Bevelsinstrumentarium Wet bodembescherming Zuid-Hollands bevelsbeleid 2011

1.1 Algemeen

De Wet bodembescherming (Wbb) biedt Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (GS) de mogelijkheid derden bevelen op te leggen om daarmee taken en bevoegdheden uit te oefenen die GS toekomen krachtens de Wbb. Dit document, het Bevelsinstrumentarium Wet bodembescherming Zuid-Hollands bevelsbeleid 2012 (bevelsbeleid) beschrijft op welke wijze GS hieraan invulling geven. Na vaststelling en publicatie overeenkomstig artikel 3:40 en verder van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn dit beleidsregels in de zin van de Awb.

1.2 Toelichting

Wanneer GS menen dat een bepaalde partij aangewezen is om een actie uit te voeren in het kader van een bodemsaneringsoperatie zal worden geprobeerd om deze partij, na te zijn voorzien van de nodige informatie, te overtuigen dat het in de rede ligt dat zij deze actie zal gaan uitvoeren. Het is nadrukkelijk de bedoeling om aan te sturen op vrijwilligheid, op basis van argumenten. Daartoe zal de nodige moeite worden gedaan. Deze benadering zal niet in alle gevallen succesvol zijn. Het is immers mogelijk dat er financiële belangen spelen bij betrokkene(n) die verhinderen dat een actie uit eigen beweging wordt ingezet.

Om stagnatie in de bodemsaneringsoperatie te vermijden en om het provinciale saneringsbeleid te realiseren staan GS voor dergelijke gevallen vervolgens verschillende bevelen ter beschikking om medewerking af te dwingen. Naast het directe belang van de bodemsaneringsoperatie dient dit ook het belang van de geloofwaardigheid van de overheid. Wanneer de weigerachtigen immers met succes de overheid op afstand kunnen houden, is sprake van rechtsongelijkheid en daarmee van het verlies van draagvlak voor de overheid, in ieder geval op dit beleidsveld. De enkele aankondiging om Wbb-instrumentarium in te gaan zetten is in het verleden vaak effectief gebleken om betrokkenen er toe te bewegen om de gewenste actie (onderzoek, sanering) in eigen beheer uit te voeren.

Daarnaast stelt het Convenant bodemontwikkelingsbeleid en aanpak spoedlocaties 1 (Bodemconvenant) expliciet dat het bevelsinstrumentarium dient om een van de doelen van dit convenant te bereiken, namelijk de aanpak van verontreinigde locaties die vanwege risico’s voor het milieu en/of de volksgezondheid met spoed moeten worden gesaneerd.

Provinciaal bevelsbeleid kan verder als leidraad dienen en een uniformerend effect hebben wanneer Wbb-taken en bevoegdheden van GS in mandaat worden uitgevoerd door één van de Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’s).

Om deze redenen bestaat de noodzaak tot het formuleren van een Zuid-Hollands bevelsbeleid in relatie tot het juridisch instrumentarium van de Wbb.

Het bevelsbeleid geldt alleen voor het deel van de provincie waar GS bevoegd zijn ingevolge de Wbb. Het beleid is dus niet van toepassing op het grondgebied van de overige bevoegde gezagen vanwege de Wbb in Zuid-Holland, zoals de gemeenten Rotterdam, Den Haag, Dordrecht en Leiden.

Het bevelsbeleid heeft geen invloed op de bepaling, eveneenskrachtens de Wbb, of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging en of de sanering ervan spoedeisend is.

1.3 Juridisch kader en afbakening

2.1 Algemeen

Het bevelsbeleid richt zich uitsluitend op het volgende:

• •

  Een bevel jegens de eigenaar, de erfpachter of de gebruiker (uitgewerkt in Hoofdstuk 2);

• •

  Een bevel jegens de veroorzaker van de verontreiniging (uitgewerkt in Hoofdstuk 3);

Daarnaast worden als twee bijzondere categorieën onderscheiden:

• •

  Bewoners en erfgenamen (uitgewerkt in Hoofdstuk 4).

2.2 Uitgangspunten

Uitgangspunten die bij de keuzes in het bevelsbeleid in gedachten gehouden dienen te worden, zijn:

Effectiviteit

Bij het opleggen van een bevel is het van belang dat het ook daadwerkelijk bijdraagt aan het doel dat met het besluit wordt beoogd. Bij het bevel tot het doen van nader onderzoek (bevel NO) bijvoorbeeld is dit het inzichtelijk maken van de verontreinigingssituatie ter plaatse.

Efficiëntie

Met de ondertekening van het Bodemconvenant hebben GS zich verbonden aan het realiseren van diverse doelstellingen. Dit vraagt om efficiënt beleid.

Financiën

Bij het maken van keuzes over de wijze waarop dit instrumentarium wordt ingezet, zal rekening gehouden moeten worden met de beschikbare financiële middelen. Ook zijn de financiële gevolgen van het beleid voor de markt (bedrijfsleven, particulieren) een punt van aandacht.

Toetsingskader

De Wbb biedt primair het juridische kader en de vereiste legitimatie voor de inzet van het bevelsinstrumentarium. Daarnaast gelden diverse rechtsnormen die bestuursorganen in acht dienen te nemen bij het nemen van besluiten:

• •

  Materiële zorgvuldigheidsbeginsel; ziet op de inhoud van besluiten en met name op de belangenafweging hierbij. Op grond hiervan mogen de lasten die uit het besluit voortvloeien niet zwaarder zijn dan strikt noodzakelijk (aspect van de “minste pijn”). Evenmin mogen de lasten die voor burgers kunnen voortvloeien uit besluiten, die op zichzelf nodig zijn om bepaalde algemene belangen te dienen, niet onevenredig zwaar op sommigen drukken, terwijl anderen er veel minder door worden bezwaard (aspect van “egalité devant les charges publiques”);

• •

  Evenredigheidsbeginsel, artikel 3:4, tweede lid, Awb. Op grond hiervan dienen “doel” en “middel” met elkaar in redelijke verhouding te staan. Overigens toetst de rechter de evenredigheid van de belangenafweging marginaal (terughoudend). Alleen als deze het besluit kennelijk onevenredig c.q. willekeurig acht, zal hij concluderen dat sprake is van schending van het beginsel. 8

2.3 Voorkeursvolgorde

Algemeen

De mogelijkheid bestaat dat het juridisch instrumentarium in een gegeven situatie kan worden ingezet jegens verschillende van de in § 2.1 genoemde partijen. De notitie Afstemming bevel/kostenverhaal Wbb geeft aan dat meerdere gerechtigden c.q. (rechts)personen zijn aan te spreken (een bevel kunnen krijgen) voor het doen van een bodemonderzoek en sanering. Het is daarom nodig om vast te stellen of GS hierbij een “voorkeursvolgorde” aanhouden.

De Wbb geeft, met uitzondering van de verplichtingen voor bedrijfsterreinen zoals neergelegd in artikel 55b Wbb, geen regels ten aanzien van de voorkeursvolgorde bij het adresseren van de bevelen. Tijdens de parlementaire behandeling van de Wbb is een voorkeursvolgorde aangegeven waarbij in eerste instantie wordt gekeken of er een veroorzaker is, die kan worden aangesproken. Daarbij is het bevoegd gezag niet verplicht om per geval een diepgaand onderzoek in te stellen naar de mogelijkheden om een bevel in te zetten tegen een veroorzaker of eigenaar wanneer een bevel aan een andere (rechts)persoon meer in de rede ligt. Dit wordt in de jurisprudentie bevestigd. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft inzake artikel 43 Wbb geoordeeld dat het bevoegd gezag de bevoegdheid heeft om respectievelijk een beheersmaatregel9 en een onderzoeksbevel 10 op te leggen aan de eigenaar, ongeacht of dit tevens de veroorzaker is.

De Wbb onderscheidt onderzoeks- en saneringsbevelen. Onderzoeksbevelen kunnen worden gegeven aan eigenaren, erfpachters, veroorzakers en of gebruikers, met uitzondering van het bevel SO. Het bevel SO is nauw met het saneringsbevel verbonden en kan aan de eigenaar, erfpachter (schuldig en onschuldig) en of veroorzaker worden gericht.

Saneringsbevelen zijn geclausuleerd; deze worden alleen gegeven aan de schuldig eigenaar, de schuldig erfpachter, of de veroorzaker. Het verschil is te verklaren doordat het saneringsbevel verstrekkender (financiële) gevolgen heeft dan de andere bevelen.

Ingegeven vanuit de doelstelling van het Bodemconvenant waarbij de samenloop van ruimtelijke ontwikkeling en bodemsanering geld moet genereren uit de markt, is het bevelsinstrumentarium in Zuid-Holland primair gericht op de eigenaar van een verontreinigde locatie. De eigenaar heeft er immers belang bij om de waarde en (milieu)kwaliteit van het eigen grondgebied te kennen; de verontreinigingsituatie te beheersen dan wel om de risico’s te beveiligen en of de bodem te saneren. Verder is de eigenaar bekend via de Dienst van het Kadaster en de openbare registers en is daardoor direct benaderbaar. Bovendien is een eigenaar beschikkingsbevoegd om handelingen te verrichten op het perceel. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld de veroorzaker die geen eigenaar is.

In tweede instantie is de veroorzaker uiteraard de geëigende partij om aan te schrijven voor een bevel. De gebruiker komt in beeld als eigenaar noch veroorzaker aan te spreken zijn.

Erfpacht

Het Burgerlijk Wetboek, boek 5 titel 7, beschrijft het zakelijke recht van erfpacht. Dit type pacht eindigt niet na een periode van enige jaren, noch bij het sterven van de verpachter. De akte van vestiging beschrijft de invulling en de duur van dit recht per geval.

Artikel 85, 1e lid, geeft de erfpachter de bevoegdheid om een onroerende zaak, die in eigendom toebehoort aan een ander, te houden en te gebruiken. Veelal staat daar krachtens het 2de lid een periodieke geldelijke vergoeding aan de eigenaar tegenover, de canon. De zeggenschap die een erfpachter verkrijgt is verregaand. Artikel 89, 1e lid, bepaalt dat de erfpachter hetzelfde genot van de zaak geniet als een eigenaar (in een situatie zonder erfpacht). De eigenaar/erfverpachter verliest gedurende de pachtperiode, dus langjarig en nagenoeg totaal, de zeggenschap over de grond. De lusten en lasten ervan gaan vrijwel geheel over naar de erfpachter als pseudo-eigenaar.

In het geval een erfpacht aan meerdere personen behoort, zijn zij ingevolge artikel 92, 1e lid, hoofdelijk verbonden aan de gehele canon. Er kan sprake zijn van ondererfpacht, zoals artikel 93, 1e lid bepaalt. Daarmee komt de erfpachter in dezelfde positie te verkeren als de eigenaar. Dit betekent onder meer, op grond van artikel 96, 1e lid, dat de gewone lasten en herstellingen die op de zaak betrekking hebben worden gedragen en verricht door de erfpachter. De erfpachter is verplicht de buitengewone lasten die op de zaak drukken te voldoen, 2de lid. De eigenaar is niet tot het doen van enige herstelling verplicht. Voor veel van deze wettelijke bepalingen geldt dat hiervan bij akte van vestiging kan worden afgeweken.

Een (onder)erfpachter heeft nagenoeg alle rechten van de eigenaar. Voor de toepassing van het bevelsinstrumentarium wordt daarom de positie van de (onder)erfpachter gelijk gesteld aan die van de “volledig” eigenaar. Anders gesteld, de “blote eigenaar” die de erfpachtsituatie mogelijk maakt wordt niet benaderd.

Vervolg algemeen

Het primair aanschrijven van de eigenaar kan een zekere spanning geven met het materiële zorgvuldigheidsbeginsel. Met name speelt de vraag of het besluit geen zwaardere lasten op de eigenaar legt dan strikt noodzakelijk is (aspect van de “minste pijn”). Er zouden immers wellicht andere partijen kunnen worden benaderd, met name de veroorzaker.

Hier staat tegenover dat het perceel van de eigenaar verontreinigd is en het in zijn/haar eigen belang is, hetzij vanuit milieuhygiënisch oogpunt, (zeker als sprake is van een risicovolle situatie) hetzij vanuit financieel oogpunt, om de kwaliteit van de bodem te kennen dan wel om de verontreiniging te beheersen, de risico’s te beveiligen en of om de bodem te saneren. Dat deze last op hem drukt, lijkt vanuit deze invalshoek juist redelijk en is zodoende in overeenstemming met het materiële zorgvuldigheidsbeginsel.

Ook de financiële last van onderzoek, sanering dan wel te treffen maatregelen, die vooral bij de eigenaar wordt gelegd is, in het licht van het “eigen belang” bezien, in overeenstemming met het materiële zorgvuldigheidsbeginsel.

Ook treedt een zekere spanning op met het Europese rechtsbeginsel “de vervuiler betaalt”. Echter, met de intrede van de saneringsplicht in de Wbb, die rust op de eigenaar of erfpachter van een bedrijfsterrein, is dit beginsel weliswaar niet verlaten doch meer naar de achtergrond verschoven.

Verder is de vraag of “doel” (zoals het inzichtelijk maken van de verontreiniging) en “middel” (ingeval het bevel NO) met elkaar in redelijke verhouding staan (evenredigheidsbeginsel). Vanuit het verleden, met name vanuit de Kamernotitie ongerechtvaardigde verrijking van het ministerie van VROM, is een uitzonderingspositie gecreëerd voor de categorie eigenaar/erfpachter tevens bewoner. Hierbij speelde mee dat stagnatie op de woningmarkt zou kunnen ontstaan door het inzetten van verhaalsbevoegdheden. Deze lijn is meegenomen in de landelijke notitie Afstemming bevel/kostenverhaal Wbb. De Kamernotitie dient tevens in het tijdsbeeld te worden geplaatst (midden jaren 90). Bovendien betreft het kostenverhaal een ander instrument. Hier spelen zaken als de waardestijging van het grondgebied. Dit is bij een onderzoeksbevel, het bevel TBM of het bevel bodembeschermingsmaatregelen nog niet aan de orde.

Aangezien de rechter dit aspect marginaal toetst, is een weloverwogen beleidskeuze op dit punt van belang en afdoende.

Eigenaar/bewoner

Hiermee rekening houdend wordt het saneringsbevel onder voorwaarden niet ingezet jegens de eigenaar/erfpachter-tevens bewoner. Een dergelijke bewoner mag de verontreiniging niet zelf hebben veroorzaakt of niet bij de veroorzaking betrokken zijn geweest.

Conform de landelijke lijn kan de eigenaar/erfpachter-tevens bewoner worden aangemerkt als veroorzaker indien hij een huisbrandolietank (HBO-tank) heeft op zijn/haar grondgebied die een verontreiniging heeft veroorzaakt in de periode dat hij/zij er gebruik van heeft gemaakt of als hij heeft nagelaten de HBO-tank, na gebruik, te verwijderen of anderszins op veilige wijze definitief onklaar te maken.

Indien de eigenaar/erfpachter-tevens bewoner na 1 maart 1993 grond heeft verkregen die is verontreinigd door een aan de woonfunctie gerelateerde verontreiniging, bijvoorbeeld door een HBO-tank die in het grondgebied aanwezig is of was, dan wordt hij als schuldig eigenaar of erfpachter aangemerkt. Per 1 maart 1993 is het Besluit opslaan in ondergrondse tanks in werking getreden. Reeds voor die tijd hadden gemeenten al een “actie tankslag” uitgevoerd, waardoor onder meer bekend werd welke risico’s kunnen kleven aan ondergrondse HBO-tanks. Gezien de actualiteit en publiciteit mogen de gevaren en risico’s van verontreiniging vanaf dat moment algemeen bekend worden geacht.

2.4 (niet)bronpercelen

Een bevel kan zich richten op de eigenaar, erfpachter of gebruiker van het grondgebied waarop de verontreiniging zich bevindt of waar de directe gevolgen daarvan zich voordoen. Dit volgt uit artikel 43, eerste lid, aanhef, en het derde lid, onder b, Wbb. Hieruit zou ten onrechte gelezen kunnen worden dat het bevel in principe alleen betrekking heeft op het “eigen” grondgebied. Het bevel kan ook betrekking hebben op percelen die niet primair “toebehoren” aan de adressant van het bevel.

In de landelijke lijn wordt een onderscheid gemaakt tussen bron- en niet-bronpercelen. Indien de oorzaak of de bron van de verontreiniging zich bevindt of heeft bevonden op het grondgebied van de eigenaar/erfpachter of gebruiker, betreft een bevel in beginsel het gehele geval van verontreiniging. Het is dus mogelijk dat het bevel ook het gedeelte van de verontreiniging beslaat dat buiten het recht van de eigenaar, erfpachter of gebruiker is gelegen.

Een bevel aan de veroorzaker betreft het gehele geval van verontreiniging. Dit volgt uit artikel 43, derde lid, onder a, Wbb en is inherent aan het veroorzakerschap. Dit geldt ook voor de eigenaar die tevens veroorzaker is.

Gegeven het uitgangspunt dat GS zich primair op de eigenaar of erfpachter richten omdat deze bekend, althans te achterhalen, en beschikkingsbevoegd is, is het het meest efficiënt om het bevel te beperken tot zijn/haar grondgebied. Het vraagt immers onderzoek om een bronperceel 11 te achterhalen. Bovendien is toestemming vereist van de eigenaren van naburige percelen. Ook is de situatie denkbaar dat onschuldige eigenaren, zijnde eigenaren die geen verwijt treft in relatie tot de verontreiniging, het bronperceel bezitten en de naburige eigenaren wel als schuldig zouden kunnen worden aangemerkt omdat zij bijvoorbeeld recent hebben verworven in de wetenschap dat er sprake is van verontreiniging. In hoeverre strookt het besluit dan met het materiële zorgvuldigheidsbeginsel? Tevens hebben eigenaren er belang bij om de bodemkwaliteit van hun eigen grondgebied te kennen dan wel de verontreiniging te beheersen, de risico’s te beveiligen en of de bodem te saneren.

Daar staat de vraag tegenover in hoeverre het redelijk is om een eigenaar te laten opdraaien voor de lasten die onderzoek, sanering en of het treffen van maatregelen met zich meebrengt, van een verontreiniging die bij iemands buurman vandaan komt. Veel verschillende eigenaren zullen aangeschreven moeten worden, terwijl ook zou kunnen worden volstaan met het aanschrijven van de eigenaar van het bronperceel die vervolgens het hele geval bestrijkt. In complexe situaties is het vooraf moeilijk vast te stellen tot hoever de verontreiniging loopt. Dit betreft veelal mobiele 12 (grondwater)verontreinigingen.

Voor wat betreft het materiële zorgvuldigheidsbeginsel en met name het aspect van “de minste pijn”, kunnen twee kanten worden belicht. Enerzijds zou het onredelijk kunnen zijn een partij aan te spreken voor het hele geval, louter omdat deze toevallig eigenaar is van het bronperceel. Anderzijds zou het onredelijk kunnen zijn om van een eigenaar onderzoek, sanering en of het treffen van maatregelen te verlangen van een verontreiniging die bij zijn buurman vandaan komt.

Door het bevel te beperken tot de perceelgrenzen, lijken “middel” en “doel” (evenredigheidsbeginsel) in balans. Het grondgebied is verontreinigd en het is in het belang van de eigenaar om de kwaliteit van de bodem van het perceel te kennen dan wel de verontreiniging te beheersen, de risico’s te beveiligen en of de bodem te saneren. Wanneer sprake is van een mobiele verontreiniging, wordt het bevel afgegeven voor het hele geval van verontreiniging en wordt hiervoor de eigenaar van het bronperceel aangeschreven.

2.5 Compensatie

Uit de landelijke lijn volgt dat het redelijk wordt geacht om onder omstandigheden compensatie te bieden bij het opleggen van een bevel. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de (on)schuldige eigenaar/erfpachter, de veroorzaker en of gebruiker.

Van het bieden van enige compensatie kan wellicht een stimulerende werking uitgaan. Bovendien zou het eventuele risico’s die volgen uit het spanningsveld ten aanzien van het materiële zorgvuldigheidsbeginsel kunnen ondervangen. Met name waar ongelijkheid aan de orde is, kan de “onevenredig zware last” worden verlicht door de getroffene(n) een passende vergoeding te bieden. 13 Vooruitlopend op een meer gedetailleerde afzonderlijke compensatieregeling binnen Zuid-Holland geldt het volgende.

Uit het advies van de Raad van State bij het ontwerp van de Wbb blijkt dat voor het opleggen van een saneringsbevel, enige compensatie geboden zou moeten worden bij verontreinigingen die voor 1975 zijn veroorzaakt. Over de overige bevelen wordt niets gezegd.

Het bieden van compensatie past in wezen niet meer in de tijdsgeest. Partijen worden steeds meer op hun verantwoordelijkheden aangesproken. Men dient onderling tot oplossingen te komen. Hierbij moet zo veel mogelijk geld uit de markt worden gegenereerd. Ook hier geldt dat eigenaren er belang bij hebben om de bodemkwaliteit van hun perceel te kennen dan wel de verontreiniging te beheersen, de risico’s te beveiligen en of de bodem te saneren.

Alle partijen dienen hierin gelijk te worden getrokken. Voor bedrijven geldt bovendien dat zij in het kader van het Besluit verplicht bodemonderzoek bedrijfsterreinen gelegenheid hebben gehad om onder begeleiding van de speciaal hiertoe opgerichte BSB-stichting onderzoek uit te voeren. Ook voor eigenaars/erfpachters tevens bewoners creëert de Wbb geen uitzondering.

Compensatie wordt daarom in beginsel achterwege gelaten. Hierop kunnen de volgende uitzonderingen worden gemaakt:

• 1.

  Gedeeltelijke compensatie van de kosten voor onderzoek, sanering en of te treffen maatregelen wanneer de verontreiniging gedeeltelijk voor 1975 is ontstaan.

Uit de jurisprudentie volgt dat degene die vóór 1 januari 1975 bodemverontreiniging heeft veroorzaakt, in het algemeen niet onrechtmatig heeft gehandeld jegens de overheid en hij daarom niet aansprakelijk is. Deze compensatie wordt gerelateerd aan de verhouding tussen het deel van de verontreiniging dat voor en het deel van de verontreiniging dat na 1975 is ontstaan. De compensatie kan maximaal het percentage van de kosten zijn gelijk aan dat deel van de verontreiniging dat voor 1 januari 1975 is ontstaan ten opzichte van de gehele periode van veroorzaking.

Indien de veroorzaker in materiële zin voldoet aan de criteria van artikel 75, vijfde lid, Wbb wordt geen compensatie geboden.

Specifiek voor de saneringsfase geldt het volgende. In het kostenverhaal op grond van ongerechtvaardigde verrijking is het uitgangspunt dat de eigenaar, de waardestijging als gevolg van de sanering door de overheid moet afdragen. Die lijn is in het bevelsbeleid doorgetrokken. Verder geschiedt de compensatie over de netto-saneringskosten, eventuele voordelen zoals samenloopkosten 14 worden in mindering gebracht op de compensatie.

Voor het saneringsbevel wordt compensatie geboden in de kosten indien de geadresseerde aantoont dat het achterwege laten daarvan leidt tot onevenredig nadeel. Hiervan is bijvoorbeeld sprake wanneer een eigenaar of erfpachter schuldig is vanwege zijn duurzame rechtsbetrekking met de veroorzaker. In deze situatie is sprake van een schuldig eigenaar of erfpachter. Doch de veroorzaking kan op een dusdanig tijdstip (voor 1 januari 1975) hebben plaatsgevonden dat de veroorzaker niet met een saneringsbevel geconfronteerd kan worden. In deze situaties is het niet gerechtvaardigd de eigenaar of erfpachter wel een bevel op te leggen zonder hem daarbij (gedeeltelijk) te compenseren.

• 2.

  Een mobiele verontreiniging die de perceelgrenzen overschrijdt waarvoor de eigenaar, erfpachter of gebruiker van een bronperceel wordt aangeschreven.

De compensatie kan slechts betrekking hebben op dat deel van de verontreiniging dat buiten het eigendoms-, erfpacht- of beperkt zakelijk of persoonlijk recht van de geadresseerde van het bevel is gelegen, mits deze aantoont dat het achterwege laten daarvan leidt tot onevenredig nadeel. Hiervan is bijvoorbeeld sprake wanneer de omvang van de verontreiniging op het (eigen) grondgebied niet in verhouding staat tot de omvang ervan buiten het grondgebied.

Om voor deze compensatie in de kosten in aanmerking te komen dient men in beginsel onschuldig te zijn in de zin van artikel 46, eerste lid, Wbb. In beginsel omdat er situaties denkbaar zijn waarin ook de schuldig eigenaar of erfpachter recht kan hebben op compensatie. Dit kan onder andere het geval zijn in de situatie waarin de eigenaar of erfpachter schuldig is vanwege zijn duurzame rechtsbetrekking met de veroorzaker, bijvoorbeeld huur en de veroorzaking op een dusdanig tijdstip (voor 1 januari 1975) heeft plaatsgevonden dat de veroorzaker zelf niet meer met een onderzoeksbevel geconfronteerd kan worden. In deze situatie is het niet gerechtvaardigd de eigenaar of erfpachter een bevel op te leggen zonder daarbij (deels) te compenseren in de kosten.

Voor het moment van verkrijging van het recht op het perceel blijft overigens vereist dat de eigenaar of erfpachter niet op de hoogte was dan wel redelijkerwijs niet op de hoogte had kunnen zijn van de verontreiniging. Voldoet de eigenaar of erfpachter niet aan deze voorwaarde, dan is in beginsel geen compensatie mogelijk. 15

• 3.

  Voor verkrijging door middel van erfopvolging is de aansprakelijkheid niet groter dan de omvang van de boedel, tenzij de erfgenaam betrokkenheid heeft gehad bij de veroorzaking van de verontreiniging of anderszins als medeverantwoordelijke ervoor kan worden aangemerkt. Ook schuldig eigenaarschap verkregen anders dan door erfopvolging kan een reden zijn om niet bij te dragen in genoemde kosten.

De uitzondering heeft te maken met het feit dat verkrijging door erfopvolging geen vrijwillig en zelf gekozen moment betreft. Een andere reden is dat hiermee kan worden voorkómen dat erfenissen worden verworpen met als ultiem resultaat dat deze vervallen aan de staat. 16

2.6 Bijzondere categorieën

Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland,

Gelet op artikel 43 van de Wet bodembescherming en artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht;

Gezien de Eindnotitie project afstemming bevel/kostenverhaal Wet bodembescherming d.d. 11 februari 2003 en de Beleidsregel kostenverhaal, artikel 75 Wet bodembescherming april 2007 (Stcrt. 10 mei 2007, nr. 90, p. 15-17);

Besluiten:

Vast te stellen de volgende beleidsregels:

ARTIKEL I

Hoofdstuk 1Algemeen

Artikel 1Begripsbepalingen

In deze beleidsregels wordt verstaan onder:

Wbb: Wet bodembescherming;

Bevoegd gezag: het bevoegd gezag als bedoeld in de Wbb, voor de provincie Zuid-Holland is dit Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland;

Veroorzaker: degene door wiens feitelijke handelingen de verontreiniging is veroorzaakt, en voorts degene door wiens handelingen een bepaald gevaar in het leven is geroepen of degene die nalatig is geweest bepaalde voorzorgsmaatregelen te treffen die - indien wel getroffen - de verontreiniging zou hebben voorkómen of verminderd;

Duurzame rechtsbetrekking: Van een duurzame rechtsbetrekking tussen eigenaar of erfpachter en de veroorzaker(s) in de zin van artikel 46, eerste lid, onder a, Wbb is sprake wanneer de eigenaar of erfpachter een duurzame rechtsbetrekking heeft (gehad) met de veroorzaker, die betrekking heeft of had op de beschikbaarheid van de grond of waarmee ingrijpen in de bedrijfsvoering van de veroorzaker mogelijk was en de eigenaar of erfpachter redelijkerwijs op de hoogte is, was of had kunnen zijn van de activiteiten van de veroorzaker, die tot verontreiniging hebben geleid.

Erfpachter: iemand die het zakelijk recht van erfpacht heeft om een aan een ander toebeho-rende onroerende zaak, zoals een perceel grond, te gebruiken als bedoeld in boek 5, titel 7, van het Burgerlijk Wetboek;

Gebruiker: beperkt zakelijk of persoonlijk gerechtigde, anders dan als erfpachter, die een bepaald grondgebied bedrijfsmatig (heeft) gebruikt;

Mobiele verontreinigingen: verontreinigingen in de bodem die zich (ruimtelijk bezien) kunnen verspreiden en emissies of immissies kunnen vertonen tussen de aggregatietoestanden (vaste, vloeibare en gasfase);

Bevel NO: een bevel tot het verrichten van nader bodemonderzoek als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onder a, en artikel 43, derde lid, Wbb;

Bevel TBM: een bevel tot het treffen van tijdelijke beveiligingsmaatregelen als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onder b, Wbb;

Bevel SO: een bevel tot het verrichten van saneringsonderzoek als bedoeld in artikel 43, derde lid, Wbb;

Saneringsbevel: een bevel tot het saneren van de bodem als bedoeld in artikel 43, derde lid, Wbb;

Bevel bodembeschermingsmaatregelen: een bevel tot het nemen van maatregelen in het belang van de bescherming van de bodem als bedoeld in artikel 43, derde lid, juncto artikel 37, vierde lid, Wbb;

Bedrijfsterrein: een perceel als omschreven in artikel 55a Wbb;

Schuldig eigenaar of erfpachter: de eigenaar of erfpachter die:

• -

  directe of indirecte betrokkenheid heeft gehad bij de veroorzaking van de verontreiniging, of

• -

  op het moment van de verkrijging van het recht op het grondgebied op de hoogte was dan wel redelijkerwijs op de hoogte had kunnen zijn van de verontreiniging.

Artikel 2Uitgangspunten beleid

Voor deze beleidsregels gelden als uitgangspunten:

• 1.

  Het bevelsbeleid is van toepassing op verontreinigingen ontstaan in de periode vanaf 1 januari 1975 tot 1 januari 1987;

• 2.

  Het bevelsbeleid is van toepassing op verontreinigingen ontstaan in de periode na 1 januari 1987, voor zover de veroorzaker van de verontreiniging niet kan worden achterhaald of niet kan worden aangesproken;

• 3.

  Het bevelsbeleid geeft een kader voor een uit te vaardigen bevel jegens de eigenaar, de erfpachter, gebruiker en/of de veroorzaker van de verontreiniging met betrekking tot een verontreinigd terrein. Daarbij worden bewoners en erfgenamen als bijzondere categorie onderscheiden;

• 4.

  Voorkeursvolgorde: in principe wordt een bevel eerst gegeven aan: de erfpachter van een verontreinigde locatie. Als er geen sprake is van erfpacht of als de erfpachter niet aan te spreken is wordt de eigenaar aangeschreven voor een bevel. Als de eigenaar niet aan te spreken is wordt de veroorzaker aangeschreven voor een bevel. Als eigenaar noch veroorzaker te achterhalen of aan te spreken zijn kan de gebruiker worden aangeschreven.

• 5.

  Uitgangspunten bij de besluitvorming tot uitvoering van het bevelsbeleid dienen te zijn:

  • a.

    Effectiviteit;

  • b.

    Efficiëntie;

  • c.

    Financiën.

Artikel 3Compensatie

Onder omstandigheden kan het onevenredig nadelig en daardoor wellicht onrechtmatig zijn om een adressant c.q. (rechts)persoon een bevel op te leggen, voor zover daar geen passende compensatie tegenover staat. Gedeputeerde Staten kunnen, samenhangend met het bevel, een financiële compensatie bieden voor:

• 1.

  De kosten van onderzoek, het treffen van tijdelijke beveiligingsmaatregelen, de kosten van bodembeschermingsmaatregelen en/of de kosten van sanering;

• 2.

  Compensatie wordt alleen geboden in de navolgende gevallen:

  • a)

    als de verontreiniging gedeeltelijk voor 1 januari 1975 is ontstaan. Alsdan komen maximaal die kosten voor compensatie in aanmerking die gerelateerd zijn aan het deel van de verontreiniging dat is ontstaan in de periode voor 1975;

  • b)

    als een deel van de verontreiniging is gelegen buiten het gebied waarop het eigendoms-, erfpacht- of beperkt zakelijk of persoonlijk recht van de geadresseerde van het bevel betrekking heeft. Alsdan komen maximaal die kosten voor compensatie in aanmerking die gerelateerd zijn aan dat deel van de verontreiniging dat is gelegen buiten het eigendoms-, erfpacht- of beperkt zakelijk of persoonlijk recht van de geadresseerde van het bevel;

• 3.

  Geen compensatie wordt verstrekt aan een veroorzaker in gevallen waarin de veroorzaker van een verontreiniging of aantasting niet op grond van het eerste lid van artikel 75 Wbb aansprakelijk is, omdat hij door het verontreinigen of aantasten niet jegens enige overheid onrechtmatig handelde, indien aan de voorwaarden is voldaan dat:

  • a.

    de veroorzaker op het moment waarop de verontreiniging of aantasting door zijn toedoen werd veroorzaakt de ernstige gevaren kende die aan de stoffen die de verontreiniging of aantasting hebben veroorzaakt verbonden waren, dan wel deze gevaren behoorde te kennen, en

  • b.

    de veroorzaker met het oog op deze ernstige gevaren zich ernstig verwijtbaar niet van de verontreinigende of aantastende gedragingen heeft onthouden, terwijl, indien deze gedragingen in beroep of bedrijf hebben plaatsgevonden, voor wat betreft de ernstige verwijtbaarheid in het bijzonder in aanmerking moeten worden genomen:

    • 1°

      de destijds in vergelijkbare bedrijven gebruikelijke bedrijfsvoering, en

    • 2°

      de destijds bestaande en voor de veroorzaker redelijkerwijs toepasbare alternatieven.

• 4.

  De compensatie geschiedt alleen over de netto-saneringskosten. Samenloopkosten die samenvallen met de saneringswerkzaamheden maar die los daarvan ook gemaakt zouden moeten worden, komen niet voor vergoeding in aanmerking.

• 5.

  Bij erfopvolging kan een erfgenaam die de nalatenschap heeft aanvaard, compensatie in de kosten van onderzoek, tijdelijke beveiligingsmaatregel, bodembeschermingsmaatregelen of sanering worden geboden, indien en voor zover de die kosten de omvang van de nalatenschap overtreffen, tenzij de verkrijger:

  • a.

    de verontreiniging heeft veroorzaakt;

  • b.

    betrokken is geweest bij de veroorzaking van de verontreiniging als bedoeld in artikel 11 dan wel;

  • c.

    een duurzame rechtsbetrekking heeft (gehad) met de veroorzaker dan wel;

  • d.

    onvoldoende schadebeperkende maatregelen heeft getroffen.

• Dit lid is van toepassing voor de aanvaarding van een nalatenschap op een tijdstip nadat onderhavig besluit in werking is getreden.

• 6.

  Gedeputeerde Staten kunnen nadere regels stellen ten behoeve van te verlenen compensatie.

Hoofdstuk 2Het bevel jegens de eigenaar of gebruiker

Paragraaf 1Algemeen

Artikel 4

Dit hoofdstuk is van toepassing op de eigenaar, de erfpachter en gebruiker

Paragraaf 2 Het bevel NO

Artikel 5

Het bevoegd gezag kan een bevel NO geven aan de eigenaar, de erfpachter of de gebruiker Hierbij wordt de voorkeursvolgorde aangehouden als genoemd in artikel 2, vierde lid.

Artikel 6

• 1.

  Een bevel NO jegens de eigenaar, de erfpachter of de beperkt gebruiker strekt tot onderzoek van diens grondgebied waar de verontreiniging of de directe gevolgen daarvan zich voordoen.

• 2.

  In afwijking van het eerste lid kan een bevel NO jegens de eigenaar, de erfpachter of de gebruiker strekken tot onderzoek van het gehele geval van verontreiniging, indien sprake is van een mobiele verontreiniging waarvan de bron van de verontreiniging zich bevindt of heeft bevonden op diens grondgebied.

Paragraaf 3Het bevel TBM

Artikel 7

• 1.

  Op het bevel TBM aan de eigenaar, de erfpachter of de beperkt gebruiker zijn de artikelen 5 en 6 van overeenkomstige toepassing.

• 2.

  Een bevel TBM wordt niet aan de eigenaar of de erfpachter gegeven indien de verplichting tot het treffen van tijdelijke beveiligingsmaatregelen ingevolge artikel 55b Wbb uitvoerbaar is jegens de eigenaar of erfpachter van een bedrijfsterrein.

Paragraaf 4Het bevel bodembeschermingsmaatregelen

Artikel 8

• 1.

  Het bevoegd gezag kan een bevel bodembeschermingsmaatregelen geven aan de eigenaar of erfpachter.

• 2.

  Artikel 6 is van overeenkomstige toepassing.

• 3.

  Een bevel bodembeschermingsmaatregelen wordt niet aan de eigenaar of erfpachter gegeven indien de verplichting tot het nemen van bodembeschermingsmaatregelen ingevolge artikel 55b Wbb uitvoerbaar is jegens de eigenaar of erfpachter van een bedrijfsterrein.

Paragraaf 5Het bevel SO

Artikel 9

• 1.

  Het bevoegd gezag kan een bevel SO geven aan de eigenaar of erfpachter.

• 2.

  Artikel 6 en 13 zijn van overeenkomstige toepassing.

• 3.

  Een bevel SO wordt niet aan de eigenaar of erfpachter gegeven indien de wettelijke saneringsplicht ingevolge artikel 55b Wbb uitvoerbaar is jegens de eigenaar of erfpachter van een bedrijfsterrein.

Paragraaf 6Het saneringsbevel

Artikel 10

• 1.

  Het bevoegd gezag kan een saneringsbevel geven aan de schuldig eigenaar en de schuldig erfpachter.

• 2.

  Een saneringsbevel wordt niet aan de eigenaar of de erfpachter gegeven indien de wettelijke saneringsplicht ingevolge artikel 55b Wbb uitvoerbaar is jegens de eigenaar of erfpachter van een bedrijfsterrein.

Artikel 11

Betrokkenheid bij de veroorzaking van de bodemverontreiniging in de zin van artikel 46, eerste lid, onder b, Wbb wordt gelijkgesteld met het (mede)veroorzaken daarvan.

Artikel 12

Voor het vereiste “op de hoogte zijn dan wel had kunnen zijn ten tijde van de verkrijging van het recht op het grondgebied” in de zin van artikel 46, eerste lid, onder c, Wbb is het moment waarop het recht werd verkregen bepalend. Daarbij worden de volgende momenten onderscheiden en als uitgangspunten gehanteerd:

• a.

  Verkrijging vóór 1 januari 1975: de eigenaar of erfpachter is onschuldig al wist hij op het moment van verkrijging dat het grondgebied was verontreinigd, tenzij hij een duurzame rechtsbetrekking heeft of had met de veroorzaker, of hij betrokkenheid heeft gehad bij de veroorzaking van de verontreiniging;

• b.

  Verkrijging tussen 1 januari 1975 en 1 januari 1983: de eigenaar of erfpachter die op het moment van verkrijging wist dat het grondgebied verontreinigd was dan wel de professionele koper of pachter die door eenvoudig onderzoek kennis had kunnen nemen van de verontreiniging, is schuldig;

• c.

  Verkrijging tussen 1 januari 1983 en 1 januari 1987: de eigenaar of erfpachter die in die periode een verontreinigd grondgebied heeft verkregen, is schuldig, tenzij het een niet-professionele koper of pachter betreft die ten tijde van de verkrijging niet op de hoogte was van de verontreiniging;

• d.

  Verkrijging na 1 januari 1987: de eigenaar of erfpachter die na 1 januari 1987 een verontreinigd grondgebied heeft verkregen, is schuldig;

• e.

  Verkrijging na 1 maart 1993: de eigenaar of erfpachter als bedoeld in artikel 22, die na 1 maart 1993 een grondgebied heeft verkregen dat is verontreinigd door een aan de woonfunctie gerelateerde verontreiniging, is schuldig;

• f.

  Verkrijging na 27 februari 2000: de minder of niet-professionele eigenaar of erfpachter die na 27 februari 2000 een met asbest verontreinigd grondgebied heeft verkregen, is schuldig.

Artikel 13

Een saneringsbevel aan de eigenaar of erfpachter wordt alleen gegeven indien door middel van een besluit op basis van artikel 29 en 37 Wbb door het bevoegd gezag is vastgesteld dat de verontreiniging spoedig moet worden gesaneerd.

Artikel 14

• 1.

  Een saneringsbevel jegens de eigenaar of erfpachter strekt tot sanering van diens grondgebied waar de verontreiniging of de directe gevolgen daarvan zich voordoen.

• 2.

  In afwijking van het eerste lid kan een saneringsbevel jegens de eigenaar, de erfpachter of de gebruiker strekken tot sanering van het gehele geval van verontreiniging, indien sprake is van een mobiele verontreiniging waarvan de bron van verontreiniging zich bevindt of heeft bevonden op diens grondgebied.

Hoofdstuk 3Het bevel jegens de veroorzaker

Paragraaf 1Het bevel NO

Artikel 15

• 1.

  Het bevoegd gezag kan een bevel NO geven aan de veroorzaker.

• 2.

  Indien vaststaat dat de verontreiniging in zijn geheel vóór 1 januari 1975 is ontstaan, geeft het bevoegd gezag geen bevel NO aan de veroorzaker, tenzij de veroorzaker in materiële zin voldoet aan de criteria van artikel 75, vijfde lid, Wbb.

Artikel 16

Een bevel NO aan de veroorzaker strekt tot onderzoek van het hele geval van verontreiniging.

Paragraaf 2Het bevel TBM

Artikel 17

• 1.

  Het bevoegd gezag kan een bevel TBM geven aan de veroorzaker.

• 2.

  Indien vaststaat dat de verontreiniging in zijn geheel vóór 1 januari 1975 is ontstaan, geeft het bevoegd gezag geen bevel TBM aan de veroorzaker, tenzij de veroorzaker in materiële zin voldoet aan de criteria van artikel 75, vijfde lid, Wbb.

• 3.

  Een bevel TBM wordt niet aan de veroorzaker gegeven indien de verplichting tot het treffen van tijdelijke beveiligingsmaatregelen ingevolge artikel 55b Wbb uitvoerbaar is jegens de eigenaar of erfpachter van een bedrijfsterrein.

Artikel 18

Een bevel TBM aan de veroorzaker strekt tot beveiliging van het hele geval van verontreiniging.

Paragraaf 3Het bevel bodembeschermingsmaatregelen

Artikel 19

• 1.

  Het bevoegd gezag kan een bevel bodembeschermingsmaatregelen geven aan de veroorzaker.

• 2.

  Indien vaststaat dat de verontreiniging in zijn geheel vóór 1 januari 1975 is ontstaan, geeft het bevoegd gezag geen bevel bodembeschermingsmaatregelen aan de veroorzaker, tenzij de veroorzaker in materiële zin voldoet aan de criteria van artikel 75, vijfde lid, Wbb.

• 3.

  Een bevel bodembeschermingsmaatregelen wordt niet aan de veroorzaker gegeven indien de verplichting tot het nemen van bodembeschermingsmaatregelen ingevolge artikel 55b Wbb uitvoerbaar is jegens de eigenaar of erfpachter van een bedrijfsterrein.

Paragraaf 4Het bevel SO en saneringsbevel

Artikel 20

• 1.

  Het bevoegd gezag kan een bevel SO en een saneringsbevel geven aan de veroorzaker.

• 2.

  Indien vaststaat dat de verontreiniging in zijn geheel vóór 1 januari 1975 is ontstaan, geeft het bevoegd gezag geen bevel SO of saneringsbevel aan de veroorzaker, tenzij de veroorzaker in materiële zin voldoet aan de criteria van artikel 75, vijfde lid, Wbb.

• 3.

  Een bevel SO en een saneringsbevel worden niet aan de veroorzaker gegeven indien de wettelijke saneringsplicht ingevolge artikel 55b Wbb uitvoerbaar is jegens de eigenaar of erfpachter van een bedrijfsterrein.

• 4.

  Een bevel SO en een saneringsbevel aan de veroorzaker wordt alleen gegeven indien door middel van een beschikking, zoals bedoeld in artikel 37, eerste lid, Wbb, door het bevoegd gezag is vastgesteld dat de verontreiniging spoedig moet worden gesaneerd.

Artikel 21

Een bevel SO en een saneringsbevel aan de veroorzaker kan strekken tot onderzoek respectievelijk sanering van het gehele geval van verontreiniging.

Hoofdstuk 4Bijzondere categorieën

Paragraaf 1Particuliere eigenaren die tevens bewoner zijn

Artikel 22

In afwijking van artikel 10 wordt aan de eigenaar of erfpachter die een verontreinigd grondgebied uitsluitend gebruikt voor particuliere bewoning door hemzelf, geen saneringsbevel gegeven, tenzij de eigenaar of erfpachter:

• a.

  tevens de veroorzaker is van de bodemverontreiniging, dan wel

• b.

  een duurzame rechtsbetrekking heeft of heeft gehad met de veroorzaker van de bodemverontreiniging, dan wel

• c.

  betrokken is of is geweest bij de veroorzaking van de bodemverontreiniging, dan wel

• d.

  het grondgebied na 1 maart 1993 heeft verkregen en de verontreiniging is veroorzaakt door een aan de woonfunctie gerelateerde verontreiniging.

Paragraaf 2Verkrijging onder algemene titel door erfopvolging

Artikel 23

Indien sprake is van verkrijging onder algemene titel als bedoeld in artikel 80, tweede lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek wordt de verkrijger onder algemene titel voor de toepassing van het bevelsbeleid geplaatst in de positie van degene van wie hij onder algemene titel verkrijgt. Wanneer een erfgenaam verkrijgt van een onschuldig eigenaar wordt deze aangemerkt als onschuldig eigenaar, tenzij de verkrijger:

• 1°

  de verontreiniging heeft veroorzaakt;

• 2°

  betrokken is geweest bij de veroorzaking van de bodemverontreiniging als bedoeld in artikel 11 dan wel;

• 3°

  een duurzame rechtsbetrekking heeft (gehad) met de veroorzaker.

Wanneer een erfgenaam verkrijgt van een schuldig eigenaar wordt deze aangemerkt als schuldig eigenaar.

Hoofdstuk 5Slotbepalingen

Artikel 24Citeertitel

Deze beleidsregels worden aangehaald als: Bevelsinstrumentarium Wet bodembescherming, Zuid-Hollands bevelsbeleid 2011.

Artikel 25

Deze beleidsregels treden in werking met ingang van de dag na uitgifte van het Provinciaal Blad waarin zij worden geplaatst.