Provinciale milieuverordening Zuid-Holland 2021

Ondertekening

BIJLAGE 1: INRICHTINGEN

behorende bij de artikelen 15, 17, 21, 23, 59, 61, 67, 79, 82 en 88 van de Provinciale milieuverordening Zuid-Holland 2021

Betekenis afkortingen:

Abm Activiteitenbesluit milieubeheer

Arm Activiteitenregeling milieubeheer

Pgs Publicatiereeks gevaarlijke stoffen

Ww Waterwingebied

Gbz Grondwaterbeschermingszone

Bvz Boringsvrije zone

ASV Gebied voor aanvullende strategische grondwatervoorraden

BIJLAGE 2: ACTIVITEITEN BUITEN INRICHTINGEN

behorende bij de artikelen 29, 32, 72, 73, 75, 93.94 en 96 van de Provinciale milieuverordening Zuid-Holland 2021

Betekenis afkortingen:

Ww Waterwingebied

Gbz Grondwaterbeschermingszone

Bvz Boringsvrije zone

ASV Gebied voor aanvullende strategische grondwatervoorraden

BIJLAGE 3: GRONDWATERBESCHERMINGSGEBIEDEN

Kaarten behorende bij artikel 3 van de Provinciale milieuverordening Zuid-Holland 2021

TOELICHTING

HOOFDSTUKINDELING:

HOOFDSTUK 1: ALGEMEEN

HOOFDSTUK 2: GRONDWATER EN DE GEVAREN VOOR DE KWALITEIT MET HET OOG OP DE WATERWINNING

HOOFDSTUK 3: BESTUURLIJK EN JURIDISCH KADER

HOOFDSTUK 4: DE OMGEVINGSWET- EN VERORDENING

HOOFDSTUK 5: AANLEIDING, UITGANGSPUNTEN EN MEEST RELEVANTE WIJZIGINGEN TEN OPZICHTE VAN DE PROVINCIALE MILIEUVERORDENING

HOOFDSTUK 6: AANWIJZING GRONDWATERBESCHERMINGSGEBIEDEN

HOOFDSTUK 7: BEBORDING EN ANDERE INFORMATIEVERSCHAFFING

HOOFDSTUK 8: HOOFDELEMENTEN VAN DE PMV2021

HOOFDSTUK 9: ONDERWERPEN VAN REGULERING: VERONTREINIGING

HOOFDSTUK 10: ONDERWERPEN VAN REGULERING: AANTASTING SLECHT-DOORLATENDE EIGENSCHAPPEN VAN BODEMLAGEN

HOOFDSTUK 11: UITVOERBAARHEID EN HANDHAAFBAARHEID

HOOFDSTUK 12: EUROPEESRECHTELIJKE ASPECTEN

HOOFDSTUK 13: GEVOLGEN VOOR BURGERS, BEDRIJVEN EN OVERHEDEN

HOOFDSTUK 14: OVERGANGSRECHT

HOOFDSTUK 15: ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

HOOFDSTUK 16: TRANSPONERINGSTABEL

HOOFDSTUK 1: ALGEMEEN

1.1 Inleiding

De Provinciale milieuverordening Zuid-Holland, verder te noemen de Pmv, bevat regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning in bij de verordening aangewezen gebieden. Deze regels vormen het achtergebleven deel van de Pmv. De regels voor de overige onderwerpen van de Pmv zijn overgeheveld naar de Omgevingsverordening Zuid-Holland, die op 1 april 2019 in werking is getreden.

In de Omgevingsverordening Zuid-Holland zijn alleen de beleidsarme onderdelen van de Pmv opgegaan. Beleidsarm zijn de te wijzigen regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning niet (geheel).

De regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning van de Pmv worden gewijzigd en ondergebracht in de Provinciale milieuverordening Zuid-Holland 2021, verder te noemen de Pmv2021.

‘Beleidsneutraliteit’ is uitgangspunt geweest voor besluitvorming voor de Pmv2021. In principe zijn ten opzichte van de Pmv geen nieuwe verplichtingen gegeven. Aan dit uitgangspunt is niet de hand gehouden om de navolgende dwingende redenen.

Ten eerste wordt met de Pmv2021 ten dele uitvoering gegeven aan richtlijn 2000/60/EG oftewel de Kaderrichtlijn water4 en richtlijn 2006/118/EG oftewel de Grondwaterrichtlijn5 . De Kaderrichtlijn water en de Grondwaterrichtlijn stellen eisen aan de kwaliteit van grondwater. De eisen hebben onder meer betrekking op grondwaterlichamen met een waterwinlocatie. Naleving van de eisen moet worden verwezenlijkt via het regionaal waterplan.6 Het regionaal waterplan is onderdeel van de Omgevingsvisie Zuid-Holland 2019. Het regionaal waterplan bevat een omschrijving van de gewenste bescherming van grondwaterlichamen en van de daarbij horende termijnen.7 De provincie is medeverantwoordelijk voor de bescherming van de bronnen voor de drinkwaterproductie en dus ook voor de naleving van de kwaliteitseisen voor die bronnen op grond van de Kaderrichtlijn water. Deze bescherming wordt concreet gegeven via onder meer de Pmv2021.8

Met de Pmv2021 wordt ter uitvoering van de Kaderrichtlijn water tevens een nieuw gebiedsbeschermingsregime geïntroduceerd: gebieden voor aanvullende strategische voorraden. Dit zijn delen van grondwaterlichamen bestemd voor toekomstige drinkwaterwinning. De term gebieden voor aanvullende strategische voorraden is afkomstig uit de Structuurvisie Ondergrond.9

Ontwikkelingen hebben de afgelopen veertig jaar niet stilgestaan. Vele veranderingen hebben zich voorgedaan in de landelijke en deels Europese regelgeving anders dan in verband met de Kaderrichtlijn water en de Grondwaterrichtlijn. In de Pmv is geen rekening gehouden met die veranderingen. Ook om die redenen moeten de vigerende provinciale regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning worden aangepast.

Nieuwe bedreigingen doen zich voor. Reeds langer bestaande bedreigingen zijn soms meer of minder ernstig van aard dan veertig jaar geleden werd aangenomen. Daarom zijn de regels ook inhoudelijk tegen het licht gehouden. Dit heeft deels geleid tot aanscherpingen, deels tot versoepelingen.

In het kader van de vaststelling van deze regels is, zoals wettelijk voorgeschreven, de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening aangemerkt als een dwingende reden van groot openbaar belang. 10

1.2 Pmv2021

Gekozen is om de regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning tijdelijk in een zelfstandige regeling onder te brengen: de Pmv2021. Dit hangt samen met de urgentie van de regeling. Uitvoering moet worden gegeven aan de Kaderrichtlijn water en de Grondwaterrichtlijn. Daarnaast behoeven de regels om allerlei redenen te worden geactualiseerd.

Een afzonderlijke regeling is op dit moment het meest efficiënt. Inpassing van de regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning in de vigerende Omgevingsverordening Zuid-Holland is een lastige aangelegenheid, mede vanwege de juridische complexe structuur en omvang van de regels.

De werkzaamheden voor de inbouw van de regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning in de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening zijn op dit moment eveneens gaande.

Een ontwerp van de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening met regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning overeenkomstig de uit de Omgevingswet voortvloeiende structuur heeft van 11 mei tot 22 juni 2020 voor inspraak ter inzage gelegen.

1.3 Procedureel

De Pmv2021 is in nauwe samenspraak met de Omgevingsdienst Haaglanden tot stand gekomen. Deze dienst is belast met de uitvoering van de regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

Op een voorontwerp van de Pmv2021 is eind 2019 een niet-verplichte digitale inspraakprocedure toegepast. Daarbij is eenieder in de gelegenheid gesteld opmerkingen over het ontwerp te maken. De inspraakprocedure heeft geleid tot een eerste verbeterslag.

Op de totstandkoming van de Pmv2021 is daarna afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (uniforme openbare voorbereidingsprocedure) toegepast. In het kader van deze procedure is eenieder in de gelegenheid gesteld een zienswijze over het ontwerp naar voren te brengen. Een ontwerp van de Pmv2021 is in het kader van de openbare voorbereidingsprocedure voor commentaar toegezonden aan een groot aantal betrokkenen. Het gaat om de volgende partijen.

Overheidsorganisaties:

het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat,

het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Sport,

het ministerie van Economische Zaken en Klimaat,

de Inspectie Leefomgeving en Transport,

gedeputeerde Staten van Noord-Holland, Utrecht, Noord-Brabant en Zeeland,

het Interprovinciaal Overleg (IPO),

burgemeester en wethouders van de gemeenten in de provincie Zuid-Holland,

het dagelijks bestuur van de waterschappen in de provincie Zuid-Holland,

de omgevingsdiensten in Zuid-Holland,

het Functioneel Parket (Openbaar Ministerie),

de politie van Rotterdam/Rijnmond en van Zuid-Holland Zuid.

Bedrijfsleven;

drinkwaterbedrijven,

VNO-NCW,

de Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie (VNCI),

Deltalinqs,

agrarische sector,

bouwsector.

Door een aantal partijen zijn zienswijzen ingediend. Het gaat ten eerste om de gemeenten Krimpenerwaard en Rotterdam. Daarnaast zijn zienswijzen ingediend door het Hoogheemraadschap van Schieland en Krimpenerwaard, het Waterschap Hollandse Delta, het Waterschap Rivierenland, het Hoogheemraadschap van Rijnland, het Hoogheemraadschap van Delfland, het Hoogheemraadschap van Stichtse Rijnlanden, en het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht. Ook zijn zienswijzen ingediend door de drinkwaterbedrijven, Oasen, Dunea en Evides en door de Omgevingsdienst Haaglanden. Ten slotte heeft LTO Noord een zienswijze ingediend.

Op 4 mei 2021 is over het ontwerp van de Pmv2021 een advies ontvangen van de Provinciale Adviescommissie Leefomgevingskwaliteit.

Uit het ingekomen commentaar kan het volgende worden afgeleid.

• Ad a.

  De noodzaak van een actualisatie van de regels voor de bescherming van de kwaliteit van grondwater met het oog op de waterwinning wordt door veel partijen met nadruk onderschreven.

• Ad b

  Door de gemeente Krimpenerwaard wordt de aanwijzing van een gebied voor aanvullende strategische voorraden of in ieder geval de omvang daarvan op haar grondgebied, ter discussie gesteld.

• Ad c

  Door drinkwaterbedrijven wordt gewezen op de risico’s van activiteiten verricht buiten grondwaterbeschermingsgebieden voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

Ten aanzien van een aantal van voornoemde punten wordt het volgende opgemerkt.

• Ad b.

  Uit de Pmv2021 kunnen beperkingen voortvloeien voor het gebruik van ruimte voor allerlei andere maatschappelijke functies, zoals woningbouw en energie. Met de aanwijzing van een gebied voor aanvullende strategische voorraden in een deel van de Krimpenerwaard wordt de toepassing van bodemenergie in dat gebiedsdeel niet meer mogelijk. Daarnaast worden activiteiten beperkt, voor zover deze noodzaken tot ingrepen aan of in de bodem, die de slecht-doorlatende eigenschappen ter plaatse kunnen aantasten. Met de Pmv2021 zal met andere woorden in de gebieden voor aanvullende strategische voorraden nog steeds het een en ander mogelijk blijven.

  Dat wordt wat anders wanneer een gebied voor aanvullende strategische voorraden of een deel daarvan, wordt aangewezen als waterwingebied of grondwaterbeschermingszone. In dat geval geldt een uitgebreide procedure, welke is beschreven in paragraaf 3.6 van deze toelichting.

  Overigens wordt opgemerkt dat de ruimte in Zuid-Holland beperkt is en dat fricties van planologische aard vanwege de noodzaak te voorzien in voldoende drinkwater in deze provincie snel aan de orde zijn.

  Ook voor gemeentelijke bestuursorganen geldt voornoemde verplichting in hun (planologische) besluitvorming de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening aan te merken als een dwingende reden van groot openbaar belang.

• Ad c

  De zorgplicht zoals deze op dit moment is neergelegd in de Pmv wordt uitgebreid en zal ten dele ook betrekking hebben op activiteiten verricht buiten grondwaterbeschermingsgebieden. Zie hiervoor verder onder 8.4 en de Nota van beantwoording.

Een deel van de zienswijzen heeft geleid tot wijzigingen in de tekst van het ontwerp Pmv2021 dan wel in de daarbij horende toelichting. Verder zijn in de tekst en in de toelichting wijzigingen van redactionele aard aangebracht. Voor een toelichting hierop wordt verwezen naar de tekst van de Pmv2021 en de Nota van beantwoording met de daarbij horende nota van wijzigingen.

In de Nota van beantwoording van gedeputeerde staten is in extenso ingegaan op de zienswijzen en aangegeven hoe daarmee is omgegaan.

1.4 Communicatie

Vanwege het grote maatschappelijke belang van de regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning, de introductie van een nieuw gebiedsbeschermingsregime, de gebieden voor aanvullende strategische voorraden, en de diverse wijzigingen ten opzichte van de huidige regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning, zal bij gelegenheid van de inwerkingtreding van de Pmv2021 de nodige informatie worden gegeven.

Primair moet daarbij worden gedacht aan informatie op de provinciale website en sociale media. Verder zullen, indien daaraan behoefte blijkt te zijn, informatiebijeenkomsten, worden georganiseerd.

1.5 Uitvoeringsregelgeving van gedeputeerde staten

Op grond van de Provinciewet kunnen provinciale staten de bevoegdheid tot het stellen van regels overdragen aan gedeputeerde staten, tenzij de aard van de bevoegdheid zich tegen een dergelijke overdracht verzet. De overdracht kan ook betrekking hebben op de vaststelling van verordeningen.

Voor zover de bevoegdheid betrekking heeft op verordeningen (of delen daarvan) door strafbepalingen of bestuursdwang te handhaven, kan overdracht van deze bevoegdheid alleen plaatsvinden voor zover het betreft de vaststelling van nadere regels voor door provinciale staten aangewezen onderwerpen.

De overdracht heeft in beginsel alleen betrekking op de regulering van beleidsarme onderwerpen. 11

Van dit uitgangspunt is op een punt afgeweken. De Pmv2021 bevat een spoedvoorziening. Deze heeft betrekking op de bevoegdheid voor gedeputeerde staten (snel) te voorzien in een regeling voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Van deze bevoegdheid kan gebruik worden gemaakt, indien de verwachte of gebleken effecten van een activiteit voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning in een grondwaterbeschermingsgebied het stellen van regels naar het oordeel van gedeputeerde staten dringend noodzakelijk maken en naar hun oordeel een wijziging van de omgevingsverordening door provinciale staten niet kan worden afgewacht. Een spoedvoorziening wordt noodzakelijk geacht omdat aard, omvang en intensiteit van het gebruik van de bodem en ondergrond is toegenomen en de gevolgen daarvan voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning niet altijd ruim van tevoren goed voorzienbaar zijn. Een spoedvoorziening kan daarom aan de orde zijn.

Over een door ons getroffen spoedvoorziening worden provinciale staten onverwijld in kennis gesteld. Een door gedeputeerde staten genomen besluit vervalt uiterlijk binnen twee jaar en wordt al dan niet vervangen door een definitieve regeling van provinciale staten.

Wellicht zal, bijvoorbeeld op basis van de onder 1.6 te behandelen evaluatie, blijken dat meer grootschalig gebruik zal moeten worden gemaakt van het instrument van uitvoeringsregelgeving van gedeputeerde staten. Deze kan meer dan op dit moment het geval is betrekking hebben op de onderdelen die in het bijzonder gaan over de voorgeschreven technische maatregelen.

Een meer grootschalig gebruik van de bevoegdheid tot het stellen van regels door gedeputeerde staten houdt verband met de volgende redenen. De Pmv2021 gaat over veel onderwerpen met allerlei daaraan verbonden specifieke problemen en aspecten. De ontwikkelingen daarin gaan, mede vanwege de grote te voorziene veranderingen, bijvoorbeeld op het gebied van klimaatadaptie en de energietransitie, vaak razendsnel.

Daarnaast zijn die onderwerpen bijna altijd ook op hoger (internationaal, EU, landelijk) niveau gereguleerd, welke regulering ook nog eens veelvuldig wordt gewijzigd. De Pmv2021 op die internationale, Europese en landelijke regulering steeds goed zijn aangepast. Een goed en onafgebroken beheer en onderhoud van de provinciale regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning is daarvoor noodzakelijk en zal naar verwachting veelvuldig dwingen tot aanpassing van die regels. Een meer strikt onderscheid tussen de ‘hoofd- en bijzaken’ van die regulering kan wellicht bijdragen aan een meer effectieve en efficiënte omgang met voornoemde regels en het onderhoud daarvan.

1.6 Evaluatie

Een eerste evaluatie van de toepassing van de regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning zal uiterlijk twee jaar na inwerkingtreding van de Pmv2021 plaatsvinden. Dit zal een eerste korte evaluatie betreffen, waarbij op basis van de eerste ervaringen, vooral zal worden gekeken naar een aantal onderwerpen, zoals kenbaarheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de regels.

1.7 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de betekenis van drinkwater, grondwater en op de diverse typen bedreigingen van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

In hoofdstuk 3 wordt een uiteenzetting gegeven van de relevante regelgeving in verband met de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning (het bestuurlijk en juridisch kader).

In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de Omgevingswet en op de gevolgen van die wet voor de regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning.

In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op aanleiding en uitgangspunten en de Pmv2021 en op de meest relevante wijzigingen.

In hoofdstuk 6 wordt ingegaan op de aanwijzing van grondwaterbeschermingsgebieden, de verschillende gebiedscategorieën daarvan en de wijzigingen van die gebieden respectievelijk gebiedscategorieën.

Hoofdstuk 7 bevat informatie over de aanduiding van grondwaterbeschermingsgebieden.

Hoofdstuk 8 gaat over een aantal hoofdelementen van de Pmv2021.

Hoofdstuk 9 gaat in op de onderwerpen van regulering met betrekking tot het voorkomen of beperken van verontreiniging.

Hoofdstuk 10 gaat in op de specifieke onderwerpen met betrekking tot het voorkomen of beperken van de aantasting van de slecht-doorlatende eigenschappen van bodemlagen.

Hoofdstuk 11 gaat over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.

Hoofdstuk 12 gaat over Europeesrechtelijke aspecten in relatie tot de regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

Hoofdstuk 13 bevat informatie over de gevolgen voor burgers, bedrijfsleven en overheden.

Hoofdstuk 14 bevat informatie over het overgangsrecht.

Hoofdstuk 15 bevat de artikelsgewijze toelichting.

Hoofdstuk 16 bevat de transponeringstabel.

HOOFDSTUK 2: GRONDWATER EN DE GEVAREN VOOR DE KWALITEIT MET HET OOG OP DE WATERWINNING

2.1 Drinkwater en haar bedreigingen

Drinkwater wordt in ons land gewonnen uit oppervlakte- en grondwater.

Grondwatervoorraden voor de winning van drinkwater kunnen zowel kwantitatief als kwalitatief worden bedreigd. Van een kwantitatieve bedreiging is sprake wanneer de voorraad grondwater vermindert. Daarvan kan sprake zijn wanneer te veel grondwater aan een grondwaterlichaam wordt onttrokken. Onttrekkingen vinden in waterwingebieden plaats door drinkwaterbedrijven. Maar grondwater wordt ook om andere redenen, zoals voor bedrijvigheid en landbouw, onttrokken. Ook kan de voorraad grondwater door opwarming worden verminderd, zowel door klimaatverandering als door de thermische effecten van bodemenergiesystemen.

De omgang met de kwantitatieve bedreigingen voor grondwater wordt niet op grond van de Pmv2021 gereguleerd. De Wet milieubeheer biedt alleen grondslag voor regeling van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

Regels voor de kwantiteit van grondwater, al dan niet in verband met de openbare drinkwatervoorziening, zijn gegeven in onder meer in de Waterwet (provinciale vergunning voor het onttrekken van en infiltreren in grondwater in bepaalde gevallen) 12 en de regelgeving van de waterschappen (vergunning te verlenen door het bestuur van waterschap voor het onttrekken van en infiltreren in grondwater in andere gevallen) 13 . In grondwaterbeschermingsgebieden is het onttrekken van en infiltreren van grondwater sowieso aan het vereiste van een vergunning onderworpen. Deze eis moet worden voorgeschreven in een regeling van het dagelijks bestuur van het desbetreffende waterschap. 14

De kwaliteit van het grondwater kan in chemische en biologische zin in het geding zijn. Chemische verontreinigingen houden vaak verband met het doorsijpelen van bodemverontreiniging. Biologische verontreinigingen hebben meestal een bacteriologische oorsprong. Dergelijke verontreinigingen kunnen afkomstig zijn van meststoffen en dergelijke. Ook thermische invloed kan een rol spelen bij het ontstaan van een biologische en chemische verontreiniging. Opgewarmd grondwater vormt een bron voor biologische verontreiniging. Door opwarming kunnen chemische reacties ook (versneld) op gang worden gebracht met schadelijke reactieproducten.

De mate van doorlatendheid van de bodem speelt een belangrijke rol in relatie tot de kwaliteit van het grondwater. Veen- en kleilagen hebben sterk slecht-doorlatende eigenschappen. Ook verontreinigingen van de bodem worden door die lagen in meerdere of mindere mate tegengehouden. Dit is anders wanneer die slecht-doorlatende eigenschappen zijn aangetast, bijvoorbeeld door een boring in zo’n laag.

Zand is in hoge mate doorlatend. Zandlagen, zoals gelegen in de Zuid-Hollandse duinen, bieden geen of nauwelijks bescherming tegen het doorsijpelen van verontreinigingen van de bodem in het grondwater.

Een ander aspect speelt eveneens een rol in de Pmv2021: de richting en snelheid van de beweging van het grondwater. De stroomrichting en -snelheid zijn van invloed op de tijd dat een verontreiniging zich kan manifesteren bij een winlocatie en daarmee ook op de reikwijdte van de Pmv2021.

2.2 Openbare drinkwatervoorziening

Winning van grondwater vindt plaats ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening, maar ook om private redenen (zoals voor de landbouw). De openbare drinkwatervoorziening heeft betrekking op de verplichting tot levering van voldoende drinkwater van deugdelijke kwaliteit aan burgers en bedrijven. 15

Met de winning ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening zijn de drinkwaterbedrijven belast.

Bestuursorganen in ons land hebben, zoals hieronder nog uiteen zal worden gezet, zorg te dragen voor een duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening. Deze taak is voor de provincies verder ingevuld door de verplichting tot het stellen van regels voor de bescherming van de kwaliteit van grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden.

HOOFDSTUK 3: BESTUURLIJK EN JURIDISCH KADER

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op een aantal algemene bestuurlijke en juridische aspecten van de regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Deze aandacht is onder meer noodzakelijk om de vereiste structuur en opzet van de provinciale regelgeving voor dit onderwerp duidelijk te maken.

3.2 Terugblik

De bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning is sinds 1965 onderwerp van provinciale regulering. In dat jaar stelden provinciale staten van Zuid-Holland de Verordening bescherming waterwingebieden Zuid-Holland vast. Dit was een zogenaamde autonome verordening. Aan deze regulering lag met andere woorden geen wettelijke verplichting van het Rijk ten grondslag.

In 1989 werd in de Wet bodembescherming een specifieke wettelijke grondslag gecreëerd voor de provinciale regelgeving voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. De juridische grondslag voor deze regulering werd een vijftal jaren later overgeheveld van de Wet bodembescherming naar de Wet milieubeheer.

Eind 1994 werd de Pmv vastgesteld 16 met onder meer regels voor milieubeschermingsgebieden voor grondwater.

Met de millenniumwisseling kwam een integraal Europees kader tot stand voor de omgang met de problemen voor grondwater: de Kaderrichtlijn water. 17 De Kaderrichtlijn water bevat een beschermingsregime voor de bescherming van de kwaliteit van grondwater welk regime nader is uitgewerkt 18 in de Grondwaterrichtlijn 19 .

Met de Omgevingswet zullen de regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning worden ondergebracht in de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening en gesteld worden voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning.

3.3Openbare drinkwatervoorziening

In de Pmv2021 zijn regels gesteld voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Daarmee moet de openbare drinkwatervoorziening worden verzekerd. Onder de openbare drinkwatervoorziening valt de (duurzame) productie en distributie van drinkwater van goede kwaliteit door drinkwaterbedrijven. Onder de productie van drinkwater valt onder meer de winning vanuit grondwater. 20

Een drinkwaterbedrijf heeft de levering van drinkwater aan consumenten of andere afnemers tot taak.

Op de eigenaar van een drinkwaterbedrijf rust de zorg voor een voldoende en duurzame uitvoering van de openbare drinkwatervoorziening binnen zijn distributiegebied.21 Daarnaast heeft deze eigenaar onder meer tot taak de kwaliteit en de duurzaamheid van het productieproces te verzekeren. In verband daarmee rust op de eigenaar de verplichting bij te dragen aan de bescherming van de bronnen van drinkwatervoorziening in het distributiegebied tegen verontreiniging. 22

De openbare drinkwatervoorziening moet duurzaam door bestuursorganen worden veiligheid gesteld.23 Deze verplichting heeft betrekking op alle bestuursorganen in ons land met taken en bevoegdheden direct of indirect van invloed op de openbare drinkwatervoorziening.24 Deze verplichting rust dus ook op provinciale staten in verband met de totstandkoming van de Pmv2021 en op gedeputeerde staten in verband met de uitwerking, uitvoering en handhaving daarvan. Deze verplichting kleurt de wijze waarop uitvoering moet worden gegeven aan de op Zuid-Holland rustende wettelijke verplichting tot aanwijzing van grondwaterbeschermingsgebieden en de wijze waarop deze moeten worden beschermd: de Pmv2021 moet met andere woorden gericht zijn op een duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening.

Alle betrokken bestuursorganen in ons land hebben bij de uitoefening van bevoegdheden en de toepassing van wettelijke voorschriften de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening aan te merken als een dwingende reden van groot openbaar belang.25 Ook dit belang ‘kleurt’ de wijze waarop provinciale staten uitvoering hebben te geven aan hun verplichting regels te stellen voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog de waterwinning. Dit belang moet zwaarder wegen dan andere belangen. De wijze waarop in het kader van de vaststelling van de Pmv2021 aan dit belang invulling wordt gegeven, moet zijn gemotiveerd. Een enkele verwijzing naar dit belang van de Drinkwaterwet volstaat niet. 26

Een vergelijkbare verplichting geldt voor de uitoefening van bevoegdheden door gedeputeerde staten in verband met de Pmv2021. Te denken valt aan de bevoegdheid tot vaststelling van nadere regels dan wel de verlening van een ontheffing.

Ook geldt deze verplichting voor gedeputeerde staten in verband met het wettelijk recht van advies voor het college in verband met de totstandkoming van een besluit tot verlening van een omgevingsvergunning op basis van de Mijnbouwwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

3.4Juridische grondslag: Europese Unie

De Pmv2021 strekt mede ter uitvoering van de Kaderrichtlijn water. De Kaderrichtlijn water bevat regels voor de bescherming van de kwaliteit van grondwater in zijn algemeenheid en het grondwater specifiek bestemd voor de huidige en toekomstige onttrekking voor drinkwater.

De Kaderrichtlijn water heeft onder meer voldoende schoon grondwater en een significante vermindering van verontreiniging ten doel.27 De grondwatertoestand moet goed zijn28 , ook in chemische zin29 . Daartoe moet worden voldaan aan de Europees30 en landelijk31 vastgestelde waarden voor verontreinigende stoffen. Verontreinigend zijn stoffen schadelijk voor de gezondheid of vormen van rechtmatig gebruik, zoals de waterwinning. 32

Lidstaten hebben ook de zogenaamde significante en aanhoudende stijgende trends33 in de gaten te houden. Criteria zijn gegeven voor de vraag wanneer een toename significant en aanhoudend is. 34

Lidstaten zijn gehouden (grond)waterlichamen voor de onttrekking van drinkwater aan te wijzen. De Kaderrichtlijn Water verplicht ook tot aanwijzing van (grond)waterlichamen bestemd voor toekomstige onttrekking van het in die lichamen aanwezige grondwater ten behoeve van de menselijke consumptie. 35

Rond de aangewezen (grond)waterlichamen kunnen beschermingszones worden vastgesteld. 36

De bescherming van de kwaliteit van het (grond)water moet plaatsvinden via zogenaamde maatregelenprogramma’s.37 Specifieke maatregelen zijn vastgesteld ter voorkoming en beheersing van grondwaterverontreiniging.38 Deze maatregelen zijn uitgewerkt in de Grondwaterrichtlijn. 39

Het eerste maatregelenprogramma moest uiterlijk eind 2009 zijn vastgesteld. De in het kader van deze programma’s te treffen maatregelen moesten eind 2012 operationeel zijn. 40

De maatregelenprogramma’s moeten om de zes jaar worden beoordeeld en zo nodig worden aangepast. De aanpassingen van de maatregelen moeten binnen drie jaar operationeel zijn. 41

3.5 Implementatie Kaderrichtlijn Water en de Grondwaterrichtlijn

De Kaderrichtlijn water en de Grondwaterrichtlijn zijn in ons land geïmplementeerd in twee wetten: de Waterwet en de Wet milieubeheer. Op grond van de Waterwet zijn verantwoordelijkheden voor de kwaliteit van het grondwater al dan niet gebruikt voor waterwinning toebedeeld. Ook is een planmatige aanpak voorgeschreven.

Centraal in de omgang met de kwaliteit van dit grondwater in ons land staat het regionaal waterplan voor regionale wateren. Regionaal zijn watersystemen niet in beheer van het Rijk.42 Onder regionale wateren vallen grondwaterlichamen.

Het regionaal waterplan wordt vastgesteld door provinciale staten. In Zuid-Holland is het regionaal waterplan ondergebracht in de Omgevingsvisie Zuid-Holland 2019.

In het regionaal waterplan moeten grondwaterlichamen in de zin van de Kaderrichtlijn water, grondwaterlichamen in zijn algemeenheid en grondwaterlichamen voor de onttrekking van voor menselijke consumptie in een bepaalde minimale hoeveelheid43 , zijn aangewezen. Ook moet het regionaal waterplan een aanwijzing van waterwinlocaties44 bevatten. Een waterwinlocatie is een onttrekkingspunt (winput) van grondwater gebruikt voor de bereiding van voor menselijke consumptie bestemd water of een samenstel van onttrekkingspunten.45 Ook bevat het regionaal waterplan een omschrijving van de (aangewezen) grondwaterbeschermingsgebieden. 46

Het regionaal waterplan bevat het provinciaal waterbeleid.47 Het regionaal waterplan bevat de gewenste bescherming van de grondwaterlichamen.48 Deze bescherming vindt plaats met het oog op de chemische kwaliteit en de maatschappelijke functies van een grondwaterlichaam.49 Winning van grondwater voor drinkwater is zo’n functie. 50

Eisen aan de kwaliteit van het grondwater zijn gesteld in het Besluit kwaliteitseisen monitoring water 2009 op grond van hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer. Hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer biedt de mogelijkheid de kwaliteit van een onderdeel van het milieu te omschrijven. 51

De kwaliteitseisen voor grondwater hebben betrekking op grondwaterlichamen in het algemeen en grondwaterlichamen met waterwinlocaties. 52

De chemische toestand van een grondwaterlichaam moet goed zijn.

Op 22 december 2015 moest op basis van het regionaal waterplan zijn voldaan aan de Europese kwaliteitseisen en landelijke drempelwaarden.53 Drempelwaarden zijn gegeven voor een beperkt aantal stoffen, vooral zware metalen. Voor andere stoffen kunnen provincies kwaliteitseisen vaststellen. 54

Een significante en aanhoudende stijgende trend met een significant risico voor de gezondheid of waterwinning is sinds 22 december 2009 in een grondwaterlichaam niet meer toegestaan. 55

Voor grondwaterlichamen met een waterwinlocatie moet een verbetering van de kwaliteit van het water in het grondwaterlichaam worden nagestreefd.56 Ook mag de noodzaak van zuivering niet toenemen door verminderde waterkwaliteit. 57

Naleving van de gestelde kwaliteitseisen voor grondwaterlichamen in het algemeen 58 en grondwaterlichamen met een waterwinlocatie moet in ons land worden verwezenlijkt via het regionaal waterplan oftewel de Omgevingsvisie Zuid-Holland 2019.59 Het regionaal waterplan bevat een omschrijving van de gewenste bescherming van die lichamen en van de daarbij horende termijnen. 60

Met het oog op de naleving van de kwaliteitseisen bevat het regionaal waterplan maatregelen gericht op het voorkomen van de inbreng in grondwater van toxische, persistente en bioaccumulerende stoffen.61 De inbreng van de overige verontreinigende stoffen in grondwaterlichamen moet worden beperkt. 62

3.6 Gebieden voor aanvullende strategische voorraden

In de Pmv2021 worden gebieden voor aanvullende strategische voorraden aangewezen. De verplichting tot aanwijzing van deze nieuwe gebiedscategorie vindt, zoals gezegd, zijn basis in de Kaderrichtlijn Water. 63

Deze verplichting is beleidsmatig uitgewerkt in het rijksbeleid voor de openbare drinkwatervoorziening. Dit rijksbeleid is neergelegd in de Beleidsnota Drinkwater64 en de Structuurvisie Ondergrond65 . De aanvullende strategische voorraden in de betreffende gebieden zijn zowel bedoeld voor de opvang van pieken in het verbruik als voor calamiteiten op de kortere en middellange termijn.

De aanwijzing van gebieden voor aanvullende strategische voorraden heeft plaats te vinden in het regionaal waterplan (zie hierboven). 66

Definitieve vaststelling van de gebieden voor aanvullende strategische voorraden vindt volgens de Omgevingsvisie Zuid-Holland 2019 plaats in de Pmv2021. Deze aanwijzing heeft alleen betrekking op kwaliteit van het grondwater in die gebieden met het oog op toekomstige waterwinning.

De beperkingen die voortvloeien uit de aanwijzing van een gebied voor aanvullende strategische voorraden zijn relatief beperkt. Deze hebben vooral betrekking op het voorkomen van een aantasting van de slecht-doorlatende bodemlagen.

3.7 Aanwijzing van een gebied voor aanvullende strategische voorraden tot waterwingebied of grondwaterbeschermingszone.

Op termijn kan een gebied voor aanvullende strategische voorraden geheel of ten dele worden aangewezen als waterwingebied (een gebied met een waterwinlocatie), eventueel met een aanvullende grondwaterbeschermingszone. In dat geval gaan strengere gebiedsbeperkingen gelden.

Voor de transformatie van een gebied voor aanvullende strategische voorraden naar een waterwingebied of grondwaterbeschermingszone gelden de nodige procedurele waarborgen.

• a.

  Het grondwaterlichaam dat wordt gebruikt voor de onttrekking van voor menselijke consumptie bestemd water van waaruit dagelijks meer dan 10 m3 wordt onttrokken dan wel bedoeld voor meer dan 50 personen, moet worden opgenomen in het regionaal waterprogramma.67 Voor de totstandkoming van dit regionaal waterprogramma geldt een procedure met inspraak.

• b.

  Voor het onttrekken van grondwater ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening is een vergunning vereist.68 Op de verlening van die vergunning is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. 69

• c.

  Met het oog op de vaststelling van een regionaal waterprogramma c.q. verlening van een onttrekkingsvergunning moet voor de onttrekking van grondwater in een hoeveelheid van meer dan 10 miljoen een milieueffectrapport worden opgesteld.70 Daarnaast moet voor het onttrekken van grondwater in een hoeveelheid van 1,5 miljoen m3 of meer door het bevoegd gezag worden nagegaan of een milieueffectrapport vanwege belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu moet worden gemaakt.71 In een milieueffectrapport moet naar de diverse gevolgen voor het milieu, worden gekeken.

• d.

  Het betreffende gebied waarin onttrekking zal plaatsvinden moet worden aangewezen als waterwingebied en de wat verderop gelegen delen eventueel als grondwaterbeschermingszone. Een wijziging van de provinciale regelgeving voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning is daarvoor vereist. Op een dergelijke wijziging is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.

3.8 Omgevingsvisie en het regionaal waterplan Zuid-Holland

De Omgevingsvisie Zuid-Holland 2019, is zowel een provinciale ruimtelijke structuurvisie72 , een provinciaal milieubeleidsplan73 als een regionaal waterplan74 . Het regionaal waterplan vormt het primaire beleidskader voor de uitvoering van de Kaderrichtlijn water wat betreft grondwater(lichamen). Vanwege deze belangrijke en ook juridische betekenis wordt de Omgevingsvisie Zuid-Holland 2019 in dit hoofdstuk wat meer in extenso besproken.

In de Omgevingsvisie Zuid-Holland 2019 zijn de provinciale doelen beschreven in verband met de bescherming van de kwaliteit van het grondwater. Volgens de omgevingsvisie moet in Zuid-Holland voldoende zoet water aanwezig zijn voor de productie van drinkwater van voldoende kwaliteit. Deze productie vindt onder meer plaats via de winning van grondwater.

In de Omgevingsvisie Zuid-Holland 2019 is een aantal gebieden als strategische voorraad zoet grondwater of in de terminologie van de Structuurvisie ondergrond, gebieden voor aanvullende strategische voorraden, aangewezen. De gebieden voor aanvullende strategische voorraden zijn gelegen ter weerszijden van de Lek en in delen van de Vijfheerenlanden, Alblasserwaard en op het eiland van Dordrecht.75 In het kader van die aanwijzing is aansluiting gezocht bij in gebruik zijnde winplaatsen. Deze gebieden zijn daarmee (bestuurlijk) gereserveerd voor toekomstige drinkwatervoorziening. De betreffende gebieden zullen, zoals gezegd, definitief worden aangewezen in de Pmv2021.

In de Omgevingsvisie Zuid-Holland 2019 is onder meer gewezen op de risico’s van verontreiniging door allerlei stoffen, zoals van geneesmiddelen, hormoonverstorende stoffen en dergelijke. Ook is gewezen op het toegenomen gebruik van de ondergrond, zoals van bodemenergie en verticale drainage. Voor een deel van deze bedreigingen bevat de Pmv2021 voorzieningen.

3.9 Algemeen beschermingsniveau

De Europese en landelijke regelgeving bieden een algemeen niveau van bescherming voor de kwaliteit van het grondwater al dan niet bestemd voor waterwinning. Dit niveau wordt het algemeen beschermingsniveau genoemd.

De regelgeving voor het algemeen beschermingsniveau gaat over tal van activiteiten. Te denken valt aan activiteiten van bedrijvigheid, bouwnijverheid, mijnbouw, verkeer en vervoer etc.

• a.

  Regels zijn gegeven voor allerlei producten in de handel in de Europese Unie (EU). Ook zijn regels gegeven voor dienstverlening binnen de EU. Deze regulering gaat over de interne markt (van goederen en diensten). Deze regulering heeft betrekking op de voorwaarden waaronder een bepaald product in de Europese handel mag worden gebracht en in gebruik mag worden genomen, c.q. over de voorwaarden waaronder een dienst binnen de EU mag worden verricht. Deze voorwaarden hebben soms betrekking op de bescherming van het milieu, waaronder grondwater. Op deze rechten mogen lidstaten (en dat geldt ook voor provincies) niet interveniëren met strijdige of aanvullende regels, tenzij dat Europeesrechtelijk nadrukkelijk is toegestaan. Onder dit type van regulering vallen regels voor gevaarlijke stoffen, biociden, gewasbeschermingsmiddelen, meststoffen, geneesmiddelen en dergelijke. De betreffende regelingen zijn in ons land omgezet in allerlei wetten, zoals de Wet milieubeheer, de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, de Geneesmiddelenwet en dergelijke.

• b.

  Europese en landelijke regels zijn ook gegeven ter directe bescherming van het milieu. Met de Europese regels moet een minimaal beschermingsniveau in de landen van de Europese Unie worden verzekerd. Lidstaten zijn gerechtigd tot het stellen van verdergaande voorschriften oftewel tot een hoger niveau van bescherming. Onder dit type van regulering valt onder meer de richtlijn voor industriële activiteiten, de Sevesorichtlijn, de Grondwaterrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water (zie hiervoor verder Bijlage IA). Deze Europese regelingen zijn vooral omgezet in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet milieubeheer en de Wet bodembescherming.

Meer uitgebreid wordt op voornoemde ingegaan in bijlage IA behorende bij deze toelichting. De betreffende landelijke regelingen zijn beschreven in bijlage IB bij deze toelichting.

3.10 Juridische grondslag voor de Pmv2021: landelijk

Provinciale staten zijn verplicht regels te stellen voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning in bij de verordening aangewezen gebieden. 76

De aangewezen gebieden worden op dit moment milieubeschermingsgebieden voor grondwater genoemd. In de Omgevingswet zullen deze gebieden worden aangeduid als grondwaterbeschermingsgebieden. Met de Pmv2021 wordt vooruit gelopen op de nieuwe gebiedsterminologie (zie verder hoofdstuk 6).

In essentie kunnen voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning de volgende categorieën van regels worden gegeven.

• a.

  Rechtstreeks werkende regels inhoudende een verbod op het oprichten, in werking hebben, veranderen of het veranderen van de werking van een inrichting in een milieubeschermingsgebied voor grondwater oftewel in de nieuwe terminologie, grondwaterbeschermingsgebied. 77

• b.

  Rechtstreeks werkende regels voor niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen en de in zo’n inrichting verrichte activiteiten. Deze regels zijn rechtstreeks gericht tot de exploitant van de inrichting. In dergelijke regels kan worden bepaald dat het bevoegd gezag, al dan niet in bij de verordening aangegeven categorieën van gevallen, nadere eisen kan stellen. Ook kan worden bepaald dat door het bevoegd gezag, in bij de verordening aangegeven categorieën van gevallen, kan worden afgeweken van de rechtstreeks werkende regels voor niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen.78 In de Pmv2021 kan worden bepaald dat van aangewezen regels voor niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen door een daarbij aangewezen bestuursorgaan ontheffing kan worden verleend. Van deze bevoegdheid is in de Pmv2021 gebruik gemaakt.

• c.

  Instructieregels voor het oprichten, in werking hebben, veranderen of het veranderen van de werking van een omgevingsvergunningplichtige inrichting. Omgevingsvergunningplichtig zijn een meer beperkt aantal inrichtingen. Het gaat over het algemeen over inrichtingen met een grotere milieubelasting. Instructieregels zijn gericht tot het bevoegd gezag, zijnde burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten. Het bevoegd gezag moet de instructieregels verwerken in de omgevingsvergunning. De instructieregels hebben betrekking op specifieke activiteiten verricht in omgevingsvergunningplichtige inrichtingen. De instructieregels bevatten beperkingen en/of voorschriften die aan de omgevingsvergunning moeten worden verbonden.79 In een instructieregel kan een termijn worden gesteld waarbinnen de omgevingsvergunning moet zijn aangepast. Uitgangspunt is dat een omgevingsvergunning uiterlijk binnen 2 jaar moet worden aangepast. Deze termijn is in de Pmv opgenomen. Deze termijn blijft van toepassing, tenzij een andere termijn is aangegeven.

  In de instructieregels kan zijn bepaald dat het bevoegd gezag, al dan niet in bij de verordening aangegeven categorieën van gevallen, nadere eisen kan stellen. Ook kan worden bepaald dat door het bevoegd gezag, in bij de verordening aangegeven categorieën van gevallen, kan worden afgeweken van de instructieregels voor omgevingsvergunningplichtige inrichtingen.80 Rechtstreeks werkende regels voor omgevingsvergunningplichtige inrichtingen zijn niet toegestaan.81 Van de bevoegdheid dat van aangewezen regels door een daarbij aangewezen bestuursorgaan ontheffing kan worden verleend kan geen gebruik worden gemaakt voor omgevingsvergunningplichtige inrichtingen. 82

  Gedeputeerde staten zijn adviseur inzake omgevingsvergunningplichtige inrichtingen geheel of in hoofdzaak gelegen in een grondwaterbeschermingsgebied.83 Daarmee kunnen gedeputeerde staten controle uitoefenen op de naleving van een instructieregel door het bevoegd gezag.

  Ten overvloede wordt nog opgemerkt dat een instructieregel geen betrekking kan hebben op de weigering van een omgevingsvergunning. Voor de inrichtingen of de activiteiten die gedeputeerde staten in geen geval in grondwaterbeschermingsgebied willen toestaan, geldt het hierboven genoemde algemene verbod.

• d.

  Rechtstreeks werkende regels voor het verrichten van activiteiten buiten inrichtingen. Het kan gaan om activiteiten anders dan het oprichten, in werking hebben, veranderen of het veranderen van de werking van een omgevingsvergunningplichtige inrichting, welke activiteit deel uitmaakt van een project in de zin van artikel 2.1, eerste lid, en 2.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Gedacht kan worden aan activiteiten, zoals:

  • •

    het bouwen van een bouwwerk,

  • •

    het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin in bijvoorbeeld het bestemmingsplan of voorbereidingsbesluit is bepaald dat voor die activiteiten een omgevingsvergunning is vereist,

  • •

    het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan of een voorbereidingsbesluit,

  • •

    het slopen van een bouwwerk in gevallen waarin in bijvoorbeeld een bestemmingsplan of voorbereidingsbesluit is bepaald dat voor die activiteiten een omgevingsvergunning is vereist, of

  • •

    het verrichten van een andere aangewezen activiteit van invloed op de fysieke leefomgeving (omgevingsvergunning beperkte milieutoets). 84

• Het kan ook gaan om activiteiten anders dan in een inrichting en anders dan voornoemde in de zin van artikel 2.1, eerste lid, en 2.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

  De rechtstreeks werkende regels kunnen een verbod bevatten een bepaalde activiteit te verrichten. In plaats van zo’n verbod kan ook worden bepaald dat voldaan moet worden aan een stelsel van algemene regels voor de betreffende activiteit met inbegrip van de verplichting tot het doen van een voorafgaande melding.

  In de Pmv2021 kan worden bepaald dat van aangewezen regels door een daarbij aangewezen bestuursorgaan ontheffing kan worden verleend.85 Van deze bevoegdheid is wat betreft de regelgeving voor activiteiten buiten inrichtingen gebruik gemaakt. In de Pmv2021 zijn gedeputeerde staten aangewezen als bevoegd gezag.86 Een ontheffing kan onder meer worden verleend voor activiteiten in waterwingebieden. In het kader van de besluitvorming daarvoor kan door gedeputeerde staten een specifiek oordeel worden geveld over de mogelijke risico’s van een te verlenen ontheffing voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

• e.

  Instructieregels voor een omgevingsvergunning voor een activiteit anders dan het oprichten, in werking hebben, veranderen of het veranderen van de werking van een omgevingsvergunningplichtige inrichting, welke activiteit deel uitmaakt van een project in de zin van de artikelen 2.1, eerste lid, en 2.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Het gaat om de activiteiten “waarvoor de ontheffing daarin (in de omgevingsvergunning) is geïntegreerd”.87

De werking van voornoemde regels kan worden beperkt tot daarbij aan te wijzen delen van het grondgebied van de provincie.

De kans is groot dat wanneer een ontheffing voor een activiteit in een grondwaterbeschermingszone aan de orde is, voor die activiteit ook een omgevingsvergunning in de zin van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht vereist is. In dat geval maakt de aanvraag om ontheffing deel uit van de aanvraag om de omgevingsvergunning (het zogenaamde aanhaken).

In afwijking van voorgaande mogen geen regels worden gesteld voor:

• a.

  de samenstelling of eigenschappen van producten,

• b.

  omgevingsvergunningplichtige inrichtingen waarvoor de minister van Infrastructuur en Waterstaat of de minister van Economische Zaken en Klimaat zijn aangewezen als bevoegd gezag, en

• c.

  de agrarische bedrijfsvoering voor gebieden gelegen in grondwaterbeschermingsgebieden die door het Rijk zijn aangewezen. 88

Ad a. Regels voor de samenstelling of eigenschappen van producten is een primaire verantwoordelijkheid van de Europese Unie en houdt verband met de regulering van de interne markt (zie verder hoofdstuk 12 van deze toelichting).

Ad b. Inrichtingen die vallen onder de bevoegdheid van het Rijk kunnen een bedreiging vormen voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Op het betrokken omgevingsvergunning verlenend rijksgezag rust de verplichting in de besluitvorming de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening aan te merken als een dwingende reden van groot openbaar belang. Schending van dit uitgangspunt kan leiden tot vernietiging van de omgevingsvergunning door de rechter.

Wij zullen, primair verantwoordelijk voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning, betrokken bestuursorganen van het Rijk wijzen op deze op hen rustende verplichting.

Ad c. Geen regels kunnen worden gegeven voor de agrarische bedrijfsvoering voor gebieden gelegen in grondwaterbeschermingsgebieden die door het Rijk zijn aangewezen. Dergelijke gebieden zijn door het Rijk nooit aangewezen. Het was de bedoeling zogenaamde relatienotagebieden aan te wijzen. Dit zijn de gebieden van de nota betreffende de relatie landbouw en natuur- en landschapsbehoud. Deze nota dateert uit 1975. De nota had tot doel het beheer van waardevolle natuur- en landschappen en de landbouwontwikkelingen op elkaar af te stemmen. De bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning had de nota niet als oogmerk. Daarmee was dit belang met die nota niet beschermd.

3.11 Verhouding met de ruimtelijke ordening

De Pmv2021 bevat bepalingen welke van invloed zijn op de ruimtelijke ordening in deze provincie. Zo zijn bedrijvigheid en andere maatschappelijke functies in delen van Zuid-Holland om redenen van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning in (delen van) grondwaterbeschermingsgebieden niet toegestaan.

De Omgevingsverordening Zuid-Holland bevat, anders dan sommige andere provincies, geen specifieke planologische bepalingen in verband met de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

Op de bestuursorganen van de gemeente rust in het kader van hun ruimtelijke besluitvorming de plicht zorg te dragen voor een duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening. Ook hebben deze bestuursorganen bij de uitoefening van een ruimtelijke bevoegdheid de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening aan te merken als een dwingende reden van groot openbaar belang.

Aan deze verplichting wordt gemeentelijk niet altijd adequaat uitvoering gegeven, onder meer, zoals in het recente89 rapport van de Randstedelijke Rekenkamer ‘Bescherming drinkwaterbronnen’ wordt geconstateerd. Dit houdt vooral verband met de onbekendheid van de provinciale regels voor grondwaterbeschermingsgebieden bij gemeenten. De gevolgen daarvan kunnen ernstig zijn, risicovol voor de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening en soms noodzaken tot onevenredig dure (herstel)maatregelen.

Daarom is het van groot belang dat ten tijde van een ruimtelijk besluit meer specifiek rekening wordt gehouden met de aanwezigheid van een grondwaterbeschermingsgebied en met de daaruit voortvloeiende beperkingen voor de bestemming en het grondgebruik overeenkomstig de Pmv2021. Om deze reden wordt voorgesteld om in aanvulling op de Pmv2021, regels te stellen voor de gemeentelijke, ruimtelijke, besluitvorming. Bepaald zal in dat geval worden dat de in Pmv2021 vermelde grondwaterbeschermingsgebieden als zodanig ook zijn aangewezen in het gemeentelijk bestemmingsplan.

Daarnaast zal in de provinciale ruimtelijke regeling worden bepaald dat overeenkomstig de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de regels van de Pmv2021 in de gemeentelijke ruimtelijke besluitvorming voor de betreffende grondwaterbeschermingsgebieden rekening moet worden gehouden met de belangen van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Tot een inhoudelijke wijziging leidt de aanvullende ruimtelijke regeling overigens niet.

Met een dergelijke regeling sluit Zuid-Holland aan op vergelijkbare regulering in andere provincies, zoals Noord-Brabant en Gelderland.

Op het belang van een goede ruimtelijke regulering is gewezen in het in opdracht van de Vereniging van waterbedrijven in Nederland (Vewin) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) op 6 november 2020 door RoyalHaskoningDHV uitgebracht rapport Herijking grondwaterbeschermingsbeleid. Daarin is onder meer opgemerkt dat de “ruimtelijke inrichting het meest bepalend is voor de risico’s van permanente aanwezigheid. “Ruimtelijke ontwikkelingen met onbeheersbare risico’s voor de winning zullen moeten worden beperkt, gereguleerd of gestopt”. Ook is een sterkere koppeling van het milieuspoor en het ruimtelijk spoor gewenst.90

Ons voornemen sluit ook aan bij het recente advies van de Randstedelijke Rekenkamer: het drinkwaterbelang moet bij afwegingen over nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen zwaar meewegen.

De voornemens vinden ook steun in het advies van het Planbureau voor de Leefomgeving “Grote opgaven in een beperkte ruimte”. Volgens dat advies is een nieuwe balans vereist in de ruimtelijke besluitvorming. In het kader daarvan moet het water- en bodemsysteem randvoorwaarden stellen aan ruimtelijke ingrepen. 91

Ook de Vereniging van Waterbedrijven in Nederland (Vewin) wijst op de noodzaak bij de inrichting van de leefomgeving rekening te houden met de drinkwaterfunctie als publieke nutsfunctie.

Ten slotte kan worden gewezen op het rapport “Staat drinkwaterbronnen” van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu uit 2020. In het rapport wordt een pleidooi gehouden voor een goede verankering van beschermingsgebieden in lokale ruimtelijke belangen.92

Een voorstel voor een ruimtelijke regeling kan worden opgenomen in een ontwerp tot wijziging van de Omgevingsverordening Zuid-Holland dan wel de Zuid-Hollandse omgevingsverordening.

3.12 Bestuurlijke rollen

Hoewel op de provincie de belangrijkste verantwoordelijkheid voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning rust, hebben ook andere bestuursorganen ten aanzien van dit onderwerp belangrijke taken.

Bij gemeenten berusten vooral twee taken. Ten eerste hebben gemeenten, zoals gezegd, in het kader van hun ruimtelijke besluitvorming de plicht zorg te dragen voor een duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening. Ook hebben de gemeentelijke bestuursorganen bij de uitoefening van een (ruimtelijke) bevoegdheid de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening aan te merken als een dwingende reden van groot openbaar belang.

Daarnaast hebben gemeenten de in de Pmv2021 voor de onder hun bevoegdheid vallende vergunningplichtige inrichtingen opgenomen instructieregels te verwerken in de vergunning. Ook hebben zij toe te zien op de naleving van die voorschriften.

Waterschappen hebben de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel. In verband daarmee hebben de waterschappen de zorg voor een aantal watersystemen in dat gebied.93 Onder de betreffende watersystemen vallen oppervlakte- en grondwaterlichamen.

De waterschappen hebben taken op het gebied van grondwaterkwantiteit en grondwaterkwaliteit. Deze moeten door waterschappen worden uitgevoerd in de rol van (watersysteem)beheerder. In verband met deze taak moet door de waterschappen een beheerplan worden vastgesteld. In het kader daarvan moet rekening worden gehouden met het regionaal waterplan. Het beheerplan bevat maatregelen en voorzieningen in aanvulling op en ter uitwerking van maatregelen nodig voor ontwikkeling, werking en bescherming van grondwaterlichamen.94

Waterschappen hebben specifieke taken voor de bescherming van de kwaliteit van grondwater bij een waterwinlocatie. Waterwinlocaties zijn aangewezen in het regionaal waterplan.95 Het beheerplan van het waterschap is gericht op een verbetering van de kwaliteit met het oog op een vermindering van de noodzaak van zuivering van het grondwater.96 Ook moet via het beheerplan een achteruitgang van de toestand van grondwaterlichamen worden tegengegaan, waarmee moet worden voorkomen dat het niveau van zuivering moet worden verhoogd.97 Het eerste betreft ‘een streven’, het tweede ‘een harde eis’.

Op de bestuursorganen van het Rijk rusten vergelijkbare verplichtingen. De minister van Infrastructuur en Waterstaat en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit stellen gezamenlijk het nationaal waterplan vast. In het nationaal waterplan zijn de hoofdlijnen vastgesteld van het nationale waterbeleid en de daarbij horende aspecten van het nationale ruimtelijke beleid. Het nationaal waterplan bevat onder meer een omschrijving van gewenste ontwikkeling, werking en bescherming van grondwaterlichamen tegen de achtergrond van de wettelijke doelstellingen en normen, bijvoorbeeld voor de kwaliteit van het grondwater, en een uiteenzetting van de daarvoor vereiste maatregelen en voorzieningen.98

Ook het nationaal waterplan moet zijn gericht op een verbetering van de kwaliteit met het oog op een vermindering van de noodzaak van zuivering van het grondwater. Met het nationaal waterplan moet een achteruitgang van de toestand van grondwaterlichamen worden tegengegaan, eveneens om te voorkomen dat het niveau van zuivering moet worden verhoogd.

Diverse bewindspersonen, zoals die voor Economische Zaken en Klimaat, Infrastructuur en Waterstaat en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit hebben belangrijke verantwoordelijkheden in verband met de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Deze vloeien onder meer voort uit Europese verordeningen, zoals voor gewasbeschermingsmiddelen en meststoffen (zie bijlage IA).

Ook de rol van de Europese Unie mag niet uit het oog worden verloren. Regulering van onderwerpen ter bescherming van milieu- of consumenten behoort tot de zogenaamde gedeelde bevoegdheid van de EU en de lidstaten.99 Europese milieuregels kunnen onder meer gericht zijn op de bescherming van de gezondheid. 100 Met die regels moet een duurzame ontwikkeling worden bevorderd. 101 Het begrip duurzame ontwikkeling is uitgewerkt in de resolutie van 25 september 2015 van de Algemene Vergadering met een agenda voor 2030. Deze resolutie bevat een aantal nadere doelstellingen, de Duurzame Ontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s). SDG6 gaat over de toegang en het duurzaam beheer van water. Drinkwater moet veilig zijn. 102 In het kader van de zogenaamde Europese Green Deal wordt uitvoering gegeven aan de duurzaamheidsdoelstellingen van de Verenigde Naties. 103

HOOFDSTUK 4: DE OMGEVINGSWET EN -VERORDENING

4.1 Algemene beschrijving

De Omgevingswet is gericht op een gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit en een doelmatig gebruik en doelmatige ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Deze (maatschappelijke) doelen strekken ter vervulling van allerlei maatschappelijke behoeften. De ontwikkeling van de fysieke leefomgeving moet duurzaam zijn. 104

De Omgevingswet bundelt landelijke wetten en regels voor een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving en de problemen in die leefomgeving, zoals waterkwaliteit. Te denken aan de Wet ruimtelijke ordening, de Wet bodembescherming, de Waterwet, en delen van de Wet milieubeheer. Deze zullen op termijn verdwijnen. In de Omgevingswet zullen de Drinkwaterwet, de Meststoffenwet en de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (vooralsnog) niet worden ondergebracht. Een deel van de algemene bescherming van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning zal dus nog steeds voortvloeien uit andere wetten dan de Omgevingswet.

De Omgevingswet omvat vier uitvoeringsbesluiten (algemene maatregelen van bestuur): het Besluit kwaliteit leefomgeving, het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit bouwwerken leefomgeving en het Omgevingsbesluit. Daarnaast zullen ministeriële regelingen, zoals de Omgevingsregeling, worden vastgesteld. De provinciale omgevingsregels worden neergelegd in de omgevingsverordening, de gemeentelijke in het omgevingsplan en die van de waterschappen in de waterschapsverordening.

De Omgevingswet bevat een verdeling van taken en bevoegdheden op het terrein van de fysieke leefomgeving. Uitgangspunt vormt daarbij het zogenaamde subsidiariteitsvereiste. Taken en bevoegdheden zijn zoveel als mogelijk bij gemeenten en wat betreft wateraangelegenheden bij waterschappen belegd. Een taak of bevoegdheid mag alleen door een bestuursorgaan van de provincie worden uitgeoefend:

• a.

  met het oog op een provinciaal belang dat niet doelmatig of doeltreffend door de gemeente kan worden behartigd,

• b.

  voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van taken en bevoegdheden, of

• c.

  ter uitvoering van een internationale (Europese) verplichting. 105

De aanpak van problemen in het kader van de Omgevingswet zal worden gestroomlijnd oftewel plaatsvinden via het gebruik van steeds dezelfde instrumenten: omgevingsvisies, programma’s, projectbesluiten, omgevingsvergunningen, instructie(regel)s, maatwerkregels en -voorschriften, en algemene voorschriften.

Omgevingsvisies bevatten de hoofdlijnen van het beleid voor de fysieke leefomgeving. 106 In het kader van de vaststelling van een visie moet rekening zijn gehouden met het voorzorgs- en preventiebeginsel en de preferentie van een aanpak van de bron. 107 Omgevingsvisies moeten onder meer worden vastgesteld door het Rijk en de provincies. 108

Omgevingswaarden gaan over de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of de maximale toelaatbare concentratie van een stof. 109 Bij vaststelling moet de juridische strekking van de omgevingswaarde zijn aangegeven: een resultaats-, inspannings- of een andere te omschrijven verplichting. Omgevingswaarden werken in beginsel niet rechtstreeks door naar besluiten. Een toets aan een omgevingswaarde hoeft in het kader van de totstandkoming van een besluit, zoals een vergunning voor een milieubelastende activiteit, niet te worden verricht. 110

Provincies zijn ook gerechtigd tot het stellen van omgevingswaarden. De provinciale omgevingswaarden moeten worden neergelegd in de omgevingsverordening. Een provinciale omgevingswaarde mag strenger zijn dan een landelijke. 111 Een provinciale omgevingswaarde voor een onderwerp waarvoor geen landelijke omgevingswaarde is vastgesteld, mag alleen worden vastgesteld na een onafhankelijk onderzoek. 112

Een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving is een doelstelling anders dan een omgevingswaarde. Deze andere doelstellingen vormen eveneens een uitwerking van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet. 113

De naleving van omgevingswaarden of een andere parameter (bijvoorbeeld voor een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving) moet worden gemonitord. 114 De uitvoering van de monitoring heeft vaak plaats te vinden aan de hand van een zogenaamde monitoringsprogramma. 115 Van de resultaten van de monitoring moet verslag worden gedaan. 116

Een programma is uitvoeringsgericht. Een programma bevat maatregelen die moeten leiden tot de gewenste kwaliteit van een onderdeel van of gebied in de fysieke leefomgeving, al dan niet gegoten in een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving. 117 De maatregelen in een programma kunnen van publiekrechtelijke aard zijn: algemene regels, instructieregels of beschikkingen, zoals omgevingsvergunningen of projectbesluiten. 118 Een programma bindt alleen het vaststellend bestuursorgaan 119 , maar niet automatisch in afdwingbare zin. 120 Gezamenlijke of een gecombineerde vaststelling van programma’s door twee of meer bestuursorganen is mogelijk. 121 Bestuursorganen kunnen bij de vaststelling van een programma expliciet worden betrokken. 122

Voor de naleving van de in een programma vermelde maatregelen geldt een uitvoeringsplicht. Via zo’n uitvoeringsplicht moet naleving van een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving zijn verzekerd. Op de naleving van een programma hebben vertegenwoordigende lichamen, zoals provinciale staten, toe te zien. 123

Instructieregels richten zich op de uitoefening van taken of bevoegdheden door een bepaald bestuursorgaan. Instructieregels kunnen worden gegeven door het Rijk, de zo te noemen rijksinstructieregels 124 , en provincies, de zo te noemen provinciale instructieregels. De rijks- en provinciale instructieregels kunnen onder meer gericht zijn op de wetgevende bevoegdheid van gemeenten.

In verband met het subsidiariteitsvereiste hebben voor het Rijk en provincies instructieregels de voorkeur boven algemene regels. 125

Voornoemde instrumenten gaan over activiteiten te verrichten door de overheid. Een ander deel van de Omgevingswet gaat over de regulering van de activiteiten van burgers en bedrijven.

Algemene regels kunnen rechtstreeks zijn gericht tot (categorieën van) burgers en bedrijven. 126 De betrokken burgers en bedrijven hebben de tot hen gerichte regels na te leven. Algemene regels kunnen worden gegeven door alle overheden in ons land (algemene rijksregels, provinciale regels, gemeentelijke en waterschapsregels).

In de Omgevingswet staan de regels over de verdeling van de ruimte van ons land, de zogenaamde evenwichtige toedeling van functies aan locaties, centraal. Een locatie is bijvoorbeeld een bouwwerk, perceel, of een gebied en kan ook betrekking hebben op de ondergrond. De term functie ziet op het gebruiksdoel van de betreffende locatie. De locatie moet geschikt zijn voor de toegekende functie. Met het oog op die geschiktheid zijn eisen gesteld aan de kwaliteit van die locatie voor de functie. Die eisen impliceren vaak beperkingen op andere gebruiksmogelijkheden van die locatie, zoals een grondwaterbeschermingsgebied. Een belangenafweging is bij de toedeling dus aan de orde. Deze afweging moet evenwichtig zijn. 127 Die afweging is gericht op de maatschappelijke doelen van de wet, zoals gezond en veilig (grond)water. 128

De gemeenteraad is gehouden tot het stellen van regels voor een evenwichtige toedeling van een functie aan een locatie in het omgevingsplan. 129 Door het Rijk zijn instructieregels gegeven die de gemeenteraad bij de uitoefening van die bevoegdheid in acht heeft te nemen. 130 In de omgevingsverordening kunnen provinciale instructieregels worden gegeven voor een evenwichtige toedeling van een functie aan een locatie. 131 In plaats daarvan kan een evenwichtige toedeling van een functie aan een locatie ook rechtstreeks worden geregeld in de omgevingsverordening. Dit is mogelijk wanneer regulering via een provinciale instructieregel voor een evenwichtige toedeling van een functie aan een locatie niet doelmatig en doeltreffend is. 132

Voor een activiteit strijdig met het omgevingsplan, de zogenaamde omgevingsplanactiviteit, is een omgevingsvergunning vereist. Een dergelijke omgevingsvergunning is ook vereist voor activiteiten niet strijdig met het omgevingsplan wanneer dat in het omgevingsplan is bepaald (binnenplanse omgevingsplanactiviteit). 133 Via deze weg kunnen activiteiten mogelijk schadelijk voor de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning die op zich zijn toegestaan, toch aan een voorafgaande beoordeling worden onderworpen.

Met het oog op de voorbereiding van een omgevingsplan voor een evenwichtige toedeling van een functie aan een locatie te stellen regels kan een voorbereidingsbesluit worden genomen. Een voorbereidingsbesluit wijzigt het omgevingsplan met zogenaamde voorbeschermingsregels. Met voorbeschermingsregels wordt voorkomen dat een locatie minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van het doel van de regels voor het omgevingsplan. Voorbeschermingsregels hebben een termijn van werking van maximaal anderhalf jaar. 134 Ook provinciale staten kunnen met toepassing van het subsidiariteitsvereiste een voorbereidingsbesluit nemen. 135

Een uitgebreide regeling is gegeven voor projecten. Onder een project valt een aantal specifieke activiteiten, zoals het bouwen van bouwwerken, de totstandkoming van installaties of werken en andere activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen, zoals de winning van delfstoffen. 136 Het gaat doorgaans om grootschalige activiteiten. 137 De activiteiten kunnen zowel door de overheid als door een private partij, zoals aan de orde bij de winning van grondstoffen 138 , worden ondernomen.

Voor projecten kan door het Rijk, de provincie of het waterschap ambtshalve een projectbesluit worden vastgesteld: een zogenaamd rijksprojectbesluit en een provinciaal projectbesluit. Bij het gebruik van de bevoegdheid tot vaststelling van een rijks- of provinciaal projectbesluit is het subsidiariteitsvereiste van toepassing. 139 Het projectbesluit komt in de plaats van het Tracébesluit op grond van de Tracéwet, en de coördinatieregeling van de Wet ruimtelijke ordening 140 , de Waterwet 141 en de Ontgrondingenwet 142 .

Een projectbesluit kan worden gezien als een specifieke vorm van een ruimtelijk besluit. Een brede belangenafweging is in het kader van een projectbesluit aan de orde. 143

Rijksprojectbesluiten worden in ieder geval vastgesteld voor de aanleg of een bepaalde wijziging van een autoweg of spoorweg. 144 Aan een projectbesluit gaat een verkenning vooraf. 145 De verkenning bevat de nodige informatie over de aard van de opgave en de voor de fysieke leefomgeving relevante ontwikkelingen. 146 Ook een voorkeursbeslissing kan voorafgaan aan de vaststelling van een projectbesluit. In de voorkeursbeslissing is het voorkeursalternatief aangegeven. 147

Het projectbesluit bevat een beschrijving van het project en de te treffen maatregelen voor het ongedaan maken, beperken of compenseren van nadelige gevolgen. 148 Het projectbesluit behelst een wijziging van het omgevingsplan met regels nodig voor het uitvoeren en in werking hebben of in stand houden van het project. Deze regels hebben een evenwichtige toedeling van een functie aan een locatie ten doel. 149

Met het oog op de voorbereiding van een projectbesluit kan door de betrokken minister(s) of gedeputeerde staten een voorbereidingsbesluit worden genomen, mits het subsidiariteitsvereiste in acht is genomen. 150

Bij omgevingsverordening kunnen instructieregels worden gegeven over inhoud en motivering van een projectbesluit van gedeputeerde staten en het dagelijks bestuur van een waterschap. 151 Ook kunnen gedeputeerde staten aan het dagelijks bestuur van het waterschap een instructie geven over een door dat bestuur vast te stellen projectbesluit. Een dergelijke instructie is alleen mogelijk in verband met een evenwichtige toedeling van een functie aan een locatie. 152

Ter uitvoering van een project zullen diverse activiteiten moeten worden verricht. De voor die activiteiten gestelde regels moeten in beginsel steeds in acht worden genomen. Specifieke omgevingsvergunningen voor die activiteiten hoeven niet te worden verleend. De besluitvorming voor die activiteiten wordt geacht te zijn verdisconteerd in het projectbesluit. 153

Van rijkswege zijn allerlei specifieke activiteiten in de fysieke leefomgeving gereguleerd, de zo te noemen omgevingsactiviteiten van rijkswege. Een deel van de omgevingsactiviteiten van rijkswege is onderworpen aan een (omgevings)vergunningvereiste. 154 Van deze vergunningplicht kan in bepaalde gevallen in de omgevingsverordening, het omgevingsplan of de waterschapsverordening worden afgeweken. 155

Besluitvorming voor een omgevingsvergunning vindt plaats op basis van beoordelingsregels. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. Regels voor het verbinden van voorschriften aan een omgevingsvergunningplichtige milieubelastende activiteit kunnen worden gegeven in de omgevingsverordening. 156

Voor een niet-omgevingsvergunningplichtige omgevingsactiviteit van rijkswege kan door het bevoegd gezag een maatwerkvoorschrift worden gesteld. Met een maatwerkvoorschrift kan door het bevoegd gezag een algemene regel voor die activiteit worden aangevuld, dan wel van zo’n regel worden afgeweken. 157

Met een maatwerkregel kan het bevoegd gezag voor categorieën van activiteiten met betrekking tot een algemene regel aanvullende of afwijkende regels stellen. 158

Van rijkswege zijn onder meer regels gegeven voor milieubelastende activiteiten, ontgrondingsactiviteiten en bouwactiviteiten.

Onder een milieubelastende activiteit wordt verstaan een activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken. 159 Dit begrip vervangt het begrip ‘inrichting’. Het begrip milieu is niet omschreven in de omgevingsregelgeving, wel in de toelichting. Daaronder wordt verstaan “de fysieke leefomgeving bezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, de bescherming en verbetering van de kwaliteit van water, bodem en lucht (...)”. Onder milieu in de zin van het Besluit kwaliteit leefomgeving wordt onder meer verstaan water en bodem en een rechtmatig gebruik van bijvoorbeeld grondwater voor de waterwinning. 160

Een onderscheid kan worden gemaakt voor omgevingsvergunningplichtige milieubelastende activiteiten en niet-omgevingsvergunningplichtige. De niet-vergunningplichtige kunnen weer worden onderscheiden in meldingsplichtige en niet-meldingsplichtige milieubelastende activiteiten.

Door het Rijk zijn diverse milieubelastende activiteiten gereguleerd: de rijksmilieubelastende activiteiten. Provincies en gemeenten zijn gerechtigd regels te stellen voor andere milieubelastende activiteiten, de zo te noemen provinciale en gemeentelijke milieubelastende activiteiten.

Voor de rijksmilieubelastende activiteiten zijn algemene rijksregels gegeven met burgers en bedrijven bindende bepalingen. 161 Deze rijksregels zijn neergelegd in het Besluit activiteiten leefomgeving. 162 De regels hebben onder meer de bescherming en verbetering van de kwaliteit van de chemische kwaliteit en de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening van grondwaterlichamen als oogmerk. 163

Een ontgrondingsactiviteit is omgevingsrechtelijk zelfstandig gereguleerd. Een ontgrondingsactiviteit is het weggraven van een bovenlaag (van de bodem). 164 Ontgrondingsactiviteiten zijn omgevingsvergunningplichtig. Een aantal ontgrondingsactiviteiten zijn uitgezonderd van de omgevingsvergunningplicht. Een onderscheid wordt gemaakt tussen vergunningvrije gevallen met en zonder afwijkmogelijkheid. 165 Bij omgevingsverordening kan voor de omgevingsvergunningplichtige gevallen met afwijkmogelijkheid een aanvullend verbod worden gesteld. Van deze bevoegdheid kan alleen gebruik worden gemaakt, indien dit verbod doelmatig en doeltreffend is. 166

Een bouwactiviteit is het bouwen van een bouwwerk. Een bouwwerk is een constructie van bijvoorbeeld hout of steen verbonden met of rustend op de grond, zoals een gebouw. 167 Voor bouwactiviteiten zijn algemene rijksregels gegeven. 168 Deze rijksregels hebben de veiligheid, de gezondheid, duurzaamheid en bruikbaarheid als oogmerk. 169 Het gaat om de veiligheid en gezondheid van de gebruiker en de duurzaamheid en bruikbaarheid van het bouwwerk.

Rijksregels zijn ook gegeven voor bouw- en sloopwerkzaamheden. Deze regels hebben de veiligheid en de gezondheid in de directe omgeving als oogmerk. 170 De gegeven regels voor bouwactiviteiten hebben aldus niet de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning als oogmerk. Het bouwen en slopen kan wel relevant zijn voor de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning en moeten dus anders gereguleerd worden.

Bij omgevingsverordening kunnen specifiek aangewezen omgevingsactiviteiten worden aangewezen, de zo te noemen provinciale omgevingsactiviteiten en gereguleerd. Een provinciale omgevingsactiviteit niet zijnde een rijksmilieubelastende activiteit kan worden onderworpen aan het vereiste van een provinciale omgevingsvergunning. De provinciale omgevingsvergunning 171 kan worden verleend of geweigerd op basis van beoordelingsregels neergelegd in de omgevingsverordening. 172 Deze zo te noemen provinciale beoordelingsregels kunnen onder meer gaan over de gezondheid en de bescherming en verbetering van de chemische kwaliteit van een grondwaterlichaam. 173 In de omgevingsverordening kunnen bestuursorganen of andere instanties worden aangewezen die in de gelegenheid worden gesteld advies uit te brengen over een aanvraag om een provinciale omgevingsvergunning. 174

De eis van een provinciale omgevingsvergunning kan in de omgevingsverordening ook worden gesteld voor een vergunningplichtige rijksmilieubelastende activiteit ter bescherming van de kwaliteit van het grondwater. 175

De omgevingsverordening kan ook een verbod bevatten een provinciale omgevingsactiviteit te verrichten zonder voorafgaande melding. 176

Ook in de waterschapsverordening kan de vergunningeis voor een activiteit worden gesteld: de waterschapsomgevingsvergunning voor een waterschapsomgevingsactiviteit. 177 In de waterschapsverordening is aangegeven dat zo’n vergunning alleen kan worden verleend indien wordt voldaan aan de rijksomgevingswaarden voor de chemische toestand van het grondwaterlichaam. Ook mag de chemische toestand van het grondwaterlichaam niet achteruitgaan door verlening van de waterschapsomgevingsvergunning. 178

In de omgevingsverordening kunnen regels worden opgenomen over inhoud of motivering van een te verlenen waterschapsomgevingsvergunning. 179

De waterschapsverordening kan ook een verbod bevatten een waterschapsomgevingsactiviteit te verrichten zonder voorafgaande melding. 180

4.2 (Grond)water

Tot de fysieke leefomgeving behoren water en watersystemen. 181 Water is een natuurlijke hulpbron. 182 Een onderscheid is gemaakt tussen grond- en drinkwater en voor menselijke consumptie bestemd water. Drinkwater is bestemd voor directe menselijke consumptie, water uit de kraan dus. 183 Onder voor menselijke consumptie bestemd water in de zin van de Omgevingswet is ook water begrepen dienend als grondstof voor de levensmiddelenindustrie. 184

Een watersysteem is onder meer een samenhangend geheel van een of meer grondwaterlichamen. Een grondwaterlichaam is een afzonderlijke grondwatermassa in een of meer watervoerende (bodem)lagen. 185

Grondwaterlichamen zijn regionale watersystemen. 186 Regionaal zijn watersystemen niet beheerd door het Rijk. Het beheer heeft betrekking op een ‘samenstel van aan watersystemen verbonden taken’ gericht op de kwantitatieve aspecten (overlast en schaarste) in samenhang met de kwalitatieve (zoals de chemische kwaliteit). Het beheer is onder meer gericht op de vervulling van de aan een watersysteem toegekende maatschappelijke functies, zoals drinkwaterwinning. 187

Het beheer van een grondwaterlichaam zal in beginsel berusten bij de waterschappen. 188 De beheertaken moeten worden onderscheiden van andere taken voor de kwaliteit van een watersysteem, zoals die voor de kwaliteit van grondwater gebruikt voor waterwinning door de provincie. 189

Zoals gezegd, strekken de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet ter vervulling van allerlei maatschappelijke behoeften. Een maatschappelijke behoefte vormt de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening. 190 Deze maatschappelijke behoefte heeft zowel betrekking op de kwantiteit als kwaliteit van voor waterwinning gebruikt grondwater. 191 De eis van duurzaamheid impliceert dat voorzien moet worden in de behoeften aan grondwater voor drinkwaterwinning van zowel de huidige als toekomstige generaties. 192

Emissies in de bodem of het grondwater dan wel risico’s voor een grondwaterlichaam behoren tot de gevolgen voor de fysieke leefomgeving, al dan niet met invloed op de (gezondheid van de) mens. 193

De uitvoering van de beheer- en andere taken vindt onder meer plaats door uitoefening van bevoegdheden. Dit geldt onder meer voor de door de bestuursorganen van de provincie uit te oefenen bevoegdheden ter uitvoering van de Kaderrichtlijn water en de Grondwaterrichtlijn voor grondwaterlichamen, zoals de vaststelling van de Pmv2021.

Bij het provinciebestuur berust de taak de kwaliteit van het grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden gebruikt voor de winning van voor de bereiding van voor menselijke consumptie bestemd water te beschermen. 194

Een groot deel van de bestuursorganen in ons land zijn uitgerust met bevoegdheden die al dan niet rechtstreeks van invloed zijn op de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning. De provinciale verantwoordelijkheid voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning, hoe belangrijk ook, is daarmee zeker geen exclusieve.

4.3 Kwaliteit van grondwaterlichamen

Rijksomgevingswaarden voor de kwaliteit van het water in grondwaterlichamen strekken deels ter uitvoering van de Kaderrichtlijn water en de Grondwaterrichtlijn. De omgevingswaarden hebben de gezondheid en het milieu als oogmerk. 195 De gegeven omgevingswaarden zijn qua juridische strekking ‘andere verplichtingen’ waarvan de juridische strekking is omschreven in de Kaderrichtlijn water. 196

Naast omgevingswaarden zijn ook andere doelstelling en voor (het grondwaterdeel van) de fysieke leefomgeving gegeven. 197 Dit geldt voor de zogenaamde significante en aanhoudende stijgende tendensen/trends 198 oftewel de sluipende toename van concentraties verontreinigde stof(fen) in grondwater (sast). 199 .

Een achteruitgang in kwaliteit van een waterwinlocatie gelegen in een grondwaterlichaam mag niet leiden tot een verhoogde zuiveringsinspanning. Ook moet worden gestreefd naar een verbetering van de kwaliteit van dat grondwaterlichaam. 200

4.4 De beleidsmatige omgang met de kwaliteit van het grondwater

Regionaal waterprogramma

Mede ter uitvoering van de Kaderrichtlijn water en de Grondwaterrichtlijn201 stellen gedeputeerde staten een regionaal waterprogramma vast.202 Het regionaal waterprogramma bevat de uitwerking van beleid voor het gebruik, beheer of behoud dan wel de bescherming van het grondwaterlichaam. De delen van het regionaal waterprogramma die specifiek uitvoering geven aan de Kaderrichtlijn water vormen afzonderlijke delen. 203

In het regionaal waterprogramma zijn in ieder geval grondwaterlichamen, grondwaterlichamen gebruikt voor de onttrekking van voor menselijke consumptie bestemd water en waterwinlocaties aangewezen. 204

Het regionaal waterprogramma bevat maatregelen voorgeschreven krachtens de Kaderrichtlijn water en de Grondwaterrichtlijn.205 In het kader van de vraag of een maatregel in het regionaal waterprogramma voor grondwatersanering nodig is, wordt rekening gehouden met zogenaamde signaleringsparameters voor grondwaterkwaliteit.206

Op de totstandkoming van een regionaal waterprogramma is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Anders dan voor de totstandkoming van het nationaal waterprogramma is overleg met bestuursorganen van andere overheidslichamen wettelijk niet voorgeschreven.207 Uiteraard zullen gedeputeerde staten wel in gesprek gaan met de diverse betrokken en belanghebbende partijen uit het openbaar bestuur en daarbuiten.

Het regionaal waterprogramma wordt iedere zes jaar geactualiseerd.

De in het regionaal waterprogramma op te nemen maatregelen kunnen van wetgevende aard zijn en betrekking hebben op een evenwichtige toedeling van een functie aan een locatie dan wel op de regulering van specifieke omgevingsactiviteiten.

Gebiedsdossiers voor waterwinning

Voor drinkwaterwinningen worden door de provincies zogenoemde gebiedsdossiers waterwinning opgesteld. In deze gebiedsdossiers worden problemen en risico’s voor drinkwaterwinningen in beeld gebracht en worden op basis daarvan afspraken gemaakt over te treffen maatregelen. Gebiedsdossiers waterwinning zijn bestuurlijke afspraken waarover geen regels zijn gesteld. De gebiedsdossiers waterwinning kunnen inhoudelijke input opleveren voor op te stellen (maatregelen)programma’s of de actualisatie daarvan. 208

Nationaal waterprogramma

De minister van Infrastructuur en Waterstaat stelt, in overeenstemming met andere betrokken bewindspersonen, een nationaal waterprogramma vast.209 Het nationale waterprogramma bevat maatregelen voorgeschreven voor de kwaliteit van het grondwater krachtens de Kaderrichtlijn water en de Grondwaterrichtlijn. Deze maatregelen vormen afzonderlijke onderdelen van het nationale waterprogramma.210

Waterbeheerprogramma

Voor grondwaterlichamen in beheer bij het waterschap stelt het algemeen bestuur een waterbeheerprogramma vast. In het kader van die vaststelling moet rekening zijn gehouden met het regionaal waterprogramma voor zover deze betrekking hebben op de uitvoering van de Kaderrichtlijn water en de Grondwaterrichtlijn. 211

Het waterbeheerprogramma bevat maatregelen voorgeschreven voor de kwaliteit van het grondwater krachtens de Kaderrichtlijn water en de Grondwaterrichtlijn. 212

Verder geldt in het kader van het waterbeheerprogramma de hieronder vermelde uitvoeringsplicht met betrekking tot het voorkomen van de achteruitgang van de chemische toestand van het betreffende grondwaterlichaam.

Uitvoeringsplicht

De uitvoeringsplicht heeft betrekking op de verplichting dat de in een programma opgenomen maatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd. 213

Naleving van de omgevingswaarden voor de kwaliteit van grondwater in de in dat programma aangewezen grondwaterlichamen moet worden gerealiseerd via de uitvoering van het regionaal waterprogramma.214 Naleving van de eis van sast voor die grondwaterlichamen heeft eveneens plaats te vinden op basis van het regionaal waterprogramma.215 De verantwoordelijkheid voor naleving van deze normen is voor gedeputeerde staten een exclusieve. Andere bestuursorganen zijn voor niet-naleving wettelijk niet aanspreekbaar.

Het voorkomen van de achteruitgang van de chemische toestand van de betreffende grondwaterlichamen is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de minister van Infrastructuur en Waterstaat, het algemeen bestuur van het waterschap en gedeputeerde staten.216 Deze verantwoordelijkheid is ook van toepassing op het voorkomen van de noodzaak van een verhoging van het niveau van zuivering vanwege de achteruitgang van de kwaliteit van het grondwaterlichaam met een waterwinlocatie en op het streven naar een steeds betere kwaliteit van het grondwater in zo’n grondwaterlichaam. 217

De in een geactualiseerd waterprogramma opgenomen maatregelen strekkende ter uitvoering van artikel 11 van de Kaderrichtlijn water moeten uiterlijk binnen drie jaar na actualisatie operationeel zijn. 218

Op de naleving van de uit hoofde van het regionaal omgevingsplan rustende uitvoeringsplicht voor gedeputeerde staten hebben provinciale staten toe te zien. 219

Monitoring

De naleving van de omgevingswaarden en andere parameters moet worden gemonitord.220 Met het oog op die monitoring moet door gedeputeerde staten een monitoringsprogramma worden vastgesteld.221 Het monitoringsprogramma bevat methodes ter bepaling van bepaalde gegevens. 222

Gedeputeerde staten zijn belast met de uitvoering van de monitoring overeenkomstig het monitoringsprogramma. 223

Een monitoringsprogramma moet zo nodig worden bijgesteld als niet voldaan wordt aan bijvoorbeeld een omgevingswaarde voor de chemische kwaliteit van grondwater. 224

Van de resultaten van de monitoring moet verslag worden gedaan.

Verslaglegging

Gedeputeerde staten zijn gehouden verslag te doen van de resultaten van de monitoring van de omgevingswaarden.225 Daarnaast moet verslag worden gedaan van de resultaten van de monitoring van bepaalde andere parameters voor de grondwaterkwaliteit. 226

Gedeputeerde staten stellen aan het eind van de looptijd van een regionaal waterprogramma een verslag van de resultaten van de monitoring van de omgevingswaarden en van bepaalde andere parameters voor de grondwaterkwaliteit elektronisch beschikbaar.

Gelijke verplichtingen rusten op de minister van Infrastructuur en Waterstaat wat betreft het nationaal waterprogramma en het dagelijks bestuur van het waterschap wat betreft het waterbeheerprogramma. 227

4.5 Europees beschermingsregime

Bijlage IA bevat een overzicht van de Europese regelgeving met ten dele ook rechtstreeks werkende bepalingen mede strekkend ter bescherming van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning. De rechtstreeks werkende bepalingen neergelegd in Europese verordeningen blijven met de Omgevingswet onverkort van kracht. Dit geldt ook voor de regelingen strekkende ter uitvoering van Europese richtlijnen al kunnen deze in ons land met de Omgevingswet wel anders zijn vormgegeven.

4.6 Landelijk beschermingsregime anders dan voortvloeiend uit Omgevingswet

Een deel van de bescherming van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning zal, naast uit Europese verordeningen, voortvloeien uit andere wetten dan de Omgevingswet. Dit geldt onder meer voor de Meststoffenwet, de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, de Wet vervoer gevaarlijke stoffen en dergelijke. Voor een deel strekken de op grond van die wetten gestelde regels weer ter uitvoering van internationale en Europese regelgeving.

4.7 Beschermingsregels voor de kwaliteit van grondwater

Algemeen

In essentie zal bescherming van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning via twee sporen (kunnen) plaatsvinden. Het eerste spoor heeft betrekking op een evenwichtige toedeling van een functie aan een locatie. Het tweede spoor heeft betrekking op de besluitvorming voor specifieke omgevingsactiviteiten. Te denken valt aan milieubelastende activiteiten en ontgrondingsactiviteiten.

Evenwichtige toedeling van een functie aan een locatie

De gemeenteraad is gehouden tot het stellen van regels voor een evenwichtige toedeling van een functie aan een locatie in het omgevingsplan.228 Daarbij moeten de rijksinstructieregels en de eventueel gestelde provinciale instructieregels in acht worden genomen. Op grond van de rijksinstructieregels moet in het omgevingsplan rekening worden gehouden met de gevolgen voor het beheer van het grondwaterlichaam. Daarbij moeten de opvattingen van het bestuur van het waterschap worden betrokken. 229

Gelijke verplichting geldt voor provinciale staten wanneer de omgevingsverordening betrekking heeft op een provinciale toedeling van een functie aan een locatie. 230

Ook zijn rijksinstructieregels gegeven voor een evenwichtige toedeling van een functie aan een locatie in verband met de bescherming van de bodem.231 Deze gaan over de toepassing van grond en baggerspecie in de bodem. Zo mag bij maatwerkvoorschrift of -regel grond of baggerspecie in afwijking van rijk kwaliteitseisen worden toegepast aangewezen bodembeheergebieden.232 Dergelijke regels kunnen ook in de omgevingsverordening worden gegeven, mits het subsidiariteitsvereiste in acht is genomen. 233

Specifieke omgevingsactiviteiten

Algemeen

Omgevingsactiviteiten van rijkswege zijn landelijk gereguleerd, zoals milieubelastende en ontgrondingsactiviteiten. De rijksregels voor deze omgevingsactiviteiten van rijkswege gaan onder meer over de bescherming van de bodem en het daarin aanwezige grondwater.

Een deel van de omgevingsactiviteiten van rijkswege is onderworpen aan een vergunningvereiste. De door het Rijk aangewezen vergunningplichtige gevallen strekken in ieder geval ter uitvoering van de Kaderrichtlijn water, de Kaderrichtlijn afvalstoffen en de richtlijn industriële emissies.234

Rijksmilieubelastende activiteiten

De algemene rijksregels voor rijksmilieubelastende activiteiten hebben onder meer de bescherming en verbetering van de chemische kwaliteit en de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening van grondwaterlichamen als oogmerk. 235

Voor de uitoefening van een aantal taken of bevoegdheden voor rijksmilieubelastende activiteiten is het ter zake bevoegde bestuursorgaan aangewezen: het bevoegd gezag. In de meeste gevallen is dit burgemeester en wethouders. Voor rijksmilieubelastende activiteiten met een grotere milieu impact zijn gedeputeerde staten bevoegd en in een enkel geval de minister van Economische Zaken en Klimaat, de minister van Infrastructuur en Waterstaat of de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. 236

Voor alle rijksmilieubelastende activiteiten geldt een zorgplicht. De zorgplicht gaat over rijksmilieubelastende activiteiten met een mogelijk nadelig gevolg voor onder meer de gezondheid, de chemische kwaliteit van een grondwaterlichaam of de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening. De zorgplicht is van toepassing op degene die een rijksmilieubelastende activiteit verricht.

De zorgplicht verplicht tot het nemen van maatregelen ter voorkoming van voornoemde nadelige gevolgen, of zo niet mogelijk, tot het zoveel mogelijk beperken of ongedaan maken van die gevolgen, of, zo dat beperken niet voldoende mogelijk is, tot het achterwege laten van de activiteit.

Voorwaarde voor toepassing van de zorgplicht is dat degene die de milieubelastende activiteit verricht “weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteiten (de betreffende) nadelige gevolgen kan hebben”. Voorwaarde voor het treffen van maatregelen ter voorkoming van voornoemde nadelige gevolgen en voor het achterwege laten van de activiteit is dat deze verplichtingen in redelijkheid van degene die de rijksmilieubelastende activiteit verricht kunnen worden gevraagd. Deze ‘redelijkheidseis’ is niet van toepassing op de verplichting tot het zoveel als mogelijk beperken of ongedaan maken van nadelige gevolgen.

In het kader van de zorgplicht moeten alle passende preventieve maatregelen ter bescherming van de gezondheid en tegen (significante) verontreiniging en ongevallen worden getroffen. Ook moeten de beste beschikbare technieken (BBT) worden toegepast.237 Onder milieuverontreiniging wordt verstaan de directe of indirecte inbreng van stoffen in de bodem of water met een gevaar voor de gezondheid of de kwaliteit van grondwater dan wel voor een rechtmatig gebruik van grondwater voor de drinkwaterwinning. 238

Een aantal rijksmilieubelastende activiteiten is vergunningplichtig, andere niet.

Vergunningplichtig en zeker ook relevant voor de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning zijn onder meer:

• -

  de aanleg en het gebruik van een open bodemenergiesysteem239 ,

• -

  de opslag van bepaalde vloeibare en andere gevaarlijke stoffen240 ,

• -

  het op de bodem brengen van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen241 ,

• -

  installaties voor het zuiveren van afvalwater242 ,

• -

  het op de bodem brengen van zuiveringsslib afkomstig van zuiveringsinstallaties voor huishoudelijk of stedelijk afvalwater243 ,

• -

  de opslag van en bepaalde bewerkingen met (potentieel) verontreinigde grond of baggerspecie244 ,

• -

  het verrichten van activiteiten met metalen245 ,

• -

  de exploitatie van een zogenaamde ippc-installatie (installaties vallend onder richtlijn 2010/75/EU of te wel de Rie-richtlijn)246 ,

• -

  de behandeling van dierlijke meststoffen247 ,

• -

  de vervaardiging en dergelijke van chemische producten248 ,

• -

  de productie en het onderhoud van schepen249 ,

• -

  activiteiten met dierlijke meststoffen250 ,

• -

  oefenplaatsen voor brandbestrijding251 ,

• -

  activiteiten met voertuigen beladen met bepaalde gevaarlijke stoffen 252 ,

• -

  de inwendige reiniging van tanks voor opslag en vervoer van bepaalde gevaarlijke stoffen253 , en

• -

  de aanleg en exploitatie van een aangewezen werk voor of in samenhang met het opsporen van delfstoffen of aardwarmte en de opslag van stoffen, zoals CO2 (mijnbouwwerken)254 .

Vergunningplichtig en relevant voor de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning zijn ook allerlei afvalbeheerbedrijven, zoals;

• -

  de opslag van autowrakken255 ,

• -

  de exploitatie van zuiveringtechnische werken256 ,

• -

  de opslag van verontreinigde grond of baggerspecie257 , en

• -

  activiteiten met bedrijfs- of gevaarlijke afvalstoffen258 .

Niet-vergunningplichtig, en relevant voor de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning zijn onder meer:

• -

  het graven in259 en het saneren260 van de bodem,

• -

  de toepassing van bouwstoffen261 ,

• -

  de exploitatie van buisleidingen met bepaalde gevaarlijke stoffen262 , en,

• -

  het buiten gebruik stellen van een boorgat met een verplaatsbaar mijnbouwwerk. 263

Voor de al dan niet-vergunningplichtige rijksmilieubelastende activiteit zijn landelijk algemene regels gegeven. Deze landelijke regels zijn gericht op degene die een rijksmilieubelastende activiteit verricht.264 Algemene rijksregels die direct betrekking hebben op de verontreiniging van grondwater zijn gesteld voor bepaalde zuiveringstechnische werken265 , de opslag van vloeibare brandstoffen266 en diesel267 , alsmede de aanleg en het gebruik van gesloten268 en open269 bodemenergiesystemen.

Ook voor de aanleg en het buiten gebruik stellen van een boorgat met een verplaatsbaar mijnbouwwerk zijn regels gegeven.270 De regels hebben onder meer betrekking op de locatie van het boorgat, bodemonderzoek, bodembeschermende voorzieningen, de eis van vloeistofdichtheid, lozingen van afwater en hemelwater. 271

Het grootste deel van de voorschriften van de algemene regels voor rijksmilieubelastende activiteiten heeft de bescherming van de bodem tegen verontreiniging als oogmerk. Zo moet bij het beëindigen van een milieubelastende activiteit een bodemonderzoek worden verricht.272 De kwaliteit van een verontreinigde bodem moet worden hersteld. 273

Voor rijksmilieubelastende activiteiten kunnen in de omgevingsverordening provinciale maatwerkregels worden gesteld.274 Zoals gezegd, zijn diverse rijksmilieubelastende activiteiten omgevingsvergunningplichtig275 en bovendien relevant in verband met de bescherming van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning.

De beoordelingsregels voor rijksmilieubelastende activiteiten gaan over onder meer de bescherming van de gezondheid en het milieu.276 Een omgevingsvergunning voor een rijksmilieubelastende activiteit kan alleen worden verleend, indien:

• a.

  milieuverontreiniging geïntegreerd wordt voorkomen of, wanneer niet mogelijk, beperkt,

• b.

  passende preventieve maatregelen tegen die verontreiniging worden getroffen,

• c.

  significante milieuverontreiniging niet wordt veroorzaakt, en

• d.

  de beste beschikbare technieken (BBT) worden toegepast. 277

Onder milieuverontreiniging wordt, zoals eerder aangegeven, verstaan de directe of indirecte inbreng van stoffen in de bodem of het (grond)water met een gevaar voor de gezondheid of de kwaliteit dan wel voor een rechtmatig gebruik van bijvoorbeeld grondwater voor de drinkwaterwinning.

Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van significante milieuverontreiniging moet onder meer rekening worden gehouden met het omgevingsplan en de omgevingsverordening. 278

Specifieke rijksbeoordelingsregels zijn gegeven voor rijksmilieubelastende activiteiten met gevolgen voor grondwaterlichamen. Zo’n omgevingsvergunning mag alleen worden verleend, wanneer deze verlening verenigbaar is met de chemische kwaliteit van het grondwaterlichaam en de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening. Rekening moet in verband daarmee worden gehouden met onder meer het nationale en regionaal waterprogramma.279 Deze verplichting noodzaakt tot een toets aan de omgevingswaarden voor de chemische kwaliteit en voor andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving, welke zijn opgenomen in het regionaal waterprogramma. Indien daaraan niet kan worden voldaan, dan moet een beroep worden gedaan op een van de wettelijke uitzonderingsmogelijkheden voortvloeiend uit de Kaderrichtlijn water. Indien deze uitzonderingsmogelijkheden niet aanwezig zijn, dan moet de vergunning worden geweigerd. 280

Van de rijksbeoordelingsregels voor de verlening of weigering van een omgevingsvergunning kan op verzoek van een bestuursorgaan van een provincie, gemeente of waterschap door de betrokken minister ontheffing worden verleend wanneer die verlening of weigering onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot het belang dat wordt gediend met die verlening of weigering. 281

Provinciale beoordelingsregels kunnen worden gegeven voor een omgevingsvergunningplichtige rijksmilieubelastende activiteit.282 Deze regels moeten zijn gericht op onder meer het treffen van alle passende preventieve maatregelen, het tegengaan van (significante) verontreiniging en de toepassing van de beste beschikbare technieken (BBT).283 Een vergunning voor een rijksmilieubelastende activiteit moet worden geweigerd wanneer verlening strijdig is met de provinciale beoordelingsregels.284 Provinciale instructieregels kunnen ook worden gegeven voor het stellen van voorschriften voor de omgevingsvergunning voor rijksmilieubelastende activiteit. 285

Van de provinciale beoordelingsregels kan op verzoek van een bestuursorgaan van een gemeente of waterschap door gedeputeerde staten ontheffing worden verleend wanneer die verlening of weigering onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot het belang dat wordt gediend met die verlening of weigering.286

Aan de omgevingsvergunning voor een rijksmilieubelastende activiteit worden voorschriften verbonden. Deze voorschriften zijn nodig met het oog op de (naleving van) rijksbeoordelingsregels.287 De vergunning bevat in ieder geval emissiegrenswaarden voor stoffen die in significante hoeveelheden kunnen vrijkomen en in de bodem of het water milieuverontreiniging kunnen veroorzaken.288 De grenswaarden moeten overeenkomen met de zogenaamde emissieniveaus op basis van BBT.289 Voorschriften moeten worden gegeven ter bescherming van de bodem en het grondwater en voor voorzieningen ter bescherming van bodem en grondwater. Ook moeten voorschriften worden gegeven voor de beoordeling van de naleving van emissiegrenswaarden.290 Strengere voorschriften, zoals voor emissiegrenswaarden, kunnen worden gesteld met het oog op de naleving van een omgevingswaarde voor grondwaterkwaliteit.291 Voorschriften kunnen ook worden gegeven voor monitoring. 292

Regelmatig moet het bevoegd gezag nagaan of de voorschriften van een omgevingsvergunning voor een rijksmilieubelastende activiteit nog toereikend zijn gelet op de technische mogelijkheden ter bescherming van het milieu of de kwaliteit van het milieu.293 Deze beoordeling kan grond zijn tot wijziging van de omgevingsvergunning, bijvoorbeeld vanwege de ontwikkeling van technieken die de emissies aanzienlijk kunnen beperken. 294

Voorschriften moeten worden gegeven voor stortplaatsen.295 Strengere voorschriften kunnen worden gegeven voor stortplaatsen in een grondwaterbeschermingsgebied.296 Relevante voorschriften moeten verder worden gesteld in de omgevingsvergunning voor het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten zuiveringsslib.297

Ontgrondingsactiviteiten

Beoordelingsregels voor de verlening of weigering van de omgevingsvergunning voor een ontgrondingsactiviteit zijn gesteld met het oog op de doelen van de wet, zoals de bescherming en verbetering van de kwaliteit van het grondwater al dan niet bestemd voor waterwinning, en een duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening.298 Bij de beoordeling van de aanvraag worden de gevolgen voor grondwaterlichamen betrokken.299 De omgevingsvergunning voor de ontgrondingenactiviteit wordt in ieder geval geweigerd “indien de inrichting van de locatie” niet aansluit bij de toegekende functie aan die locatie. 300

Specifieke provinciale beoordelingsregels kunnen in verband met de totstandkoming van een besluit tot het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor een ontgrondingsactiviteit niet worden gesteld.

Bouwactiviteiten

De gegeven rijksregels voor bouwactiviteiten kunnen geen betrekking hebben op de bescherming van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning. De eventuele problemen van bouwactiviteiten kunnen via de omgevingsverordening wel worden gereguleerd, bijvoorbeeld via een regeling voor een provinciale milieubelastende bouwactiviteit.

Provinciale omgevingsactiviteiten

In de omgevingsverordening kan een provinciale omgevingsactiviteit aan het vereiste van een omgevingsvergunning worden onderworpen.301 In de omgevingsverordening moet zijn aangegeven dat zo’n provinciale omgevingsvergunning alleen kan worden verleend wanneer wordt voldaan aan de rijksomgevingswaarden voor de chemische toestand van het grondwaterlichaam. Ook mag de chemische toestand van het grondwaterlichaam niet achteruitgaan door verlening van een provinciale omgevingsvergunning.302

Waterschapsomgevingsactiviteiten

In de waterschapsverordening kan een omgevingsactiviteit aan het vereiste van een waterschapsomgevingsvergunning worden onderworpen. In de waterschapsverordening is aangegeven dat de vergunning alleen kan worden verleend indien wordt voldaan aan de rijksomgevingswaarden voor de chemische toestand van het grondwaterlichaam.303 Ook mag de chemische toestand van het grondwaterlichaam niet achteruitgaan door verlening van de waterschapsomgevingsvergunning.304

4.8 Duurzame veiligheidstelling van de openbare drinkwatervoorziening

Ook in het kader van de Omgevingswet zullen bestuursorganen gehouden zijn de openbare drinkwatervoorziening duurzaam veilig te stellen. Daarnaast zullen deze bestuursorganen in het kader van de uitoefening van bevoegdheden op grond van de Omgevingswet de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening hebben aan te merken als een dwingende reden van groot openbaar belang. Op deze wijze zal dit belang ook een rol hebben te spelen in de besluitvorming op grond van de Omgevingswet van de diverse bestuursorganen voor grondwaterbeschermingsgebieden, voor zover dat niet specifiek voortvloeit uit de omgevingsverordening.

4.9 De rol van bestuursorganen in ons land in relatie tot de bescherming van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning

Algemene verplichtingen ter bescherming van grondwater vanwege de waterwinning gelden voor de verschillende bestuursorganen in ons land. Bestuursorganen hebben hun taken en bevoegdheden uit te oefenen met het oog op de doelen van de Omgevingswet. Tot die doelen behoort de bescherming van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning.

Een bestuursorgaan heeft in het kader van voornoemde uitoefening steeds rekening te houden met de samenhang tussen de verschillende onderdelen van de fysieke leefomgeving en daarbij betrokken belangen.305 Ook in het kader van de uitoefening van deze taak hebben bestuursorganen van dit land de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening steeds aan te merken als een dwingende reden van groot openbaar belang. Bij de uitoefening van taken en bevoegdheden door bestuursorganen moet bovendien rekening worden gehouden met de hieronder te beschrijven provinciale verantwoordelijkheid ter zake van de bescherming van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning. 306

4.10 Grondwaterbeschermingsgebieden

Inleiding

Op het provinciaal bestuur rust de taak de kwaliteit van het grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden in verband met de winning van dat grondwater voor de bereiding van voor menselijke consumptie bestemd water, te beschermen.307 Met deze taakopdracht is die bescherming een provinciaal belang. 308

Provinciale staten zijn verplicht regels te stellen in de omgevingsverordening voor het beschermen van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning in de bij de verordening aangewezen gebieden.309 Deze regels gaan over “het beschermen van de gezondheid en het milieu, het beheer van natuurlijke hulpbronnen en het duurzaam veiligstellen van de openbare drinkwatervoorziening, met betrekking tot het beschermen van de kwaliteit van regionale wateren waaruit water voor de bereiding van voor menselijke consumptie bestemd water wordt gewonnen (…)”. 310

Met de Omgevingswet verandert de betekenis van het begrip ‘grondwaterbeschermingsgebied’. Dit begrip komt in de plaats van het huidige milieubeschermingsgebieden voor grondwater. In de nieuwe betekenis omvat de term grondwaterbeschermingsgebied alle gebieden waarvoor een provinciaal beschermingsregime voor de kwaliteit van het grondwater vanwege de drinkwaterwinning van toepassing is.

De huidige betekenis van grondwaterbeschermingsgebied komt dus te vervallen. Dit gebied is in de Pmv een van de gebiedscategorieën die vallen onder milieubeschermingsgebieden voor grondwater. Met de Pmv2021 en de Omgevingsverordening Zuid-Holland zal het begrip grondwaterbeschermingsgebied worden vervangen door de term grondwaterbeschermingszone.

Het woord ‘gebied’ in de begrippen ‘waterwingebied’ en ‘gebied voor aanvullende strategische voorraden’ wordt gebruikt voor gebieden met een dubbele functie: gebruik voor de (potentiële) winning van drinkwater en bescherming. Het begrip ‘zone’ zoals gebruikt in grondwaterbeschermingszones en boringvrije zones, is voorbehouden aan gebieden met alleen een beschermende functie.

Figuur: schematische weergave van de gebiedsterminologie

Ter vermijding van misverstanden: grondwaterbeschermingsgebieden behoeven niet samen te vallen met de hierboven vermelde grondwaterlichamen waarin waterwinlocaties gelegen zijn. Grondwaterlichamen met een waterwinlocatie worden primair gedefinieerd vanuit de fysieke betekenis van het begrip grondwaterlichaam, terwijl bij een grondwaterbeschermingsgebied de beschermende functie in verband met de waterwinning centraal staat.

Subsidiariteitsvereiste

Zoals gezegd, geldt op de uitoefening van provinciale taken en bevoegdheden de eis van subsidiariteit. Deze eis is niet van toepassing op de provinciale verplichting regels te stellen voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning in bij die verordening aangewezen gebieden. Dit is een wettelijke taak.

Het subsidiariteitsvereiste is wel van toepassing op de wijze waarop gebruik wordt gemaakt van de verplichting. Het subsidiariteitsvereiste impliceert de voorkeur voor instructieregels.311 Van dit uitgangspunt kan om goede redenen worden afgeweken. Zo kan het volgens de wetgever doelmatiger zijn regels die niet-locatiespecifiek zijn te vervatten in algemene regels. Het is niet altijd doelmatig wanneer alle omgevingsplannen van gemeenten aan provinciale instructieregels moeten worden aangepast. 312

De regels voor grondwaterbeschermingsgebieden gaan niet over het gehele grondgebied van de provincie, maar wel over gebieden gelegen op het grondgebied van meerdere Zuid-Hollandse gemeenten. Daarnaast rust op bestuursorganen van de provincie de verplichting het belang de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening steeds aan te merken als een dwingende reden van groot openbaar belang. Deze dwingende reden vereist een tijdige en eensluidende vaststelling en toepassing van de regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden vanwege de waterwinning. Daarom zijn algemene regels voor dit onderwerp niet alleen doelmatiger, maar ook doeltreffender, dan instructieregels. De regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning zullen dan ook zoveel als mogelijk worden vervat in algemene regels. Dit geldt alleen niet voor vergunningplichtige rijksmilieubelastende activiteiten. Voor die activiteiten zal gebruik worden gemaakt van het instrument van instructieregels. Deze moeten door het bevoegd gezag worden verwerkt in de omgevingsvergunning.

Aanwijzing grondwaterbeschermingsgebieden

Grondwaterbeschermingsgebieden kunnen worden aangewezen via een toedeling van een functie aan een locatie. Deze weg wordt door de wetgever voorgestaan. 313

Provincies kunnen grondwaterbeschermingsgebieden rechtstreeks aanwijzen via een provinciale toedeling van een functie (zoals een waterwingebied) aan een locatie.314 Bij voorkeur zal deze aanwijzing hebben plaats te vinden via een provinciale instructieregel gericht op de toedeling van de functie grondwaterbeschermingsgebied aan een locatie.315 Van dit uitgangspunt kan, zoals gezegd, om goede redenen worden afgeweken.

Aanwijzing van grondwaterbeschermingsgebieden kan, zoals nu, ook plaatsvinden via het ‘milieuspoor’. Een dergelijke aanwijzing impliceert geen doorwerking naar gemeentelijke besluitvorming voor de toedeling van een functie aan een locatie. Wel rust op de gemeente bij het stellen van regels voor een evenwichtige toedeling van een functie aan een locatie de verplichting de openbare drinkwatervoorziening duurzaam veilig te stellen. Ook zullen bestuursorganen van gemeenten in verband met de uitoefening van die bevoegdheid de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening hebben aan te merken als een dwingende reden van groot openbaar belang. Bij het stellen van regels voor een evenwichtige toedeling van een functie moet door het betreffende bestuursorgaan van de gemeente rekening worden gehouden met de gevolgen voor het beheer van watersystemen. 316

Niet voldoende verzekerd is dat gemeenten daadwerkelijk de functie grondwaterbescherming zullen toedelen aan een locatie gelegen in een grondwaterbeschermingsgebied in het omgevingsplan. Zoals hierboven reeds is opgemerkt, wordt om die reden overwogen een flankerende regeling te treffen voor ruimtelijke besluitvorming door gemeenten. Deze zal zijn beslag kunnen krijgen in de Zuid-Hollandse omgevingsverordening met een regeling voor een evenwichtige toedeling van een functie aan een locatie. Via zo’n ruimtelijke regeling zal de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening beter zijn verzekerd.

Regels voor grondwaterbeschermingsgebieden: typen voorschriften

De provinciale regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning kunnen in essentie op twee wijzen worden vormgegeven. Ten eerste kunnen de regels betrekking hebben op de evenwichtige toedeling van een functie aan een locatie in relatie tot de bescherming van de kwaliteit van grondwater vanwege de waterwinning.317 Deze regels kunnen worden gegoten in de vorm van algemene of instructieregels. Het subsidiariteitsvereiste is van toepassing. Provinciale instructieregels kunnen worden gegeven voor de inhoud en motivering van een omgevingsplan met betrekking tot een evenwichtige toedeling van een functie aan een locatie.318 Ook kunnen algemene regels worden gegeven voor een provinciale evenwichtige toedeling van een functie aan een locatie.

Provinciale instructieregels voor de inhoud of motivering van een omgevingsplan of waterschapsverordening kunnen ook worden gegeven voor allerlei omgevingsactiviteiten in verband met de bescherming van de kwaliteit van het grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden. Deze instructieregels kunnen onder meer zijn gegoten in de vorm van de bevoegdheid tot het stellen van maatwerkregels in het omgevingsplan of de waterschapsverordening voor omgevingsactiviteiten.319 Ook kunnen provinciale instructieregels verplichten tot de eis van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit of tot het stellen van algemene regels door gemeenten. 320

Provinciale algemene regels kunnen worden gesteld voor omgevingsactiviteiten, mits het subsidiariteitsvereiste in acht is genomen. Deze regels kunnen bijvoorbeeld aangegeven welke activiteiten in een grondwaterbeschermingsgebied zijn toegelaten en welke niet, en zo ja, onder welke voorwaarden. De omgevingsverordening kan beoordelingsregels bevatten voor de vergunningverlening voor rijksmilieubelastende activiteiten relevant voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater vanwege de waterwinning. Voor rijksmilieubelastende activiteiten kan de omgevingsverordening ook maatwerkregels bevatten.321 Een afwijking van de algemene regels voor rijksmilieubelastende activiteiten kan een aanscherping of versoepeling van die regels impliceren.322 Ook kan in de omgevingsverordening zijn aangegeven dat voor een bepaalde activiteit in het omgevingsplan of de waterschapsverordening maatwerkregels worden gegeven323 , dan wel dat het bevoegd gezag een maatwerkvoorschrift stelt.324 Ten slotte kunnen (provinciale milieubelastende) activiteiten, in aanvulling op de landelijke regelgeving voor vergunningplichtige rijksmilieubelastende activiteiten325 , aan een separate (provinciale) omgevingsvergunning worden onderworpen.326 De omgevingsverordening bevat in zo’n geval ook provinciale beoordelingsregels.

4.11 Zuid-Hollandse Omgevingsverordening

Provinciale regels voor de fysieke leefomgeving zullen zijn neergelegd in de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening.327 Een voorontwerp van een Zuid-Hollandse Omgevingsverordening heeft van 11 mei tot en met 22 juni 2020 voor inspraak ter inzage gelegen.

HOOFDSTUK 5: AANLEIDING, UITGANGSPUNTEN EN MEEST RELEVANTE WIJZIGINGEN TEN OPZICHTE VAN DE PROVINCIALE MILIEUVERORDENING

5.1 Aanleiding voor de Pmv2021

Voor een integrale herziening van de regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning zijn een aantal redenen.

• a.

  Zoals eerder reeds aangegeven, moet, mede ter uitvoering van de Kaderrichtlijn water en de Grondwaterrichtlijn, naleving van de gestelde kwaliteitseisen voor grondwaterlichamen in het algemeen en grondwaterlichamen met een waterwinlocatie, worden verwezenlijkt via het regionaal waterplan oftewel de Omgevingsvisie Zuid-Holland 2019. In de Omgevingsvisie Zuid-Holland 2019 is aangegeven dat de provincie verantwoordelijk is voor de bescherming van de bronnen voor de drinkwaterproductie. Deze bescherming wordt ten dele geboden met de Pmv2021.

• b.

  Ten tweede wordt uitvoering gegeven aan de verplichting voortvloeiend uit de Kaderrichtlijn water tot aanwijzing van een nieuwe gebiedscategorie voor grondwaterbescherming: de gebieden voor aanvullende strategische voorraden. Een (indicatieve) aanwijzing heeft reeds plaatsgevonden in de Omgevingsvisie Zuid-Holland 2019. Ter bescherming van de kwaliteit van het grondwater in deze gebiedscategorie is aanwijzing in de Pmv2021 en het stellen van regels voor dat gebied noodzakelijk.

• c.

  De duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening moet, zoals gezegd, ook in het kader van de vaststelling van de Pmv2021, worden aangemerkt als een dwingende reden van groot openbaar belang.

• d.

  De vigerende regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning zijn relatief oud. De regels zijn op onderdelen niet meer actueel. Zo zijn nieuwe technologieën en producten ontwikkeld met een risico voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Verder is het gebruik van de ondergrond sterk geïntensiveerd. Deze veranderingen vereisen aanpassingen van regels.

• e.

  Opzet en structuur van de Pmv zijn gebaseerd op de Wet milieubeheer zoals deze in de jaren negentig van de vorige eeuw van toepassing waren. Deze opzet en structuur zijn met de jaren danig veranderd. Op die veranderingen zijn de regels voor milieubeschermingsgebieden voor grondwater in allerlei opzichten niet aangepast.

  • -

    De onderliggende uitgangspunten voor de milieuwetgeving zijn ingrijpend veranderd. In de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw werd een integratie van de regels voor alle milieuproblemen voorgestaan. Dit uitgangspunt is verlaten. Door de wetgever wordt een integratie van de regels voor diverse aspecten van de fysieke leefomgeving voorgestaan. Dit streven is tot uitdrukking gebracht in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Crisis- en herstelwet, maar zal met de Omgevingswet in nog verdergaande mate haar beslag krijgen.

  • -

    In de milieuregelgeving wordt steeds meer nadruk gelegd op het begrip ‘activiteit’. Een dergelijke ontwikkeling is bijvoorbeeld zichtbaar in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Dit besluit richt zich op activiteiten in inrichtingen. Met de Omgevingswet zal het inrichtingenregime vrijwel geheel worden verlaten.

  • -

    De omgevingsvergunningplicht is voor veel activiteiten omgezet in een meldingsplicht met een stelsel van algemene regels. Ten tijde van de totstandkoming van de Pmv, begin jaren negentig, was de omgevingsvergunningplicht niet van toepassing op een relatief klein aantal inrichtingen. Deze waren doorgaans ook niet erg milieurelevant. Daarom is indertijd afgezien van het stellen van provinciale voorschriften voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning voor deze inrichtingen. In de afgelopen twintig jaar is de omgevingsvergunningplicht komen te vervallen voor een veel groter aantal inrichtingen. Een groot deel van die inrichtingen is wel relevant in verband met de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Daarom is regulering van niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen geboden.

• f.

  Grote veranderingen hebben zich Europeesrechtelijk voorgedaan. Zoals gezegd, is in 2000 de Kaderrichtlijn water en in 2006 de Grondwaterrichtlijn in werking getreden. Daarnaast zijn tal van bronnen van verontreiniging aan Europese regulering onderworpen.

• g.

  Met de Wet dualisering provinciebestuur wordt een duidelijker rolverdeling voorgestaan tussen de bestuursorganen binnen de provincies. Aan provinciale staten zijn vooral kaderstellende en controlerende taken toegedacht, aan gedeputeerde staten vooral bestuurlijke en uitvoerende taken. Dit uitgangspunt ligt ook ten grondslag aan de Pmv2021. Uitgangspunt zal zijn dat in de Pmv2021 in beginsel alleen de beleidsrijke onderwerpen en onderdelen zullen worden opgenomen. De technische uitwerking van onderwerpen zal meer dan nu het geval is vooral bij regeling door gedeputeerde staten geschieden.

• h.

  Redactioneel moeten de huidige regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning, neergelegd in de Pmv, worden geactualiseerd. In de Pmv wordt bijvoorbeeld verwezen naar vervallen regelingen en worden verouderde begrippen gehanteerd.

• i.

  De Pmv is de resultante van negen wijzigingen (tranches). Veel van deze wijzigingen dateren uit de tijd van voor de digitalisering. Deze wijzigingen en de daarbij horende toelichtingen zijn digitaal niet beschikbaar. Deze kunnen alleen op aanvraag schriftelijk worden verkregen. Alleen al om redenen van toegankelijkheid van de regelgeving is een algehele herziening in de vorm van Pmv2021 geboden.

• j.

  Met de Omgevingswet zal een digitaal stelsel worden geïntroduceerd. In verband met dat stelsel zal de regelgeving meer gebiedsgericht worden vormgegeven: welke regels zijn in dit gebied van toepassing? Dit uitgangspunt heeft ook gevolgen voor de wijze waarop de Omgevingsverordening Zuid-Holland zal zijn gestructureerd en geredigeerd. Met deze verdergaande digitalisering is ook rekening gehouden in het kader van deze herziening.

5.2Uitgangspunten voor de Pmv2021

Voornoemde geeft aanleiding tot een herziening van de regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Mede in verband daarmee hebben de volgende uitgangspunten wat betreft opzet en redactie ten grondslag gelegen aan de Pmv2021.

• a.

  De structuur is vereenvoudigd. De regels zijn zoveel als mogelijk toegeschreven naar die van de Omgevingswet. Elk onderwerp van regulering is ondergebracht in een afzonderlijk hoofdstuk. Voorschriften van procedurele aard zijn eveneens in een afzonderlijk hoofdstuk ondergebracht.

• b.

  In de Pmv2021 zullen vooral beleidsrelevante onderdelen zijn terug te vinden. Door dit uitgangspunt hoeven technische uitwerkingsvoorschriften niet altijd in de Pmv2021 te worden opgenomen. Voorschriften voor beleidsarme onderwerpen kunnen ook worden gegoten in een uitvoeringsregeling van gedeputeerde staten.

• c.

  In de Pmv2021 is in analogie met het Activiteitenbesluit milieubeheer zoveel als mogelijk uitgegaan van het begrip activiteiten. Daarmee wordt ook vooruitgelopen op de Omgevingswet.

• d.

  Gekeken is naar de mogelijkheden van vermindering van de regeldruk en een vereenvoudiging van de regelgeving (zie onder 7.3).

5.3 Aanscherpingen en versoepelingen

Ten opzichte van de huidige regulering bevat de Pmv2021 de volgende aanscherpingen.

• a.

  Gebieden voor aanvullende strategische voorraden worden, ter uitvoering van de Kaderrichtlijn water, aangewezen. Voor deze gebieden is tevens een beschermingsregime vastgesteld.

• b.

  Een stelsel van algemene regels voor niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen is vastgesteld.

• c.

  Luchthavens komen voor het eerst te vallen onder de regels voor infrastructuur.

• d.

  Regels worden vastgesteld voor de toepassing van grond en baggerspecie in alle categorieën van grondwaterbeschermingsgebieden.

• e.

  Regels worden vastgesteld voor een ingreep aan of in de bodem waarbij schadelijke vaste en vloeibare stoffen worden gebruikt of op of in de boden worden gebracht in alle categorieën van grondwaterbeschermingsgebieden.

• f.

  Regels zijn gegeven voor de aanleg en de uitbreiding van infrastructuur in inrichtingen.

• g.

  De regels voor het lozen, zoals bijvoorbeeld van afvalwater, vanuit inrichtingen zijn aangescherpt.

• h.

  De regels gericht op het voorkomen van de aantasting van de slecht-doorlatende eigenschappen van bodemlagen zijn in beginsel ook van toepassing op een ingreep aan of in de bodem in waterwingebieden en grondwaterbeschermingszones verricht op minder dan 2,5 meter.

• i.

  Milieustraten oftewel inzamelaars van particulier gevaarlijk afval zijn in waterwingebieden en grondwaterbeschermingszones niet meer toegestaan.

Op onderdelen is sprake van een vermindering van de regeldruk.

• a.

  Het veranderen of uitbreiden van een reeds in een waterwingebied rechtsgeldig aanwezig gebouw is niet langer verboden.

• b.

  Het verbod van de bouw, de in gebruik name, het gebruik en het veranderen van gebouwen in grondwaterbeschermingszones komt te vervallen.

• c.

  Het verbod van de aanleg, het in gebruik nemen en het gebruik van waterwegen is vervallen.

• d.

  Een aantal activiteiten in een grondwaterbeschermingszone zal niet langer worden toegestaan op basis van een ontheffing, maar op basis van een stelsel van algemene regels met een daaraan voorafgaande melding.

• e.

  Het aantal gevallen waarop het lozingsverbod niet van toepassing is, is uitgebreid.

HOOFDSTUK 6: AANWIJZING GRONDWATERBESCHERMINGSGEBIEDEN

6.1 Inleiding

In de Pmv2021 wordt, zoals al eerder is uiteengezet, een nieuw overkoepelend begrip gehanteerd: grondwaterbeschermingsgebieden. Dit begrip vervangt het begrip ‘milieubeschermingsgebieden voor grondwater’. Daarnaast wordt een nieuwe gebiedscategorie geïntroduceerd: gebieden voor aanvullende strategische voorraden. Een grondwaterbeschermingsgebied kan daarmee uit vier gebiedscategorieën bestaan:

waterwingebieden, grondwaterbeschermingszones, boringsvrije zones en gebieden voor aanvullende strategische voorraden. De eerste drie categorieën komen overeen met de huidige waterwingebieden, grondwaterbeschermingsgebieden en boringsvrije zones. Gebieden voor aanvullende strategische voorraden vormen dus een nieuwe categorie.

De categorieën van gebieden kennen een verschillend beschermingsregime. Deze bescherming is net als nu het grootst voor waterwingebieden.

Met de Pmv2021 wordt de begrenzing van een aantal van de al aangewezen gebiedscategorieën aangepast. Daarnaast worden met de Pmv2021 gebieden voor aanvullende strategische voorraden aangewezen.

De aanwijzing van de gebiedsdelen berust op dezelfde uitgangspunten als in het verleden. Deze uitgangspunten houden verband met:

• a.

  de afstand tot de winputten;

• b.

  het aantal slecht-doorlatende bodemlagen boven een watervoerend pakket;

• c.

  de dikte van een slecht-doorlatende laag.

Punt a is uitgewerkt in de zogenaamde reistijd. De reistijd is de tijd die grondwater, en daarmee ook de in dat water aanwezige chemische of biologische verontreinigingen, in het watervoerende pakket minimaal nodig heeft om de putten voor waterwinning te bereiken. Deze reistijd is voor de vaststelling van de omvang van waterwingebieden ten minste 60 dagen. Deze periode is over het algemeen lang genoeg voor de afbraak van ziekteverwekkende organismen. Dit betekent dat activiteiten met een risico van verontreiniging met ziektekiemen buiten een waterwingebied in beginsel kunnen worden toegestaan.

De eis van een minimale reistijd van 60 dagen correspondeert grosso modo met een afstand van ten minste 30 meter vanaf de grens van het waterwingebied tot de put voor winning. Een dergelijke afstand kan alleen gehanteerd worden bij een voldoende dikke klei- en/of veenlaag: een bodemlaag met slecht-doorlatende eigenschappen. Een bodemlaag met slecht-doorlatende eigenschappen biedt doorgaans voldoende bescherming tegen verontreinigingen.

Een voldoende dikke klei- of veenlaag is in de duinen niet aanwezig. De zandlaag biedt weinig tot geen bescherming tegen verontreinigingen. De Zuid-Hollandse duinen waar waterwinning plaatsvindt zijn om die reden dan ook geheel aangewezen als waterwingebied. Infiltratie en onttrekking van water in de duinen vindt plaats aan de oppervlakte.

Grondwaterbeschermingszones zijn als een schil om waterwingebieden gelegen. Voor de vaststelling van de buitengrens van een grondwaterbeschermingszone is uitgegaan van een minimale reistijd van 50 jaar naar de winputten. Deze reistijd is berekend aan de hand van een infiltratie vanaf het maaiveld in het watervoerend pakket. In die reistijd is dus zowel de verticale reistijd van het water door de bodem naar het watervoerende pakket verdisconteerd als de horizontale reistijd van het grondwater door dit pakket.

Geen grondwaterbeschermingszones zijn aangewezen wanneer grondwater vanaf het maaiveld niet binnen 50 jaar de winputten kan bereiken. Daarvan is doorgaans sprake wanneer grondwater wordt gewonnen uit het tweede of derde watervoerende pakket onder het maaiveld. Rond dergelijke winningsputten zijn gewoonlijk alleen waterwingebieden en boringsvrije zones gelegen. De aanwijzing van boringsvrije zones is nodig teneinde te voorkomen dat in het tweede of derde watervoerende pakket wordt geboord of een andere ingreep aan of in de bodem plaatsvindt waardoor de slecht-doorlatende laag van dat pakket wordt aangetast.

Boringsvrije zones zijn gelegen als een schil om grondwaterbeschermingszones of bij afwezigheid daarvan, om waterwingebieden. De omvang van de boringsvrije zone is afhankelijk van de (horizontale) reistijd van het grondwater vanaf een bepaalde plek naar de pompputten in het watervoerende pakket.

Met de aanwijzing van gebieden voor aanvullende strategische voorraden moet de kwaliteit van de drinkwatervoorziening in geval van grote(re) tekorten (zoals door klimaatopwarming) en calamiteiten op de middellange termijn worden verzekerd. Gebieden voor aanvullende strategische voorraden zijn in beginsel geschikt voor drinkwaterwinning vanuit grondwater. De gebieden zijn in de Omgevingsvisie Zuid-Holland 2019 indicatief aangegeven.

Bij de aanwijzing van gebieden voor aanvullende strategische voorraden is geografisch aangesloten op reeds aangewezen milieubeschermingsgebieden voor grondwater, dan wel categorieën daarvan. Met de Pmv2021 worden deze gebieden voor aanvullende strategische voorraden aangewezen. Aan deze aanwijzing wordt een beschermingsregime gekoppeld.

Tot de grondwaterbeschermingsgebieden behoren zowel het op de kaart aangeduide oppervlak, als de daaronder gelegen ondergrond. De begrenzing van die ondergrond wordt bepaald door een verticale lijn loodrecht vanaf de begrenzing van het grondwaterbeschermingsgebied of de gebiedscategorie daarvan, op het maaiveld.

Het zou wenselijk zijn wanneer de aanwijzing kan plaatsvinden in een 3D-modellering (op basis van drie dimensies). Daarmee wordt ook de toepasselijkheid van regels in de ondergrond scherper in beeld gebracht. Voor een 3D-modellering is op dit moment een instrumentarium ontwikkeld. 3D-ordening is op dit moment niet voor besluitvorming voorgeschreven en kan dus evenmin in de besluitvorming worden toegepast.

Gedeputeerde staten kunnen zo nodig de aangegeven grenzen uitwerken, bijvoorbeeld om aan te geven aan welke kant van een weg de grens van een grondwaterbeschermingsgebied ligt. Voor de aanwijzing is getracht de grenzen van een gebied zoveel als mogelijk te laten samenvallen met duidelijk in het veld herkenbare structuren welke bovendien zo min mogelijk aan verandering onderhevig zijn. Gedeputeerde staten zijn niet bevoegd tot wijziging van een gebiedsbegrenzing. Zowel bij een vergroting als een verkleining van een gebied zijn diverse belangen in het geding. Deze moeten goed tegen elkaar worden gewogen. Aanzienlijke gevolgen kunnen verbonden zijn aan een aanwijzing of aanpassing van een gebiedscategorie. Vereist is met andere woorden een procedure omkleed met de nodige waarborgen. Dit sluit aan bij het uitgangspunt dat de aanwijzing van milieubeschermingsgebieden bij provinciale staten ligt.

6.2 Aanpassingen van begrenzing van grondwaterbeschermingsgebieden

De begrenzingen van de volgende waterwingebieden, grondwaterbeschermingszones en boringsvrije zones worden aangepast.

• a.

  Waterwingebied Krimpenerwaard/Alblasserwaard gelegen bij de Dijklaan te Bergambacht

  Het waterwingebied Krimpenerwaard/Alblasserwaard gelegen bij de Dijklaan is verkleind. In dit waterwingebied heeft de gemeente Bergambacht de Watertoren en het voorterrein van het betreffende drinkwaterbedrijf (Oasen) gekocht. De watertoren is herbestemd en het voorterrein is ingericht als parkeerplaats. In verband met de herbestemming is de winning vanuit een tweetal putten in het waterwingebied beëindigd. Met de beëindiging van die winning is het waterwingebied verkleind. De nieuwe bestemmingen voor de Watertoren en het daaromheen gelegen gebied noodzaken tot aanwijzing van de betreffende locaties als grondwaterbeschermingszone. De onttrekkingsvergunning voor het betreffende drinkwaterbedrijf ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening is om dezelfde redenen gedeeltelijk ingetrokken.

• b.

  Waterwingebied Krimpenerwaard/Alblasserwaard te Rodenhuis te Bergambacht

  De begrenzingen van het waterwingebied Krimpenerwaard/Alblasserwaard te Rodenhuis te Bergambacht en van de daarbij horende grondwaterbeschermingszone worden gewijzigd. In het betreffende waterwingebied zijn 35 putten beschikbaar ten behoeve van de waterwinning. Vijftien van deze putten zullen in de komende twee tot vijf jaar buiten werking worden gesteld. De putten zullen worden vervangen door vijftien nieuwe putten. Deze nieuwe putten liggen op een afstand van ongeveer 90 meter evenwijdig aan de buiten gebruik gestelde putten. Het voedingsgebied van de winning schuift door die wijziging ongeveer 100 m op in noordoostelijke richting.

• Uit een studie is gebleken dat er geen negatieve effecten voor de omgeving zijn te verwachten door de wijziging van het puttenveld.

• De onttrekkingsvergunning voor deze aanpassingen is aan het betreffende drinkwaterbedrijf verleend. De maximaal te onttrekken hoeveelheden grondwater zullen niet wijzigen.

• c.

  Waterwingebied Krimpenerwaard/Alblasserwaard gelegen bij Crezeepolder Hendrik-Ido-Ambacht

• In het waterwingebied Krimpenerwaard/Alblasserwaard bij de Crezeepolder is een zoetwatergetijdengebied ontwikkeld. De in dit gebied gelegen waterwinputten van het betreffende drinkwaterbedrijf zijn in verband daarmee gewijzigd en verplaatst naar een verhoogd dijklichaam. Voor deze verandering is een onttrekkingsvergunning verleend. Deze verplaatsing noodzaakt tot aanpassing van het waterwingebied. Het waterwingebied valt samen met de grenzen van het terrein van het betreffende drinkwaterbedrijf.

• d.

  Waterwingebied Dordrecht e.o., locatie Ringdijk te Zwijndrecht

• Op de locatie Ringdijk te Zwijndrecht bevindt zich een watertoren. De watertoren is verkocht en het voornemen bestaat om de watertoren een nieuwe, recreatieve, bestemming te geven. Daarmee hoeft de locatie van de watertoren niet langer te zijn aangewezen als waterwingebied. Deze locatie wordt aangewezen als grondwaterbeschermingszone.

• Daarnaast kunnen de grenzen van het betreffende waterwingebied worden verkleind. Dit houdt verband met een wijziging van de toegestane onttrekkingen. Grondwater kan krachtens de onttrekkingsvergunning niet meer worden gewonnen uit ondiepe en middeldiepe lagen. Alleen winning vanuit diepere lagen is toegestaan. De reistijd van dit te winnen grondwater is minimaal 25 jaar. Aan de activiteiten op het maaiveld zijn om die redenen kleinere bacteriologisch risico’s verbonden, hetgeen een verkleining van het waterwingebied impliceert.

6.3 Gebieden voor aanvullende strategische voorraden

In het provinciaal Waterplan 2010-2015 wordt voor het eerst melding gemaakt van een zoekgebied voor gebieden voor aanvullende strategische voorraden. Een indicatieve aanwijzing van deze gebieden, toen genoemd strategische zoetwatervoorraden, heeft plaatsgevonden in de Visie Ruimte en Mobiliteit.328 Aan deze aanwijzing is het nodige overleg met betrokken gemeenten en waterschappen voorafgegaan. Ook is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht toegepast op de totstandkoming van de Visie Ruimte en Mobiliteit.

De Visie Ruimte en Mobiliteit is opgegaan in de Omgevingsvisie provincie Zuid-Holland. Ook op de totstandkoming van deze visie is voornoemde inspraakprocedure toegepast.

In de Omgevingsvisie Zuid-Holland 2019 zijn eveneens gebieden voor aanvullende strategische voorraden aangewezen. Volgens de Omgevingsvisie Zuid-Holland 2019 zal definitieve vaststelling van de gebieden voor aanvullende strategische voorraden plaatsvinden in de Pmv2021. Deze aanwijzing heeft alleen betrekking op kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

In overleg met onder meer drinkwaterbedrijven, gemeenten en waterschappen is in de afgelopen jaren specifiek gekeken naar de voorgenomen gebiedsaanwijzing. Ten eerste is gekeken naar de gebieden waar waterwinning daadwerkelijk (feitelijk en logistiek) mogelijk is. Daarnaast is specifiek rekening gehouden met te voorziene uitbreiding van woonkernen en op aansluiting met reeds aangewezen grondwaterbeschermingsgebieden.

De aanwijzing van gebieden voor algemene strategische voorraden vindt daadwerkelijk plaats in de Pmv2021 en daarna in de Zuid-Hollandse omgevingsverordening.

De aanwijzing heeft betrekking op locaties gelegen op het Eiland van Dordrecht en langs de Lek tussen Krimpen aan den IJssel en Krimpen aan de Lek in de Krimpenerwaard. Ook zijn gebieden in de Alblasserwaard aangewezen, namelijk gebied gelegen in de gemeente Molenlanden. In dit gebied is grondwater van het eerste watervoerende pakket gelegen tussen de winningsputten bij Nieuw-Lekkerland en Langerak geschikt voor drinkwaterwinning. De aanwijzing betreft twee locaties. De aanwijzing heeft geen betrekking op de in het gebied gelegen woonkernen van Nieuw-Lekkerland, Streefkerk, Groot Ammers, Nieuwpoort en Langerak. Aanwijzing van die woonkernen stuit op onoverkomelijke bezwaren. Zo is nieuwbouw in die woonkernen vanwege het verbod op een ingreep aan of in de bodem, zoals verticale drainage, niet of alleen na ontheffing mogelijk. Ook staat aanwijzing van die woonkernen de energietransitie in de weg.

Het gebied voor aanvullende strategische voorraden in de Krimpenerwaard sluit aan op de boringsvrije zone gebied van Bergambacht. Verder is ook in dit gebied gekeken naar mogelijke uitbreiding van woonkernen.

In paragraaf 3.6 is de specifieke procedure geschetst voor de besluitvorming voor de omzetting van een gebied voor aanvullende strategische voorraden naar een waterwingebied.

HOOFDSTUK 7: BEBORDING EN ANDERE INFORMATIEVERSCHAFFING

In de Pmv2021 is voorgeschreven dat waterwingebieden en grondwaterbeschermingszones worden aangeduid met borden. Deze borden zullen in ieder geval worden geplaatst langs alle openbare wegen en vaarwegen die tot het betreffende waterwingebied en grondwaterbeschermingszone toegang geven dan wel daaraan grenzen.

De borden vormen belangrijke bronnen van informatie over waterwingebieden en grondwaterbeschermingszones.

Met de nieuwe benaming van de verschillende gebiedscategorieën is wellicht een aanpassing van het huidige bordenbestand vereist. Op dit moment zijn borden vooral geplaatst bij de huidige grondwaterbeschermingsgebieden. De huidige grondwaterbeschermingsgebieden zullen als gevolg van de verandering van gebiedsterminologie door de Omgevingswet worden vernoemd tot grondwaterbeschermingszones. Een herziening van het huidige bordenbestand is dan aan de orde.

Bebording van boringsvrije zones en gebieden voor aanvullende strategische voorraden is niet perse nodig. Dit heeft een aantal redenen. Ten eerste geldt voor deze gebiedscategorieën een lichter beschermingsregime. Dit regime adresseert een beperkt aantal partijen. Vooral partijen die een ingreep aan of in de bodem verrichten zijn geadresseerd. Deze partijen worden geacht beter op de hoogte te zijn van beperkingen voor de door hen te verrichten werkzaamheden. Desalniettemin staat het een drinkwaterbedrijf vrij om ook boringsvrije zones en gebieden voor aanvullende strategische voorraden te ‘beborden’.

Opgemerkt wordt dat met het digitaal stelsel op basis van de Omgevingswet de informatie over de betreffende gebiedscategorieën en de daaruit voortvloeiende beperkingen voor het verrichten van activiteiten, beter dan op dit moment het geval is, zal zijn ontsloten.

De Pmv2021 bevat de bevoegdheid voor gedeputeerde staten om, indien zij dat nodig achten, tot verdere aanduiding van de betreffende gebieden over te gaan, bijvoorbeeld via informatiepanelen, of door middel van meer moderne bronnen van informatieverschaffing, zoals QR-codes. Dergelijke informatiebronnen bieden de mogelijkheid meer gedetailleerde informatie te verschaffen over de aanwijzing van een grondwaterbeschermingsgebied, de redenen daarvoor en de rechtsgevolgen daarvan. Uiteraard staat het drinkwaterbedrijven vrij om op eigen initiatief tot dergelijke vormen van informatieverschaffing over te gaan.

Ook voor derden, zoals omwonenden, is de kenbaarheid van de status als grondwaterbeschermingsgebied en de daarbij horende regels van belang. Omwonenden zijn niet zelden de ogen en oren van een grondwaterbeschermingsgebied.

HOOFDSTUK 8: HOOFDELEMENTEN VAN DE PMV2021

8.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op diverse hoofdelementen van de Pmv2021.

8.2 Oogmerken van regulering

De Pmv2021 heeft de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning in de bij die verordening aangewezen gebieden als oogmerk.

De kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning kan door verontreiniging in het geding zijn.

Onder verontreiniging wordt verstaan een biologische of chemische verontreiniging dan wel een schadelijke thermische invloed. Door een thermische invloed is de kans op biologische of chemische verontreiniging groter.

De kans op zulke verontreiniging van het grondwater is aanzienlijk groter, indien de slecht-doorlatende eigenschappen van bodemlagen worden aangetast. Een dergelijke aantasting kan plaatsvinden door een ingreep aan of in de bodem, zoals een boring.

Gekozen is om redenen van duidelijkheid de twee typen van bedreigingen afzonderlijk te reguleren.

8.3 Algemene uitzondering voor drinkwaterbedrijven

De Pmv2021 is niet van toepassing op drinkwaterbedrijven in direct verband met de zorg voor een voldoende en duurzame uitvoering van de openbare drinkwatervoorziening in het distributiegebied van het betreffende drinkwaterbedrijf. Tot die zorg behoren diverse activiteiten, zoals de aanleg en instandhouding van winnings- en zuiveringsinstallaties. Daarnaast kan aan andere activiteiten te verrichten door drinkwaterbedrijven worden gedacht, zoals de opslag van drinkwaterslib.

8.4 Zorgplicht

De Pmv2021 bevat een zorgplicht. Deze gaat over zowel het handelen als het nalaten in en buiten een grondwaterbeschermingsgebied. De zorgplicht voor het handelen en nalaten in een grondwaterbeschermingsgebied wordt niet veranderd. Op grond van deze zorgplicht rust op eenieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten in een grondwaterbeschermingsgebied de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning kan worden geschaad, de verplichting dergelijk handelen achterwege te laten dan wel, indien dat achterwege laten redelijkerwijs niet kan worden gevergd, alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd teneinde schade te voorkomen, dan wel die schade te beperken en ongedaan te maken.

Aan deze verplichting wordt een zorgplicht voor het handelen of nalaten buiten een grondwaterbeschermingsgebied toegevoegd. Deze is exact hetzelfde als die voor het handelen of nalaten binnen een grondwaterbeschermingsgebied op een onderdeel na: deze verplicht (vooralsnog) niet tot het achterwege laten van een activiteit mogelijk schadelijk voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning, alleen tot het treffen van maatregelen.

Tot op heden zijn geen regels gesteld voor activiteiten buiten grondwaterbeschermingsgebieden. Het algemene vooral Europese en landelijke beschermingsregime ter voorkoming of beperking van bijvoorbeeld de uitstoot van schadelijke stoffen, bood naar ons vroeger oordeel voldoende bescherming ter verzekering van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. De zienswijzen van een aantal drinkwaterbedrijven en de opmerkingen in een op 10 mei 2021 verschenen rapport van de Inspectie Leefomgeving en Transport over de risico’s voor bodem en grondwater bij de aanleg van gesloten bodemenergiesystemen noodzaken tot een heroverweging van dit standpunt. In de zienswijzen en voornoemd rapport is aangegeven dat door initiatiefnemers niet altijd voldoende rekening wordt gehouden met de risico’s van de vervuiling van grondwater door gesloten bodemenergiesystemen. Dit kan de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening in gevaar brengen.

Voorwaarde voor toepassing van voornoemde zorgplichten is steeds dat degene die een handeling verricht of nalaat weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door dat handelen of nalaten de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning in een grondwaterbeschermingsgebied kan worden geschaad.

Op geadresseerden rust de plicht maatregelen te treffen die in redelijkheid kunnen worden gevergd, ter voorkoming van schade aan de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning, of, zo die schade zich voordoet, de gevolgen daarvan zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken. In principe zal de zorgplicht alleen noodzaken tot maatregelen die horen bij een normale en verantwoorde bedrijfsvoering. Alleen bij uitzondering, bij activiteiten met een bovengemiddeld hoog risico, kunnen aanvullende maatregelen aan de orde zijn.

De zorgplicht van toepassing in een grondwaterbeschermingsgebied kan, zoals gezegd, ook noodzaken tot het achterwege laten van een activiteit.

De provinciale zorgplicht vervult wat betreft activiteiten in grondwaterbeschermingsgebieden de functie van vangnet voor de gevallen dat niet voorzien is in een meer specifieke regeling voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

Gewezen wordt in dit verband op een aantal landelijke zorgplichten. Deze zorgplichten adresseren de volgende partijen:

• a.

  eenieder die handelingen verricht met nadelige gevolgen voor het milieu329 ,

• b.

  degenen die beroepsmatig omgaan met voor het milieu gevaarlijke stoffen330 ,

• c.

  degenen die handelingen verrichten met afvalstoffen schadelijk voor het milieu331 ,

• d.

  eenieder die op of in de bodem handelingen verricht met verontreinigende stoffen332 ,

• e.

  degenen die een inrichting exploiteert met nadelige gevolgen voor het milieu, zoals de bodem en het grondwater333 , en

• f.

  degenen die afvalwater op of in de bodem brengt. 334

Op al deze geadresseerden rust in beginsel steeds de plicht de schadelijke gevolgen voor het milieu van die handelingen te voorkomen dan wel te beperken. Deze zorgplichten prevaleren vaak boven die van de Pmv2021. Dit vloeit voort uit het zogenaamde superioriteitsbeginsel: lagere, provinciale regelgeving, wijkt voor hogere rijksregelgeving.

Voornoemde zorgplichten van het Rijk zullen vaak voorzien in een regeling van een probleem waarop ook de provinciale zorgplicht voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning betrekking heeft. In die zin is een provinciale zorgplicht vaak niet nodig. De vraag is of de provinciale zorgplicht een zelfstandig bestaansrecht heeft. Deze vraag is positief beantwoord en wel om de volgende redenen.

Ten eerste wordt met de provinciale zorgplicht het grote en specifieke belang van de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning benadrukt. Tevens wordt uitvoering gegeven aan de op bestuursorganen van de provincie rustende plicht de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening aan te merken als een dwingende reden van groot openbaar belang.

Ten tweede is niet helemaal uitgesloten dat voornoemde zorgplichten uit de landelijke regelgeving niet altijd de specifieke bescherming bieden die wel voortvloeit uit de zorgplichtbepaling van de Pmv2021. Gewezen kan bijvoorbeeld op de specifieke risico’s van activiteiten gesignaleerd in voornoemd rapport van de Inspectie Leefomgeving en Transport.

8.5 De instrumenten

De Pmv2021 bevat een aantal instrumenten. Op deze instrumenten is in hoofdstuk 3 ten dele reeds ingegaan. Het gaat om de volgende instrumenten.

• a.

  Een verbod met betrekking tot het oprichten, in werking hebben, veranderen of het veranderen van de werking van (categorieën van) inrichtingen in een grondwaterbeschermingsgebied.

• b.

  Rechtstreeks werkende regels voor niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen en de in zo’n inrichting verrichte activiteiten.

• c.

  Rechtstreeks werkende regels voor activiteiten buiten inrichtingen.

• d.

  Instructieregels voor het oprichten, in werking hebben, veranderen of het veranderen van de werking van een omgevingsvergunningplichtige inrichting.

• e.

  De mogelijkheid van ontheffing van de rechtstreeks werkende regels voor niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen en voor activiteiten buiten inrichtingen al dan niet met de verplichting tot het verbinden van bepaalde voorschriften aan de ontheffing.

• f.

  De mogelijkheid tot afwijking van de rechtstreeks werkende regels voor een activiteit in of buiten een niet-omgevingsvergunningplichtige inrichting met een daaraan voorafgaande verplichting tot melding en al dan niet met de verplichting tot naleving van bepaalde voorschriften.

• g.

  De mogelijkheid van een toestemming tot afwijking van een verbod opgenomen in een omgevingsvergunningvoorschrift ter uitvoering van een instructieregel, al dan niet gekoppeld aan de verplichting tot het verbinden van standaardvoorschriften in de omgevingsvergunning.

• h.

  De mogelijkheid tot afwijking van de instructieregels voor een activiteit in een omgevingsvergunningplichtige inrichting met een daaraan voorafgaande verplichting tot melding en al dan niet gekoppeld aan een verplichting tot naleving van standaardinstructievoorschriften.

Ad a Dit betreft een rechtstreeks verbod. Indien het gaat om een vergunningplichtige inrichting, dan moet een eventuele aanvraag worden geweigerd wegens strijdigheid met de Pmv2021.

Ad d Instructieregels zijn gericht op regulering van activiteiten verricht in omgevingsvergunningplichtige inrichtingen. Instructieregels moeten worden verwerkt in de omgevingsvergunning. De instructieregels bevatten beperkingen en/of voorschriften die aan de omgevingsvergunning moeten worden verbonden. 335

In een instructieregel kan een termijn worden gesteld waarbinnen de omgevingsvergunning moet zijn aangepast. Uitgangspunt is dat een omgevingsvergunning uiterlijk binnen 2 jaar moet zijn aangepast.

Gedeputeerde staten zijn adviseur voor gemeentelijke omgevingsvergunningplichtige inrichtingen geheel of in hoofdzaak gelegen in een grondwaterbeschermingsgebied.336 Daarmee kunnen gedeputeerde staten controle uitoefenen op de naleving van een instructieregel door het bevoegd gezag.

Een instructieregel kan een weigering van een omgevingsvergunning niet tot doel hebben. Indien een inrichting niet gewenst is, dan moet dat worden geregeld onder een regeling als bedoeld onder a.

Ad e en f Een ontheffing of afwijking heeft een specifieke beoordeling van risico’s als oogmerk. Een dergelijke beoordeling is vooral aan de orde bij de beoordeling van activiteiten in of buiten een omgevingsvergunningplichtige inrichting in een waterwingebied. De risico’s van verontreiniging door zo’n activiteit zijn relatief groot.

In het kader van zo’n beoordeling moet de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening steeds worden aangemerkt als een dwingende reden van groot openbaar belang.

Een ontheffing kan alleen worden verleend indien het belang van de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning zich daartegen niet verzet. In verband daarmee zal ook moeten worden gekeken naar de Omgevingsvisie Zuid-Holland 2019. Een en ander betekent dat een ontheffing alleen zal worden verleend, indien verlening vanuit het oogpunt van de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning voldoende verantwoord is.

8.6 Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen

Voor vaststelling van instructieregels is gebruik gemaakt van voorschriften uit allerlei op zich niet-bindende juridische documenten. De belangrijkste zijn de publicaties van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (PGS). De PGS-publicaties zijn handreikingen voor een veilige productie, opslag, gebruik of vervoer van gevaarlijke stoffen. De handreikingen worden beheerd door de PGS-beheerorganisatie. De PGS-publicaties worden aangemerkt als Nederlandse informatiedocumenten over beste beschikbare technieken (BBT). 337

8.7 Gebiedsgedifferentieerd

Zoals al eerder benadrukt, geldt een gebiedsgedifferentieerd beschermingsregime. De omvang van de diverse gebieden is, zoals in paragraaf 8.1 uiteen is gezet, wat betreft waterwingebieden, grondwaterbeschermingszones en boringsvrije zones bepaald door de reistijden van verontreinigingen in bodem en grondwater.

Ingrepen aan of in de bodem die de slecht-doorlatende eigenschappen van de bodem aantasten of kunnen aantasten zijn voor alle gebiedscategorieën gereguleerd. Dergelijke ingrepen behoren tot de meest risicovolle voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

Regels ter voorkoming of beperking van verontreiniging zijn daarentegen in beginsel alleen gegeven voor waterwingebieden en grondwaterbeschermingszones. Regulering van verontreiniging in boringsvrije zones en gebieden voor aanvullende strategische voorraden vindt in beginsel niet plaats. Indien de slecht—doorlatende bodemlagen in deze gebieden intact zijn, zal de reistijd tot de winputten groot genoeg zijn om bijtijds de vereiste maatregelen te treffen. Dit geldt overigens niet wanneer schadelijke stoffen in of op de bodem worden gebracht. De kans op onherstelbare of onbeheersbare verontreiniging is dan te groot.

De verschillen in bescherming tussen de regimes voor de gebiedscategorieën komen onder meer tot uitdrukking in:

• a.

  het aantal verboden;

• b.

  het aantal uitzonderingen;

• c.

  een stelsel van algemene voorschriften voor activiteiten al dan niet met de eis van een voorafgaande melding;

• d.

  de mogelijkheden van een ontheffing of afwijking van een verbod;

• e.

  de voorwaarden waaronder een ontheffing kan worden verleend.

Waterwingebieden zijn het meest kwetsbaar. In een waterwingebied zijn de winningsputten gelegen. Elk risico van verontreiniging dient te worden vermeden. In deze gebieden zijn in beginsel alleen activiteiten toegestaan die in verband staan met de grondwaterwinning ten behoeve van de waterwinning. Daaronder vallen onder meer het roeren van grond (graven en dergelijke), en het oprichten en exploiteren van boorputten ten behoeve van grondwaterbescherming of -beheer.

Historisch reeds langer verrichte (bestaande) activiteiten zijn toegestaan. Ter beteugeling van de gevaren van die activiteiten is voorzien in een stelsel van voorschriften met maatregelen ter beperking van de kans op bodemverontreiniging (zie volgende item).

In grondwaterbeschermingszones geldt in vergelijking met waterwingebieden een minder stringent regime. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het aantal inrichtingen waarvoor een absoluut verbod geldt. Dit verbod heeft alleen betrekking op meer risicovolle inrichtingen.

Het beschermingsregime voor boringsvrije zones is primair gericht op het tegengaan van bodemingrepen die de beschermende functie van slecht-doorlatende eigenschappen van bodemlagen teniet kunnen doen. Dit verbod is onder meer van toepassing op bodemenergiesystemen en op ingrepen aan of in de bodem.

Vooralsnog is gekozen voor hetzelfde beschermingsregime voor gebieden voor aanvullende strategische voorraden als voor boringsvrije zones. Op dit moment is het lastig te bepalen welk niveau van bescherming voor gebieden voor aanvullende strategische voorraden noodzakelijk is. Dit kan in de toekomst veranderen. Een ander niveau van bescherming kan nodig zijn, vanwege de andere functie van een gebied voor aanvullende strategische voorraden ten opzichte van een boringsvrije zone: een gebied voor aanvullende strategische voorraden moet bruikbaar zijn en blijven voor waterwinning.

8.8 Pmv2021

In deze paragraaf wordt de Pmv2021 alsmede de structuur daarvan beschreven.

Verboden inrichtingen

De Wet milieubeheer geeft, zoals gezegd, provinciale staten de mogelijkheid het oprichten, het in werking hebben en het veranderen van inrichtingen, alsmede het veranderen van de werking van inrichtingen, in een grondwaterbeschermingsgebied te verbieden.

Het oprichten van inrichtingen (nieuwe inrichtingen) in een waterwingebied is in het geheel niet toegestaan. Het verbod is van toepassing op zowel omgevingsvergunningplichtige als niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen. Ook maakt het niet uit wie het bevoegd gezag voor zo’n inrichting is: burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten.

In grondwaterbeschermingszones is het oprichten van een deel van de inrichtingen niet toegestaan. Verboden zijn inrichtingen met een potentieel hoog risico voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

In de Pmv is uitgegaan van een aanwijzing van inrichtingen gebaseerd op de Handreiking bedrijven en milieuzonering van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Deze aanwijzing wordt met de Pmv2021 omgezet naar het begrip inrichting, zoals gehanteerd in de Wet milieubeheer, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het Besluit omgevingsrecht. Een sluitende een-op-een omzetting is lastig, omdat de standaard bedrijfsindeling waarop de VNG-Handreiking betrekking heeft, over andere activiteiten gaat dan die vallend onder het begrip inrichting in de zin van de Wet milieubeheer, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het Besluit omgevingsrecht.

Een beperkt aantal inrichtingen is niet toegestaan in boringsvrije zones en gebieden voor aanvullende strategische voorraden. Het gaat om inrichtingen die door hun ligging of constructie de slecht-doorlatende eigenschappen van bodemlagen kunnen aantasten. Te denken valt aan inrichtingen met bodemenergiesystemen.

Detailhandel, ambachtsbedrijven en verhuurbedrijven zijn in veel gebiedstypen doorgaans wel toegestaan. De milieubelasting van dergelijke bedrijven is beperkt. Wel zal door de exploitant van dergelijke inrichtingen steeds moeten worden voldaan aan de voorschriften die gelden voor activiteiten in inrichtingen, zoals met schadelijke stoffen.

Verbod van een verandering van een inrichting

Reeds legaal aanwezige inrichtingen zijn in een waterwingebied toegestaan. Wel geldt een verbod zo’n inrichting te veranderen of de werking van die inrichting te veranderen, indien die verandering of de verandering van de werking van de inrichting nadelige gevolgen heeft of kan hebben voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Dit verbod is van toepassing op zowel omgevingsvergunningplichtige als niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen.

Het veranderingsverbod geldt onverminderd de specifieke verboden voor activiteiten in een inrichting, zoals een bepaalde ingreep aan of in de bodem. Deze activiteiten zijn sowieso niet toegestaan.

Gedeputeerde staten kunnen aangeven wanneer de verandering of de verandering van de werking in ieder geval nadelige gevolgen heeft of kan hebben voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning dan wel de gevallen waarin de verandering of de verandering van de werking in ieder geval geen nadelige gevolgen heeft of kan hebben voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

De vraag in hoeverre een andere verandering van een inrichting of een verandering van de werkwijze van een inrichting leidt tot nadelige gevolgen voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning is in zijn algemeenheid niet eenvoudig te beantwoorden. Het TNO-rapport "Een methodiek voor beoordelen van de risico’s voor de bodem van bedrijfsmatige activiteiten in grondwaterbeschermingsgebieden” van januari 2004 kan hierbij hulp bieden. Het rapport geeft een methodiek waarmee inzicht kan worden verkregen in het risico van industriële activiteiten met betrekking tot bodemverontreiniging. Met de methodiek kan worden vastgesteld in welke mate de onderdelen van een installatie of inrichting kunnen bijdragen aan een verontreiniging van de bodem; tevens kan inzicht worden verkregen in het effect van een aantal bodembeschermende maatregelen. Aan de hand van dit bodemrisico-document kan de exploitant van een inrichting aantonen dat een verandering niet leidt tot extra milieubelasting. Het uiteindelijke oordeel van de juistheid van deze stelling komt toe aan het bevoegd gezag. 338

Gedeputeerde staten kunnen met betrekking tot het veranderen of de verandering van de werking van de inrichting nadere regels stellen. Tot die regels kan de verplichting behoren, voorafgaand aan het veranderen of de verandering van de werking van de inrichting, een melding te doen aan gedeputeerde staten. Met een voorafgaande melding kunnen gedeputeerde staten een oordeel vellen over de vraag of een verandering of een verandering van de werking van de inrichting, nadelig kan zijn voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Mochten gedeputeerde staten van oordeel zijn, anders dan de exploitant van de inrichting, dat een verandering of een verandering van de werking van de inrichting nadelig is of kan zijn voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning, dan kan het college bijtijds die exploitant van dit oordeel en de onderbouwing daarvan op de hoogte stellen. Mocht de exploitant zich niet aan dit oordeel houden en de verandering toch doorvoeren, dan kunnen gedeputeerde staten zo nodig de nodige dwangmiddelen toepassen. Tegen een besluit daarvoor staat voor de exploitant, waartegen bezwaar en beroep open.

Bestaande inrichtingen

Reeds (legaal) opgerichte en al dan niet in werking zijnde inrichtingen (bestaande inrichtingen) in grondwaterbeschermingsgebieden zijn in beginsel steeds toegestaan. Het aantal inrichtingen in Zuid-Hollandse waterwingebieden is beperkt. De oprichting van inrichtingen is al decennialang in waterwingebieden niet toegestaan. In grondwaterbeschermingszones is een meer beperkt aantal inrichtingen niet toegestaan. Dit zijn vooral inrichtingen met een industrieel karakter.

Voor bestaande inrichtingen in grondwaterbeschermingsgebieden zijn maatregelen voorgeschreven in verband met de belangrijkste bedreigingen voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Deze maatregelen hebben zowel betrekking op omgevingsvergunningplichtige als niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen.

In het Activiteitenbesluit milieubeheer wordt een onderscheid gemaakt tussen omgevingsvergunningplichtige (type C in de terminologie van het Activiteitenbesluit milieubeheer) en niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen. Niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen worden in het Activiteitenbesluit milieubeheer onderscheiden in meldingsplichtige (type B) en niet-meldingsplichtige (type A) inrichtingen.

In het Activiteitenbesluit milieubeheer zijn regels gesteld voor allerlei vormen van milieubelasting van activiteiten in niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen en soms ook voor omgevingsvergunningplichtige inrichtingen. Deze regels hebben onder meer betrekking op de bescherming van de bodem en daarmee ook op de kwaliteit van het grondwater al dan niet bestemd voor de waterwinning.

In de Pmv2021 is zo nauw als mogelijk aangesloten op het Activiteitenbesluit milieubeheer. Daarmee wordt tegelijkertijd vooruitgelopen op de structuur van de Omgevingswet. De Omgevingswet zal het begrip inrichting in beginsel niet meer kennen. Uitgegaan zal worden van activiteiten en milieubelastende activiteiten.

De voorgeschreven maatregelen hebben tot doel het risico van verontreiniging van de bodem of aantasting van de beschermende laag in de bodem tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen. De voorschriften zijn gegeven in de vorm van algemene voorschriften voor niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen en instructieregels voor omgevingsvergunningplichtige inrichtingen en zijn inhoudelijk zoveel als mogelijk gelijk, in ieder geval wat betreft de beoogde gevolgen van de regulering. De twee groepen van voorschriften komen inhoudelijk grotendeels overeen.

Een deel van de voorschriften voor inrichtingen gaat over activiteiten waarvoor ook in het Activiteitenbesluit milieubeheer regels zijn gegeven. Een ander deel van de voorschriften heeft betrekking op activiteiten in inrichtingen niet specifiek gereguleerd in het Activiteitenbesluit milieubeheer.

De voorschriften kunnen in een aantal groepen worden onderverdeeld.

• a.

  Een verbod tot het verrichten van een bepaalde activiteit in een niet-omgevingsvergunningplichtige inrichting, al dan niet met de mogelijkheid van een ontheffing met voorschriften.

• b.

  Rechtstreeks werkende regels voor een activiteit in een niet-omgevingsvergunningplichtige inrichting.

• c.

  Een instructieregel inhoudende een verbod op te nemen in de omgevingsvergunning tot het verrichten van een activiteit in een omgevingsvergunningplichtige inrichting al dan niet met de mogelijkheid van afwijking van dit verbod, in de vorm van een toestemming tot afwijking van een verbod door het bevoegd gezag met voorschriften.

• d.

  Een instructieregel inhoudende de verplichting voorschriften op te nemen in de omgevingsvergunning voor een bepaalde activiteit.

Regulering van activiteiten buiten inrichtingen

De Pmv2021 bevat regels voor activiteiten buiten inrichtingen. Te denken aan de aanleg of exploitatie van

infrastructuur, begraafplaatsen, ondergrondse constructies met schadelijke stoffen, zoals buisleidingen en dergelijke. Dergelijke activiteiten kunnen ‘structureel’ belastend zijn voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

Diverse activiteiten in de verschillende gebiedscategorieën zijn verboden, de meeste in waterwingebieden. In een aantal gevallen kan van de verboden ontheffing worden verleend. Een aantal andere activiteiten is toegestaan mits is voldaan aan de daarvoor gestelde voorschriften al dan niet met de verplichting tot het doen van een voorafgaande melding.

Van deze laatste mogelijkheid is voor waterwingebieden geen gebruik gemaakt. Waterwingebieden zijn te kwetsbaar voor verontreinigingen en andere aantastingen. Wel kan van een aantal verboden activiteiten in waterwingebieden ontheffing worden verleend.

8.9 Gecumuleerde toepasselijkheid

De kans is aanwezig dat op een specifieke activiteit meerdere regelingen van de Pmv2021 van toepassing zijn. Hoe moet met dergelijke vormen van overlap worden omgegaan? Een aantal situaties valt te onderscheiden.

• a.

  De diverse van toepassing zijnde bepalingen hebben verschillende oogmerken. In dat geval zijn al die bepalingen van toepassing en voor zover dit tot strijdigheid leidt, de meest stringente.

• b.

  De diverse van toepassing zijnde bepalingen hebben eenzelfde oogmerk. In dat geval geldt de meest specifieke: lex specialis derogat generali. De specifieke regeling gaat voor de algemene.

• c.

  Wellicht zal op basis van voornoemde twee rechtsregels niet altijd duidelijk zijn welke bepaling prevaleert. Bij zo’n onduidelijkheid is de meest stringente van toepassing. Zo nodig moet voor een juiste uitleg contact worden getreden met de betreffende omgevingsdienst.

HOOFDSTUK 9: ONDERWERPEN VAN REGULERING: VERONTREINIGING

9.1 Inleiding

De in dit hoofdstuk te behandelen onderwerpen hebben alleen het voorkomen of beperken van verontreiniging als oogmerk. De behandeling van deze onderwerpen in deze toelichting wordt op verschillende niveaus ‘aangevlogen’.

• a.

  ‘Onroerende zaken’. Te denken valt aan infrastructuur, bouwwerken, begraafplaatsen en installaties (objecten).

• b.

  ‘Producten’. Producten zijn te verhandelen materiële artefacten met een bepaald gebruiksdoel. Te denken valt aan meststoffen, biociden en gewasbeschermingsmiddelen.

• c.

  ‘Stoffen’. Daaronder worden onder meer schadelijke stoffen (gekenmerkt door de gevaarseigenschappen), afvalstoffen, afvalwater en (secundaire) grondstoffen (stoffen omschreven op basis van het stadium van de kringloop) verstaan.

9.2 Objecten anders dan installaties

Infrastructuur

Het gebruik van infrastructuur (wegen, spoorwegen en luchthavens) vormt een intrinsieke belasting voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Dit geldt bijvoorbeeld voor wegen. Door het gebruik van een weg kunnen relatief grote hoeveelheden schadelijke stoffen, zoals olierestanten, op of in de bodem terecht komen.

In principe is het altijd verboden vormen van infrastructuur in een waterwingebied en een grondwaterbeschermingszone aan te leggen, in gebruik nemen, te gebruiken of uit te breiden. Een dergelijk verbod gold al voor infrastructuur buiten inrichtingen. Dit verbod wordt uitgebreid met infrastructuur binnen inrichtingen. De ervaring heeft geleerd dat een aanleg of uitbreiding van een weg binnen een inrichting niet altijd op een voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning verantwoorde wijze plaatsvindt.

Het verbod is niet van toepassing op infrastructuur die op het moment van inwerkingtreding van de Pmv2021 reeds legaal aanwezig was (bestaande infrastructuur). Voor reeds aanwezige infrastructuur in inrichtingen moet worden voldaan aan eisen van technische en gedragsmatige aard.

Niet elke wijziging van de betreffende infrastructuur is verboden. Alleen op relevante uitbreidingen van infrastructuur is het verbod van toepassing. Relevant zijn uitbreidingen van een zodanige omvang dat de kans op verontreiniging substantieel groter is, dan zonder die uitbreiding. Te denken valt bijvoorbeeld aan een boerenlandweg die in een weg voor doorgaand verkeer wordt omgezet.

Gedeputeerde staten kunnen bepalen wanneer een uitbreiding in de zin van de Pmv2021 (niet-)relevant is.

De verboden zijn van toepassing op alle vormen van infrastructuur door wie dan ook beheerd. De verboden zijn bijvoorbeeld ook van toepassing op rijkswegen.

Het verbod is niet van toepassing op de aanleg, de in gebruik name en het gebruik van een weg met een verkeersintensiteit van minder dan 2.500 voertuigbewegingen per etmaal in een grondwaterbeschermingszone. Evenmin is het verbod van toepassing op een uitbreiding van de weg, indien de verkeersintensiteit na die uitbreiding lager is dan 2.500 voertuigbewegingen per etmaal.

De kans op verontreiniging van de bodem vanwege een weg met een verkeersintensiteit van minder dan 2.500 voertuigbewegingen per etmaal is beperkt. Daarom gelden geen specifieke eisen ten aanzien van zo’n weg. Uiteraard kunnen andere onderdelen van de Pmv2021 wel van toepassing zijn op activiteiten met een weg. Te denken valt aan de regels voor werkzaamheden of het lozen.

Voornoemde uitzondering is overigens niet van toepassing op wegen in een inrichting in een grondwaterbeschermingszone.

Het verbod is eveneens van toepassing op een terrein dat voor gemotoriseerd verkeer openstaat, zoals een parkeerterrein. Onder een terrein voor gemotoriseerd verkeer is onder meer begrepen een militair oefenterrein en een terrein ten behoeve van de uitoefening van de motorsport. Ook een weiland dat bijvoorbeeld ten behoeve van een evenement tijdelijk voor het parkeren worden benut valt hieronder.

De aanleg van een wandel- of fietspad is in beginsel toegestaan, mits de toegang voor gemotoriseerd verkeer, zoals scooters, is verboden.

Voornoemd verbod voor infrastructuur is eveneens van toepassing op spoorvervoer, elektrisch aangedreven of niet. Elektrisch spoorvervoer levert bijvoorbeeld een kans op van koperverontreiniging.

In de Pmv is geen regeling gegeven voor luchthavens. Luchthavens zijn vermoedelijk in het kader van de Pmv over het hoofd gezien. Dit is niet wenselijk. Een luchthaven in een waterwingebied of grondwaterbeschermingzone levert een substantieel risico van bodemverontreiniging. Daarom zijn luchthavens in een waterwingebied en een grondwaterbeschermingszone verboden. Voor het opstijgen van en landen op een terrein anders dan van een luchthaven zijn (vooralsnog) geen regels gesteld. Voldaan moet uiteraard worden aan de gestelde regels voor bijvoorbeeld schadelijke stoffen, zoals brandstoffen.

Het is met de Pmv2021 niet langer verboden een vaarweg aan te leggen, in gebruik te nemen en te gebruiken. De aanwezigheid van een waterweg hoeft voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning op zich geen probleem te zijn. Problematisch kan wel de aanleg of het verder uitdiepen van een waterweg zijn. Daarmee kunnen de slecht-doorlatende eigenschappen van de bodem worden aangetast. In dit probleem wordt voorzien door de regeling voor een ingreep aan of in de bodem.

Voor inrichtingen zal wat betreft reeds aanwezige wegen moeten worden voldaan aan een aantal regels. Daarmee moet worden voorkomen dat schadelijke stoffen in de bodem terecht kunnen komen.

Van deze eisen kan worden afgeweken. Daartoe is vereist dat voldoende aannemelijk kan worden gemaakt dat alternatieve maatregelen eenzelfde beschermingsniveau bieden. Dit kan plaatsvinden door middel van een risicoanalyse.

Van voornoemde regels voor infrastructuur buiten inrichtingen en voor infrastructuur binnen een niet-omgevingsvergunningplichtige inrichting kan ontheffing worden verleend. Van een regel voor infrastructuur in een omgevingsvergunningplichtige inrichting kan worden afgeweken.

Voor de ontheffingverlening c.q. afwijking voor de aanleg of uitbreiding van een weg in een waterwingebied kan gebruik worden gemaakt van het rapport “Risico-analyse bij wegen en parkeerterreinen in beschermingszones van waterwingebieden in Zuid-Holland”. De resultaten van deze risicoanalyse kunnen worden gezien als de met het oog op een door ons te nemen besluit voor een ontheffing of afwijking te vergaren kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. 339

Begraafplaatsen en terreinen voor de uitstrooiing van as

Begraafplaatsen en terreinen voor de uitstrooiing van as vormen in biologische en chemische zin een gevaar voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. De bodem kan worden verontreinigd met restanten van geneesmiddelen of zware metalen, zoals kwik, afkomstig uit het lichaam. Vanwege deze gevaren geldt al decennialang een verbod tot aanleg van een begraafplaats en een terrein voor de uitstrooiing van as.

Door het graven kunnen ook de slecht-doorlatende eigenschappen van de bodem worden aangetast. Dit graven valt echter niet onder het verbod voor begraafplaatsen maar onder de regels voor een ingreep aan of in de bodem.

Het is verboden in waterwingebieden begraafplaatsen en terreinen voor de uitstrooiing van as als bedoeld in de Wet op de lijkbezorging, aan te leggen, in gebruik te nemen, te gebruiken of te veranderen. Het verbod is niet van toepassing op begraafplaatsen en terreinen voor de uitstrooiing van as die ten tijde van de inwerkingtreding van de Pmv2021, reeds rechtsgeldig in gebruik zijn. Het gaat doorgaans om reeds lang in gebruik zijnde begraafplaatsen en terreinen voor de uitstrooiing van as. In grondwaterbeschermingzones zijn al dan niet gesloten begraafplaatsen of terreinen voor de uitstrooiing van as gelegen. 340

Het is verboden een reeds rechtsgeldig aanwezige begraafplaats of terrein voor de uitstrooiing van as uit te breiden. Voor zo’n uitbreiding kan ontheffing worden verleend. Net als bij de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening is een publiek belang in het geding bij voldoende capaciteit aan begraafplaatsen en terreinen voor de uitstrooiing van as. De vraag bij een uitbreiding van een begraafplaats of een terrein voor de uitstrooiing van as is uiteraard wel aan de orde of dit publieke belang zodanig zwaar is dat dit het belang van een duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening opzij kan zetten.

De regels voor begraafplaatsen en terreinen voor de uitstrooiing van as in grondwaterbeschermingszones zijn in hoge mate vergelijkbaar met die voor waterwingebieden. Verschil is alleen dat ook ontheffing kan worden verleend voor de aanleg van een begraafplaats of een terrein voor de uitstrooiing van as in een grondwaterbeschermingszone. Dit is in een waterwingebied niet mogelijk.

Delen van een begraafplaats, een crematorium of een terrein voor de uitstrooiing van as kunnen inrichtingen zijn. Voldaan moet in dat geval worden aan de gestelde rijkseisen voor deze inrichtingen. Voor crematoria en terreinen voor de uitstrooiing van as geldt onder meer een verbod voor het verbranden van kasten met lood of zink bekleed.341

Campings, recreatieve nachtverblijven en recreatiecentra

De aanwezigheid van een camping, een andere vorm van recreatief nachtverblijf en een recreatiecentrum zijn in waterwingebieden en grondwaterbeschermingszones ongewenst vanwege de activiteiten die in dergelijke gelegenheden vaak worden bedreven. Deze leveren een kans op van biologische of chemische verontreiniging.

Het is om die redenen verboden een camping, een andere vorm van recreatief nachtverblijf, of een recreatiecentrum in een waterwin- en grondwaterbeschermingszone aan te leggen, in gebruik te nemen, te gebruiken of te veranderen. Het verbod is niet van toepassing op een bestaande camping, een andere vorm van recreatief nachtverblijf of een recreatiecentrum oftewel een camping die dan wel een verblijf of centrum dat op het moment van inwerkingtreding van de Pmv2021 rechtsgeldig aanwezig of in aanleg was.

Voor de aanleg en het in gebruik nemen van een camping, een andere vorm van recreatief nachtverblijf of een recreatiecentrum in een waterwingebied kan geen ontheffing worden verleend. Het belang van een verlening van een ontheffing voor zo’n nieuwe camping, verblijf of centrum weegt in geen enkel geval op tegen het belang van een duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening.

Verlening van een ontheffing is wel mogelijk voor een uitbreiding van een camping, een andere vorm van recreatief nachtverblijf of een recreatiecentrum in een waterwingebied. Aan een dergelijke ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden gericht op het voorkomen of beperken van verontreiniging van het grondwater. Een dergelijke ontheffing is niet vereist bij een uitbreiding van een niet-relevante omvang mits door de initiatiefnemer een voorafgaande melding wordt gedaan van die uitbreiding en ten genoegen van gedeputeerde staten/het bevoegd gezag kan worden aangetoond dat het risico van verontreiniging door die uitbreiding niet toeneemt.

Bij een verandering van een camping, een andere vorm van recreatief nachtverblijf of een recreatiecentrum zal niet zelden ook een ingreep aan of in de bodem moeten worden verricht. Te denken valt bijvoorbeeld aan de uitbreiding van een riolering. De regels voor een ingreep aan of in de bodem zijn op dergelijke activiteiten van toepassing.

De regels voor een camping, een andere vorm van recreatief nachtverblijf of een recreatiecentrum in een grondwaterbeschermingszone zijn in hoge mate vergelijkbaar met die voor waterwingebieden. Verschil is alleen dat ook ontheffing kan worden verleend voor de aanleg van een camping, een andere vorm van recreatief nachtverblijf of een recreatiecentrum.

Een camping, een verblijf voor recreatief nachtverblijf of een recreatiecentrum zijn niet zelden een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer.342 Voor dergelijke inrichtingen gelden voorschriften op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer.

In aanvulling daarop kunnen instructieregels voor omgevingsvergunningplichtige inrichtingen en rechtstreekse werkende regels voor niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen op grond van de Pmv2021 van toepassing zijn. Te denken valt aan de regels voor het lozen.

Gebouwen

Het is niet toegestaan een gebouw, waaronder een woning, in een waterwingebied of grondwaterbeschermingszone te bouwen, in gebruik te nemen of te gebruiken. Een gebouw is een bouwwerk voor personen toegankelijk.343 Het verbod is niet van toepassing op een gebouw dat reeds rechtsgeldig in het waterwingebied van aanwezig is.

Van het verbod van het bouwen of het in gebruik nemen van een gebouw kan ontheffing worden verleend.

Het veranderen of uitbreiden van een reeds in een waterwingebied of grondwaterbeschermingszone rechtsgeldig aanwezig gebouw is eveneens verboden.

Overwogen is of dit verbod wat betreft een gebouw in een grondwaterbeschermingszone nog noodzakelijk is. Aanvankelijk was verondersteld dat het verbod in de Pmv niet zozeer was ingegeven door de aanwezigheid van een bouwwerk in het waterwingebied als zodanig, maar veeleer vanwege de noodzaak tot regulering van bouwwerkzaamheden. Bouwwerkzaamheden, zoals ingrepen aan of in de bodem, zijn in de Pmv2021 specifiek gereguleerd. Het verbod voor bouwwerken is echter ook ingegeven om eisen te stellen aan te gebruiken en aanwezige materialen in het bouwwerk. Vandaar dat ook een regeling is getroffen voor gebouwen in grondwaterbeschermingszones.

Een gebouw kan ook gebouwd worden in een inrichting. Het oprichten van een inrichting in een waterwingebied is niet toegestaan en dus ook niet van gebouwen die van zo’n inrichting deel uitmaken.

9.3 Installaties

Bodemenergiesystemen

De regels voor bodemenergiesystemen blijven ten opzichte van die van de Pmv ongewijzigd. Een bodemenergiesysteem is een installatie waarmee gebruik wordt gemaakt van de bodem voor de levering van warmte of koude ten behoeve van de verwarming of koeling van bijvoorbeeld ruimten. Een bodemenergiesysteem wordt aangedreven met behulp van een warmtepomp.

Een onderscheid wordt gemaakt tussen open en gesloten bodemenergiesystemen. In een open bodemenergiesysteem wordt gebruik gemaakt van grondwater voor de uitwisseling van warmte. In een gesloten bodemenergiesysteem wordt gebruik gemaakt van een andere vloeistof.

De Pmv2021 bevat een verbod een bodemenergiesysteem (open en gesloten systemen) te installeren en in gebruik te nemen, zowel binnen als buiten een inrichting. Dit verbod is van toepassing op waterwingebieden, grondwaterbeschermingszones, boringsvrije zones en gebieden voor aanvullende strategische voorraden. Van dit verbod kan geen ontheffing worden verleend.

Het verbod is niet van toepassing op een bodemsysteem dat met de inwerkingtreding van de Pmv2021 reeds rechtsgeldig in gebruik is. Zo’n bodemenergiesysteem mag echter niet worden vervangen. Een verandering van het betreffende systeem is alleen mogelijk indien de verandering geen nadelige gevolgen heeft of kan hebben voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

Een bodemenergiesysteem in gebruik moet voldoen aan allerlei eisen waarmee de kans op verontreiniging zo klein mogelijk wordt gemaakt. Zo moet een opvangvoorziening aanwezig zijn in geval van lekkage en een lekdetectiesysteem. Ook gelden beperkingen ten aanzien van het soort in een systeem toegepaste stoffen.

De reeds in gebruik zijnde bodemenergiesystemen zijn vanaf 1 januari 2034 niet meer toegestaan in grondwaterbeschermingsgebieden. Daarmee is rekening gehouden met de economische afschrijvingstermijn van de reeds in gebruik zijnde bodemenergiesystemen. Na het gebruik dient het bodemenergiesysteem niet te worden verwijderd, maar schoon te worden gespoeld en afgedicht. De kosten hiervan zijn beperkt.

Voor zover bekend vallen op dit moment één open bodemenergiesysteem en twee gesloten bodemenergiesystemen in Zuid-Holland onder het overgangsrecht.

Het stringente regime voor bodemenergiesystemen houdt verband met de risico’s voor de drinkwatervoorziening. Een bodemenergiesysteem kan van invloed zijn op de kwaliteit van het watervoerende pakket, zoals door opwarming. Opwarming kan van invloed zijn op de microbiologische kwaliteit.

De aanleg of verandering van een bodemenergiesysteem kan ook de slecht-doorlatende lagen aantasten. Dit probleem wordt aangepakt via de regels voor een ingreep aan of in de bodem.

Het provinciale rechtsregime voor bodemenergiesystemen vormt een aanvulling op de uitgebreide rijksregels ter zake. Bepaalde bodemenergiesystemen behoren tot de categorie van activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving. Voor het verrichten van die activiteiten is een omgevingsvergunning vereist.344 In het kader daarvan wordt vooral gekeken naar de doelmatigheid van de bodemenergieopwekking. 345

Een waterwetvergunning is ook vereist voor het onttrekken of infiltreren van grondwater ten behoeve van een bodemenergiesysteem. Een dergelijke waterwetvergunning wordt doorgaans door gedeputeerde staten verleend. 346

Ter bescherming van de bodem zijn regels voor bodemenergiesystemen gesteld in het Besluit bodemkwaliteit.347 .

Regels zijn gegeven voor bodemenergiesystemen in inrichtingen.348 Deze regels hebben onder meer het voorkomen of beperken van bodemverontreiniging ten doel. Verder zijn uitgebreide regels gegeven voor het lozen van een gesloten en open bodemenergiesystemen buiten een inrichting. 349

Installaties met schadelijke stoffen

Installaties met schadelijke stoffen leveren een aanzienlijk risico van bodemverontreiniging op. Daarom is het niet toegestaan een vaste installatie of een leiding met vaste en vloeibare schadelijke stoffen in een waterwingebied of grondwaterbeschermingszone aan te leggen, in gebruik te nemen, te gebruiken of te veranderen. Onder een installatie valt onder meer een tank, bijvoorbeeld voor de opslag van huisbrandolie. De installatie kan ondergronds of bovengronds zijn gelegen.

Het verbod is niet van toepassing op vaste installaties of leidingen die op het moment van inwerkingtreding van de Pmv2021 reeds rechtsgeldig waren aangelegd en/of in gebruik waren genomen.

Het verbod is evenmin van toepassing op de aanleg, in gebruik name, het gebruik of de verandering van een openbaar riool in een waterwingebied, mits dit riool niet dieper is gelegen dan 2,5 meter onder het maaiveld. Een openbaar riool is van publiek belang. De uitzondering geldt overigens niet voor een persriool. In een persriool wordt de inhoud onder druk verplaatst. Daardoor is de kans op een grootschalige verontreiniging na een lekkage van een persriool veel groter dan bij een andersoortig riool. Persriolen worden toegepast om grote hoeveelheden afvalwater te transporteren.

Van het verbod een vaste bovengrondse installatie of een leiding met vaste en vloeibare schadelijke stoffen in een waterwingebied aan te leggen, in gebruik te nemen, te gebruiken of te veranderen kan ontheffing worden verleend. Een dergelijke ontheffing kan niet worden verleend voor een ondergrondse installatie of leiding in een waterwingebied. Aan zo’n installatie of leiding in de ondergrond is een te groot risico van bodemverontreiniging verbonden. Voor grondwaterbeschermingszones kan voor zo’n ondergrondse installatie of leiding wel ontheffing worden verleend.

9.4 Producten

Meststoffen

Meststoffen zijn producten ter voeding van planten of ter verbetering van de voedingseigenschappen van de grond of een ander groeimedium dan wel producten ter verbetering van de groei van planten.350 Dierlijke meststoffen zijn afkomstig van dierlijke uitwerpselen. Meststoffen kunnen ook een andere oorsprong hebben. Te denken valt aan zuiveringsslib en compost.

Een onderscheid wordt gemaakt tussen anorganische en organische meststoffen. Anorganisch zijn meststoffen waarvan de nutriënten afkomstig zijn van fysische of chemische processen. Anorganische stoffen worden in de volksmond kunstmest genoemd. Organische meststoffen zijn meststoffen niet zijnde anorganische meststoffen. Tot de organische meststoffen behoren onder meer dierlijke meststoffen, maar ook zuiveringsslib en compost.351 Ook agrarische restproducten kunnen worden gebruikt als organische meststof. Te denken valt aan uienpulp en eierafval.

Dierlijke meststoffen zijn vooral schadelijk vanwege de uitspoeling van nitraat naar grondwater. Ook is de kans aanwezig van besmetting van grondwater met ziekteverwekkende organismen (pathogenen). Dit laatste risico is vooral groot in waterwingebieden. Grondwater in dit gebied is maximaal 60 dagen onderweg om een waterput te bereiken. In die periode is afbraak van pathogenen niet verzekerd.

Onder meststoffen zijn, zoals gezegd, ook compost en zuiveringsslib begrepen. Zuiveringsslib is bijvoorbeeld afkomstig van een afvalzuiveringsinstallatie. 352

Eisen door het Rijk zijn onder meer gesteld aan de maximale concentratie zware metalen en de hoeveelheid op de bodem te brengen dierlijke meststoffen.

Op grond van de Pmv2021 is het verboden meststoffen in waterwingebieden op of in de bodem te brengen. Dit strenge regime houdt verband met de kans op verontreiniging met ziektekiemen van het grondwater.

Ook is het verboden meststoffen anders dan in een inrichting op te slaan in een hoeveelheid kleiner dan 10 m3 in een waterwingebied gelegen in het duingebied. Dit verbod is nodig, omdat in het duingebied een slecht-doorlatende bodemlaag niet aanwezig is.

De opslag van mest in een hoeveelheid groter dan of gelijk aan 10 m3 is een inrichting.

Het is niet toegestaan compost op of in de bodem van een waterwingebied te brengen. Van dit verbod kan ontheffing worden verleend. Het is niet toegestaan zuiveringsslib op of in de bodem van een waterwingebied te brengen. Van dit verbod kan geen ontheffing worden verleend.

Het verbod met betrekking tot het op of in de bodem brengen van meststoffen in waterwingebieden zijn niet van toepassing op normaal landbouwkundig gebruik van anorganische meststoffen. Ook is het verbod niet van toepassing op het op of in de bodem brengen van meststoffen voor de beweiding van vee (grazen van vee op grasland).

In grondwaterbeschermingszones is het gebruik van dierlijke meststoffen en meststoffen met een plantaardige herkomst onvoorwaardelijk toegestaan. Het gebruik van anorganische meststoffen is alleen voor normaal landbouwkundig gebruik toegestaan.

Inrichtingen voor bijvoorbeeld de op- en overslag van dierlijke of overige organische meststoffen dan wel anorganische nitraathoudende meststoffen in een hoeveelheid groter dan 10 m3 kunnen nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaken.353 Dit geldt ook voor inrichtingen waarin activiteiten worden verricht met anorganische nitraathoudende meststoffen. De op- en overslag van anorganische meststoffen in een hoeveelheid van 1.000 kg of minder is echter geen inrichting, tenzij die op- en overslag gepaard gaat met explosiegevaar.

Nieuwe inrichtingen voor het bewerken, verwerken, alsmede de op- en overslag van dierlijke of overige organische meststoffen zijn, ingevolge de Pmv2021, in waterwingebieden en grondwaterbeschermingszones niet toegestaan. Nieuwe inrichtingen voor het vervaardigen, bewerken, opslaan of overslaan van anorganische nitraathoudende meststoffen zijn in de betreffende gebieden dus wel toegestaan.

Voornoemd verbod is niet van toepassing op nieuwe inrichtingen voor de opslag van dierlijke meststoffen in grondwaterbeschermingszones welke meststoffen afkomstig zijn van de agrarische bedrijfsvoering en welke zijn bestemd voor het op of in de bodem brengen in verband met die bedrijfsvoering. Ook moet zijn voldaan aan de desbetreffende regels voor die opslag van de Pmv2021. Nieuwe inrichtingen voor activiteiten met andere organische dan dierlijke meststoffen in grondwaterbeschermingszones zijn dus niet toegestaan.

Het verbod is niet van toepassing op inrichtingen in waterwingebieden en grondwaterbeschermingszones die op moment van inwerkingtreding van de Pmv2021 reeds rechtsgeldig waren opgericht en/of in werking waren. Voor deze bestaande en andere toegestane inrichtingen moet wat betreft de omgang met meststoffen worden voldaan aan de algemene regels. Op grond van deze regels moeten voorzieningen worden aangebracht teneinde te voorkomen dat vaste anorganische meststoffen in de bodem kunnen raken.

Grond en baggerspecie

Grond is afkomstig van landbodem, baggerspecie van de oever of de bodem van oppervlaktewater.354 De bodem of oever kan zijn verontreinigd. Het gebruik van verontreinigde grond of baggerspecie is problematisch voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Daarom zijn regels gegeven voor het gebruik van grond en baggerspecie in grondwaterbeschermingsgebieden.

Voor de toepassing van grond en baggerspecie zijn van rijkswege ook regels gegeven.355 De grond en baggerspecie moet bijvoorbeeld aan bepaalde kwaliteitseisen wat betreft chemische samenstelling voldoen.356 Grond en baggerspecie als gevaarlijk afval mag overigens in het geheel niet worden toegepast.357 Onder een toepassing moet onder meer worden verstaan het aanbrengen of verspreiden van grond of baggerspecie op of in de bodem. 358

De Pmv2021 bevat een regeling voor het op of in de bodem brengen van grond en baggerspecie. Deze regels worden ten opzichte van de Pmv aangescherpt. Op grond van de Pmv zijn geen regels gesteld voor de toepassing van grond en baggerspecie in waterwingebieden, grondwaterbeschermingszones, boringsvrije zones en gebieden voor strategische grondwatervoorraden. De landelijke voorschriften boden naar het toenmalige oordeel voldoende bescherming voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Dit oordeel wordt niet langer onderschreven.

De toepassing van grond en baggerspecie in waterwingebieden die niet voldoen aan de voorwaarden voor een goede bodemkwaliteit is niet langer toegestaan. Van dit verbod kan ontheffing worden verleend.

Regels zijn ook gegeven voor de bescherming van de kwaliteit van grond en baggerspecie in grondwaterbeschermingszones, boringsvrije zones en gebieden voor strategische grondwatervoorraden. De toe te passen grond en baggerspecie in grondwaterbeschermingszones moet voldoen aan de kwaliteitsklasse ‘wonen’. In boringsvrije zones en gebieden voor strategische grondwaterbeschermingszones mag onder voorwaarden grond en baggerspecie van de kwaliteitsklasse ‘industrie’ worden toegepast. Deze regels gelden zowel voor toepassing van grond en baggerspecie in inrichtingen als daarbuiten.

9.5 Stoffen

Afvalstoffen

Onder afvalstoffen worden alle stoffen, preparaten (mengsels) en voorwerpen verstaan waarvan een houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.359 Afvalstoffen kunnen onder meer bestaan uit verontreinigde grond of verontreinigde baggerspecie.

De gebruikswaarde van afval is voor de bezitter doorgaans klein, zo niet afwezig. Daarmee is het risico aanwezig dat afval op een in maatschappelijke zin niet verantwoorde wijze verwijderd wordt. Om deze reden is de omgang met afval van oudsher uitgebreid gereguleerd. Dit is uiteraard in deze tijd nog steeds het geval.

Het is van rijkswege niet toegestaan afvalstoffen buiten een inrichting te storten of anderszins op de bodem te brengen.360 Dit verbod is in een aantal gevallen niet van toepassing.361 In die gevallen moeten alle in redelijkheid te verlangen maatregelen worden getroffen teneinde bodemverontreiniging met afvalstoffen te voorkomen. 362

Voor de omgang met afvalstoffen in inrichtingen, anders dan inrichtingen voor de verwerking, verwijdering en dergelijke van afval (afvalstoffeninrichtingen), geldt van rijkswege het algemeen beschermingsniveau. Zo geldt een mengverbod voor gevaarlijke afvalstoffen met andere stoffen in een omgevingsvergunningplichtige en niet-omgevingsvergunningplichtige inrichting.363 Verder geldt ten aanzien van de verpakking en opslag van afvalstoffen waaruit vloeibare bodembedreigende stoffen kunnen lekken in een niet-omgevingsvergunningplichtige inrichting de eis van een zogenaamd verwaarloosbaar bodemrisico364 oftewel een risico van geen verontreiniging of een verontreiniging waarbij herstel van de bodem mogelijk is.

In een niet-omgevingsvergunningplichtige inrichting mogen afvalstoffen niet worden verbrand of op de bodem worden gebracht.365 Voor een vergunningplichtige inrichting zijn vergelijkbare regels gegeven in de vergunning.

Gevaarlijke afvalstoffen en bedrijfsafvalstoffen mogen alleen aan bepaalde bedrijven (afvalstoffeninzamelaars) worden afgegeven.366 Deze bedrijven zijn belast met een verantwoorde verwerking van dat afval. De in verband daarmee te verrichten activiteiten, de opslag, het verwerken, het vernietigen of het storten van een afvalstof, vindt eveneens in zo’n inrichting plaats. 367

De oprichting van een dergelijke afvalstoffeninrichting in een waterwingebied of een grondwaterbeschermingszone is krachtens de Pmv2021 niet toegestaan. Het verbod is niet van toepassing op een afvalstoffeninrichting in een grondwaterbeschermingszone bestemd voor de productie van werken of producten voor de grond-, weg- en waterbouw uit afvalstoffen (hergebruik). Ook een andersoortige afvalstoffeninrichting kan voor dit doel door gedeputeerde staten worden aangewezen.

Voornoemd verbod was op grond van de Pmv niet van toepassing op door de overheid beheerde bewaardepots voor de afgifte van kleine hoeveelheden gevaarlijke afvalstoffen, de zogenaamde milieustraten. Dergelijke depots zijn niet (meer) aanwezig in waterwingebieden of grondwaterbeschermingszones. Daarom is deze uitzondering komen te vervallen. Dergelijke bewaardepots mogen niet meer in waterwingebieden en grondwaterbeschermingszones worden gevestigd.

Een milieustraat was een aantal jaren terug nog wel aanwezig in boringsvrije zones gelegen in de gemeente Ridderkerk. De milieustraat in Bergambacht is gelegen in de boringsvrije zones. De milieustraten in een boringsvrije zone of een gebied voor aanvullende strategische voorraden blijven toegestaan. Dit geldt voor alle afvalstoffeninrichtingen in zo’n gebied of zone. Voor die afvalstoffeninrichtingen volstaat het algemeen beschermingsniveau. Dit kan in de toekomst anders worden voor milieustraten thans gelegen in een gebied voor aanvullende strategische voorraden, wanneer zo’n gebied wordt aangewezen als waterwingebied of als grondwaterbeschermingszone. Voor die transformatie geldt uitgebreide besluitvorming welke is beschreven in 3.6 van deze toelichting.

Afvalwater

Afvalwater vormt een specifieke afvalstof. Onder afvalwater wordt verstaan al het water waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.368 Dit water kan een verschillende herkomst hebben: grondwater, hemelwater (regen en sneeuw), spoelwater, spuiwater (geloosd water uit een recirculatiesysteem), overstortwater uit het riool, of reinigingswater.

Afvalwater vormt een van de grotere bedreigingen voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Afvalwater op de bodem zakt vanzelf naar grondwater. Daarom zijn van rijkswege uitgebreide regels gesteld aan de wijze van omgang met afvalwater. Deze regels hebben betrekking op het lozen. Lozingen kunnen plaatsvinden in het oppervlakwater, de bodem, het riool en allerlei andere voorzieningen voor de afvoer van water.

Het begrip lozen in de zin van de Pmv2021 heeft betrekking op een specifieke lozing: het brengen van afvalwater en andere vloeistoffen op of in de bodem. Dit begrip heeft daarmee een andere, beperktere, betekenis dan in de Waterwet369 , het Activiteitenbesluit milieubeheer en het Besluit lozen buiten inrichtingen. Deze beperking houdt verband met het doel van de Pmv2021: de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

Lozen moet worden onderscheiden van het infiltreren van water in grondwater. Infiltreren vindt doelbewust plaats ter aanvulling van grondwater.370 Dat oogmerk ligt niet ten grondslag aan het lozen.

Het lozingsregime van het Activiteitenbesluit milieubeheer en het Besluit lozen buiten inrichtingen is minder stringent dan voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning wenselijk. Dit houdt verband met de samenstelling en kwaliteit van het legaal te lozen afvalwater.

Voor lozingen in een inrichting op de bodem geldt vaak het ‘nee, tenzij principe’: die lozingen zijn niet toegestaan tenzij wordt voldaan aan gestelde eisen. 371

De voorschriften voor het lozen op de bodem in een inrichting in een waterwingebied en een grondwaterbeschermingszone worden met de Pmv2021 aangescherpt. Deze stellen verdere beperkingen aan de voorwaarden waaronder een van rijkswege toegestane lozing in zo’n gebied of zone nog mag plaatsvinden.

In principe is het lozen van afvalwater van rijkswege op of in de bodem buiten een inrichting niet toegestaan.372 Voor zo’n lozing zijn gewoonlijk burgemeester en wethouders bevoegd gezag.373 Het afvalwater moet zoveel als mogelijk via de riolering worden afgevoerd. Op de gemeente rust de plicht zorg te dragen voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater afkomstig van percelen gelegen op haar grondgebied door middel van een zogenaamd vuilwaterriool of een systeem met een vergelijkbare graad van bescherming. 374

Op voornoemd verbod van het lozen op de bodem buiten een inrichting gelden diverse uitzonderingen. Zo is het lozen van huishoudelijk afvalwater in of op de bodem onder voorwaarden toegestaan. 375

Voor deze uitzonderingen gelden wel enige algemene regels: bekende of bekend te veronderstellen mogelijk nadelige gevolgen voor het grondwater moeten worden voorkomen of beperkt.376 Ook hebben bestuursorganen in verband met de uitoefening van een bevoegdheid inzake het lozen van afwater tot taak de omvang en verontreiniging van afvalwater zoveel als mogelijk te beperken, te zuiveren dan wel her te gebruiken. 377

Voor het lozen buiten een inrichting bevat de Pmv2021 net als de Pmv een absoluut verbod tot lozing van afvalwater en andere vloeistoffen in een waterwingebied en een grondwaterbeschermingszone.

Dit verbod is niet van toepassing op bestaande lozingen in een waterwingebied en een grondwaterbeschermingszone voor zover deze legaal plaatsvinden.

Verder is een aantal uitzonderingen geïntroduceerd teneinde het lozen van water voor vooral agrarische toepassingen in waterwingebieden mogelijk te maken. Dit is onder meer het geval voor water onttrokken aan oppervlakte-, hemel- of drinkwater. Dit betreft een versoepeling ten opzichte van de Pmv.

Het lozen van afvalwater in verband met het schoonmaken van voertuigen of machines gebruikt in de landbouw is onder voorwaarden toegestaan. Voorwaarde is dat die voertuigen of machines niet in bedrijf zijn (geweest) voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en biociden.

Voor nieuwe lozingen in waterwingebieden kan geen ontheffing worden verleend. Daarvoor is zo’n lozing te schadelijk voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Voor een ontheffing voor een nieuwe lozing in een grondwaterbeschermingszone is een lozing mogelijk onder strikte voorwaarden.

Schadelijke stoffen

Stoffen en schadelijk

De Pmv2021 bevat een regeling voor schadelijke stoffen.

Het begrip ‘stoffen’ heeft in de regelgeving verschillende betekenissen. Dit wordt soms in chemische betekenis (chemische elementen en hun verbindingen) gebruikt, maar ook wel in de zin van ‘materie’, waaronder dan ook mengsels van stoffen zijn begrepen (ook wel preparaten genoemd) en soms nog breder (al wat ‘stoffelijk’ is, dus met in begrip van producten, voorwerpen etc.). In de Pmv2021 is het begrip ‘stof’ in chemische zin gebruikt. Voor overige ‘stoffelijke’ verschijnselen worden de termen producten, voorwerpen en materialen gebruikt.

Schadelijk in de zin van de Pmv2021 zijn stoffen welke direct of na chemische omzetting nadelig zijn of kunnen zijn voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Het gaat vooral om stoffen met gevaren voor de volksgezondheid en stoffen die anderszins van negatief van invloed kunnen zijn op de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

Voor de invulling van het begrip ‘schadelijk’ is in sterke mate gebruik gemaakt van de regelgeving voor gevaarlijke stoffen. Het begrip ‘gevaarlijke stoffen’ wordt vooral in de internationale en Europese regelgeving gebruikt. Deze Europese regels hebben betrekking op de omgang met gevaarlijke stoffen als zodanig, als op gevaarlijke stoffen in producten, zoals biociden, gewasbeschermingsmiddelen, en (dier)geneesmiddelen en dergelijke.

Bij de beantwoording van de vraag welke stoffen in ieder geval vallen onder het begrip schadelijke stoffen in de zin van de Pmv2021 , is zoveel als mogelijk aangesloten op de uitgebreide Europese regelgeving voor gevaarlijke stoffen. Een in Europeesrechtelijke zin als gevaarlijk aangemerkte stof op basis van eigenschappen relevant voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning, is automatisch ook schadelijk in de zin van de Pmv2021. Landelijke implementatiewetgeving hoeft niet te worden afgewacht en afzonderlijke provinciale oordeelsvorming hoeft niet plaats te vinden.

Schadelijk zijn in ieder geval stoffen die krachtens Europese regelgeving zijn aangemerkt als carcinogeen, mutageen (schadelijk voor erfelijk materiaal in het lichaam) en reprotoxisch (schadelijk voor de voortplanting). Het gaat om zogenaamde CMR-stoffen.

Ook stoffen met zogenaamde hormoonverstorende of –ontregelende eigenschappen zijn schadelijk. Stoffen met hormoonontregelende eigenschappen staan steeds meer in de belangstelling. Een afzonderlijke gevarencategorie is anders dan voor bijvoorbeeld CMR-stoffen (nog) niet vastgesteld. Wel zijn stoffen vanwege de hormoonontregelende eigenschappen in het kader van EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH) aangemerkt als zeer zorgwekkend. Door blootstelling aan die stoffen verliezen organismen bijvoorbeeld mannelijke eigenschappen ten faveure van vrouwelijke. Ook kan blootstelling aan hormoonontregelende stoffen allerlei gezondheidsschadelijke eigenschappen veroorzaken, zoals obesitas, orgaanschade en kanker.

Ook zijn stoffen aangewezen waarvan het gebruik of emissies Europees- dan wel nationaalrechtelijk is beperkt. Ten eerste gaat het om zeer zorgwekkende stoffen in de zin van EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH). Op zeer zorgwekkende stoffen is de autorisatieplicht van toepassing. Een autorisatie heeft betrekking op het in de handel brengen en het gebruik van een zeer zorgwekkende stof.378 Een autorisatie wordt alleen verleend, indien het risico voor de gezondheid of het milieu vanwege het gebruik van een zeer zorgwekkende stof afdoende kan worden beheerst. 379

Daarnaast zijn bepaalde stofcategorieën in het Activiteitenbesluit milieubeheer aangeduid als zzs aangemerkt als schadelijk. Ter vermijding van misverstanden: hoewel zzs de afkorting vormt van zeer zorgwekkende stoffen, gaat het in het Activiteitenbesluit milieubeheer niet perse om dezelfde zeer zorgwekkende stoffen als in REACH. De verschillen houden onder meer verband met de verschillen in oogmerken en criteria van aanwijzing tussen REACH en het Activiteitenbesluit milieubeheer. REACH bevat regels voor de handel in en het gebruik van gevaarlijke stoffen (al dan niet in producten) in de Europese Unie en het Activiteitenbesluit milieubeheer voor emissies in de lucht vanuit inrichtingen.

Voor deze zzs gelden beperkingen voor de emissies in de lucht.380 De betreffende zzs zijn omschreven in bijlage 12a van de Activiteitenregeling.

Ook zogenaamde persistente, organische en verontreinigende stoffen, de zogenaamde POP’s381 , vermeld in Verordening 2019/1021382 zijn als schadelijk aangemerkt. Stoffen met deze eigenschappen verplaatsen zich over grote afstanden, blijven langdurig in het milieu aanwezig, hopen zich op in de voedselketen en zijn schadelijk voor de gezondheid en het milieu.

Ook de zogenaamde opkomende stoffen zijn schadelijk in de zin van deze verordening. Opkomend zijn stoffen en mengsels vermeld in de zogenaamde aandachtstoffenlijst Rps (Richtlijn prioritaire stoffen).383 Voor opkomende stoffen moeten op basis van monitoring gegevens worden verzameld.384 Deze gegevens zijn bedoeld voor de vaststelling van een lijst van prioritaire stoffen. De lozingen of emissies van prioritaire stoffen in grondwaterlichamen moeten al dan niet geleidelijk worden beëindigd. 385

Schadelijk in de zin van deze verordening zijn ook de zogenaamde bodembedreigende stoffen (en mengsels). Daaronder vallen in ieder geval stoffen vermeld in bijlage 2 van deel 3 van de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (NRB). Daartoe behoren stoffen vermeld op de stoffenlijst van de NRB. Op die lijst zijn onder meer polycyclische aromatische koolwaterstoffen (onder meer gebruikt bij het teren van hout), houtverduurzamingsmiddelen, bestrijdingsmiddelen (gewasbeschermingsmiddelen en biociden), oplos-, ontvettings-, ontlakkings- en reinigingsmiddelen, metaalbewerkingsvloeistoffen, lakken, verven en inkten, oliën en vetten, vloeibare brandstoffen, kuilvoer, plantaardig restmateriaal met uitzondering van hout- en snoeiafval, GFT-afval, niet gescheiden (huishoudelijk) afval en vliegas vermeld. De stoffenlijst omvat veel van de voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning meest relevante stoffen.

Onder bodembedreigende stoffen vallen ook meststoffen. Voor meststoffen is in de Pmv2021 een afzonderlijke regeling getroffen. Daarom zijn de regels voor schadelijke stoffen van de Pmv2021 niet van toepassing op meststoffen.

Onder bodembedreigende stoffen is een groot aantal van de stoffen en mengsels begrepen die krachtens voornoemde Europese regelingen ook als schadelijk zijn aangemerkt. Te denken valt aan de CMR-stoffen.

De regels voor schadelijke stoffen van de Pmv hebben niet altijd betrekking op materialen (en producten) waarin een of meer van voornoemde stoffen (inclusief mengsels) aanwezig zijn. In deze leemte wordt met de Pmv2021 voorzien. Voorwaarde voor toepassing van de Pmv2021 is dat bekend is of in redelijkheid bekend moet zijn, dat een product schadelijke stoffen in de zin van de Pmv2021 bevat. Informatie daarover is soms beschikbaar.386 Dat is bij een aantal van de materialen en producten bijna altijd het geval. Zo zijn de gevaren van gewasbeschermingsmiddelen, biociden en (dier)geneesmiddelen op het etiket aangegeven.

Schadelijk in de zin van de Pmv2021 zijn alleen vaste en vloeibare stoffen. Voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning zijn emissies van gasvormige stoffen van minder belang. Uiteraard kunnen schadelijke stoffen via de lucht neerslaan in een grondwaterbeschermingsgebied, maar vooralsnog wordt verondersteld dat luchtemissies van schadelijke stoffen afdoende via het algemeen beschermingsregime worden aangepakt.

Een geheel sluitende opsomming van schadelijke stoffen is per definitie niet mogelijk. Van tevoren is niet altijd voorzienbaar welke stoffen zoal schadelijk kunnen zijn voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Om deze redenen kunnen gedeputeerde staten ook andere stoffen aanwijzen die schadelijk zijn of kunnen zijn voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

De regels voor schadelijke stoffen

Nieuwe inrichtingen, ongeacht of daarin schadelijke stoffen aanwezig zijn of niet, zijn in waterwingebieden, zoals bekend, niet toegestaan. Dit is bijvoorbeeld het geval voor de opslag van ten minste 10 kg gewasbeschermingsmiddelen en biociden. 387

Daarnaast zijn veel inrichtingen waarin gevaarlijke stoffen aanwezig zijn in grondwaterbeschermingszones verboden. Te denken valt aan inrichtingen voor het verrichten van bedrijfsmatige activiteiten met explosieven, ((zeer) (licht)) ontvlambare stoffen, chemische producten, en gewasbeschermingsmiddelen. Dergelijke inrichtingen leveren een groot risico van bodemverontreiniging op en zijn dan ook al sinds jaar en dag in de betreffende grondwaterbeschermingszones niet toegestaan. Dit geldt ook voor metaalbedrijven en bedrijven voor de bouw, het onderhoud en de reparatie van vervoermiddelen.

Reeds legaal aanwezige inrichtingen in waterwingebieden en grondwaterbeschermingszones zijn wel toegestaan.

Voor dergelijke inrichtingen zijn in het Activiteitenbesluit milieubeheer voorschriften gegeven ter voorkoming of beperking van verontreiniging van de bodem. In aanvulling daarop zijn om dezelfde redenen met de Pmv2021 voor reeds aanwezige niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen rechtstreeks werkende voorschriften gegeven en voor omgevingsvergunningplichtige inrichtingen instructieregels. Deze zijn neergelegd in bijlage 1 van de Pmv2021.

De betreffende voorschriften sluiten zo nauw als mogelijk aan op die van het Activiteitenbesluit milieubeheer.

Het wijzigen van een legaal aanwezige inrichting in een waterwingebied dan wel een grondwaterbeschermingszone, waarvan het oprichten krachtens de Pmv2021 is verboden, is niet toegestaan, indien deze wijziging schadelijk is of kan zijn voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

Ten aanzien van activiteiten met schadelijke stoffen anders dan in een inrichting gelden twee groepen van voorschriften.

De eerste groep heeft betrekking op de regels voor installaties en leidingen met schadelijke stoffen. Daarvoor wordt verwezen naar hetgeen hierover is opgemerkt hierboven. Dit betreft met andere woorden regels die primair aangrijpen op het begrip installatie en betrekking hebben op activiteiten die meer permanent plaatsvinden.

De tweede groep van voorschriften heeft betrekking op in essentie meer incidentele activiteiten met schadelijke stoffen.

Het verbod van het voorhanden hebben, op- en overslaan, gebruik, vervoer, of, op de bodem brengen van vaste en vloeibare schadelijke stoffen strekt, en daarop is hierboven al ingegaan, ter aanvulling van vooral Europese en landelijke regels voor gevaarlijke stoffen die mede zien of kunnen zien op de bescherming van de bodem en het daarin aanwezige grondwater met het oog op de waterwinning. Gedacht kan onder meer worden aan de Europese regels voor biociden, gewasbeschermingsmiddelen, geneesmiddelen en meststoffen. Op deze regels is in de bijlage bij deze toelichting meer in zijn algemeenheid ingegaan.

Met de Pmv2021 worden specifieke regels gegeven voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning in verband met activiteiten met schadelijke stoffen.

In principe geldt, zoals gezegd, een verbod schadelijke stoffen in een waterwingebied voorhanden te hebben, te gebruiken of op of in de bodem te brengen. Onder zo’n activiteit wordt onder meer verstaan het voorhanden hebben van schadelijke stoffen in een vervoermiddel of een verplaatsbaar werktuig of apparaat. Ook valt hieronder het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Ten slotte kan het gaan om het verrichten van werkzaamheden met schadelijke stoffen.

Het verbod schadelijke stoffen voorhanden te hebben en dergelijke is niet van toepassing op het normaal gebruik in en nabij woningen en andere gebouwen, zoals kantoren en boerderijen, onder de voorwaarde dat het gaat om geringe hoeveelheden schadelijke stoffen mits deugdelijk verpakt.

Wat onder een geringe hoeveelheid moet worden verstaan is in zijn algemeenheid moeilijk aan te geven. Dat hangt af van het concreet gebruik en de aard van de stof. In beginsel wordt uitgegaan van een hoeveelheid van ten hoogste 25 kilogram. Bij een dergelijke, toch al ruime hoeveelheid zal in beginsel nog worden uitgegaan van een particuliere toepassing. Bij een grotere hoeveelheid zal dat snel twijfelachtig zijn. Daarnaast wordt verondersteld dat de gevolgen voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning van een calamiteit in een hoeveelheid tot 25 kilogram in beginsel redelijk overzienbaar zullen zijn.

Ook de toepassing van zout op wegen ter bestrijding van gladheid is uitgezonderd van het verbod. Wel kan worden overwogen om met de betrokken diensten in overleg te treden over het te gebruiken middel voor gladheidsbestrijding op een weg gelegen in een waterwingebied dan wel een grondwaterbeschermingszone.

Verder is het vervoer van gevaarlijke stoffen in de zin van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen in de betreffende gebieden toegestaan. Uiteraard moet zijn voldaan aan de voor dat vervoer gestelde voorschriften. Deze hebben een primair internationale en Europese herkomst. Provinciale afwijking van die voorschriften is niet mogelijk.

Op grond van de regelgeving voor het vervoer van gevaarlijke stoffen kan de minister van Infrastructuur en Milieu het vervoer in milieugevoelige gebieden, zoals grondwaterbeschermingsgebieden, verbieden.388 Van deze bevoegdheid is door de minister tot op heden geen gebruik gemaakt. In het oog moet worden gehouden dat ook in het kader van de uitoefening van een bevoegdheid op grond van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen de minister de openbare drinkwatervoorziening aan te merken als een dwingende reden van groot openbaar belang. Door ons zal worden overwogen om de minister van Infrastructuur en Waterstaat expliciet op deze rechtsplicht te wijzen, indien substantiële hoeveelheden gevaarlijke stoffen over (spoor- en vaar)wegen in waterwingebieden en grondwaterbeschermingszones worden vervoerd.

De Wet vervoer gevaarlijke stoffen heeft betrekking op het vervoer van gevaarlijke stoffen met vervoermiddelen. 389

Een vervoermiddel is in de zin van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen een voertuig overeenkomstig richtlijn 2008/68. Richtlijn 2008/68 gaat over het vervoer van gevaarlijke stoffen over wegen in de Europese Unie.390 Dit vervoer vindt plaats met voertuigen. Een voertuig in de zin van richtlijn 2008/68 is een motorvoertuig op ten minste vier wielen met een maximumsnelheid groter dan 25 km. Onder voertuigen zijn mobiele machines en landbouw- en bosbouwtrekkers met een snelheid niet groter dan 40 km/h niet begrepen. 391

De Pmv2021 is dus wel van toepassing op het vervoer van gewasbeschermingsmiddelen en biociden met tractoren.

In het kader van de regelgeving voor het vervoer van gevaarlijke stoffen wordt hoofdzakelijk gekeken naar de gevaren van ongevallen met gevaarlijke stoffen voor de openbare veiligheid. Gevaarlijk zijn vooral stoffen met acute gevaarseigenschappen. Over het algemeen zijn daaronder geen stoffen met (meer chronische) gezondheidsschadelijke en anderszins schadelijke eigenschappen begrepen. Een groot deel van de bodembedreigende en andere schadelijke stoffen is niet gevaarlijk in de zin van de regelgeving voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Voor dat vervoer in grondwaterbeschermingsgebieden zijn met de Pmv2021 specifieke regels gegeven. Dit vervoer is alleen mogelijk indien is voldaan aan de daartoe gestelde eisen voor de verpakking en het verpakken.

In waterwingebieden is, zoals gezegd, ook het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en biociden verboden. De werkzame stoffen in gewasbeschermingsmiddelen en biociden zijn, vaak al in zeer geringe concentraties, schadelijk voor de mens. Dit betekent dat gewasbeschermingsmiddelen en biociden niet in het drinkwater en het voor de bereiding daarvan gebruikte grondwater, mogen voorkomen. Het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en biociden in grondwaterbeschermingsgebieden is al sinds jaar en dag aan banden gelegd. Van dit verbod kan zo nodig ontheffing worden verleend.

In grondwaterbeschermingszones, boringsvrije zones en gebieden voor aanvullende strategische voorraden, is het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en biociden ingevolge de Pmv2021 toegestaan. Uiteraard moet worden voldaan aan de ter zake gestelde voorschriften van de biociden- en gewasbeschermingsmiddelenverordening respectievelijk de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden.

De Pmv bevat voorschriften ter voorkoming of beperking van verontreiniging vanwege het verrichten van bouw- en aanlegwerkzaamheden. Deze hebben echter alleen betrekking op werkzaamheden in inrichtingen.392 Geen specifieke regels zijn gesteld voor werkzaamheden met een kans op bodemverontreiniging. In deze leemte wordt met de Pmv2021 voorzien. Deze voorschriften strekken in aanvulling van die voor bouwwerkzaamheden van het Bouwbesluit.393 De regels voor werkzaamheden in het kader van de bouwregelgeving hebben voornamelijk betrekking op vast gevaarlijk afval. 394

Ingrepen aan of in de bodem waarbij werkzaamheden worden verricht met schadelijke stoffen zijn in verband met de kans van verontreiniging toegestaan, indien wordt voldaan aan een stelsel van voorschriften. De voorschriften hebben onder meer betrekking op de omgang met afvalwater.

Zoals gezegd, hebben deze voorschriften alleen betrekking op het voorkomen of beperken van de kans van verontreiniging. Een ingreep aan of in de bodem kan ook de slecht-doorlatende lagen van de bodem aantasten. Voor zo’n ingreep geldt een afzonderlijk rechtsregime dat in het volgende hoofdstuk wordt beschreven.

HOOFDSTUK 10: ONDERWERPEN VAN REGULERING: AANTASTING SLECHT-DOORLATENDE EIGENSCHAPPEN VAN BODEMLAGEN

10.1 Algemeen

Zoals eerder uiteengezet, is de bodem in het Zuid-Hollandse rivieren- en veenweidegebied sterk slecht-doorlatend. Deze slechte-doorlatendheid vormt een essentiële factor voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Door vernietiging of aantasting van de slecht-doorlatende eigenschappen van de bodem kunnen verontreinigingen in of vanaf de bodem eenvoudig in het grondwater terecht komen.

De slecht-doorlatendheid komt steeds meer onder druk te staan door de intensivering van het gebruik van de ondergrond. Daarin worden steeds meer kabels en leidingen aangelegd ten behoeve van de energie- en informatievoorziening. Ook bodemenergie, een duurzame vorm van energieopwekking, kan een gevaar opleveren voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

De Pmv2021 voorziet in een regeling waarmee de aantasting van de slecht-doorlatende eigenschappen van de bodem in grondwaterbeschermingsgebieden moet worden tegengegaan.

10.2 Regeling voor ingrepen: algemeen

In principe is elke ingreep aan of in de bodem die de slecht-doorlatende eigenschappen van bodemlagen in een grondwaterbeschermingsgebied kan aantasten, gereguleerd. Van een aantasting is sprake wanneer de doorlatendheid na de ingreep groter is dan voor de ingreep. Van een dergelijke aantasting kan geen sprake zijn wanneer een slecht-doorlatende laag in de bodem niet aanwezig is, zoals in het duingebied.

Hoe kan worden vastgesteld dat de doorlatendheid van een bodemlaag na een ingreep groter is dan daarvoor? De mate van doorlatendheid van de bodem kan onder meer worden vastgesteld op basis van die van de omliggende gronden. In de gebiedsdossiers met informatie over gebieden in Zuid-Holland is de bodemopbouw aangegeven. Het voornemen is om deze informatie beter toegankelijk te maken.

Uiteraard kan de mate van doorlatendheid voorafgaand aan een ingreep in of aan de bodem ook worden onderzocht, op basis van soort, samenstelling en dikte van bodemlagen. Ten behoeve van de vaststelling daarvan kunnen wij (gedeputeerde staten) zo nodig nadere voorschriften dan wel een beleidsregel vaststellen.

Kennis van relevante aspecten van de bodem- of grondwatergesteldheid is soms ook in verband met de naleving van andere voorschriften vereist. Zo geldt een uitzondering van verplichtingen voor de plaatsing van een peilbuis of een sondering tot aan het zoekbrakgrensvlak in een boringsvrije zone of een gebied voor aanvullende strategische voorraden. Voor de vaststelling van dit grensvlak kan te rade worden gegaan bij de betreffende omgevingsdienst dan wel het waterschap. Zo nodig, moet onderzoek worden verricht. Dit kan bijvoorbeeld plaatsvinden aan de hand van het gewicht van water: zout water is zwaarder dan zoet.

De regels voor een ingreep aan of in de bodem hebben betrekking op alle milieubeschermingsgebieden voor grondwater en zowel voor ingrepen aan of in de bodem in inrichtingen als daarbuiten.

Een ingreep aan of in de bodem is verboden in een waterwingebied en een grondwaterbeschermingszone behoudens ontheffing. Een ingreep aan of in de bodem in een boringsvrije zone of een gebied voor aanvullende strategische voorraden is verboden, tenzij een aan die ingreep voorafgaande melding is gedaan en een pakket aan voorschriften in acht wordt genomen.

In de Pmv gold een verbod grond te roeren of anderszins werken op of in de bodem uit te voeren of te doen uit te voeren dieper dan 2,5 meter onder het maaiveld, waarbij ingrepen werden verricht of stoffen werden gebruikt die de beschermende werking van de slecht doorlatende bodemlagen aantastten of konden aantasten.

Onder een ingreep aan of in de bodem die de slecht-doorlatende eigenschappen van bodemlagen kan aantasten vallen veel activiteiten.

Een aantal ingrepen aan of in de bodem is in de Pmv2021 expliciet benoemd. Gedacht kan worden aan een gestuurde boring en de uitvoering van een sondering. Met de uitvoering van een sondering wordt de stabiliteit van de bodem verkend. Dit vindt plaats door een ijzeren staaf.

Verder kan worden gedacht aan de toepassing van een palenmatras. Een dergelijk matras is gefundeerd op gladde palen. De toepassing van gladde palen valt op zich niet onder een ingreep aan of in de bodem. Dat ligt anders voor een palenmatras. Dat houdt verband met het volgende. Een palenmatras wordt nogal eens geplaatst ter ondersteuning van bijvoorbeeld een weg of een rotonde. Met een palenmatras worden verzakkingen tegengegaan. Bij een reconstructie van de weg of de rotonde of bij aanleg van kabels of leidingen zitten de palen van het matras niet zelden in de weg. Palen moeten vaak worden verwijderd. Het verwijderen van die palen kan de slecht-doorlatende eigenschappen aantasten. Dit moet worden voorkomen. Invloed kan daarmee worden uitgeoefend op constructie en plaatsing van het palenmatras. De aanleg van een palenmatras kan dan ook alleen plaatsvinden op basis van een voorafgaande beoordeling van de risico’s via een te verlenen ontheffing.

Het verbod een ingreep aan of in de bodem te verrichten die de slecht-doorlatende eigenschappen van bodemlagen kan aantasten, is niet van toepassing op een ingreep ten behoeve van bijvoorbeeld de aanleg of instandhouding van een openbaar riool, een kabel of een leiding mits het riool, de kabel of leiding wat betreft een waterwingebied niet dieper is gelegen dan 2,5 meter onder het maaiveld. Deze uitzondering houdt verband met het openbaar belang van een goede afvalwaterafvoer, de energie- of informatievoorziening etc.

Voornoemd verbod is wat betreft grondwaterbeschermingszones, boringsvrije zones en gebieden voor aanvullende strategische voorraden niet van toepassing op de aanleg of instandhouding van werken op een diepte van niet meer dan 5 meter onder het maaiveld.

Daarnaast is het verbod niet van toepassing op een gladde heipaal niet bestemd voor de fundering van een palenmatras. Een gladde heipaal tast de slecht-doorlatende eigenschappen van bodemlagen niet aan. Het veranderen of verwijderen van een gladde heipaal is wel verboden, behoudens ontheffing. Door zo’n verandering of verwijdering kunnen de slecht-doorlatende eigenschappen van bodemlagen worden aangetast.

Het verbod een ingreep aan of in de bodem te verrichten die de slecht-doorlatende eigenschappen van bodemlagen kan aantasten is evenmin van toepassing op de plaatsing van een zogenaamde aardpen. Met een dergelijke pen worden elektrische apparaten geaard.

Het verbod een ingreep aan of in de bodem te verrichten die de slecht-doorlatende eigenschappen van bodemlagen kan aantasten is evenmin van toepassing op het grondwaterbeheer waarvoor door gedeputeerde staten een Waterwetvergunning is verleend.395 Ook is het verbod niet van toepassing op een ingreep ten behoeve van wettelijk voorgeschreven of toegestane saneringen van de bodem. Achtergrond van deze uitzonderingen is het uitgangspunt dat provinciale beoordeling van de risico’s voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning en het beperken van die risico’s plaatsvindt in het kader van de Waterwet en de Wet bodembescherming. Voor zover die beoordeling plaatsvindt door anderen is het ingreepverbod wel van toepassing.

Eventuele gaten en andere aantastingen van de slecht-doorlatende eigenschappen moeten zoveel als mogelijk in de oorspronkelijke staat worden hersteld. Gebruik mag alleen worden gemaakt van een geschikt product, zoals bentoniet. Gaat het echter om een gat afkomstig van een gestuurde boring dan is dit materiaal niet geschikt. In dat geval moet drillgrout of dämmer worden toegepast.

10.3 Specifieke onderwerpen

Mijnbouwactiviteiten

Mijnbouwactiviteiten zijn in waterwingebieden, grondwaterbeschermingszones, boringsvrije zones en gebieden voor aanvullende strategische voorraden niet toegestaan. Van dit verbod kan geen ontheffing worden verleend. Het verbod is niet van toepassing op een mijnbouwactiviteit waarvoor op het moment van inwerkingtreding van deze verordening een mijnbouwvergunning is verleend.

Een mijnbouwactiviteit is een activiteit die onder de Mijnbouwwet valt. Onder een mijnbouwactiviteit vallen diverse activiteiten, zoals de winning van fossiele energie of aardwarmte, maar ook de opslag van koolstofdioxide.

De Mijnbouwwet is van toepassing op delfstoffen aanwezig op een diepte van meer dan 100 meter beneden de oppervlakte van de aardbodem en op aardwarmte aanwezig op een diepte van meer dan 500 meter.396 Indien niet aan deze ‘diepte-eis’ wordt voldaan, dan is geen sprake van een mijnbouwactiviteit en zijn de andere regels van de Pmv2021 van toepassing.

Gaten waaronder van boringen

Het aanbrengen van een gat vormt een inherente aantasting van de slecht-doorlatende eigenschappen van een bodemlaag. Eventuele verontreinigingen kunnen eenvoudig doordringen in de watervoerende lagen van een grondwaterbeschermingsgebied. Daarom is de aanleg of verandering van een gat, om welke reden dan ook, in beginsel niet toegestaan. Van dit verbod kan ontheffing worden verleend. Aan deze ontheffing zullen voorschriften worden verbonden ter beteugeling van het gevaar van een aantasting van de slecht-doorlatende eigenschappen van een bodemlaag.

In de Pmv2021 zijn aanvullende eisen aan de wel toegestane aanleg van gaten gesteld. Voorgeschreven is dat:

• a.

  bij een eventuele ingreep in de bodem, de doorlatendheid van de bodem niet groter mag zijn dan daarvoor;

• b.

  voorzieningen worden getroffen teneinde te voorkomen dat verontreinigende stoffen via het aangebrachte gat in de bodem terecht kunnen komen;

• c.

  na beëindiging van de aanleg het ontstane gat volledig wordt afgesloten.

Voor het mechanisch boren gelden rijksregels.397 De gestelde rijksregels gaan over de vakbekwaamheid van degenen die de boringen uitvoeren.

Ontgrondingen

Onder een ontgronding in de zin van de Ontgrondingenwet wordt verstaan een werkzaamheid aan of in de hoogteligging van een terrein. Onder een ontgronding valt onder meer de winning van zand, grind of klei, en het baggeren. De Ontgrondingenwet heeft een doelmatige afweging van de verschillende bij ontgrondingen betrokken belangen ten doel. Door ontgrondingen kunnen velerlei belangen worden geschaad. Gedacht is onder meer aan de drinkwatervoorziening.398 De Ontgrondingenwet heeft daarmee ook betrekking op de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Een regeling in de Pmv2021 is om die redenen niet nodig.

HOOFDSTUK 11: UITVOERBAARHEID EN HANDHAAFBAARHEID

11.1 Uitvoerbaarheid

De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Pmv2021 is voor een groot deel belegd bij gedeputeerde staten. Gedeputeerde staten zijn onder meer belast met de verlening van ontheffingen, het in ontvangst nemen van meldingen en het toezicht op de naleving en de handhaving. In de praktijk zijn deze taken en daarmee verband houdende bevoegdheden op grond van mandaatbesluiten van gedeputeerde staten belegd bij de omgevingsdiensten, met een centrale rol voor die van Haaglanden. De bevoegdheid tot verlening van een ontheffing kan overigens ook bij een ander bestuursorgaan dan gedeputeerde staten worden belegd. 399

Burgemeester en wethouders van betrokken gemeenten zijn in hun hoedanigheid van bevoegd gezag, belast met de uitvoering van de gestelde instructieregels voor omgevingsvergunningplichtige inrichtingen. Ook kunnen zij, in die hoedanigheid, afwijkende voorschriften geven van de provinciale instructieregels voor omgevingsvergunningplichtige inrichtingen, dan wel ten opzichte van die regels aanvullende eisen stellen. Deze bevoegdheid moet wel in de instructieregels zijn aangegeven.

11.2 Toezicht en handhaving

Tegen overtreding van de Pmv2021 kan zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk worden opgetreden. Handhaving is onder meer aan de orde bij overtreding van een aantal algemene regels en voorschriften verbonden aan een ontheffing.

Wat betreft de bestuursrechtelijke handhaving wordt een onderscheid gemaakt tussen regels voor inrichtingen en regels voor activiteiten buiten inrichtingen.

De provincie is verantwoordelijk voor de bestuursrechtelijke handhaving van de rechtstreeks werkende verboden voor het oprichten en wijzigen van inrichtingen in een grondwaterbeschermingsgebied. Dit geldt ook voor de regels inhoudende een verbod tot oprichting of wijziging van een inrichting. Dit verbod heeft ook betrekking op omgevingsvergunningplichtige inrichtingen. Een weigering van een omgevingsvergunning is daarvoor niet eerst vereist.

Met het toezicht op de naleving en handhaving van de regels voor omgevingsvergunningplichtige inrichtingen, is het bevoegd gezag belast.400 Voor de regels voor niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen zijn burgemeester en wethouders belast met de bestuursrechtelijke handhaving. 401

Voor activiteiten buiten inrichtingen zijn gedeputeerde staten verantwoordelijk voor de bestuursrechtelijke handhaving van de gestelde regels.402 Gedeputeerde staten zijn bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang bij niet-naleving. 403

Onder een last onder bestuursdwang wordt verstaan een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.404 De toepassing van een last onder bestuursdwang geschiedt in beginsel op kosten van de overtreder. 405

Onder een last onder dwangsom wordt verstaan een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding met de daarbij horende verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet-tijdig wordt uitgevoerd. 406

Toepassing van een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom is vaak een langdurige aangelegenheid. Toepassing van een last onder dwangsom bestaat doorgaans uit de volgende stappen:

• a.

  (voor)waarschuwingsbrief;

• b.

  vooraankondiging last onder dwangsom of hoorbrief;

• c.

  last onder dwangsom;

• d.

  (informele) inningsbrief, en

• e.

  Invorderingsbeschikking.

Met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom wordt beoogd een eind te maken aan een illegale situatie.

Overtredingen van voorschriften zijn, voor zover aangeduid als strafbaar feit, een economisch delict.407 Indien de overtredingen opzettelijk zijn begaan, zijn zij misdrijven, anders overtredingen.408 Als misdrijf aangemerkte economische delicten in verband met de niet-naleving kunnen worden bestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaar of een geldboete van de vijfde categorie. Overtredingen kunnen worden bestraft met hechtenis van ten hoogste een jaar of een geldboete van de vierde categorie. 409

De bepaling dat overtredingen moeten zijn aangemerkt als strafbaar feit, vloeit voort uit artikel 16 van de Grondwet: geen feit is strafbaar dan uit kracht van een daaraan voorafgegane wettelijke strafbepaling. Overtreding van de Pmv2021 kan op grond daarvan strafbaar worden gesteld, mits de bevoegdheid daartoe aan de provincie is gedelegeerd. Deze bevoegdheid is aan de provincie toegekend in de Wet op de economische delicten. 410

Met het toezicht op de naleving van de Pmv2021 zijn onder meer de door gedeputeerde staten aangewezen ambtenaren belast.411 Het gaat in ieder geval om ambtenaren van de regionale omgevingsdiensten. Deze ambtenaren zijn ook belast met de opsporing van de strafbaar gestelde feiten, indien zij door de minister van Veiligheid en Justitie zijn aangewezen (de zogenaamde buitengewone opsporingsambtenaren oftewel boa’s). Verder zijn medewerkers van het landelijke politiekorps belast met de opsporing van de strafbaar gestelde feiten. 412

HOOFDSTUK 12: EUROPEESRECHTELIJKE ASPECTEN

12.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op een aantal Europeesrechtelijke aspecten van de provinciale regulering. Ingegaan wordt onder meer op de mogelijkheden van verdergaande provinciale regulering ten opzichte van de Europese regels voor het algemeen beschermingsniveau.

12.2 Verhouding met de Europese productregulering

In hoofdstuk 3 en in bijlage IA is een beschrijving gegeven van de Europese regelgeving voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater. Deze verplichten, doorgaans via de landelijke implementatieregelgeving, tot het stellen van provinciale regels. Dit vloeit bijvoorbeeld voort uit de Kaderrichtlijn water.

De Europese regelgeving beperkt soms de mogelijkheid tot het stellen van regels voor bepaalde onderwerpen. Over het algemeen kan worden gesteld dat provincies bevoegd zijn tot het stellen van regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning voor zover deze niet van invloed zijn op de interne markt: een vrij (handels)verkeer van goederen en diensten. Eisen aan producten in de handel zijn met andere woorden niet toegestaan.

Gewoonlijk zijn verdergaande eisen aan activiteiten (van fysieke aard), al dan niet verricht in inrichtingen wel mogelijk.

12.3 Europeesrechtelijk: Richtlijn 98/48/EG betreffende de informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij

Op grond van richtlijn 98/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende de informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG 1998, L 204/37), zoals gewijzigd bij Richtlijn nr. 98/48/EG van het Europees Parlement van 20 juli 1998 (PbEG 1998, L 217/18), geldt de verplichting voor lidstaten normen en technische voorschriften, die zij voornemens zijn vast te stellen, bij de Europese Commissie te notificeren. De bedoeling van deze procedure is dat de Commissie en de overige lidstaten kunnen nagaan of die normen en technische voorschriften zullen leiden tot kwantitatieve invoerbeperkingen of maatregelen van gelijke werking, welke ingevolge artikel 30 van het EG-Verdrag zijn verboden. Onder een technisch voorschrift wordt verstaan een technische specificatie of een andere eis (...) voor de verhandeling (...) of het gebruik in een lidstaat of in een groot deel van een lidstaat (...). Door het kabinet is met het oog op de efficiency en eenduidigheid een voor de gehele overheid geldende notificatiehandleiding opgesteld. Daarin is vermeld dat regels van afzonderlijke provincies naar hun aard territoriaal beperkt zijn en dus geen notificatie behoeven.

12.4 Europeesrechtelijk: Richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt

Richtlijn 2016/123/EG van het Europees parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, verder te noemen de Dienstenrichtlijn, richt zich op het wegnemen van de belemmeringen voor de toegang tot en de uitoefening van diensten binnen de EU. Op grond van de Dienstenrichtlijn geldt een notificatieplicht voor lidstaten, inclusief gemeenten en provincies, ten aanzien van eisen die na 28 december 2006 in de nationale wetgeving worden opgenomen dan wel gewijzigd. De Dienstenrichtlijn ziet in beginsel op een grote verscheidenheid aan diensten.

De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op diensten van algemeen belang, zoals de waterwinning. 413

Daarnaast is de Dienstenrichtlijn niet van toepassing op regels voor “de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet-naleving van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen”.414 Aan die eis voldoet de Pmv2021. De Pmv2021 reguleert niet zozeer diensten, maar vooral het gebruik van roerende en onroerende zaken. De betreffende regels hebben op gelijke wijze betrekking op degenen die de activiteit uitoefenen ongeacht de vraag of daarbij sprake is van een dienstverlening. Verplichtingen gelden met andere woorden gelijkelijk voor degenen die gereguleerde activiteiten verrichten als ondernemer anders dan als dienstverlener, als dienstverlener of als particulier.

HOOFDSTUK 13: GEVOLGEN VOOR BURGERS, BEDRIJFSLEVEN EN OVERHEDEN

13.1 Gevolgen voor burgers en bedrijfsleven

Een groot deel van de inrichtingen en activiteiten gereguleerd met de Pmv2021 is al sinds decennia in de betreffende categorieën van grondwaterbeschermingsgebieden niet toegestaan. De grondwaterbeschermingsgebieden zijn meestal gelegen in natuur- en agrarische gebieden waarbij in planologische zin veel vormen van relevante bedrijvigheid en activiteiten alleen al om die redenen niet zijn geoorloofd. In die zin zullen de gevolgen van de Pmv2021 beperkt zijn.

De Pmv2021 stelt beperkingen aan de ontwikkeling van bodemenergiesystemen. Dergelijke systemen zijn niet verenigbaar in grondwaterbeschermingsgebieden, want vormen een direct gevaar voor een duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening.

Gevolgen kunnen zich verder voordoen met betrekking tot reeds legaal in grondwaterbeschermingsgebieden aanwezige niet-vergunningplichtige inrichtingen. Voor die inrichtingen golden tot het moment dat de vergunningplicht voor deze inrichtingen kwam te vervallen vaak de regels voor grondwaterbeschermingsgebieden van de Pmv. Daarna kwamen die regels voor die inrichtingen te vervallen. In deze omissie wordt met de Pmv2021 voorzien. Met de Pmv2021 moeten voor deze inrichtingen wederom maatregelen worden getroffen. De maatregelen moeten binnen twee jaar na inwerkingtreding van de Pmv2021 worden getroffen. Het gaat om technische voorzieningen die over het algemeen niet tot onoverkomelijke kosten leiden.

Met de Pmv2021 worden de regels voor de toepassing van grond en baggerspecie aangescherpt. Grond en baggerspecie zullen aan bepaalde kwaliteitseisen moeten voldoen. Deze eisen hebben betrekking op zowel waterwingebieden, grondwaterbeschermingszones, boringsvrije zones als gebieden voor aanvullende strategische voorraden en hebben bijvoorbeeld betrekking op maximale concentraties zware metalen. De eisen kunnen leiden tot hogere kosten, bijvoorbeeld voor de woning- en wegenbouw. Gebruik zal moeten worden gemaakt van grond en baggerspecie van voldoende kwaliteit.

De aanscherping van de eisen aan de toepassing van grond en baggerspecie zal (vooralsnog) geen betrekking hebben op de waterschappen voor zover het gaat om hun activiteiten voor de waterstaatkundige verzorging van een grondwaterbeschermingsgebied. Onverkorte toepassing van die eisen kan voor die verzorging tot onoverkomelijke problemen leiden. Wel zal in overleg met de waterschappen worden getreden over de vraag wanneer wel aan de regels voor grond en baggerspecie kan worden voldaan.

Met de Pmv2021 wordt het aantal activiteiten waarvoor een stelsel van rechtstreekse regels geldt met een daaraan gekoppeld meldingsvereiste uitgebreid. Dit stelsel vervangt daarmee vaak de eis van een ontheffing. Deze vervanging impliceert ten opzichte van de Pmv een zekere lastenverlichting. Een meldingsvereiste is vooral aan de orde bij activiteiten in grondwaterbeschermingszones, boringsvrije zones en gebieden voor aanvullende strategische voorraden.

13.2 Gevolgen voor drinkwaterbedrijven

Drinkwaterbedrijven hebben de zorg voor een voldoende en duurzame uitvoering van de openbare drinkwatervoorziening binnen hun distributiegebied.415 De Pmv2021 draagt aan die uitvoering bij. De Pmv2021 is niet van toepassing op voornoemde zorg voor drinkwaterbedrijven. Verondersteld wordt dat die wettelijk voorgeschreven zorg handelen door drinkwaterbedrijven overeenkomstig de Pmv2021 voldoende verzekerd.

13.3 Gevolgen voor gemeenten

Met de Pmv2021 hebben burgemeester en wethouders de gegeven instructieregels in de vergunning voor een omgevingsvergunningplichtige inrichting te verwerken. Daarnaast zijn burgemeester en wethouders belast met de bestuursrechtelijke handhaving van de voorschriften voor inrichtingen waarvoor zij bevoegd zijn.

Met de Pmv2021 nemen de uitvoeringslasten voor gemeenten enerzijds af. Dat houdt verband met het volgende. In het verleden waren meer inrichtingen vergunningplichtig dan op dit moment. Voor minder inrichtingen dan in het verleden het geval was, hebben gemeenten de in de Pmv2021 opgenomen instructieregels te verwerken in de vergunning. Dit betekent een administratieve lastenvermindering van de gemeente. Wel hebben gemeenten vaak, in de hoedanigheid van bevoegd gezag, de verantwoordelijkheid voor het toezicht op de naleving van deze niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen.

Gemeenten dienen in zijn algemeenheid een kostenvergoeding te ontvangen wanneer hen door een ander overheidsorgaan een nieuwe taak wordt opgelegd. Dat vloeit voort uit artikel 146, tweede lid, van de Provinciewet (autonome provinciale verordeningen) en artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet (medebewind). Op grond van artikel 120, tweede lid, van de Gemeentewet kan de gemeente ook op een vergoeding aanspraak maken wanneer haar bij algemene regel wordt voorgeschreven systematische informatie aan het provinciaal bestuur te verstrekken.

De Pmv2021 hoeft in het algemeen niet tot vergoedingen door de provincies aan gemeenten te leiden.

Voor zover de medewerking van de gemeenten bij de vaststelling en uitvoering van het beleid wordt gevraagd, is niet van nieuwe taken sprake, maar van een regulering van taken die gemeenten reeds uitvoeren, dan wel die zij op grond van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer moeten uitvoeren (instructies).

Voor zover de gemeenten belast zijn met de bestuursrechtelijke handhaving van de regels van de provinciale verordening, volgt die verplichting niet uit de Pmv2021, maar uit artikel 18.2 van de wet. De provincie concludeert dat de handhaving van bepalingen uit de pmv2021 met betrekking tot inrichtingen, waarvoor de gemeente bevoegd gezag is, deel uitmaakt van het reguliere takenpakket van de gemeente in het kader van de Wet milieubeheer.

13.4 Gevolgen voor de waterschappen

Zoals hierboven reeds is aangegeven hebben waterschappen taken op het gebied van grondwaterkwantiteit en grondwaterkwaliteit. Deze moeten door waterschappen worden uitgevoerd in de rol van (watersysteem)beheerder. De bevoegdheden en taken van het waterschap op het gebied van grondwaterkwaliteit zijn over het algemeen meer beperkt. De belangrijkste taak van de waterschappen houdt verband met de waterkwantiteit. Deze taak is in het bijzonder van belang in gebieden met (toekomstige) waterwinlocaties.

Zeker de aanwijzing van gebieden voor aanvullende strategische voorraden kan relevant zijn voor het waterkwantiteitsbeheer van een waterschap. Zoals ook in de Nota van beantwoording is aangegeven, zal over de gevolgen van de aanwijzing van zo’n gebied in overleg worden getreden met het betrokken waterschap en drinkwaterbedrijf.

13.5 Gevolgen voor de provincie

De gevolgen voor de provincie zullen naar verwachting weinig veranderen. De taken van uitvoering en handhaving zullen door de uitbreiding van de werkingssfeer wat toenemen. Daarentegen zal het vervallen van de eis van een ontheffing voor een aantal gevallen een lastenverlichting voor de provincie meebrengen.

13.6 Schadevergoeding

De Wet milieubeheer bevat een regeling voor schadevergoeding. Op grond daarvan kunnen gedeputeerde staten een vergoeding toekennen voor geleden schade.416 Deze bepaling is niet van toepassing. Het principe van algemene regels gaat namelijk niet samen met het verlenen van schadevergoeding aan degenen die door die regels worden getroffen. Worden die regels van kracht, dan worden ondernemingen, in de betreffende gebieden in gelijke mate geraakt. Anders gezegd: de onderlinge concurrentiepositie voor betrokken partijen in de betreffende grondwaterbeschermingsgebieden verandert niet. 417

Dit ligt anders in individuele gevallen, hoewel die gevallen in de praktijk nauwelijks aan de orde zullen zijn. Betrokkenheid van belanghebbenden bij de besluitvorming voor een verzoek om schadevergoeding kan aan de orde zijn. Deze moeten bijvoorbeeld in de gelegenheid worden gesteld hun opvattingen te geven. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer een deskundigenadvies wordt ingewonnen.418 In de Pmv is bepaald dat ook de grondwateronttrekker (drinkwaterbedrijf) dat recht toekomt als gedeputeerde staten naar aanleiding van het advies voornemens zijn een vergoeding toe te kennen.419 Een zienswijze van een grondwateronttrekker moet onder de aandacht van gedeputeerde staten worden gebracht. 420

Een verzoek om schadevergoeding in verband met de toepassing van de Pmv2021, kan worden gedaan door de exploitant van een omgevingsvergunningplichtige inrichting aan het bevoegd gezag. Dit gezag kunnen burgemeester en wethouders zijn. In zo’n geval kunnen burgemeester en wethouders gedeputeerde staten verzoeken in te stemmen met een toe te kennen vergoeding voor de kosten van verlening van schadevergoeding aan de exploitant van de inrichting. Bij toewijzing van dat verzoek komen die kosten voor rekening van de provincie, anders voor rekening van de gemeente. 421

Voor zover een gemeente, zonder provinciale betrokkenheid, overgaat tot verlening van een schadevergoeding aan de exploitant van de inrichting vanwege toepassing van een instructieregel voor een grondwaterbeschermingsgebied, is betrokkenheid van een drinkwaterbedrijf niet geregeld. Deze betrokkenheid is ook minder nodig, omdat de kosten van die schadevergoeding niet kunnen worden verhaald via de hieronder te vermelden provinciale heffing.

Voor de omvang van de vergoeding is aansluiting gezocht op artikel 15.22, eerste lid, van de Wet milieubeheer op grond waarvan de minister om instemming kan worden gevraagd. Voor vergoeding door de provincie komt in ieder geval de schadevergoeding aan de exploitant van de inrichting in aanmerking. Ook kosten van het inschakelen van onafhankelijke derden, zoals van deskundigen, komen voor vergoeding in aanmerking. Apparaatskosten van het bestuursorgaan dat op een verzoek om schadevergoeding door een exploitant van de inrichting heeft te beslissen komen in ieder geval niet in aanmerking voor vergoeding door gedeputeerde staten. Deze kosten kunnen worden verhaald in de vorm van leges en dergelijke.

Ter bestrijding van deze door de provincie te vergoeden kosten voor het verlenen van schadevergoeding kunnen provinciale staten een heffing instellen ter zake van het onttrekken van grondwater oftewel de drinkwaterbedrijven.422 Deze regeling is vastgesteld in de Omgevingsverordening Zuid-Holland. 423

HOOFDSTUK 14: OVERGANGSRECHT

De Pmv2021 treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Provinciaal blad waarin deze verordening wordt geplaatst.

Een aantal regels van de Pmv blijft echter nog twee jaar van toepassing. Dit geldt voor de activiteiten waarvoor in de Pmv geen of andere regels waren gesteld en waarvan kan worden aangetoond dat deze uiterlijk tot een jaar voor de inwerkingtreding van deze verordening werden verricht, de zogenaamde bestaande activiteiten. Voor die activiteiten moeten soms maatregelen worden getroffen die niet van de een op andere dag getroffen kunnen worden. Een redelijke overgangstermijn is geboden.

Voor de overige activiteiten moet meteen aan de voorschriften worden voldaan. Deze worden als ‘nieuw’ beschouwd.

Voornoemde overgangsrecht is van toepassing op activiteiten buiten en in al dan niet-vergunningplichtige inrichtingen.

Voor vergunningplichtige inrichtingen betekent dit dat de instructieregels meteen van toepassing zijn na inwerkingtreding van de Pmv2021. Het bevoegd gezag heeft daarmee de tijd de instructieregels aan de vergunning voor de inrichting te verbinden. Deze voorschriften zijn voor de houder van de inrichting van toepassing twee jaar na inwerkingtreding van de Pmv2021.

Van de termijnen kan onder omstandigheden bij besluit van gedeputeerde staten worden afgeweken. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer naleving van die termijn tot in redelijkheid niet gewenste gevolgen kan leiden. De aanwijzing kan betrekking hebben op een individuele activiteit dan wel een groep van activiteiten.

De overige overgangsbepalingen zijn procedureel van aard. Ontheffingen verleend op grond van de Pmv behouden hun rechtskracht na inwerkingtreding van de Pmv2021.

Daarnaast zijn bepalingen gegeven voor de vraag welk rechtsregime van toepassing is voor op het moment van inwerkingtreding van de Pmv2021 nog niet afgeronde procedures omtrent de aanvraag van een vergunning of een ontheffing.

HOOFDSTUK 15: ARTIKELSGEWIJS

Artikel 1: Definitiebepalingen

Stoffen, mengsels en materialen

Het begrip stof wordt in de Pmv2021 in een meer alomvattende betekenis gebruikt. Daaronder vallen chemische elementen en hun verbindingen (stoffen in de chemische betekenis), mengsels (samenstellingen van stoffen), producten, voorwerpen en andere materialen.

Artikel 6

De regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning zijn niet van toepassing op activiteiten door drinkwaterbedrijven in direct verband met hun zorg voor een voldoende en duurzame uitvoering van de openbare drinkwatervoorziening.

Deze zorgplicht voor drinkwaterbedrijven is neergelegd in de Drinkwaterwet en rust op de eigenaar. 424

Daarnaast heeft deze eigenaar tot taak de kwaliteit en de duurzaamheid van het productieproces te verzekeren. Daartoe behoort onder meer het tot stand brengen en in stand houden van infrastructuur voor de productie van drinkwater binnen het distributiegebied.425 In verband met de zorgplicht rust op die eigenaar de verplichting bij te dragen aan de bescherming van de bronnen van drinkwatervoorziening in het distributiegebied tegen verontreiniging. Deze wettelijke plichten waarborgen in juridische zin voldoende zorgvuldige omgang door een drinkwaterbedrijf.

Onder voornoemde zorg vallen niet alleen de fysieke activiteiten die onder directe verantwoordelijkheid van de eigenaar in het distributiegebied worden uitgevoerd, maar ook de opdrachten die onder verantwoordelijkheid van de eigenaar aan derden worden gegeven.

Voornoemde uitzondering is beperkt tot activiteiten door drinkwaterbedrijven voor zover deze in direct verband staan met hun zorg voor een voldoende en duurzame uitvoering van de openbare drinkwatervoorziening. Andere activiteiten dan in verband met die zorg zijn van de toepassing van de Pmv2021 niet uitgezonderd. Daarvoor geldt met andere woorden het regulier beschermingsregime van de Pmv2021.

Artikel 7

Op de zorgplicht is hierboven, onder 8.4, reeds ingegaan. Zoals gezegd, is deze zorgplicht specifiek gericht op de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning en alleen van toepassing indien een landelijke zorgplichtbepaling niet reeds voorziet in een betreffend probleem voor die kwaliteit.

Artikel 8

Dit artikel biedt gedeputeerde staten de mogelijkheid ter uitvoering van Europese de regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning aan te passen.

Artikel 9

Deze bepaling biedt een noodvoorziening in die gevallen waarin de verwachte of gebleken effecten van een activiteit voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning in een grondwaterbeschermingsgebied het stellen van regels naar het oordeel van gedeputeerde staten dringend noodzakelijk is. Ook moeten gedeputeerde staten van oordeel zijn dat een wijziging van deze verordening door provinciale staten niet kan worden afgewacht. Daarmee kan een besluit per omgaande worden genomen.

Een dergelijke voorziening kan nodig zijn in verband met de snelgroeiende inzichten in de gevaren van bepaalde stoffen. Zo zijn de gevaren van persistente, organische, verontreinigende stoffen, zoals de poly- en perfluoralkylstoffen (pfas), vrij recentelijk aan het licht gekomen. Dit geldt onder meer ook voor de hormoonverstorende werking van bepaalde stoffen. Het kan onder omstandigheden geboden zijn snel maatregelen te treffen bijvoorbeeld ter voorkoming van de verspreiding van dergelijke stoffen op of in de bodem van grondwaterbeschermingsgebieden.

Een dergelijke spoedvoorziening komt na twee jaar te vervallen. Voor die periode kan desgewenst provinciale staten voorzien in een vergelijkbare regeling.

HOOFDSTUK 16: TRANSPONERINGSTABEL

BIJLAGE IA BEHORENDE BIJ DE TOELICHTING

Europese regelgeving voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning

De Pmv2021 strekt voor een deel ter (verdere) uitvoering van onderdelen van Europese regelgeving. Daarnaast bevat de Pmv2021 aanvullende regels ter bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Deze relatief uitgebreide Europese regulering houdt verband met het hierboven beschreven zware belang dat aan goed drinkwater als elementaire levensbehoefte wordt toegekend. Deze bijlage bevat een overzicht van de meest relevante Europese regelingen.

• a.

  Richtlijn 80/778/EEG gaat over de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water oftewel drinkwater: de drinkwaterrichtlijn. De drinkwaterrichtlijn bevat eisen aan de kwaliteit van voor menselijk consumptie bestemd water. Deze eisen hebben onder meer betrekking op de maximaal in drinkwater aanwezige chemische of biologische verontreinigingen. De kwaliteit van het grondwater gebruikt voor menselijke consumptie wordt onder meer door de provinciale regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning verzekerd.

• b.

  Richtlijn 2000/60/EG bevat een kader voor communautaire maatregelen met betrekking tot het waterbeleid en wordt om die reden wel de Kaderrichtlijn Water genoemd. De Kaderrichtlijn Water heeft onder meer een duurzaam gebruik van waterbronnen, de beschikbaarheid van voldoende schoon grondwater, en een significante vermindering van de verontreiniging van grondwater als oogmerk.426 Onder water in de zin van de Kaderrichtlijn Water is ook grondwater begrepen. Grondwater is het water onder het bodemoppervlak. Een grondwaterlichaam is een afzonderlijke grondwatermassa in een of meer watervoerende lagen.427 De Kaderrichtlijn Water bevat zowel regels voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater als die specifiek bestemd voor de winning van drinkwater.

  De Kaderrichtlijn water heeft onder meer voldoende schoon grondwater en een significante vermindering van verontreiniging ten doel.428 De grondwatertoestand moet goed zijn429 , ook in chemische zin430 . De chemische toestand wordt bepaald door het gehalte aan verontreinigende stoffen in grondwater.

  Goed is een chemische toestand met een gehalte nitraten en werkzame stoffen in biociden en gewasbeschermingsmiddelen in grondwater niet hoger dan een bepaalde Europees vastgestelde waarde431 en wat betreft andere verontreinigende stoffen niet hoger dan door lidstaten vastgestelde drempelwaarden432 . De betreffende verontreinigende stoffen betreffen een minimumeis.

  Niet alleen moet in voornoemde zin worden gekeken naar de chemische kwaliteit van het grondwater. Lidstaten hebben ook de zogenaamde significante en aanhoudende stijgende tendensen/trends433 oftewel de sluipende toename van concentraties verontreinigde stof(fen) in grondwater (sast)434 in de gaten te houden. Criteria zijn gegeven voor de vraag wanneer een toename significant en aanhoudend is.435 Een sast moet worden omgebogen436 of indien het gaat om niet-gevaarlijke verontreinigende stoffen, worden tegengegaan437 .

  Besluitvorming over de kwaliteit van het grondwater vindt plaats voor een zogenaamd stroomgebied.438 Een stroomgebied is een gebied waarvan het oppervlaktewater uitmondt in eenzelfde riviermond of delta.439 Tot het stroomgebiedsdistrict behoort niet alleen het oppervlaktewater van een stroomgebied maar ook het daarbij horende grondwater.440

  Voor ieder stroomgebiedsdistrict moet een stroomgebiedsbeheersplan441 en maatregelenprogramma442 worden opgesteld. Het stroomgebiedsbeheersplan bevat een overzicht van significante belastingen voor het grondwater en een samenvatting van het maatregelenprogramma.443

  Met het maatregelenprogramma moet een goede chemische toestand worden gerealiseerd.444 Ook moet via de maatregelen een achteruitgang van de toestand van grondwaterlichamen worden tegengegaan.445 Een sast moet worden omgebogen. 446

  De Kaderrichtlijn Water verplicht ook tot aanwijzing van (grond)waterlichamen bestemd voor toekomstige onttrekking van het in die lichamen aanwezige grondwater ten behoeve van de menselijke consumptie. Dit zijn in de terminologie van de Pmv2021: gebieden voor aanvullende strategische voorraden. De gebieden voor aanvullende strategische voorraden moeten krachtens de Kaderrichtlijn Water eveneens worden beschermd.

• c.

  Richtlijn 2006/118/EG gaat over de bescherming van het grondwater: de Grondwaterrichtlijn. De Grondwaterrichtlijn bevat onder meer criteria voor de goede chemische toestand van grondwater. Een Grondwaterlichaam verkeert in een goede chemische toestand wanneer wordt voldaan aan de in de Grondwaterrichtlijn vermelde grondwaterkwaliteitsnormen voor zogenaamde verontreinigende stoffen. Verontreinigende stoffen zijn vermeld in bijlage VIII van de Grondwaterrichtlijn.

• d.

  Richtlijn 91/676/EEG gaat over de bescherming van oppervlakte- en grondwater tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, de zogenaamde nitraatrichtlijn. Op grond van de nitraatrichtlijn moeten wateren worden aangewezen die kwetsbaar zijn voor verontreiniging met nitraten uit agrarische bronnen. Daartoe behoort grondwater bestemd voor de waterwinning. De gebieden die op deze wateren afwateren worden door de lidstaten aangewezen als kwetsbare zones. Voor agrariërs in deze gebieden moeten goede landbouwpraktijken worden ontwikkeld. Verder moeten actieprogramma’s worden vastgesteld. Het nitraatgehalte in de betreffende wateren moet periodiek worden gecontroleerd.

• e.

  Richtlijn 2010/75/EU gaat over industriële emissies van verontreinigingen van industriële activiteiten verricht in zogenaamde ippc-installaties (richtlijn industriële emissies oftewel de Rie-richtlijn).447 Industriële activiteiten zijn onder meer de raffinage van aardolie, de verwerking en behandeling van metalen, de fabricage van chemische producten alsmede van meststoffen, gewasbeschermingsmiddelen, biociden en farmaceutische producten, het gebruik van organische oplosmiddelen en de exploitatie van afvalverbrandingsinstallaties. Een verontreiniging is de (directe en indirecte) inbreng (…) van stoffen, (...) warmte in (...) water of bodem die de gezondheid van de milieu of de milieukwaliteit kan aantasten (...) of ander rechtmatig milieugebruik kan aantasten of in de weg kan staan.448 De betreffende industriële activiteiten zijn onderworpen aan een vergunningplicht. In het kader van de verlening van een vergunning moet zijn verzekerd dat alle passende preventieve maatregelen tegen verontreiniging worden getroffen, de beste beschikbare technieken worden toegepast en geen significante verontreiniging wordt veroorzaakt. 449

  De vergunning bevat ook specifieke voorschriften ter bescherming van grondwater.450 De aanwezigheid van bepaalde gevaarlijke stoffen in het grondwater moet worden gemonitord.451 Ook moet in verband met een mogelijke bodem- of grondwaterverontreiniging een zogenaamd situatierapport zijn opgesteld voorafgaand aan de exploitatie van de activiteit waarmee een vergelijking tussen de toestand voorafgaand aan de exploitatie en na beëindiging daarvan mogelijk wordt.452

• f.

  Richtlijn 2012/18/EU oftewel de Sevesorichtlijn gaat over het voorkomen van zware ongevallen van inrichtingen waarin bepaalde gevaarlijke stoffen in een bepaalde minimale hoeveelheid aanwezig zijn (Sevesorichtlijn). Een onderscheid wordt gemaakt tussen hoge- en lagedrempelinrichtingen. Bepalend voor de drempel zijn de hoeveelheden gevaarlijke stoffen die in de inrichting ten minste aanwezig mogen zijn. Voor de exploitanten van alle inrichtingen geldt de algemene verplichting maatregelen te treffen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken. Voor hogedrempelinrichtingen moet een veiligheidsrapport worden opgesteld met onder meer een beschrijving van de omgeving. Daartoe behoren onder meer geologische en hydrografische gegevens en zones met een verhoogd risico, zoals grondwaterbeschermingsgebieden.453 De Sevesorichtlijn verplicht lidstaten, zo nodig, een afstand vast te stellen tussen een inrichting en een kwetsbaar gebied. 454

• g.

  Verordening nr. 1107/2009 gaat over het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen oftewel de gewasbeschermingsmiddelenverordening. Met deze middelen worden gewassen tegen allerlei bedreigingen van organismen beschermd. Een gewasbeschermingsmiddel is samengesteld uit componenten met verschillende functies. Daartoe behoren de werkzame stoffen. Werkzame stoffen veroorzaken de specifieke beschermende werking.455

  Een gewasbeschermingsmiddel moet tot de handel en het gebruik binnen een lidstaat van de EU zijn toegelaten. Voorwaarde voor toelating is onder meer dat de werkzame stoffen zijn goedgekeurd.456 Voorwaarde voor goedkeuring is dat het gewasbeschermingsmiddel, bijvoorbeeld als residu in drinkwater, geen schadelijke korte of langetermijneffecten kan veroorzaken voor de gezondheid. Evenmin mag het middel schadelijk zijn voor het grondwater.457

  Aan de goedkeuring kunnen voorwaarden worden verbonden. Zo kunnen gebieden worden aangewezen waar het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen met de betreffende werkzame stof niet is toegestaan dan wel alleen onder specifieke voorwaarden. Werkzame stoffen met bepaalde gezondheidsgevaren vanwege de aanwezigheid in drinkwater moeten in beginsel worden vervangen.458

  Aan de toelating van een gewasbeschermingsmiddel kunnen door lidstaten voorwaarden worden verbonden. Zij kunnen bijvoorbeeld aangeven voor welke gewassen gewasbeschermingsmiddelen bedoeld zijn. Verder worden aan de toelating gebruiksvoorwaarden verbonden.

• h.

  Verordening 528/2012 oftewel de biocidenverordening gaat over het op de markt aanbieden en het gebruik van biociden. Biociden hebben tot doel schadelijke organismen te vernietigen, af te schrikken of onschadelijk te maken. Biociden bevatten werkzame stoffen. Biociden moeten zijn toegelaten. In het kader van de besluitvorming voor toelating wordt bekeken of het gebruik van een biocide of de residuen daarvan onaanvaardbare effecten voor het grond- en drinkwater (kunnen) veroorzaken.459 In verband daarmee wordt bezien of bepaalde concentraties in het grondwater kunnen worden overschreden.460 Indien het gebruik tot onaanvaardbare effecten voor het grond- en drinkwater kan leiden, kan de toelating tot de Europese markt van de biocide worden verboden. Werkzame stoffen in biociden met risico’s voor (verontreiniging van het) grondwater komen in aanmerking voor vervanging.

• i.

  Richtlijn 2009/128/EG gaat over een duurzaam gebruik van pesticiden (richtlijn duurzaam gebruik pesticiden). Onder pesticiden vallen zowel gewasbeschermingsmiddelen als biociden. De richtlijn duurzaam gebruik pesticiden bevat een aantal bepalingen voor een verantwoord gebruik. Regels zijn onder meer gegeven voor de scholing van professionele gebruikers, distributeurs (handelaren) en het personeel daarvan. Ten behoeve van het bewijs van scholing is een systeem van certificaten in het leven geroepen. 461

• j.

  Verordening nr. 689/2008 gaat over de registratie en beoordeling, de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen, of in de Nederlandse wettelijke terminologie, de EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen. Deze verordening, beter bekend als REACH, bevat een registratiesysteem voor stoffen in de handel. Deze verplichting heeft betrekking op stoffen als zodanig en stoffen in preparaten (mengsels van stoffen). In het kader van die registratie moet ook aandacht worden besteed aan de gezondheidsgevaren van stoffen. Ook moet worden gekeken naar de eigenschappen van een stof in water. Relevante informatie over mogelijk schadelijke eigenschappen voor grond- en drinkwater moet worden weergegeven in het zogenaamde veiligheidsinformatieblad dat aan degenen die beroepsmatig omgaan met een stof of preparaat ter beschikking moet worden gesteld. Voor de als zeer zorgwekkend aangemerkte stoffen geldt een zogenaamde autorisatieplicht. Deze stoffen moeten op termijn worden vervangen door minder schadelijke alternatieven.462 Ook is de productie of het gebruik van een aantal zeer schadelijke stoffen verboden of anderszins aan banden gelegd.463 In het kader van REACH kan met andere woorden een aanpak plaatsvinden van de gevaren van industriële chemicaliën voor onder meer het grondwater in verband met de drinkwaterwinning.

• k.

  Verordening 1272/2008 bevat regels voor de indeling, etikettering en verpakking van stoffen. Op grond van verordening 1272/2008 moeten stoffen en mengsels in de handel in gevarenklassen worden ingedeeld. Verordening 1272/2008 bevat verschillende gevarenklassen. Deze zijn omschreven in tabel 1.1 van bijlage I van verordening 1272/2008. Relevant in relatie tot de openbare drinkwatervoorziening zijn stoffen met kankerverwekkende, mutagene, reprotoxische eigenschappen (CMR) en andere zeer zorgwekkende stoffen. De betreffende geclassificeerde stoffen moeten zijn geëtiketteerd. Dit etiket bevat met andere woorden relevante informatie voor een verantwoorde omgang met gevaarlijke stoffen in bijvoorbeeld grondwaterbeschermingsgebieden. De classificatie van verordening 1272/2008 vormt vaak de basis voor maatregelen die in het kader van andere Europese en landelijke regelingen ter bescherming van bijvoorbeeld de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning zijn voorgeschreven. Dit is ook het geval voor de Pmv2021.

• l.

  Richtlijn 2001/83/EG (geneesmiddelenrichtlijn) bevat een vergunningvereiste voor het in de handel brengen van geneesmiddelen. Bij de aanvraag moeten gegevens worden overgelegd over de risico’s van het geneesmiddel voor het milieu. Het etiket moet bijvoorbeeld informatie bevatten over het verantwoord verwijderen van niet-gebruikte geneesmiddelen.

Voornoemd overzicht van Europese regelgeving is niet uitputtend. Ook andere Europese en internationale regelingen bevatten regels in zekere mate van belang voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Daarnaast wordt gewezen op een aantal Europese regelingen van meer formele aard waaraan in de hoofdtekst van de toelichting aandacht is besteed.

BIJLAGE IB BIJ DE TOELICHTING

Landelijke regelgeving voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning

De in bijlage IA bij deze toelichting vermelde Europese regelingen zijn in ons land geïmplementeerd in diverse wetten.

• a.

  De Waterwet beoogt de bescherming en de verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en de vervulling van de maatschappelijke functies van watersystemen, zoals de drinkwatervoorziening. Tot de watersystemen behoren onder meer grondwaterlichamen. Grondwaterlichamen zijn samenhangende grondwatermassa’s. Een onderscheid is gemaakt tussen rijks- en regionale wateren. Rijkwateren zijn watersystemen of onderdelen daarvan in beheer bij het Rijk. Aangewezen zijn diverse oppervlaktewateren.464 Regionale wateren zijn watersystemen of onderdelen daarvan niet in beheer bij het Rijk. Grondwaterlichamen zijn dus regionale wateren. De beheerders van grondwaterlichamen zijn aangewezen bij provinciale verordening.465 In Zuid-Holland zijn de waterschappen met dat beheer belast. 466

  Met het oog op het in de provincie te voeren waterbeleid voor onder meer grondwaterlichamen zijn door provinciale staten regionale waterplannen vastgesteld. In deze plannen zijn grondwaterlichamen aangewezen.467 In de plannen moeten de functies van de grondwaterlichamen zijn vastgelegd.468 Waterwinning voor de openbare drinkwatervoorziening is zo’n functie.469

  Daarnaast bevat het regionaal waterplan de aanwijzing van grondwaterbeschermingsbieden, inclusief de gebieden voor aanvullende strategische voorraden. 470

  Voldaan moet zijn aan de eisen van een goede grondwatertoestand.471 Een vergelijkbare verplichting geldt voor waterwinlocaties.472 Verder geldt een monitorplicht. 473

  Het waterplan bevat, mede in het licht van de wettelijke doelstellingen en normen, een uiteenzetting van de benodigde maatregelen van voorzieningen.474 Dit plan heeft in ieder geval betrekking op de hierboven vermelde basismaatregelen van de Kaderrichtlijn Water en maatregelen van de Grondwaterrichtlijn.

  De beheerder van een regionaal water heeft voor het betrokken watersysteem een beheerplan vast te stellen. Dit beheerplan bevat onder meer een programma van maatregelen benodigd voor de ontwikkeling, werking en bescherming van een regionaal water.475 Het waterplan en het beheerplan moeten om de zes jaar worden herzien.

  Op grond van de Waterwet kan onder meer een waterwetvergunning vereist zijn voor het onttrekken van grondwater en voor het brengen van water in de bodem ter aanvulling van het grondwater (infiltreren) ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening.476 Deze waterwetvergunning wordt verleend door gedeputeerde staten. Voor niet-vergunningplichtige onttrekkingen en infiltraties geldt een meldingsplicht. 477

  Tevens gelden regels van indirect belang voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Voor het lozen van stoffen in oppervlaktewateren en het brengen van stoffen op een zuiveringstechnisch werk anders dan via een openbaar vuilwaterriool geldt een vergunningplicht. In het kader daarvan moeten onder meer de in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. De gestelde regels zijn vooral indirect van belang van het grondwater met het oog op de waterwinning. Daarnaast zijn de normen voor de chemische en ecologische kwaliteit van het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 van toepassing. Deze normen moeten in overeenstemming zijn met de milieudoelstellingen van de Kaderrichtlijn Water.478

• b.

  Op grond van de Wet milieubeheer zijn in relatie tot de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de winning van drinkwater diverse onderwerpen van regulering van belang . Ten eerste gaat het om de regels voor niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen (zie voor de behandeling van dit onderwerp: onder het onderdeel het inrichtingenregime van deze paragraaf). Daarnaast zijn op grond van hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 in het belang van de bescherming van het milieu, regels gesteld voor de kwaliteit van het oppervlakte- en het grondwater en van waterwinlocaties. De regels hebben onder meer betrekking op waterwinlocaties. Een waterwinlocatie is een onttrekkingspunt van grondwater of een samenstel van die punten, gebruikt voor de bereiding voor menselijke consumptie bestemd water.479 De betreffende locaties moeten zijn opgenomen in het regionaal waterplan. 480

  De regels van het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 strekken ter gedeeltelijke implementatie van de Kaderrichtlijn Water en de Grondwaterrichtlijn. De regels bevatten onder meer eisen aan de chemische kwaliteit van grondwater481 en waterwinlocaties482 . De naleving van die eisen moet worden vastgesteld op basis van een zogenaamd monitoringsprogramma’s.

  Van belang is ook de regeling voor ongewone voorvallen in inrichtingen en die voor milieuschade of een onmiddellijke dreiging daarvan.483 De exploitant van een inrichting is gehouden na een ongewoon voorval met nadelige gevolgen voor het milieu of een dreiging daarvan, onmiddellijk de noodzakelijke maatregelen te treffen teneinde die gevolgen te voorkomen of te beperken dan wel ongedaan te maken.

  De regeling voor milieuschade verplicht degene bij schade aan grondwater met een aanmerkelijke negatieve invloed op de ecologische of chemische toestand, dan wel een bodemverontreiniging met een aanmerkelijk risico voor de menselijke gezondheid, tot het treffen van de nodige maatregelen en het informeren van het bevoegd gezag. Bij een onmiddellijke dreiging van voornoemde milieuschade kan het bevoegd gezag deze persoon verplichten tot dergelijke maatregelen.

• c.

  De Wet bodembescherming bevat regels ter bescherming van de bodem tegen onder meer verontreiniging. Onder het begrip bodem wordt verstaan het vaste deel van de aarde met de daarin aanwezige vloeibare en gasvormige bestanddelen.484 Onder dit begrip valt met andere woorden ook het in die bodem aanwezige grondwater. Onder de bescherming van de bodem valt het belang van het voorkomen, beperken of ongedaan maken van veranderingen van hoedanigheden van de bodem, die een vermindering of bedreiging betekenen van de functionele eigenschappen van de bodem voor mens, plant of dier. De winning van grondwater ten behoeve de waterwinning is een functionele eigenschap van de bodem voor de mens. Een vermindering van de mogelijkheden (bijvoorbeeld om redenen van kwaliteitsverlies) van de waterwinning dan wel een dreiging van zo’n vermindering valt onder voornoemd belang.

  Regels ter bescherming van de bodem hebben onder meer betrekking op het uitvoeren of gebruik maken van werken op of in de bodem, waarbij ingrepen worden verricht of stoffen worden gebruikt die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten.485 Regels zijn ook gegeven voor de toepassing van bouwstoffen, grond en baggerspecie ter bescherming van de bodem en daarmee ook het grondwater. Deze regels hebben onder meer betrekking op emissie- en samenstellingseisen. De kwaliteit van het grondwater moet bij toepassing van bouwstoffen worden gemonitord. Regels zijn verder gegeven voor het infiltreren van water.486 In het kader daarvan wordt specifiek gelet op de gevaren van een chemische of biologische verontreiniging van het grondwater.

  Ook bij een sanering wordt gelet op de gevolgen voor de kwaliteit van het grondwater. Gedeputeerde staten hebben bijvoorbeeld onder omstandigheden de mogelijkheid te komen tot een gebiedsgerichte aanpak van meerdere verontreinigingen van het diepere grondwater in een daartoe door hen aangewezen gebied. Deze aanpak is gericht op het voorkomen van de verspreiding van de verontreiniging buiten het gebied en op de bescherming van de bestaande en beoogde functies binnen dat gebied.487 Ter ondersteuning van de besluitvorming voor de risico’s van bodemverontreiniging van inrichtingen wordt gebruik gemaakt van de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (NRB).

• d.

  De Wet ruimtelijke ordening is van toepassing op grond en gebieden. Daaronder is ook de ondergrond begrepen.488 Met het oog op een goede ruimtelijke ordening stellen provinciale staten voor het gehele grondgebied van de provincies een of meer structuurvisies vast. Daarin zijn de hoofdzaken van het door de provincie te voeren ruimtelijk beleid vastgelegd. Zo’n visie kan ook voor aspecten van het provinciaal ruimtelijk beleid worden vastgesteld.489 Kern van de ruimtelijke ordening in ons land vormt het bestemmingsplan. In dit plan is de bestemming van gronden aangegeven en met het oog op die bestemming regels gesteld. Deze regels gaan in ieder geval over het gebruik van de grond en van de zich daarop bevindende bouwwerken.490 Een vergelijkbare bevoegdheid komt ook provinciale staten toe: het inpassingsplan.

  Regels kunnen bij provinciale verordening worden vastgesteld over de inhoud van bestemmingsplannen of van omgevingsvergunningen tot afwijking van het bestemmingsplan. Deze regels kunnen worden gesteld indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Het bestemmingsplan moet binnen een jaar na inwerkingtreding van de provinciale verordening overeenkomstig die verordening worden vastgesteld. 491

• e.

  Lozingen zijn een relevante activiteit in relatie tot de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Daarvoor zijn regels gegeven zowel voor de hieronder te behandelen inrichtingen als voor activiteiten buiten inrichtingen. Op grond van het Besluit lozingen buiten inrichtingen geldt een zorgplicht. Op degene die loost en weet of redelijkerwijs kan weten dat door dat lozen nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende (kunnen) worden voorkomen of beperkt door naleving van de regels van het Besluit lozingen buiten inrichtingen, rust de plicht die gevolgen te voorkomen, dan wel indien dat niet mogelijk is, te beperken. Tot die plicht behoort het voorkomen dan wel zoveel mogelijk beperken van verontreiniging van grondwater.492 Op grond van het Besluit lozingen buiten inrichtingen geldt een verbod voor het lozen, tenzij dit lozen nadrukkelijk is toegestaan. 493

• f.

  De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Wet milieubeheer bevatten regels voor inrichtingen. Een onderscheid wordt gemaakt tussen omgevingsvergunningplichtige en niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen. De regels voor omgevingsvergunningplichtige inrichtingen zijn neergelegd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Wet milieubeheer en die voor niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen alleen in de Wet milieubeheer. Een onderscheid wordt wat betreft niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen gemaakt tussen meldingsplichtige niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen, de zogenaamde type B-inrichtingen (de meer milieurelevante), en niet-meldingsplichtige niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen, de zogenaamde type A-inrichtingen. De melding moet voorafgaande aan het oprichten, veranderen en het veranderen van de werking van de inrichting worden gedaan aan het bevoegd gezag, doorgaans burgemeester en wethouders.

• g.

  Regels zijn gegeven voor het storten. Onder het storten wordt verstaan het brengen op of in de bodem van afvalstoffen. Onder afvalstoffen wordt verstaan alle stoffen, preparaten, of voorwerpen waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.494 Dit storten vindt plaats in stortplaatsen. Dit zijn (delen van) inrichtingen waar afvalstoffen worden gestort. Deze inrichtingen zijn omgevingsvergunningplichtig. Instructieregels voor het storten van afvalstoffen zijn gegeven in het Stortbesluit bodembescherming. Deze regels moeten in de voorschriften van de omgevingsvergunning worden verwerkt. De voorschriften hebben onder meer ten doel vervuiling van het grondwater te voorkomen. Dit moet onder meer periodiek worden gecontroleerd. De Pmv2021 kan verdergaande regels voor het brengen op of in de bodem brengen van afvalstoffen, bevatten in verband met de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. 495

• h.

  Op grond van de Wet milieubeheer zijn bij algemene maatregel van bestuur regels gesteld voor inrichtingen: het Activiteitenbesluit milieubeheer.496 De betreffende regels hebben de bescherming van het milieu waaronder de bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning, als oogmerk. Bij de vaststelling van het Activiteitenbesluit milieubeheer zijn de milieukwaliteitseisen van het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 betrokken.

  Een groot deel van de regels van het Activiteitenbesluit milieubeheer is van toepassing op zowel omgevingsvergunningplichtige als niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen.

  Voor de met dit besluit niet gereguleerde activiteiten in omgevingsvergunningplichtige inrichtingen gelden de voorschriften verbonden aan de omgevingsvergunning. In het kader van een besluit op een aanvraag om een omgevingsvergunning moet zijn verzekerd dat ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken zullen worden toegepast. Ook moeten de milieukwaliteitseisen van het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 in acht worden genomen. 497

  Voor de exploitant van een niet-omgevingsvergunningplichtige inrichting geldt een zorgplicht. Op grond daarvan heeft de exploitant de plicht de nadelige gevolgen voor het milieu vanwege de inrichting zo veel als mogelijk te beperken. Tot die nadelige gevolgen behoort de verontreiniging van grondwater. 498

  De in het Activiteitenbesluit milieubeheer opgenomen regels hebben onder meer betrekking op het verbod stoffen op of in de bodem te lozen, indien daarbij stoffen in het grondwater kunnen geraken.499 Verder zijn regels gegeven ter bescherming van het grondwater voor bijvoorbeeld het in gebruik hebben en het beëindigen van het gebruik van een ondergrondse opslagtank met vloeibare brandstof.500 In een aantal gevallen kan het bevoegd gezag in afwijking van een regel van het Activiteitenbesluit milieubeheer een zogenaamd maatwerkvoorschrift stellen. Een maatwerkvoorschrift kan soms strenger zijn of juist minder streng. Een vergelijkbare regeling tot afwijking van een regel kan in het Activiteitenbesluit milieubeheer van toepassing zijn op omgevingsvergunningplichtige inrichtingen. In dat geval wordt deze afwijking gegoten in een voorschrift verbonden aan de omgevingsvergunning.

• i.

  Mijnbouwwet. De Mijnbouwwet bevat regels voor mijnbouwactiviteiten. Daaronder valt onder meer de opsporing en het winnen van delfstoffen. Van een dergelijk activiteit is in die zin sprake bij een winning of opsporing op een diepte van ten minste 100 meter. Daarnaast is een mijnbouwactiviteit de opsporing en winning van aardwarmte. Daarvan is sprake bij een opsporing of winning van warmte gelegen op een diepte van ten minste 500 meter. Ten slotte valt de opslag van stoffen, zoals CO2, onder het begrip mijnbouwactiviteit.

  Voor mijnbouwactiviteiten moet gebruik worden gemaakt van zogenaamde mijnbouwwerken. Een mijnbouwwerk is een werk voor het opsporen of winnen van delfstoffen of aardwarmte dan wel voor de opslag van stoffen.501 Daaronder vallen boorgaten en allerlei andere werken voor voornoemde mijnbouwactiviteiten. 502

  Een mijnbouwwerk kan tegelijkertijd een inrichting zijn in de zin van de Wet milieubeheer. Voor dergelijke mijnbouwinrichtingen is vaak een omgevingsvergunning vereist. Ook kunnen voor dergelijke mijnbouwinrichtingen de regels van het Activiteitenbesluit van toepassing zijn.

  Niet alle mijnbouwwerken zijn inrichtingen. Ook deze mijnbouwwerken zijn vaak omgevingsvergunningplichtig.503 De minister van Economische Zaken en Klimaat is vergunningverlenend gezag.504 Gedeputeerde staten zijn aangewezen als adviseur bij een aanvraag voor een mijnbouwwerk voor de aanleg, wijziging, uitbreiding van een boorgat dan wel de winning van delfstoffen of aardwarmte. 505

  In de Structuurvisie Ondergrond is aangegeven dat door de minister van Economische geen omgevingsvergunning voor mijnbouwactiviteiten in waterwingebieden, grondwaterbeschermingsgebieden (-zones) en boringvrije zones rond bestaande winlocaties zal worden afgegeven.

  Een mijnbouwvergunning is nodig voor het opsporen en winnen van delfstoffen en aardwarmte. Deze wordt verleend door de minister van Economische Zaken en Klimaat.506 Zo’n mijnbouwvergunning kan worden geweigerd indien het in de aanvraag aangeduide gebied door de minister van Economische Zaken en Klimaat niet geschikt wordt geacht vanwege het planmatig gebruik of beheer van grondwater met het oog op de winning van drinkwater.507 Onder dit planmatig gebruik of beheer wordt mede verstaan “de bescherming van bestaande waterlagen”.508 Aan de mijnbouwvergunning kunnen om die redenen ook voorschriften worden verbonden.509 Een vergelijkbare regeling geldt voor de opslag van CO2.

  In het kader van de aanvraag om zo’n mijnbouwvergunning worden gedeputeerde staten door de minister van Economische Zaken en Klimaat in de gelegenheid gesteld advies uit te brengen over de aanvraag. Bij de totstandkoming van het advies hebben gedeputeerde staten burgemeester van de gemeenten en het dagelijks bestuur van de waterschappen van het gebied waarop de aanvraag betrekking heeft, te betrekken.510 Aan de betreffende voorschriften kunnen voorschriften worden verbonden vanwege voornoemd planmatig gebruik of beheer.511 Een daarmee vergelijkbare regeling geldt ook voor de opslag van stoffen in de ondergrond.512

  Hoewel in het kader van de mijnbouwvergunning voor de opsporing en winning moet worden gekeken naar de grondwaterbescherming, moet het drinkwaterbelang primair worden verzekerd in het kader van de provinciale regulering.513

  Aan het winnen van delfstoffen ligt een winningsplan ten grondslag dat de instemming behoeft van de minister van de minister van Economische Zaken en Klimaat.514 Deze instemming kan worden geweigerd om redenen van het planmatig gebruik of beheer van grondwater met het oog op de winning van drinkwater.515 Om deze reden kunnen ook regels worden gesteld, bijvoorbeeld voor het opsporen of winnen van delfstoffen of aardwarmte.516

  Een specifieke regeling is gegeven voor mobiele installaties gebruikt voor de mijnbouw. Voor de aanleg en dergelijke van een boorgat met een dergelijke installatie geldt een omgevingsvergunningplicht.517 Daarnaast gelden voor die aanleg allerlei algemene regels. 518

• j.

  Voornoemde Europese stoffenverordeningen (REACH, CLP, Verordening biociden en verordening gewasbeschermingsmiddelen) zijn voor burgers rechtstreeks bindend. In die zin behoeven deze verordeningen geen verdere implementatie. Implementatie is hoofdzakelijk nodig voor de handhaafbaarheid van de betreffende verordeningen. Dit onderwerp is geregeld in de Wet milieubeheer (REACH, CLP) respectievelijk de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden.

• k.

  De Meststoffenwet bevat regels ter bescherming van de bodem. Eisen zijn gesteld aan de kwaliteit van meststoffen in de handel. Verder is het verboden meststoffen op of in de bodem te brengen, tenzij wordt voldaan aan gestelde gebruiksnormen. Gebruiksnormen519 hebben onder meer betrekking op maximale concentraties stikstof en fosfaten in meststoffen. Deze normen hebben mede de kwaliteit van het grondwater gebruikt voor de winning van drinkwater als oogmerk. Ook wordt via een controleprogramma gekeken naar de concentraties van met het gebruik van meststoffen verband houdende verontreinigingen.