Gedragslijn omgang veelschrijven waterschap Vechtstromen

Inleiding

Menig bestuursorgaan is bekend met de praktijk waarbij met een burger (persoon of bedrijf) een onevenredige correspondentie (brieven, faxen, e-mail en telefonisch contact) plaatsvindt, die een onevenredig groot beslag legt op het bestuursorgaan en de ambtelijke organisatie.

De redenen voor deze onevenredige correspondentie kunnen verschillend van aard zijn. Sommigen zijn van mening dat de overheid te vuur en te zwaard bestreden moet worden. Anderen corresponderen veel in een poging hun zin te krijgen. Soms is men van mening dat, al dan niet terecht, ‘de overheid’ hen in het verleden onrecht heeft gedaan. Tot slot is het een poging, al dan niet bewust, zand in de machine van het openbaar bestuur te strooien.

Van onevenredige correspondentie is sprake indien de burger zich veelvuldig tot het bestuursorgaan richt en daarbij een overmatige inspanning verlangt van wat van het bestuursorgaan en de ambtelijke organisatie verwacht mag worden. 1 Een bestuursorgaan beschikt nu eenmaal over gelimiteerde middelen en mensen, waardoor aannemelijk is dat de grote aandacht die een onevenredig correspondentie van het bestuursorgaan vergt ten koste gaat van andere taken die het bestuursorgaan uitoefent, dan wel een ongerechtvaardigde uitbreiding zou vergen van het bestuursapparaat, waarvan de kosten moeten worden voldaan uit gemeenschapsgeld. 2

Bij een onevenredige correspondentie kan een onderscheid worden gemaakt tussen de burger die bij herhaling blijft corresponderen over hetzelfde onderwerp, ook nadat over het onderwerp definitief is beslist door een rechter of Ombudsman. En de burger die correspondeert over allerlei verschillende aangelegenheden en daarbij zijn mening verkondigt, aanvragen doet, verzoeken indient, klaagt, bezwaar maakt en beroep indient.

Voor deze beide typen van onevenredige correspondentie wordt in deze gedragslijn de termen ‘veelschrijven’ en ‘veelschrijver’ gebruikt.

Deze gedragslijn voorziet in een omgaan met veelschrijven. In het volgende deel wordt ingegaan op het (wettelijk) kader dat van toepassing is indien het waterschap wordt geconfronteerd met veelschrijven. In het laatste deel komt de gedragslijn zelf aan de orde.

Kader

Wanneer er sprake is van veelschrijven moet met het volgende rekening worden gehouden.

Algemene wet bestuursrecht

Allereerst is de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing daar waar sprake is van een aanvraag, verzoek, zienswijze, bezwaarschrift of klaagschrift in de zin van het bestuursrecht. Dit houdt in dat op iedere aanvraag, verzoek, zienswijze, bezwaarschrift of klaagschrift een (formele) beslissing moet volgen. 3

Hierbij geldt dat het behandelen van aanvragen, verzoeken, zienswijzen, bezwaarschriften of klaagschriften:

• -

  zonder vooringenomenheid moeten gebeuren, dat wil zeggen zonder aanziens des persoons (artikel 2:4 Awb);

• -

  overeenkomstig de bijbehorende procedure en binnen de gestelde termijnen (o.a. Titel 4.1 Awb);

• -

  en met inachtneming van eventuele rechtsbeschermingsmogelijkheden (artikel 3:45 Awb en artikel 9:12 Awb).

In artikel 4:5 Awb is bepaald dat een bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking. Voorwaarde daarbij is dat de aanvrager de gelegenheid heeft gehad binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag aan te vullen.

Op grond van art. 4:6, lid 2, Awb kunnen bestuursorganen, na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking, een nieuwe aanvraag afwijzen onder verwijzing naar de eerdere afwijzende beschikking, indien geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld. Deze bepaling wordt ook gebruikt als basis voor de beoordeling van verzoeken om terug te komen van in rechte onaantastbaar geworden besluiten. 4

Het niet tijdig (binnen de gestelde termijnen) beslissen op een verzoek, aanvraag of bezwaarschrift geeft, na ingebrekestelling, recht op een dwangsom (§ 4.1.3.2 Awb). 5

Tegen besluiten kan over het algemeen bezwaar worden ingediend (artikel 7.1 Awb). De drempels hiertoe zijn relatief laag: er zijn geen kosten aan verbonden en er kan zonder rechtsbijstand geprocedeerd worden. Op deze wijze kunnen relatief eenvoudig bestuursrechtelijke procedures in het leven worden geroepen.

Op de behandeling van bezwaarschriften is de Verordening behandeling bezwaren waterschap Vechtstromen van toepassing. Bezwaarschriften worden ter advisering voorgelegd aan een externe commissie. Deze commissie is ook verantwoordelijk voor het horen van de bezwaarmaker.

Op grond van de Verordening behandeling bezwaren waterschap Vechtstromen in samen-hang met artikel 7;13, lid 4, Awb beslist de commissie of wordt afgezien van het horen bij kennelijke niet-ontvankelijkheid of kennelijke ongegrondheid.

De bezwaarfase kan worden overgeslagen als de bezwaarmaker verzoekt om rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter.

Wet openbaarheid van bestuur

Ook de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) is laagdrempelig waar het gaat om verzoeken tot het openbaar maken van informatie. Men hoeft geen belanghebbende te zijn en er zijn, in het geval van Vechtstromen, geen kosten aan verbonden. Dit in combinatie met de mogelijk-heid een dwangsom te verbeuren bij het niet tijdig beslissen op een Wob-verzoek, maakt dat veelschrijvers frequent een beroep op de Wob doen.

De Wob kent een eigen afwegingskader voor wat betreft het voldoen aan verzoeken om het openbaar maken van informatie. Kortgezegd heeft de Wob betrekking op informatie over een bestuurlijke aangelegenheid die in documenten berust. Deze begrippen moeten in beginsel ruim worden uitgelegd, maar kennen ook hun begrenzingen.

Nationale Ombudsman

De Nationale Ombudsman geeft in zijn onderzoeksrapporten aan dat bestuursorganen in beginsel moeten reageren op brieven of meldingen van burgers.6 Hierop zijn twee uitzonderingen.

• 1.

  Ten eerste hoeft niet meer gereageerd te worden wanneer er lang over hetzelfde onderwerp is gediscussieerd en er van de zijde van het bestuursorgaan geen nieuwe inzichten meer zijn te verwachten en de burger geen nieuwe feiten en omstandigheden aanvoert.

  Voorwaarde hierbij is dat het bestuursorgaan in voldoende mate aandacht heeft besteed aan het onderwerp van de burger en de betreffende burger wordt mede gedeeld dat er geen inhoudelijke beantwoording meer volgt.

• 2.

  De tweede uitzondering is bij brieven van beledigende aard.

Blijft de veelschrijver desondanks corresponderen (over hetzelfde onderwerp!), dan kan het bestuursorgaan volstaan met de schriftelijke mededeling dat brieven die inhoudelijk hetzelfde zijn, betrekking hebben op hetzelfde onderwerp, waarbij geen nieuwe feiten en omstandigheden worden aangevoerd of die beledigend zijn, geen beantwoording (meer) zullen krijgen.

Bovenstaande houdt niet in dat geen enkele brief van de desbetreffende veelschrijver nog in behandeling behoeft te worden genomen. Het bestuursorgaan zal iedere nieuwe brief van de veelschrijver moeten beoordelen op de vraag of ook die brief valt onder de eerder aangekondigde wijze van behandelen van de correspondentie.

Misbruik/niet-ontvankelijkheid

Er bestaat in het bestuursrecht geen algemene mogelijkheid verzoeken, aanvragen, zienswijzen, bezwaarschriften of klaagschriften buiten behandeling te laten wegens misbruik.

Wel kan een veelschrijver in beroep bij de bestuursrechter niet-ontvankelijk worden verklaard. Een dergelijk rechterlijk oordeel kan worden gegeven in het uitzonderlijke geval waarin kennelijk onredelijk gebruik wordt gemaakt van het bestuurs(proces)recht, bijvoorbeeld wanneer evident moest zijn dat het instellen van het beroep kansloos was.

Voorts kan misbruik van de bevoegdheid om beroep in te stellen worden aangenomen als, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening van de bevoegdheid en het belang dat daardoor wordt geschaad, aannemelijk is dat eiser in redelijkheid niet tot uitoefening van diens bevoegdheid had kunnen komen. 7

Daarnaast is het (bij hoge uitzondering) mogelijk bij de burgerlijke rechter op grond van het Burgerlijk Wetboek (artikel 3:13 BW, misbruik van bevoegdheden, dan wel 6:162 BW, onrechtmatige daad ) te vorderen dat de correspondentie wordt beperkt, ook als het verzoeken, aanvragen, zienswijzen, bezwaarschriften of klaagschriften betreft. 8

Gedragslijn veelschrijvers

Op grond van het voorgaande (wettelijk) kader is de volgende gedragslijn geformuleerd ten aanzien van veelschrijven en veelschrijvers.

• 1.

  Algemeen uitgangspunt

  Uitgangspunt is dat het waterschap zorgvuldig, correct en adequaat reageert op correspondentie met burgers. Hierbij wordt de betreffende wet- en regelgeving in acht genomen.

• 2.

  Identificatie

  Zodra een burger zich onevenredig veel tot het waterschap richt en daarbij een onevenredig groot beslag legt op de organisatie van het waterschap is er sprake van veelschrijven en wordt de burger als veelschrijver, op advies van het cluster Juridische Zaken, door het dagelijks bestuur als zodanig aangemerkt.

• 3.

  Contactpersoon

  Om de correspondentie met een veelschrijver in goede banen te leiden, wijst het dagelijks bestuur per veelschrijver een bestuurlijk portefeuillehouder aan en de secretaris-directeur een ambtelijk contactpersoon.

  Op het moment dat iemand als veelschrijver wordt aangemerkt, deelt de ambtelijk contact-persoon aan de veelschrijver mee dat alle correspondentie via hem verloopt. Aan de veelschrijver wordt verzocht correspondentie alleen nog schriftelijk (brief dan wel fax, geen e-mail) tot die contactpersoon te richten.

  De contactpersoon beziet elke keer de inhoud van de correspondentie, eventueel in afstemming met vanuit de inhoud betrokken collega’s. Hierbij worden de volgende (voor)vragen gesteld.

  • -

    Is er sprake van een formele aanvraag, verzoek, zienswijze, bezwaarschrift of klaagschrift waarop een (formele) beslissing moet volgen of is er sprake van een brief (feitelijk handelen) of melding?

  • -

    Waar het een formele aanvraag, verzoek, zienswijze, bezwaarschrift of klaagschrift betreft:

    • •

      welk bestuursorgaan is bevoegd?

    • •

      is delegatie of (onder)mandaat van toepassing?

    • •

      wordt voldaan aan de betreffende eisen van ontvankelijkheid

      • -

        belanghebbende

      • -

        tijdigheid

      • -

        wettelijke voorschriften voor in behandeling nemen

      • -

        nieuwe feiten of veranderde omstandigheden bij herhaalde aanvraag of verzoek?

  • -

    Worden in de brief nieuwe vragen gesteld, dan wel nieuwe of gewijzigde standpunten ingenomen?

  • -

    Is er sprake van een beledigende toonzetting?

  • -

    Is er sprake van een doorzendplicht waar het niet de bevoegdheid van het waterschap betreft?

• De contactpersoon coördineert uitgaande reacties van het waterschap.

• 4.

  Persoonlijk gesprek en mediation

  Met de identificatie van een veelschrijver nodigt de ambtelijk contactpersoon en bestuurlijk portefeuillehouder de veelschrijver uit voor een persoonlijk gesprek. In dit persoonlijk gesprek kunnen duidelijke afspraken gemaakt worden met de veelschrijver. Bijvoorbeeld over aan wie de veelschrijver zijn correspondentie moet richten en wat de veelschrijver wel of niet van het waterschap kan verwachten. Nadrukkelijk wordt in het persoonlijk gesprek de mogelijkheid van mediation besproken en waar mogelijk aangeboden. De kosten van mediation komen voor rekening van het waterschap.

• 5.

  Mededeling afzien van reactie

  Blijft de veelschrijver met het waterschap corresponderen over hetzelfde onderwerp, dan wordt hem mee gedeeld dat van de zijde van het waterschap niet meer wordt gereageerd. In deze schriftelijke mededeling motiveert de contactpersoon waarom en op welk soort onderwerpen niet meer wordt gereageerd.

  Vanuit een oogpunt van zorgvuldigheid wordt, onder verwijzing naar de eerdere mededeling, kort gereageerd op iedere volgende correspondentie met de veelschrijver dat zijn correspondentie in goede orde is ontvangen, dat deze correspondentie geen nieuwe aspecten bevat en dat niet meer inhoudelijk wordt gereageerd.

  Ook als de correspondentie beledigend van toonzetting is wordt volstaan met de mededeling dat (in het vervolg) niet (meer) wordt gereageerd. Tot slot geldt dit ook voor correspondentie die aan het privéadres van een bestuurder of ambtenaar is gericht.

• 6.

  Bezwaar

  Bezwaarschriften worden ter advisering voorgelegd aan de externe commissie. Het is aan de commissie om te bepalen of wordt afgezien van het horen als gevolg van kennelijke niet-ontvankelijkheid of kennelijke ongegrondheid.

• 7.

  Wet openbaarheid van bestuur

  Bij verzoeken waarin een beroep op de Wob wordt gedaan, wordt de Wob in strikte zin toegepast. Als er op grond van de Wob geen noodzaak bestaat de betreffende informatie te verlenen, wordt deze niet verleend.

• 8.

  Uitzonderlijke situaties

  Indien alle stappen die zijn gezet er niet toe leiden dat de correspondentie met de veelschrijver leidt tot een afname van het onevenredig groot beslag dat wordt gelegd op de ambtelijke organisatie van het waterschap, kan in een uitzonderlijke situatie worden overwogen bij de burgerlijke rechter te vorderen dat de correspondentie wordt beperkt.