapsbestuur de uitvoering van een deel van zijn werkzaamheden op afstand. Dat betekent dat een deel van de autonomie wordt opgegeven omdat samenwerken meerwaarde heeft, bijvoorbeeld vanuit het oogpunt van kwaliteitsverbetering of efficiëntie, of om bepaalde risico’s af te dekken.

Dat neemt niet weg dat het algemeen bestuur nog altijd verschillende instrumenten heeft om de kaderstellende en controlerende rol bij verbonden partijen in te vullen. Deze instrumenten worden hieronder beschreven.

De instrumenten waarover het algemeen bestuur beschikt, zijn onder te verdelen in de volgende categorieën:

• •

  Informatie

• •

  Verantwoording

• •

  Sturing

In onderstaand overzicht is de mogelijke inzet van dit instrumentarium schematisch weergegeven.

Figuur instrumentarium algemeen bestuur (naar ‘Grip op samenwerking in de praktijk’, Berenschot/ Proof )

Informatie

Hier valt onderscheid te maken in structurele informatie (jaarverslagen, rapportages) en incidentele informatie (wanneer er iets bijzonders gebeurt). Individuele leden van het algemene bestuur hebben informatierechten, terwijl het dagelijks bestuur als geheel, maar ook de individuele leden van het dagelijks bestuur informatieplichten hebben. Voor gemeenschappelijke regelingen is dit meer nadrukkelijk geregeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen, dan voor privaatrechtelijke vormen van samenwerking.

Structureel

• •

  Kadernota openbaar lichaam / bedrijfsvoeringsorganisatie

• Het (dagelijks) bestuur van een openbaar lichaam / bedrijfsvoeringsorganisatie stuurt jaarlijks een kadernota aan het algemeen bestuur, waarin de beleidsmatige en financiële kaders voor het jaar erna worden geschetst.

• •

  Voorlopig jaarverslag openbaar lichaam / bedrijfsvoeringsorganisatie

• De jaarrekening van een openbaar lichaam / bedrijfsvoeringsorganisatie geeft inzicht in het verloop van het afgelopen jaar. Voor 15 april wordt een voorlopige jaarrekening toegestuurd aan het algemeen bestuur.

• •

  Ontwerpbegroting openbaar lichaam / bedrijfsvoeringsorganisatie

• Het (dagelijks) bestuur van een openbaar lichaam / bedrijfsvoeringsorganisatie stuurt de ontwerpbegroting aan het algemeen bestuur van het waterschap alvorens deze wordt vastgesteld (budgetrecht).

• •

  Jaarverslag verbonden partij

• De jaarrekening van de verbonden partij maakt inzichtelijk wat er het afgelopen jaar allemaal is gebeurd bij het samenwerkingsverband.

• •

  Jaarverslag waterschap

• Het jaarverslag van het waterschap kent net als de begroting een paragraaf verbonden partijen. Daarin legt het dagelijks bestuur verantwoording af over het reilen en zeilen van de verbonden partijen en in hoeverre het dagelijks bestuur de door het algemeen bestuur in de begroting meegegeven kaders heeft uitgevoerd.

Incidenteel

Naast de structurele informatievoorziening kan het algemene bestuur ook behoefte hebben aan incidentele informatie, simpelweg vanwege een onvoorziene gebeurtenis of omdat nadere informatie wenselijk is. Het algemeen bestuur heeft verschillende instrumenten om aan die informatie te komen.

• •

  Informatierecht

  Het bestuur van een openbaar lichaam / bedrijfsvoeringsorganisatie (zowel het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur als de voorzitter) moet de door het algemeen bestuur van Vechtstromen gevraagde inlichtingen verschaffen.

• •

  Rekenkamer(functie)

  Het algemeen bestuur kan de Rekenkamercommissie verzoeken onderzoek te doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van de taken van het waterschap met behulp van een verbonden partij.

• •

  Onderzoekscommissie

  Het algemeen bestuur kan een commissie instellen die onderzoek doet naar het handelen van het dagelijks bestuur of een van zijn leden binnen een verbonden partij. Belangrijk daarbij is dat de onderzoekscommissie geen onderzoek mag doen naar de verbonden partij als zodanig.

Verantwoording

De instrumenten met betrekking tot verantwoording komen na de informatie-inwinning.

• •

  Verantwoording vragen aan (leden van) het dagelijks bestuur.

  Het algemeen bestuur kan het dagelijks bestuur of één van zijn leden ter verantwoording roepen voor de wijze waarop het stuurt op een verbonden partij en heeft gehandeld.

De verbonden partij als geheel kan niet ter verantwoording worden geroepen.

Sturing

Na informatie en verantwoording volgt eventueel nog sturing.

Voor het bijsturen van de samenwerking heeft het algemeen bestuur de volgende formele instrumenten:

• •

  Zienswijzenprocedure openbaar lichaam / bedrijfsvoeringsorganisatie

  Ten aanzien van de begroting van een openbaar lichaam of bedrijfsvoeringsorganisatie kan het algemeen bestuur zienswijzen indienen (budgetrecht).

• •

  Begroting waterschap (paragraaf verbonden partijen)

  In de paragraaf verbonden partijen in de begroting kan het algemeen bestuur financiële kaders per jaar per verbonden partij meegeven aan het dagelijks bestuur.

• •

  Moties

  Het algemeen bestuur kan via moties het dagelijks bestuur oproepen om gebruik te maken van zijn bevoegdheden tot ingrijpen bij de verbonden partij.

• •

  Ontslagrecht ten aanzien van lid (algemeen) bestuur openbaar lichaam / bedrijfsvoeringsorganisatie.

  Een lid van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam of bedrijfsvoeringsorganisatie kan door het algemeen bestuur (bij een raadsregeling of gemengde regeling) of door het dagelijks bestuur (bij een collegeregeling) ontslagen worden indien hij niet langer het vertrouwen bezit van dat orgaan.

  Dan kan hij niet meer het waterschap in het samenwerkingsverband vertegenwoordigen, maar wel in zijn huidige functie (lid van het algemeen of dagelijks bestuur van het waterschap) blijven.

• •

  Wijziging van de gemeenschappelijke regeling of statuten.

  Indien blijkt dat de kaders in de gemeenschappelijke regeling of de statuten van de privaatrechtelijke rechtspersoon zelf niet toereikend zijn, kan de gemeenschappelijke regeling of de statuten gewijzigd worden. Hiervoor is wel instemming van alle deelnemende partijen nodig.

• •

  Uittreding (of evt. opheffing) verbonden partij

  Als uiterste consequentie kan het waterschap uit de verbonden partij stappen.

Literatuurlijst

Beleidskader verbonden partijen 2017, gemeente Enschede, 2017.

Democratie en verbonden partijen, ter Braak, Koopman en van Bruggen, WagenaarHoes organisatieadvies, 2017

Grip op samenwerking in de praktijk, Lessen en best practices uit gemeenten, Stolk, de Greef en Vellekoop, Berenschot/Proof adviseurs.

Handreiking voor het inrichten van een adequate governance van verbonden partijen, Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest, 2014.

Nota Verbonden Partijen Overijssel, provincie Overijssel, 2015.

Notitie verbonden partijen, waterschap Vechtstromen, 2014.

Verbonden partijen, literatuurstudie voor de rekenkamercommissie Waterschap Zuiderzeeland, Pro Facto, 2018.

Verbonden partijen en waterschappen, ter Braak, WagenaarHoes organisatieadvies, 2016.