Beleidsregel voor de bepaling van de vergunningplicht voor seksinrichtingen gemeente Utrecht

Geldend van 19-07-2021 t/m heden

Intitulé

Beleidsregel voor de bepaling van de vergunningplicht voor seksinrichtingen gemeente Utrecht

De burgemeester van Utrecht;

  • •

    overwegende, dat de Algemene plaatselijke verordening in de artikelen 3, eerste lid onder h. en artikel 3:4 tweede lid beoordelingsruimte verschaft bij de bepaling op wie als de vergunningplicht bij seksinrichtingen rust;

  • •

    gelet op deze bepalingen en op artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht;

  • •

    besluit vast te stellen de volgende

Beleidsregel voor de bepaling van vergunningplicht voor seksinrichtingen gemeente Utrecht

Artikel 1 Gehanteerde begrippen

  • 1. In deze beleidsregel wordt verstaan onder:

    • a.

      (bevoegd) bestuursorgaan: de burgemeester van Utrecht;

    • b.

      verordening: de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010 en meer in het bijzonderhoofdstuk 3 daarvan.

  • 2. Ten aanzien van de in deze beleidsregel gehanteerde overige begrippen komt daaraan dezelfde betekenis toe als die daaraan is toegekend in de verordening, evenwel –waar van toepassing-met inbegrip van de uitwerking of toelichting waarin deze beleidsregel voorziet.

Artikel 2 Bepaling vergunningplichtige(n)

  • 1. De vergunningplicht rust op degene of degenen voor wiens rekening en risico de seksinrichting mede wordt gedreven.

  • 2. Indien uit een aanvraag van een onderneming, uit de daarbij overgelegde gegevens of uit hetgeenoverigens bij de gemeente bekend is, blijkt dat er aanleiding is tot een vermoeden dat een of meerderden, die die niet de vergunning hebben aangevraagd, ten laste van de exploitatie van de on-derneming waartoe de seksinrichting behoort, baten ontvangen die economisch niet gelijkwaardig kunnen zijn aan door deze derde aan de aanvrager te leveren prestaties, vindt in het kader vande beoordeling van de aanvraag onderzoek plaats naar de economische verhouding tussen de aanvrager en deze derde(n);

  • 3. Het bepaalde in het eerste lid is van overeenkomstige toepassing indien na verlening van een vergunning aanleiding ontstaat tot het vermoeden dat de houder van een vergunning (financiële) of anderszins op geld waardeerbare verplichtingen zal hebben of krijgen jegens een of meer derden die economisch niet gelijkwaardig zijn aan door deze derden aan de vergunninghouderte leveren prestaties.

Artikel 3 Onderzoek naar verplichtingen van de aanvrager

  • 1. Bij de beoordeling van de aanvraag zal worden nagegaan welke verplichtingen de aanvrager isaangegaan of zal aangaan ter verkrijging van o.a. bedrijfsmiddelen, financiering en voor de leveringvan goederen en diensten ten behoeve van de bedrijfsvoering.

  • 2. Deze verplichtingen kunnen onder andere blijken uit het bedrijfsplan en/of de financiële documen-tatie, zoals de investerings-, de financierings- en exploitatiebegrotingen die bij de aanvraag dienen te worden overgelegd, en overeenkomsten betreffende het beschikbaar verkrijgen van bedrijfsruimte, financiering voor investeringen en werkkapitaal en de levering van goederen en diensten ten behoeve van de bedrijfsvoering.

  • 3. Het bestuursorgaan zal bij de beoordeling primair afgaan op gegevens die de aanvrager verschaft, mits de aanvrager zonder voorbehoud heeft verklaard dat deze volledig en juist zijn en een volledigen juist inzicht verschaffen in zijn economische verhouding tot derden waarvan hij bedrijfsmiddelen(in de ruimste zin van het woord), goederen, diensten of financiering betrekt.

  • 4. Indien de aanvrager geen of onvoldoende gegevens kan of wil verschaffen zal het bestuursorgaan een economische verhouding tussen partijen zoveel mogelijk beoordelen aan de hand van gegevens waarover zij kan beschikken betreffende de huur van bedrijfsruimte, de vergoeding voor de beschikbaarstelling van financiering en de prijzen van goederen en diensten. In besluiten en voorafgaande correspondentie met de aanvrager zal zoveel mogelijk de bron worden vermeld waarop het bestuursorgaan zich baseert.

Artikel 4 Beoordelingsmaatstaven

  • 1. In alle gevallen waarin bij de voorbereiding van een besluit de economische verhouding tussen de aanvrager en derden in beschouwing wordt genomen aan de hand van marktprijzen, die zijn of zullen ontstaan als gevolg van een vraag-/aanbodverhouding, wordt het economisch effect daarop van het in de verordening gelimiteerde vergunningstelsel buiten beschouwing gelaten.

  • 2. Indien de exploitant een rechtspersoon is, worden de bestuurders van die rechtspersoon alsmede personen die middellijk of onmiddellijk aandeelhouders of houders zijn van certificaten van aandelen met een totaalbelang van 5% of meer van het geplaatste kapitaal beschouwd als exploitant.

  • 3. Voorts kan als exploitant aangemerkt worden degene die baten ten laste van de exploitatie ontvangt wegens levering van goederen en diensten waarbij geen sprake is van een uitwisseling van economisch gelijkwaardige prestaties

Artikel 5 Toepasbare weigeringsgrond

Ingeval het bestuursorgaan op basis van onderzoek volgens deze beleidsregel constateert dat naast of in plaats van de aanvrager een of meer derden als (mede-)exploitant dienen te worden gekwalificeerddoet zich de situatie voor als bedoeld in artikel 3:10, eerste lid onder l. van de verordening. Uiteraard krijgt de aanvrager, conform de normale procedure, wel de gelegenheid om de aanvraag aan te passen.

Artikel 6 Slotbepalingen

  • 1. Deze beleidsregel treedt in werking op de dag die volgt op de dag waarin het gemeenteblad verschijnt waarin zij wordt gepubliceerd.

  • 2. De beleidsregel kan worden aangehaald als beleidsregel voor de bepaling van vergunningplicht voor seksinrichtingen gemeente Utrecht

Ondertekening

Aldus vastgesteld door de burgemeester van Utrecht op 12 mei 2015.

De burgemeester,

Mr. J.H.C. van Zanen

Algemene toelichting

De beleidsregel wordt hierna toegelicht. In een algemene toelichting wordt kort ingegaan op de strekking van de bepaling, de wenselijkheid om aan te geven hoe deze wordt ingevuld en hierop een toelichtingte verschaffen.

De artikelsgewijze toelichting (opgenomen na de beleidsregel) gaat gedetailleerder in op de verschillende bepalingen.

De regeling in de APV

De gemeentelijke wetgever is bevoegd om regelgeving vast te stellen over alle onderwerpen die een openbaar belang betreffen, en mits de zogenaamde onder- en boven- en zijgrenzen van de verordenende bevoegdheid niet worden overschreden. In de APV worden uitdrukkelijk de belangen genoemd met het oog waarop deze door de raad is vastgesteld. Verwezen wordt naar artikel 1:8 van de APV. Als belangen die grond kunnen opleveren voor een weigering van een vergunning zijn daar genoemd:

  • •

    De openbare orde;

  • •

    Het voorkomen of beperken van overlast; de verkeersveiligheid;

  • •

    De veiligheid van personen of goederen;

  • •

    De zedelijkheid of de gezondheid of

  • •

    De bescherming van het milieu.

Uit de toelichting bij dit artikel blijkt dat indien er voor een vergunning andere of aanvullende weige-ringsgronden dan de in artikel 1:8 genoemde gelden, deze in de betreffende artikelen worden genoemd.

Met betrekking tot vergunningen voor seksinrichtingen zijn in de artikelen 3:10 en 3:15 meer specifieke belangen genoemd die aanleiding moeten of kunnen zijn tot een weigering, respectievelijk intrekking van een vergunning. Expliciet genoemde belangen zijn:

• Het voorkomen of beperken van aantasting van het woon- of leefklimaat van de straat of de wijk waarin de seksinrichting of het escortbedrijf zal worden gevestigd;

• De arbeidsomstandigheden van de prostituee.

Verder is in de regeling en in de toelichting uitgebreid onderbouwd op welke wijze de raad met een structurele wijziging (in de richting van normale economische verhoudingen in de bedrijfskolom) de nieuwe/gewijzigde voorschriften aan deze belangen en beleidsdoelstellingen bijdragen.

De regelingen in hoofdstuk 3 van de APV hebben niet een economisch doel, wel hebben zij effect op de economische positie van entiteiten op wie de regelgeving betrekking heeft. Dit is overigens het geval met vrijwel alle bedrijvigheid die aan vergunningenstelsels of aan wetgeving is gebonden. Ook gaat daar per definitie een beperking vanuit op de handelingsvrijheid van rechtssubjecten. Dit is geoorloofd en past ook in de economische orde die Nederland kent. De overheid laat in deze zogenaamde gemengde economie zoveel mogelijk autonomie aan marktpartijen ter regeling van hun onderlinge verhoudingen,maar grijpt in ter voorkoming of beperking van te grote machtsposities van een of enkele partijen. Het mededingingsrecht is daarvan een duidelijk voorbeeld. Mits dit in het belang is van de gemeentelijke huishouding en niet reeds in het onderwerp is voorzien door hogere regelgeving is de gemeentelijke wetgever bevoegd tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, die ook een inperking kunnen hebben op de handelingsvrijheid (daaronder begrepen de contractsvrijheid) van rechtssubjecten.

Binnen de kaders die worden gevormd door regelingen van hogere wetgevers, heeft de gemeenteraad de ruimte om te bepalen op welke wijze een regeling het best kan worden ingericht om de openbare belangen te dienen die de raad op het oog heeft. In veel (gemeentelijke) vergunningstelsels wordt als exploitant (die als vergunninghouder optreedt) gekwalificeerd degene voor wiens rekening en risico een onderneming (formeel) wordt gedreven Zo ook in de gemeente Utrecht, vastgelegd in artikel 3:1 lid h van de APV Utrecht. Onder deze definitie exploitant valt ook de vennoot in een personenvennootschap. Het bestuur van een rechtspersoon kan zelf ook een rechtspersoon zijn, maar gelet op de (persoonlijke) eisen die worden gesteld aan de exploitant, dient er uiteindelijk altijd (minimaal) één natuurlijke persoon te zijn die kan worden beschouwd als exploitant in de zin van de APV – al dan niet als vertegenwoordiger van die rechtspersoon. Benadrukt wordt dat alle bestuurders van een vennootschap op de exploitatievergunning vermeld moeten worden.

Deze definitie wordt ook gebruikt in regelgeving voor horecabedrijven en is het uitgangspunt voor de Wrs en de modelverordening van de VNG. De verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering in de seksinrichting wordt gelegd bij degene(n) die formeel als bestuurder(s) van een bedrijf kunnen worden aangemerkt. Hiermee wordt tevens een scheiding aangebracht tussen exploitant(en) en de eigenaar van de opstallen (ontwikkelaar). Wanneer een eigenaar van de opstallen een zodanige invloed heeft op de bedrijfsvoering van de exploitanten of door de inning van huurpenningen of andere door exploitant aan de eigenaar van de opstallen te betalen vergoedingen dat feitelijk ook voor rekening en risico van de eigenaar van de opstallen wordt geëxploiteerd, moet ook de eigenaar van de opstallen als exploitant worden aangemerkt. Dat is niet wenselijk en in de praktijk blijken de feitelijke en (vooral) de economische verhoudingen in deze branche vaak gecompliceerd. In de nieuwe regeling is daarom naast ‘rekening en risico’ tevens de meer materiële verduidelijking van het begrip "exploitant' uit de voorgaande APV behouden die meer rekening houdt met de feitelijke en economische verhoudingen. Het bestuursorgaan krijgt meer ruimte om aan de hand van de feitelijke economische situatie te beoordelen wie als exploitant moet worden beschouwd, wie een positie heeft die –daadwerkelijke- invloed mogelijk maakt en wie dus verantwoordelijkheid dient te dragen voor een zorgvuldige bedrijfsvoering. Voorts is in de definitie opgenomen dat degenen die leveranciers van goederen en/of diensten zijn en die ten laste van de exploitatie voor goederen en diensten geen gelijkwaardige tegenprestatie ontvangen, als exploitant worden aangemerkt. Er kan van uit worden gegaan dat voor alle regulier te leveren goederen en diensten aan de hand van marktprijzen voldoende objectief te bepalen is of er sprake is van redelijkerwijs als gelijkwaardig te beschouwen tegenprestaties.

In de toelichting bij het nieuwe hoofdstuk 3 van de APV is een rubriek opgenomen met als titel “Accentuering verantwoordelijkheid feitelijke exploitanten”.

Hierin staat onder meer:

“Het hoofdstuk bevatte tot nu toe een formele definitie van het begrip exploitant. Als exploitant werd beschouwd degene voor wiens rekening en risico een onderneming werd gedreven. Daarmee moet de vergunning worden aangevraagd door en verleend worden aan degene die de omzet incasseerten/of degene die formeel aansprakelijk is voor schulden van een onderneming. In de praktijk blijkende feitelijke en (vooral) de economische verhoudingen in deze branche vaak anders te liggen. In de nieuwe regeling is gekozen voor een meer materiële invulling van het begrip "exploitant' die meer rekening houdt met de feitelijke en economische verhoudingen. Het bestuursorgaan krijgt meer ruimte om aan de hand van de feitelijke economische situatie te beoordelen wie als exploitant moet worden beschouwd, wie een positie heeft die –daadwerkelijke- invloed mogelijk maakt en wie dus verantwoordelijkheid dient te dragen voor een zorgvuldige bedrijfsvoering. Het naar de feitelijke en economische omstandigheden bepalen van het ondernemerschap is niet uniek en komt ook op andere plaatsen in(belasting-)wetgeving voor. Zo bevat artikel 7 van de Wet op de omzetbelasting een definitie van het begrip "ondernemer" met diverse bepalingen waarin dit begrip wordt uitgebreid om bepaalde handelingen onder de werking van deze wet te brengen.”

In het algemeen mag er van uit worden gegaan dat een economisch juiste prijs ontstaat als gevolg van het bereiken van een prijsevenwicht op een markt. Een voorwaarde daarvoor is wel dat er sprake isvan een functionerende markt waarbij sprake is van voldoende vrije mededinging. Dat betekent dat er lage drempels zijn voor partijen die goederen en diensten willen aanbieden en dat deze partijen -individueel- geen of weinig invloed hebben op het prijsniveau. De vragende partijen moeten hierbij kunnen kiezen uit meerdere met elkaar concurrerende aanbieders. Aan deze voorwaarden wordt met betrekking tot de bedrijfsruimte voor prostitutiedoeleinden niet voldaan. Het was in Utrecht (meer dan in andere gemeenten) een gegeven dat de bedrijfsruimten in handen zijn van slechts enkele partijen. Bij de opheffing van het prostitutieverbod was het uit o.a. een oogpunt van openbare orde en het behoud van de leefbaarheid van buurten en straten noodzakelijk en onvermijdelijk voor gemeenten het aantal per-celen dat voor prostitutie mag worden gebruikt te limiteren. Daarmee hebben slechts enkele aanbiedende partijen die in Utrecht ook nog eens onderling samenwerkten (te) dominante posities verkregen. Hetontbreken van o.a. de disciplinerende werking van een marktmechanisme kan er als mede-oorzaak van worden beschouwd dat de misstanden zijn ontstaan die in 2013 aanleiding zijn geweest tot het intrekken van alle vergunningen voor raamprostitutie in de gemeente Utrecht.

In de aanwijzingen voor de regelgeving (9b) is aangegeven dat bij de vaststelling van regelgeving rekening dient te worden gehouden met ongewenste neveneffecten van regelgeving. Neveneffecten kunnen een perverse werking hebben en ertoe leiden dat de doelstellingen van regels worden belemmerd. Dit is met betrekking tot de planologische restricties ten aanzien (raam-)prostitutie en het gelimiteerde vergunningstelsel het geval. De beperkingen hebben in het verleden geleid tot prijsniveau’s voor prostitutieruimten die een aanzienlijk veelvoud zijn van die voor bedrijfsruimte voor bijvoorbeeld woon-, winkel- of horecafuncties. Daarbij was de markt voor prostitutiebedrijfsruimte volledig een aanbiedersmarkt geworden. Waar aanbieders een sterke positie hadden, die, zoals opgemerkt, tot misstanden heeft geleid, is er een openbaar belang mee gediend dat hierin met regelgeving wordt geïntervenieerd.De anti-monopolieregeling (artikel 3, zesde lid van de APV) introduceert of bevordert concurrentie. De regeling is getroffen ten behoeve van de arbeidsomstandigheden en de sociaal-economische positievan zwakkere partijen (prostituees). Het beoogde effect is dat prostituees keuzemogelijkheden hebbentussen meerdere aanbieders. Verschillende andere bepalingen, zoals de aanscherping van de verantwoordelijkheid van vergunninghouders, dient ook de sociaal-economische positie van prostituees en hun arbeidsomstandigheden. Hetgeen thans in de APV is geregeld heeft dus weliswaar effecten op de contractsvrijheid van partijen, doch dit voorziet in een dringende maatschappelijke behoefte.

In het vierde lid is uitgesloten dat degenen die leveranciers zijn en die ten laste van de exploitatie voor goederen en diensten een gelijkwaardige tegenprestatie ontvangen, als exploitant worden aangemerkt.Er kan van uit worden gegaan dat voor alle regulier te leveren goederen en diensten aan de hand van marktprijzen voldoende objectief te bepalen is of er sprake is van redelijkerwijs als gelijkwaardig te beschouwen tegenprestaties.”

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

In dit artikel worden de in de beleidsregel gebruikte begrippen geduid. In het eerste lid is aangegeven welk bestuursorgaan de beleidsregel heeft vastgesteld (de burgemeester) en op welke wettelijke grondslag de beleidsregel berust. In het tweede lid zijn de in de APV gehanteerde begrippen van toepassing verklaard.

Artikel 2

Dit artikel is de kern van de beleidsregel. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen degenen die baten ten laste van de exploitatie ontvangen tegen een gelijkwaardige tegenprestatie (leveranciers van goederen en diensten tegen gangbare prijzen) en degenen die baten ontvangen waarbij dat niet het geval is. Volgens het tweede lid vindt dan van gemeentewege onderzoek plaats naar de economische verhouding tussen de aanvrager/vergunninghouder en derden. Daarbij wordt bezien of de derden, anders dan een aanvraag of een situatie zoals vergund niet toch een positie innemen die economisch neerkomt op (mede-)exploitatie.

Artikel 3

In dit artikel wordt inzicht gegeven in de wijze waarop de gemeente te werk gaat bij het vaststellen wie exploitant is c.q. wie de exploitanten zijn. Daarbij gaat het met name om verplichtingen die de aanvrager of vergunninghouder jegens derden heeft of zal hebben. Het is daarbij in eerste instantie aan de aanvrager of vergunninghouder zelf om aannemelijk te maken dat hij de exploitant is of zal zijn. In het tweede lid staat aan de hand van welke documenten dit kan worden aangetoond.

Artikel 4

Als beoordelingsmaatstaf kan aansluiting worden gezocht bij (gangbare) marktprijzen. In het tweede lid onder b. wordt het effect van schaarste op verhuurprijzen van bedrijfsruimte die mogelijk wordt veroorzaakt door planologische voorschriften en het gelimiteerde vergunningstelsel geëlimineerd. Daarbij worden enkele uitgangspunten gehanteerd voor de waarde in het economisch verkeer, namelijk de overdracht van de volle eigendom tussen van elkaar onafhankelijke partijen (waarbij beide partijen een zo gunstig mogelijk prijs voor zichzelf proberen te bewerkstelligen). Verder wordt als uitgangspunt gekozen een marktsituatie waarbij er zodanig veel aanbieders, gegadigden en objecten dat een marktprijs door hen niet in een overwegende mate kan worden beïnvloed.