Nota Verbonden partijen in Zandvoort 2021

Ondertekening

Bijlage 1: Verdere achtergronden bij nota Verbonden partijen

A) Actuele ontwikkelingen in wetgeving

Een wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is in de maak: de Wet versterking legitimiteit gemeenschappelijke regelingen (35513). Beoogde inwerkingtreding is 1 januari 2022. Er geldt een overgangsrecht van 2 jaar voor implementatie van de wijzigingen. Effectief krijgen de wetswijzigingen dus per 2024 hun beslag. Niettemin is het nu alvast zinvol om de contouren van de belangrijkste wijzigingen te schetsen.

Het wetsvoorstel beoogt de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen te versterken. Het gaat daarbij wat betreft gemeenten om de kaderstellende en controlerende rol van de raad.

Om dit doel te bereiken introduceert het wetsvoorstel een aantal aanpassingen en aanvullingen op bestaande instrumenten van de raad. De bedoeling is om de positie van gemeenteraden bij besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen te vergroten. Dit vindt onder meer plaats door verruiming van de zienswijzeprocedure bij bepaalde besluiten van het bestuur van de regeling.

Verder worden meer controle-instrumenten voor gemeenteraden opgenomen. Zo wordt een gemeenschappelijk enquêterecht mogelijk gemaakt en mag een lokale rekenkamer ook het gevoerde bestuur van een gemeenschappelijke regeling onderzoeken.

Daarnaast bevat het voorstel een verbetering van de positie van gemeenteraden met betrekking tot het functioneren van de regeling, zoals een actieve informatieplicht van het bestuur van een regeling aan de raad (buiten het college om). Ook is het mogelijk om een gemeenschappelijke raadscommissie op te richten die tot taak heeft om gemeenteraden en de besturen van gemeenschappelijke regelingen van advies te bedienen en de besluitvorming voor raden voor te bereiden.

Daarnaast richt het wetsvoorstel zich op het vergroten van participatiemogelijkheden van burgers en belanghebbenden bij de besluitvorming van gemeenschappelijke regelingen.

Ten aanzien van de begroting van een gemeenschappelijke regeling biedt de nieuwe Wgr een (nog) ruimere termijn waarbinnen gemeenteraden hun zienswijzen kunnen inbrengen. Bovendien wordt de verplichting opgenomen dat moet worden gemotiveerd als het bestuur van een gemeenschappelijke regeling zienswijzen niet overneemt.

In de actualisering van deze nota in 2024 zullen de daadwerkelijke instrumenten die de raad ter beschikking staan nader worden beschreven, alsook de wijze waarop deze in de bestaande gemeenschappelijke regelingen waaraan Zandvoort op dat moment deelneemt kunnen worden ingezet (of zo veel eerder als nodig wordt de nota geactualiseerd).

B) Aangaan van een relatie met een verbonden partij: mogelijkheden en afwegingen

Het kan om diverse redenen nuttig zijn om een relatie met een andere partij aan te gaan. Dat kan te maken hebben met het niet zelf willen of kunnen uitvoeren van een taak, het willen behalen van schaalvoordelen of het spreiden van risico’s. In een enkel geval is het van rechtswege verplicht, zoals bij de veiligheidsregio. In dit hoofdstuk wordt voor een goed begrip eerst het begrip verbonden partij gedefinieerd aan de hand van de wetgeving. Tevens worden de verschillende vormen beschreven. Vervolgens wordt dit verbreed om een goede en logische toepassing in Zandvoort te bewerkstelligen. Daarna volgt in de vorm van een beslisboom een methode om te bepalen welke vorm in een specifiek geval het meest voor de hand ligt.

Definitie verbonden partij

Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten definieert een verbonden partij in de leden b en c van artikel 1:

• b.

  verbonden partij: een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft;

• c.

  financieel belang: een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt;

Van belang is dat het moet gaan om én een bestuurlijk én een financieel belang. Van een bestuurlijk belang is sprake indien de gemeente rechtstreeks invloed heeft op de besluitvorming binnen de verbonden partij 1 . Een zetel in het bestuur of recht van voordracht voor bestuursleden biedt deze invloed in elk geval, evenals stemrecht tijdens een aandeelhoudersvergadering van een vennootschap2 . Van een financieel belang is sprake als de gemeente financieel kan worden aangesproken wegens het functioneren van de verbonden partij of wanneer de gemeente geld kan kwijtraken bij een faillissement van een verbonden partij. Een voorbeeld is het aandelenkapitaal dat de gemeente in een vennootschap heeft.

Publiek versus privaat

Verbonden partijen zijn naar hun vorm te verdelen in twee groepen: publiekrechtelijke organisaties in de vorm van gemeenschappelijke regelingen en privaatrechtelijke organisaties in de vorm van vennootschappen en stichtingen . De eerste groep is van nature onderworpen aan een vorm van besturing, toezicht en verantwoording door de gemeente, omdat zij worden bestuurd door burgemeesters en wethouders (en in een enkel geval raadsleden). Ze worden ook wel aangeduid als verlengd lokaal bestuur en mede daarom zijn ook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op hun handelen van toepassing. Bij de tweede groep treedt de gemeente op als aandeelhouder (van een vennootschap) of bestuurder (stichting). Daardoor ontstaat ook daar een vorm van besturing, toezicht en verantwoording door de gemeente en zijn tevens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op hun handelen van toepassing. Dit ondanks dat het privaatrechtelijke organisaties zijn.

Private rechtspersonen

Op private rechtspersonen is het rechtspersonenrecht uit het Burgerlijk Wetboek (boek 2) van toepassing. In het kader van deze nota voert het te ver die bepalingen te behandelen. We beperken ons tot de regels die raken aan de relatie tussen gemeente en rechtspersoon.

Het college van burgemeester en wethouders is krachtens artikel 160 van de Gemeentewet bevoegd tot het oprichten van en besluiten tot deelneming in private rechtspersonen (zoals NV, BV, CV, Stichting):

Lid 2: Het college besluit slechts tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Het besluit wordt niet genomen dan nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen.

Het is dus een bevoegdheid van het college en niet van de raad. Wel moet het college de raad de gelegenheid geven zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken. Langs de lijn van de democratische controle kan de raad vervolgens toetsen wat het college met de wensen en bedenkingen doet.

Publieke rechtspersonen

De gemeente kan ook samen met een of meer andere gemeenten4 een publieke rechtspersoon oprichten op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. In artikel 1 van de wet is dit als volgt beschreven:

Lid 1: De raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van twee of meer gemeenten kunnen afzonderlijk of te samen, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente bevoegd zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeenten.

Lid 2: De colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters gaan niet over tot het treffen van een regeling dan na verkregen toestemming van de gemeenteraden. De toestemming kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.

Lid 3: Onder het treffen van een regeling wordt in dit artikel mede verstaan het wijzigen van, het toetreden tot en het uittreden uit een regeling.

In deze wet staan verschillende vormen van gemeenschappelijke regelingen. Deze variëren van licht (weinig wettelijke bepalingen waaraan moet worden voldaan) tot zwaar (uitgebreide wettelijke voorschriften) en kunnen voor samenwerking op diverse terreinen worden gebruikt. Er zijn drie organen die een gemeenschappelijke regeling (al dan niet in een mengvorm) kunnen aangaan: gemeenteraden, colleges van burgemeester en wethouders en burgemeesters, ieder voor zover het de eigen bevoegdheden betreft.

Als bijlage is een overzicht opgenomen van de verschillende soorten gemeenschappelijke regelingen.

C) Verbreding van het begrip verbonden partijen in Zandvoort

Gelijkschakeling verbonden partijen en grote gesubsidieerde instellingen

Niet alle private rechtspersonen die de gemeente opricht of waarmee een overeenkomst wordt gesloten, voldoen aan het criterium van een verbonden partij. Met name het vereiste van een bestuurlijk belang is regelmatig niet aan de orde. Dan is dus alleen sprake van een financieel belang, vaak in de vorm van een subsidie. Formeel gezien is er dan geen sprake van een verbonden partij, ondanks dat het financieel belang misschien veel groter is van een gesubsidieerde instelling dan van een 100% verbonden partij. Dit is een wat wonderlijk onderscheid in de praktische toepassing van sturing en verantwoording. Daarom wordt voorgesteld om de relatie met gesubsidieerde instellingen, mits in belangrijke mate voor hun inkomsten afhankelijk van een gemeentelijke subsidie, op dezelfde wijze vorm te geven als met een verbonden partij.

Voor de praktische toepassing is dit vertaald in de regel dat organisaties die gedurende drie opeenvolgende jaren een subsidie van meer dan € 250.000 per jaar ontvangen van de gemeente5 , op dezelfde manier worden behandeld als de organisaties die formele verbonden partijen van de gemeente zijn. Deze gelijkschakeling heeft vooral betrekking op de manier waarop Zandvoort de risicoclassificatie toepast (zie hierna). Deze regel komt vrijwel overeen met het criterium dat de Wet normering topinkomens (WNT) hanteert. De WNT hanteert als aanvullende eis dat de subsidie meer dan 50% van de totale inkomsten van een organisatie moet zijn. In de lokale Zandvoortse situatie zou dit kunnen betekenen dat organisaties die veel eigen inkomsten hebben, maar desondanks niet kunnen voortbestaan zonder de gemeentelijke subsidie, buiten de gelijkschakeling vallen. Dat is gelet op het belang van dergelijke organisaties voor Zandvoort een ongewenste situatie. Daarom wordt dit criterium niet toegepast. Volgens de programmabegroting 2021 ontvangen 5 organisaties een subsidie van tenminste € 250.000 van de gemeente. Gezamenlijk ontvangen zij circa € 2,5 miljoen en dat is ruim 50 % van het totale bedrag aan subsidies dat de gemeente heeft geraamd.

Voor alle duidelijkheid: als op basis van inkoop en/of aanbesteding een contract wordt afgesloten met een bedrijf, dan wordt die organisatie géén verbonden partij van de gemeente. Er is dan alleen sprake van een opdrachtgever (de gemeente) – opdrachtnemer (het bedrijf) relatie. De gemeente is op geen enkele manier verantwoordelijk voor dat bedrijf, ook niet als dat bedrijf voor zijn voortbestaan afhankelijk is van de opdrachtverlening door de gemeente.

Risicoclassificatie

De mate van toezicht op een verbonden partij en een gesubsidieerde instelling hoeft niet voor elke partij of instelling hetzelfde te zijn. De mate van toezicht is afhankelijk van het risico dat de gemeente loopt in de relatie met een organisatie, met name waar het gaat om de continuïteit van de dienstverlening door de gesubsidieerde organisatie. Daartoe is een methode van risicoclassificatie ontworpen, waarbij een hoge classificatie (groot risico) leidt tot veel toezicht en een lage classificatie (klein risico) tot minder toezicht.

Voor subsidierelaties onder de grens van € 0,5 miljoen geldt het regime van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de gemeentelijke Algemene Subsidieverordening (ASV); deze kennen ook de mogelijkheid tot het stellen van voorwaarden aan de toekenning van een subsidie. Voor instellingen die subsidie ontvangen boven de grens van € 0,5 miljoen, geldt in aanvulling op het formele regime van de Awb en de ASV de gelijkschakeling met het regime voor verbonden partijen.

D) De keuze voor een samenwerkingsrelatie: beslisboom

Beslisboom

Om te bepalen of het noodzakelijk en zinvol is om een relatie met een verbonden partij aan te gaan of een verbonden partij op te richten, is een schema opgesteld (zie pagina 9). Dit schema is alleen toepasbaar op situaties waar de gemeente keuzevrijheid heeft om een relatie aan te gaan én de vorm van deze relatie zelf kan bepalen. Voor de veiligheidsregio’s is dit bijvoorbeeld niet het geval: dit zijn wettelijk verplichte samenwerkingsverbanden, met als verplichte vorm een gemeenschappelijke regeling. Uit de antwoorden op de vragen volgt of het noodzakelijk is om een relatie aan te gaan en zo ja, welke vorm daarvoor gekozen kan worden. Dit schema is zowel hanteerbaar voor nieuwe taken als voor bestaande taken van de gemeente. Daarnaast is het schema ook toepasbaar bij het beoordelen van een bestaande relatie met een verbonden partij; in dat geval geeft het schema antwoord op de vragen a) of voortzetting van de relatie nodig is en b) of de juridische vorm daarvan nog de meest voor de hand liggende is.

De beslisboom is een hulpmiddel om te komen tot een afweging wat de mogelijke, wenselijke en meest zinvolle manier is voor de uitvoering van een taak.

Toepassing van de beslisboom leidt in de praktijk niet in alle gevallen tot een eenduidige keuze. Het is mede van de aard van de taken en de besturingsfilosofie van de gemeente afhankelijk welke keuzes worden gemaakt. (Beoogde) voordelen van regionale publieke samenwerking kunnen op verschillende manieren worden uitgelegd en kennen ook een keerzijde in de vorm van nadelen. De beslisboom biedt dan ook geen absolute uitkomsten, maar moet worden gezien als een handvat bij de vraag of samenwerking meerwaarde biedt, welke motieven om samen te werken kunnen worden geformuleerd en vervolgens in welke rechtsvorm samenwerking zijn uitwerking vindt.

Andere factoren

De beslisboom gaat uit van de politiek-bestuurlijk mogelijkheden en wenselijkheden voor de gemeente, maar er zijn ook andere factoren die van invloed zijn. Met name de (Europese) regels omtrent staatssteun en aanbesteding zijn relevant. Dat geldt ook voor de fiscale regels op het gebied van vennootschapsbelasting en BTW. Nadat op basis van de beslisboom een voorlopige keuze is gemaakt, zal moeten worden getoetst of die keuze ook past binnen deze regels. In het uiterste geval kan dit betekenen dat de keuze op basis van de beslisboom niet mogelijk blijkt te zijn. Er zal dan moeten worden gekozen voor een andere variant.

Het feit dat de uitvoering van sommige taken van de gemeente valt onder de wet op vennootschapsbelasting, betekent dat dit element bij de toetsing van groter belang wordt.

Beslisboom samenwerkingsrelatie (voor situaties met keuzevrijheid voor de gemeente, zie toelichting)

Toelichting op de beslisboom samenwerkingsrelatie

Dit schema is alleen toepasbaar op situaties waar de gemeente keuzevrijheid heeft om een relatie aan te gaan én de vorm van deze relatie zelf kan bepalen. Voor de veiligheidsregio’s is dit bijvoorbeeld niet het geval: dit zijn wettelijk verplichte samenwerkingsverbanden, met als verplichte vorm een gemeenschappelijke regeling.

• 1.

  De eerste vraag bij het bepalen of een relatie met een verbonden partij (nog steeds) zinvol is, is of de uit te voeren taak een publiek belang in zich draagt. Indien de (uitvoering van de) taak namelijk geen publiek belang dient, is het wenselijk om de taak door de markt te laten uitvoeren. Of een taak een publiek belang dient, vergt een politiek oordeel. In zijn algemeenheid is sprake van een publiek belang als een taak gunstig is voor het welzijn of de welvaart van een groep inwoners (zonder dat dit tot nadelen voor de rest van de inwoners leidt), maar deze groep niet in staat is de taak zelf uit te (laten) voeren. Een oer-Hollands voorbeeld is de bescherming tegen het water: van direct belang voor een groot deel van de Nederlanders, maar door geen van hen individueel te realiseren. Daarom is bescherming tegen het water een publiek belang, waarvan de verantwoordelijkheid en de (zorg voor) de uitvoering bij de overheid ligt.

• 2.

  Vervolgens rijst de vraag indien de taak een publiek belang heeft, of dit belang alleen door de gemeentelijke overheid kan worden gewaarborgd. Dit geldt bijvoorbeeld voor het uitgeven van paspoorten en het verstrekken van bouwvergunningen. Als dit zo is dan is er nog de mogelijkheid dat dit publieke belang ook in samenwerking met andere overheden kan worden gewaarborgd. Samen kun je hogere ambities realiseren dan je alleen kunt. Je kunt meer realiseren, iets beter realiseren en/of tegen lagere kosten.

  Bundelen van krachten, efficiënter werken, organisatorische voordelen, verruimen van de horizon, voorkomen van hinder van elkaar, een partner die zaken beter of goedkoper uitvoert: het zijn alle motieven die aan de wens tot samenwerking ten grondslag kunnen liggen. Bij de keuze voor samenwerking moet worden beoordeeld of de kans dat aan de motieven wordt voldaan reëel is. Daarbij speelt de belangrijkheid van de maatschappelijke opgave wel een grote rol: hoeveel prioriteit heeft een onderwerp, hoe zwaarwegend is het en wat is de impact op de samenleving als samenwerking slaagt of juist niet slaagt?

  Samenwerking brengt ook (grote) risico’s met zich mee en er zijn veel (financiële) middelen mee gemoeid. Nadelen kunnen schuilen in financiële, maatschappelijke, juridische, technische, organisatorische zaken. Maar ook in verlies van bestuurlijke invloed en politieke greep.

  Als er voordelen worden herkend, dan kan voor een gemeenschappelijke regeling worden gekozen. Belangrijkste succesfactoren zijn het hebben van een gemeenschappelijk belang en een gemeenschappelijke visie van de deelnemende gemeenten.

  Zijn er geen voordelen, dan rest de mogelijkheid van zelf (blijven) doen.

• 3.

  Daarna ontstaat de vraag of de gemeente kan en wil volstaan met sturing op hoofdlijnen. Is dat het geval, dan is het voldoende om te zorgen voor algemeen geldende, lokale wet- en regelgeving. Bij de gemeente gebeurt dit doorgaans door middel van verordeningen.

• 4.

  De volgende vraag gaat in op de mate van complexiteit van de taak en daarmee van de relatie met de gemeente. Indien het publieke belang als opdracht-, subsidie- of regelgever voldoende kan worden behartigd, is zelf doen niet noodzakelijk en kan er worden uitbesteed. Voorwaarde is wel dat daaraan voordelen zijn verbonden. Het gaat in het algemeen om taken die goed af te bakenen zijn en in die zin minder complex zijn qua uitvoering en bewaking door de gemeente. Zijn er geen voordelen te behalen door uitbesteding, dan rest de mogelijkheid van zelf (blijven) doen.

• 5.

  Als er niet kan worden volstaan met algemene regels, dan is er dus meer invloed van de gemeente gewenst en rijst de vraag of dit kan via zeggenschap in een verbonden partij. Als de werkzaamheden een eigen bedrijfsvoering kennen, ligt het deelnemen in een rechtspersoon voor de hand. Een rechtspersoon kan eigenstandig functioneren in het rechtsverkeer, b.v. personeel in dienst nemen, bezittingen en/of fondsen beheren, overeenkomsten sluiten, leningen en daarmee schulden aangaan. Als zeggenschap in een andere entiteit niet kan, rest de mogelijkheid van zelf (blijven) doen.

• 6.

  Nadat de vragen over de mogelijkheid van niet zelf uitvoeren zijn beantwoord, gaat de volgende vraag over de wenselijkheid. Alleen indien de werkzaamheden zijn af te bakenen van de andere werkzaamheden van de gemeente, is het ook wenselijk om dit te doen. Is dit niet het geval, dan rest alleen de mogelijkheid van zelf (blijven) doen.

• 7.

  Nadat geconstateerd is dat het mogelijk en wenselijk is, komen de vragen over hoe dit dan te doen. Indien sprake is van voordelen bij een regionale, publieke uitvoering, dan ligt het aangaan van een gemeenschappelijke regeling met andere overheden voor de hand (daarbinnen zijn er verschillende mogelijkheden, zie bijlage). Publieke partners kunnen geografisch nabij zijn (b.v. andere gemeenten in de regio en/of de provincie) of partners op afstand zijn (gemeenten/provincies buiten de regio en/of het Rijk).

• 8.

  Als er geen voordelen uit een regionale, publieke uitvoering zijn, dan is de volgende vraag of er voordelen zijn te behalen uit een publiek-private samenwerking. Is het antwoord bevestigend, dan kan een vennootschap met gedeeld publiek-privaat eigendom worden opgericht (dat kan ook in regionaal verband). Partners kunnen dan zijn bedrijven en inwoners of een combinatie daarvan.

• 9.

  Als er geen voordelen uit samenwerking zijn te behalen, dan rest de vraag of er sprake is van bedrijfsmatige activiteiten (met kans op winst en verlies). Is dat het geval, dan is oprichting van een vennootschap de uitkomst van de beslisboom; als er geen winstoogmerk is, is oprichting van een stichting de uitkomst.

E) Onderhouden van een relatie

Goed bestuur

Beginselen van deugdelijk overheidsbestuur

In 2009 heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur gepubliceerd. ‘In deze code voor goed openbaar bestuur is te vinden wat de basale beginselen van goed openbaar bestuur zijn in onze democratische rechtsstaat. Het is een informeel instrument dat een beroep doet op de eigen verantwoordelijkheid van besturen om een gewetensvolle invulling te geven aan hun taken en verantwoordelijkheden in het openbaar bestuur. Het nodigt uit tot zelfreflectie en vertaling naar de dagelijkse praktijk.’, aldus de minister van BZK in haar voorwoord. De code telt de volgende zeven beginselen:

1. Openheid en integriteit

Het bestuur is open en integer en maakt duidelijk wat het daaronder verstaat. Het bestuur geeft in zijn gedrag het goede voorbeeld, zowel binnen de organisatie als daarbuiten.

2. Participatie

Het bestuur weet wat er leeft in de maatschappij en laat zien wat het daarmee doet.

3. Behoorlijke contacten met burgers

Het bestuur zorgt ervoor dat hijzelf en de organisatie zich behoorlijk gedragen in contacten met burgers.

4. Doelgerichtheid en doelmatigheid

Het bestuur maakt de doelen van de organisatie bekend en neemt de beslissingen en maatregelen die nodig zijn om de gestelde doelen te behalen.

5. Legitimiteit

Het bestuur neemt de beslissingen en maatregelen die het mag nemen en die in overeenstemming zijn met geldende wet- en regelgeving. De beslissingen zijn te rechtvaardigen.

6. Lerend en zelfreinigend vermogen

Het bestuur verbetert zijn prestaties en die van de organisatie, en richt de organisatie hier op in.

7. Verantwoording

Het bestuur is bereid zich regelmatig en ruimhartig jegens de omgeving te verantwoorden.

De code richt zich voornamelijk op de relatie tussen overheid en burgers, maar is ook relevant voor de relatie tussen de gemeente en verbonden partijen. Immers, een deel van het contact van de gemeente met haar inwoners verloopt via de verbonden partijen. Voorbeelden zijn de belastingheffing en -inning en de afvalinzameling. Daarom is het belangrijk dat de verbonden partijen de code voor goed bestuur toepassen, net als de gemeente.

Sturen van een verbonden partij

Uit de code voor goed bestuur zijn vier begrippen te bepalen die de kern vormen voor de relatie met verbonden partijen: sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. In dit hoofdstuk beschrijven we deze begrippen bezien door de bril van de gemeente: hoe stuurt en beheerst de gemeente een verbonden partij, hoe houdt de gemeente toezicht op en hoe verantwoordt zij zich over een verbonden partij. In de volgende paragraaf komt aan de orde wie binnen de gemeente welke rol daarbij vervult.

Het sturen bestaat uit alle activiteiten waarbij de gemeente richting geeft aan de verbonden partij en gebeurt op basis van politieke doelstellingen van de gemeente: wat wil de gemeente bereiken op een bepaald beleidsterrein. De kracht van sturing ligt in het op tijd maken en vastleggen van prestatieafspraken. Deze vooraf gemaakte, schriftelijke afspraken zijn noodzakelijk om als gemeente gedurende het jaar zo nodig te kunnen bijsturen. De volgende aspecten zijn van belang bij het opstellen van prestatieafspraken:

• •

  Aanwezigheid van duidelijke gemeentelijke beleidskaders en meerjarenplannen (wat willen we als gemeente?);

• •

  Werken met transparante meerjarige plannen van de verbonden partij (wat bieden zij?);

• •

  Werken met heldere prestatieafspraken en expliciete en liefst meetbare meerjarendoelstellingen (wat krijgen wij?);

• •

  Benoemen en verdelen van de risico’s (wie is verantwoordelijk en wie betaalt?);

• •

  Het verwerken van voorwaarden en richtlijnen (wat is de afspraak?).

Beheersen van een verbonden partij

Beheersen bestaat uit een stelsel van maatregelen en procedures (planning & control) om te zorgen dat we als gemeente de zekerheid hebben dat de verbonden partij blijvend de goede kant op gaat. Beheersen is dus er voor zorgen dat de verbonden partij de beleidsdoelstellingen en de prestaties uit de vastgelegde afspraken realiseert. Hiervoor zijn regelmatig verschijnende rapportages van de verbonden partij nodig, die zowel financiële informatie als kwalitatieve informatie bevatten, zoals bijvoorbeeld kengetallen. Deze rapportages worden ambtelijk beoordeeld aan de hand van de gemaakte prestatieafspraken, waarna hierover aan het college wordt gerapporteerd. Afhankelijk van de ernst en omvang van eventuele afwijkingen kan het college hierover vervolgens aan de raad rapporteren, bij voorkeur in een van de bestuursrapportages.

Om op basis van de rapportages daadwerkelijk aan beheersing te kunnen doen, is het nodig dat de gemeente daartoe ook de bevoegdheid heeft. Daarom maken we met verbonden partijen afspraken over:

• •

  juridische bevoegdheden van het bestuur van de verbonden partij, inclusief besluiten die het bestuur eerst aan de gemeente moet voorleggen;

• •

  de mogelijkheden en voorwaarden voor beëindiging van deelname, inclusief de voorwaarden waaronder de gemeente geld beschikbaar stelt.

Verantwoorden

Het begrip verantwoorden heeft twee elementen: ten eerste de verantwoording van een verbonden partij richting het college (verantwoordelijk voor de relatie met de verbonden partij) en ten tweede de verantwoording van het college richting de gemeenteraad over de (uitvoering van taken door een) verbonden partij. Van een iets andere orde is de verantwoording die raadsleden aan hun kiezers afleggen over de besluiten die zij hebben genomen en de keuzes die zij in een raadsperiode hebben gemaakt.

Een verbonden partij moet zich verantwoorden over de met geld van de gemeente uitgevoerde taken. De verantwoording moet ingaan op drie aspecten: de rechtmatigheid van de bestedingen, de effectiviteit en de efficiëntie. De rechtmatigheid kan worden getoetst op basis van de jaarrekening inclusief accountantsverklaring; het jaarverslag hoort inzicht te geven in de effectiviteit en efficiency van de voor de gemeente uitgevoerde taken. Dit laatste kan ook worden getoetst door middel van:

• •

  het periodieke volgen of benchmarken van afspraken;

• •

  een (externe) audit van de kwaliteit van diensten, organisatie en kostenniveau;

• •

  certificering van werkprocessen: wordt de kwaliteit duurzaam geleverd?

Op basis van de verantwoording door een verbonden partij kan op zijn beurt het college zich verantwoorden richting de gemeenteraad. Deze verantwoording gaat in op de realisatie van de gemaakte prestatieafspraken (doorgaans tot uiting komend in een of meer programma’s van de gemeentebegroting of het jaarverslag) én op de situatie van de betreffende verbonden partij (opgenomen in de paragraaf verbonden partijen). Dit laatste element is van belang om zicht te houden op de (financiële) gezondheid van de verbonden partij en verrassingen te voorkomen. Verder kan het college besluiten om een doelmatigheidsonderzoek uit te (laten) voeren bij een organisatie en kan ook de Rekenkamercommissie een onderzoek instellen.

Toezicht op een verbonden partij

Het toezichthouden op een verbonden partij richt zich op het beoordelen of de doelstellingen van een instelling of organisatie op strategisch niveau worden gerealiseerd. Zowel voor de verbonden partij als voor de gemeente is het van belang dat de continuïteit van de verbonden partij is gewaarborgd. Daartoe is een toezichthoudende functie nodig die de voorwaarden voor continuïteit bewaakt. Die voorwaarden zijn in vier gebieden te verdelen:

• •

  gezonde financiële positie (liquiditeit en solvabiliteit)

• •

  goede balans tussen hoeveelheid werk (orderportefeuille) en omvang organisatie

• •

  goed personeel (samenstelling, opleiding)

• •

  goede contacten met relaties (klanttevredenheid, accountmanagement).

De invulling van het toezicht is afhankelijk van de juridische vorm van een verbonden partij. Bij vennootschappen is dit de raad van commissarissen en bij stichtingen de raad van toezicht. Deze raden bestaan bij voorkeur uit onafhankelijke (dus niet aan de gemeente verbonden) deskundigen op elk van de genoemde gebieden. Bij een gemeenschappelijke regeling kan het algemeen bestuur worden gezien als de toezichthoudende functie, alhoewel de leden niet onafhankelijk zijn. Zij zijn immers bestuurslid (raad of college) van de deelnemende gemeenten in de regeling.

Bij de invulling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de toezichthouder is het goed om mogelijkheden in te bouwen voor het treffen van corrigerende maatregelen. Mogelijkheden tot ingrijpen zijn:

• •

  aanwijzingen, correctiemaatregelen en sancties;

• •

  ontslag van bestuurders;

• •

  inlichtingen, inzage bevoegdheid en controlerechten;

• •

  goedkeuring jaarrekeningen en begrotingen;

• •

  controlebevoegdheden;

• •

  uittreden uit een verbonden partij.

Dilemma’s en risico’s

De vier elementen van goed bestuur zijn essentieel om te kunnen spreken van goed bestuur. Bij het toepassen ervan kan sprake zijn van dilemma’s en risico’s. Dilemma’s treden op als een afweging moet worden gemaakt bij het toepassen van een element, bijvoorbeeld de mate van gedetailleerdheid van afspraken. Te gedetailleerde afspraken kunnen leiden tot een grote administratieve last om te kunnen nagaan of de afspraken worden uitgevoerd. En de tijd die aan de administratie wordt besteed, gaat ten koste van de feitelijke uitvoering. Het risico echter van te weinig detaillering is dat achteraf niet bepaald kan worden of er voldoende gedaan is voor bijvoorbeeld de verleende subsidie. In onderstaande tabel zijn per rol de bijbehorende elementen aangegeven plus de bijbehorende, belangrijkste dilemma’s en risico’s. Het overzicht is niet uitputtend, omdat dilemma’s en risico’s per verbonden partij kunnen verschillen.

Vertrouwen

Zoals hiervoor aangegeven zijn de vier elementen van goed bestuur essentieel om te kunnen spreken van goed bestuur. Minstens even belangrijk is echter een element dat zich niet in een rol laat plaatsen, maar juist de basis vormt voor het kunnen vervullen van elk van de rollen: vertrouwen. Zonder onderling vertrouwen houdt geen enkele relatie stand en kan geen van de rollen goed worden vervuld. Vertrouwen is gebaseerd op drie aspecten: vaardigheid, welwillendheid en integriteit. Het vertrouwen in elkaars kennis en vaardigheden is afhankelijk van eerdere ervaringen die men met elkaar heeft opgedaan. Vertrouwen in elkaars welwillendheid wordt bepaald door zaken als de bereidheid om energie te steken in een goede verstandhouding, verwantschap, initiatieven die door beide partijen worden ontplooid, inclusief het gevoel dat de andere partij je tegemoet wil komen. Het vertrouwen in elkaars integriteit wordt bepaald door zaken als de mate waarin men onaangenaam wordt verrast door de andere partij, het met één mond spreken, continuïteit in standpunten, beleidslijnen en uitvoering, inclusief openheid en het nakomen van afspraken.

Vertrouwen tussen gemeente en verbonden partij hoeft echter niet zover te gaan dat sprake is van een blind vertrouwen in de ander. Sterk nog, gelet op de aard van de relatie is een gezond wantrouwen zo nu en dan op zijn plaats. De belangen van gemeente en verbonden partij zijn immers niet aan elkaar gelijk en het is goed om dat van elkaar te beseffen.

Transparantie, integriteit en kwaliteit

De termen transparantie, integriteit en kwaliteit kwamen hiervoor al even aan de orde. Wil de gemeente een goede relatie met een verbonden partij kunnen onderhouden dan moet een verbonden partij in zijn organisatie aan deze termen voldoende aandacht besteden. De gemeente kan daarover zo nodig ook afspraken maken met een verbonden partij. Daarbij is het niet de bedoeling dat de gemeente op de stoel van het bestuur van een verbonden partij gaat zitten maar wel dat zij het vertrouwen heeft (of krijgt) dat het goed is geregeld.

F) Toezicht op verbonden partijen

Bij de elementen van goed bestuur kwam het onderwerp toezicht al even aan de orde. Het is een duidelijk te onderscheiden element, maar daarmee is nog niet duidelijk wie ervoor verantwoordelijk is en of daarin een rol voor (leden van) het gemeentebestuur is weggelegd.

Toezicht bij vennootschappen

In Nederland is de raad van commissarissen het toezichthoudende orgaan van naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid. Hij heeft de taak het houden van toezicht op het beleid van de raad van bestuur en op de algemene gang van zaken in de vennootschap en de ondernemingen die daaraan verbonden zijn. De raad van de commissarissen staat het bestuur met raad ter zijde.

De raad van commissarissen dient te allen tijde in het belang van de vennootschap en de onderneming te handelen, zonder opdracht en onafhankelijk van bijkomstige belangen. Daarmee is de motivatie voor het handelen van commissarissen een andere dan die van de aandeelhouders. De aandeelhouders hoeven immers slechts naar hun eigen belang te kijken: levert hun investering in de vennootschap voldoende rendement op? Als zij vinden van niet kunnen zij eenvoudig hun aandelen verkopen. Uiteraard ligt dit bij een gemeente als aandeelhouder een stuk genuanceerder maar toch geldt ook hier dat de belangen waar de commissarissen naar kijken afwijken van de belangen waar de aandeelhouders naar kijken. Commissarissen worden daarom vaak van buitenaf gekozen, vanwege hun expertise in een bepaalde branche of markt, hun netwerk of hun positie in het maatschappelijke veld. De wijze van benoemen van commissarissen wordt geregeld in de statuten van de vennootschap. Soms gebeurt dit door aandeelhouders, soms door de commissarissen.

Tot nu toe is de werkwijze dat goed functionerende commissarissen kunnen worden herbenoemd. Het bedrijf kan daarmee profiteren van de kennis die de commissaris heeft opgedaan en dat is goed voor continuïteit van het bedrijf. Als leden van de RvC te lang commissaris van een bedrijf zijn, kan dit ten koste gaan van het kritisch vermogen als leden enigszins vergroeid raken met het bedrijf. Dat kan zich met name voordoen als leden voor de tweede maal worden herbenoemd. Bij beslissingen over herbenoeming zal bovenstaande dus moeten worden afgewogen (waarbij herbenoeming overigens een toegestane en gebruikelijke werkwijze is).

Toezicht bij stichtingen

De raad van toezicht van stichtingen is niet in het Burgerlijk Wetboek verankerd, het is slechts een intern orgaan dat de juridische basis vindt in de oprichtingsstatuten. Over de uitoefening van zijn verantwoordelijkheden legt de raad verantwoording af in een eigen jaarverslag, dat in de regel bij het jaarverslag van de directeur/bestuurder wordt gevoegd. Omdat bij een stichting geen sprake is van eigenaren, speelt er niet verschil in belangenbehartiging tussen raad en aandeelhouders. De benoeming van de leden van de raad van toezicht wordt geregeld in de statuten van de stichting. Meestal gebeurt dit door de raad van toezicht zelf, waarbij er soms sprake is van goedkeuring of instemming door de gemeente.

Toezicht bij gemeenschappelijke regelingen

Bij gemeenschappelijke regelingen kan het algemeen bestuur worden gezien als de toezichthouder op het functioneren van de regeling. Zeker in het systeem van de gewijzigde wet is het algemeen bestuur het hoofd van de regeling. Dat is de toezichtsverhouding binnen de regeling. Iets anders is de taak van gemeenteraden om te controleren of hun college de vastgestelde beleidsdoelen weet te realiseren. De raad kan daarbij overigens wel in een spagaat terecht komen van enerzijds het belang van de eigen gemeente en anderzijds het belang van de gemeenschappelijke regeling.

Documenten en verantwoordelijkheden

Het toezicht vindt onder andere plaats aan de hand van verplicht op te stellen documenten door verbonden partijen. Per type partij is in het volgende overzicht aangegeven om welke documenten het gaat en hoe deze tot stand komen.

Bij het toekennen van subsidies speelt de Algemene Subsidieverordening, in aanvulling op de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een belangrijke rol. Hierin staan de algemene spelregels die de gemeente hanteert bij het beoordelen van aanvragen en verantwoordingen van subsidies.

G) Wijziging en beëindigen van een relatie

Het aangaan van een relatie met een verbonden partij of een (grote) gesubsidieerde instellingen doet de gemeente om haar doelstellingen te verwezenlijken. Sommige doelstellingen hebben een permanent karakter, andere doelstellingen zullen op enig moment verwezenlijkt zijn. In beide gevallen is het goed om met enige regelmaat na te gaan of de relatie nog steeds een bijdrage levert aan het realiseren van de beoogde doelstellingen, of dat bijstelling van de relatie nodig is. Beëindiging is daarbij de meest vergaande vorm van bijstelling. Een andere reden voor bijstelling kan zijn, dat niet of niet voldoende wordt voldaan aan de formele voorwaarden of het naleven van de voorwaarden uit de subsidiebeschikking.

Voor het onderzoeken of een relatie nog de juiste vorm heeft en nog bijdraagt aan het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen, is de meest voor de hand liggende methodiek het opnieuw aflopen van de beslisboom. Aan de hand daarvan ontstaat immers een antwoord op de vraag of het realiseren van de doelstellingen via een verbonden partij nog steeds voor de hand ligt en zo ja, welke juridische vorm daar dan bij past.

De wijze waarop de relatie met een verbonden partij formeel kan worden veranderd hangt af van de juridische vorm daarvan. Daarom volgt hier per type een weergave van de mogelijkheden.

Gemeenschappelijke regeling

Een gemeenschappelijk openbaar lichaam heeft de status van een rechtspersoon en heeft een geleed bestuur bestaande uit: Algemeen Bestuur, Dagelijks Bestuur en Voorzitter. Deelnemers kunnen taken en bevoegdheden aan het openbaar lichaam overdragen. Dit is een veel voorkomende vorm van publiekrechtelijke samenwerking.

Een gemeenschappelijk orgaan heeft een bestuurlijk platform als bestuur en beschikt niet over rechtspersoonlijkheid. Overdragen van bevoegdheden is beperkt mogelijk en de samenwerking kan geen personeel in dienst nemen. Deze samenwerking wordt vooral ingezet als overlegorgaan.

Een centrumgemeente oefent taken en bevoegdheden uit voor andere gemeenten. Deze samenwerking heeft geen eigen bestuur. Alleen het opdragen van bevoegdheden door middel van mandatering is mogelijk.

Een bedrijfsvoeringsorganisatie wordt opgericht voor de behartiging van bedrijfsvoerings- of beleidsarme uitvoeringstaken. Deze vorm kent alleen een enkelvoudig bestuur: het dagelijks bestuur.

Een regeling zonder meer is de lichtste vorm zonder overdracht van taken of bevoegdheden. Alleen afspraken worden vastgelegd – meestal zonder juridische binding – onder noemers zoals een ‘overheidsconvenant’ of ‘bestuursakkoord’.

Aan gemeenschappelijke regelingen nemen altijd meerdere gemeenten deel, die gezamenlijk de inhoud van de regeling bepalen op de gebieden taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Over wijziging en beëindiging wordt meestal slechts in procedurele zin iets vast gelegd. Vaak is dat de bepaling dat een bepaald aantal deelnemers of het dagelijks bestuur een voorstel kan doen. Het algemeen bestuur beslist uiteindelijk, op basis van de verdeling van de stemverhouding zoals die in de regeling is opgenomen. Het is niet mogelijk dat één deelnemer een wijziging zonder steun van andere kan doorvoeren. Omgekeerd kan één deelnemer niet in zijn eentje een wijziging verhinderen. Over het beëindigen (de meest vergaande vorm van wijzigen) en de bijbehorende liquidatie is vaak alleen vastgelegd dat de directeur een voorstel doet aan het bestuur en dat een van de bestuursorganen of een van de deelnemende gemeenten de liquidatie uitvoert. Dit betekent dat zowel wijzigingen als beëindigingen gebeuren op basis van op consensus gericht overleg van de deelnemers en dat past goed in de Nederlandse bestuurstraditie. 6

De regelingen waar Zandvoort in deelneemt zijn gericht op uitvoering van taken en daarom aangegaan door het college van burgemeester en wethouders. Dit betekent dat het college degene is die namens de gemeente wijzigingen en beëindiging voorstelt. Als daarbij sprake is van gevolgen voor het gemeentelijk beleid, legt het college deze voor aan de raad.

Vennootschap

Bij vennootschappen (naamloze en besloten) is er een directie die de onderneming bestuurt, een raad van commissarissen die daar toezicht op houdt en aandeelhouders die eigenaar van de vennootschap zijn. De formele taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden liggen vast in het burgerlijk wetboek, specifieke zaken worden geregeld in de statuten en eventueel in een aandeelhoudersovereenkomst. In deze documenten kunnen bepalingen worden opgenomen waarbij bepaalde bevoegdheden bij een ander orgaan worden gelegd of waarbij bepaalde beslissingen instemming / goedkeuring behoeven van een ander orgaan. Er kan bijvoorbeeld worden bepaald dat de benoeming van de directie of het vast stellen van de begroting de instemming moet hebben van de aandeelhouders. Vaak gaat het bij deze bepalingen om zaken die van grote invloed zijn op de bedrijfsvoering en de toekomst van de vennootschap. In de aandeelhoudersovereenkomst worden bovendien afspraken gemaakt over de positie van de aandeelhouders indien er meer dan één aandeelhouder is. In de overeenkomst kan bijvoorbeeld de zeggenschap anders worden geregeld dan op grond van de aandelenverhouding.

De bepalingen in de statuten over de invloed van de gemeenten als aandeelhouders zijn ook relevant in relatie tot Europese aanbestedingsregels. Indien de gemeenten vergelijkbare invloed hebben als ware het een eigen afdeling, dan kunnen werkzaamheden door de vennootschap via inhuis aanbesteding worden uitgevoerd. Zowel bij Spaarnelanden als SRO is dit het geval.

Het college van burgemeester en wethouders is formeel de aandeelhouder in vennootschappen en het college is daarmee degene die beslist over wijzigingen in de statuten en de aandeelhoudersovereenkomst. Evenals bij gemeenschappelijke regelingen geldt ook hier dat veranderingen die gevolgen hebben voor het gemeentelijk beleid aan de raad worden voorgelegd.

Stichting

De stichting is een rechtspersoon en richt zich op realisatie van een (ideëel) doel. Winst mag niet uitgekeerd aan bestuurders of oprichters. Een stichting kent een bestuur bestaande uit voorzitter, secretaris en penningmeester. Er is geen controlerend mechanisme in de vorm van een vergadering van aandeelhouders of leden (zoals een vereniging). Wel kan een raad van toezicht worden ingesteld.

Een stichting heeft doorgaans een directeur-bestuurder die de stichting bestuurt en een raad van toezicht die daar toezicht op houdt. In de statuten kunnen bepalingen worden opgenomen over invloed van derden op de stichting, bijvoorbeeld de gemeente. Deze invloed gaat meestal over het recht van (eerste) benoeming van de directeur of leden van de raad van toezicht en instemmingsrecht bij wijziging van de statuten. Omdat een gemeente geen eigenaar is van een stichting, is de invloed in vergelijking met een gemeenschappelijke regeling of vennootschap kleiner. Wel heeft de gemeente (grote) invloed indien aan een stichting een subsidie wordt verleend. Dat is ook de reden dat voorgesteld wordt om grote gesubsidieerde instellingen voor wat betreft het onderhouden van de relatie met de gemeente gelijk te schakelen met formele verbonden partijen (gemeenschappelijke regelingen en vennootschappen).

Bijlage 2: Bijdragen aan verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen

Op basis van de situatie per 1 januari 2021.

Bijlage 3: Kenmerken en actualiteiten per verbonden partij

• 1)

  GR Veiligheidsregio Kennemerland

• 2)

  GR Omgevingsdienst IJmond

• 3)

  GR Werkvoorzieningschap Zuid-Kennemerland (Paswerk)

• 4)

  Werkpas Holding B.V.

• 5)

  GR Bereikbaarheid Zuid-Kennemerland

• 6)

  GR Schoolverzuim en Voortijdig Schoolverlaten Regio West-Kennemerland

• 7)

  SRO Zandvoort B.V.

• 8)

  Spaarnelanden N.V.

• 9)

  Bank Nederlandse Gemeenten N.V.

• 10)

  Stedin Holding N.V.

1. GR Veiligheidsregio Kennemerland

2. GR Omgevingsdienst IJmond

3. GR Werkvoorzieningsschap Zuid-Kennemerland

4. Werkpas Holding B.V.

5. GR Bereikbaarheid Zuid-Kennemerland

6. GR Schoolverzuim en Voortijdig Schoolverlaten Regio West-Kennemerland

7. SRO Zandvoort BV

8. Spaarnelanden NV

9. Bank Nederlandse Gemeenten NV

10. Stedin BV

Bijlage 4: Soorten verbonden partijen en hun kenmerken

Gemeenschappelijke regelingen

Regeling met openbaar lichaam

De samenwerkende gemeenten creëren door het instellen van een openbaar lichaam een rechtspersoon, die, zoals als alle rechtspersonen, zelfstandig kan deelnemen aan het maatschappelijk verkeer. Het openbaar lichaam kan personeel in dienst nemen met behoud van ambtenarenstatus en de gemeenten die in de regeling deelnemen kunnen bevoegdheden overdragen. In hoeverre dat laatste gebeurt, leggen de deelnemers vast in de regeling.

In de wet is vrij uitgebreid voorgeschreven hoe het bestuur van een openbaar lichaam wordt ingericht. Het moet bestaan uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter die beide besturen voorzit. Verder zijn er bijvoorbeeld wettelijke voorschriften over de begroting, onverenigbare functies en verboden handelingen voor bestuursleden en over het verstrekken van inlichtingen. Het algemeen bestuur kiest uit zijn midden het dagelijks bestuur. De gemeenschappelijke regelingen zijn nadrukkelijk niet gedualiseerd. Alleen raadsleden, wethouders of burgemeesters van de deelnemende gemeenten kunnen lid zijn van een algemeen bestuur. In Zandvoort is vanwege de duale verhoudingen tussen raad en college afgesproken dat in principe geen raadsleden meer deelnemen.

In de praktijk bestaat het dagelijks bestuur soms uit dezelfde personen als het algemeen bestuur, om de bestuurlijke drukte van een gemeenschappelijke regeling te verminderen. Dat is onder de gewijzigde Wgr niet meer toegestaan. De politieke verantwoording blijven de bestuursleden te allen tijde afleggen aan hun respectievelijke gemeenteraden.

Bedrijfsvoeringsorganisatie

Deze tweede vorm is nieuw en is een organisatievorm die rechtspersoonlijkheid heeft met een enkelvoudig bestuur. Dus geen geleed bestuur met een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur. De bedrijfsvoeringsorganisatie kan hierdoor zelf direct en slagvaardig haar organisatie aansturen, eigen personeel in dienst nemen, opdrachten geven en overeenkomsten sluiten. Hiermee wordt recht gedaan aan de bedrijfsmatige aard van de taken, bijvoorbeeld personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën, inkoop en huisvesting. Ook uitvoerende taken zonder of met geringe beleidsmatige component kunnen in een bedrijfsvoeringsorganisatie worden ondergebracht, omdat dergelijke taken naar hun aard geen of weinig bestuurlijke aansturing en controle vragen. Denk aan taken waarbij geen beleidsmatige keuzes nodig zijn, zoals het opleggen van belastingaanslagen en het invorderen van belastingen, groenvoorziening, afvalinzameling, gemeentereiniging, leerlingenvervoer en het uitvoeren van de Leerplichtwet. Voor een bedrijfsvoeringsorganisatie kan ook worden gekozen indien sprake is van uitvoerende taken waarbij wel enige keuzeruimte mogelijk is maar dan alleen om tot een zo efficiënt en effectief mogelijke bedrijfsvoering te komen. Onder bedrijfsvoering wordt verstaan de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen met als uiteindelijk doel beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren.

Gemeenschappelijk orgaan

Een derde vorm is het oprichten van een gemeenschappelijk orgaan ‘in daarvoor bijzonder in aanmerking komende gevallen’. Een gemeenschappelijk orgaan heeft geen rechtspersoonlijkheid en heeft dus ook geen eigen personeel in dienst. Wel kunnen deelnemers bevoegdheden aan het orgaan overdragen, zij het geen regelgevende bevoegdheden. Het gaat vaak om samenwerking tussen gemeenten met een coördinerend karakter.

Centrumgemeente

Een vierde vorm is gebruik te maken van de zogenoemde centrumgemeente-constructie. Deelnemers komen dan overeen dat bevoegdheden van de ene gemeente krachtens de regeling worden uitgeoefend door een andere gemeente. Bevoegdheden worden dan gemandateerd door het ene aan het andere gemeentebestuur. Het gaat feitelijk om het gebruik van het ambtelijk apparaat van één van de deelnemende gemeenten door de andere deelnemende gemeenten. Het gaat meestal om uitvoerende taken, zoals het ophalen van afval, die worden ‘uitbesteed’ aan de grotere buurgemeente. Ook hier is geen sprake van een rechtspersoon noch van een organisatie.

Regeling sec

Een regeling zonder meer (‘lichte regeling’) is een vijfde vorm en heeft ongeveer eenzelfde functie als een convenant. Hierin wordt bijvoorbeeld gemeenschappelijk beleid opgenomen. Er is geen sprake van een organisatie of rechtspersoonlijkheid en er gelden geen bijzondere voorschriften.

Bredere samenwerking

In het hele land zijn voorbeelden te vinden van gemeenten die over een heel breed gebied of zelf voor alle taken samenwerken. Soms deelt men een ambtelijke organisatie of brengt men alle taken onder bij de ambtelijke organisatie van een buurgemeente.

Stichting

Een stichting is te kenmerken als een zeer zelfstandige rechtspersoon: er zijn geen eigenaren in de vorm van aandeelhouders die kapitaal verschaffen en daarmee zeggenschap hebben. Een tweede belangrijk kenmerk is dat zij niet gericht is (en niet mag zijn) op het maken van winst. Voor de gemeente betekent dit dat zij de taken die een stichting voor haar uitvoert alleen kan beïnvloeden via de subsidie en bijbehorende voorwaarden. Een mogelijkheid tot beïnvloeding kan daarnaast zijn het deelnemen in de raad van toezicht of het bestuur van de stichting, maar in die hoedanigheid mag een toezichthouder of bestuurder alleen handelen in het belang van de stichting. Dat belang hoeft niet gelijk te lopen met dat van de gemeente, zeker niet wanneer de gemeente niet de enige is die een financiële bijdrage levert aan de stichting.

Vennootschap

Een vennootschap is evenals een stichting een zelfstandige rechtspersoon, maar hier hebben de aandeelhouders het uiteindelijk voor het zeggen. In het geval de gemeente (enig) aandeelhouder is, heeft zij dus grote invloed op het beleid van de vennootschap. Bij vennootschappen zijn er drie mogelijkheden: een besloten vennootschap (BV), een naamloze vennootschap (NV) of een commanditaire vennootschap (CV).

Naamloze vennootschap (NV)

Kenmerk van de NV is dat de aandeelhouders hun aandelen vrij kunnen verkopen, dus wanneer en aan wie ze maar willen, zonder toestemming van de andere aandeelhouders. Voor NV’s die gemeenten (of andere overheden) oprichten is dit echter juist niet de bedoeling, reden waarom de verhandelbaarheid vaak in de statuten is beperkt. Een tweede kenmerk is dat een NV verplicht is om zijn jaarverslag en jaarrekening te publiceren en dit geldt dus ook voor NV’s met een gemeente als (enig) aandeelhouder. De zeggenschap van de gemeente loopt in elk geval via de rol van aandeelhouder; daarnaast is de gemeente vaak ook opdrachtgever met de bijbehorende zeggenschap. Soms heeft de gemeente (in de persoon van een collegelid) ook zitting in de raad van commissarissen. Een commissaris dient echter volgens de wet het belang van de onderneming voorop te stellen en niet dat van de aandeelhouder. Dit kan leiden tot tegenstrijdigheden en is de belangrijkste reden om terughoudend te zijn in het benoemen van collegeleden tot commissaris. In de statuten van een NV kunnen allerlei zaken omtrent zeggenschap worden geregeld (mits niet strijdig met het recht) tussen aandeelhouder, raad van commissarissen en directie, waardoor de gemeente (via haar rol van aandeelhouder) zoveel grip op de onderneming kan creëren als zij wenselijk acht.

Besloten vennootschap (BV)

Kenmerkend voor een BV is dat de aandelen niet vrij verhandelbaar zijn en dat zij geen jaarverslag noch jaarrekening hoeft te publiceren. Voor het overige zijn vanuit de gemeente bezien de kenmerken gelijk aan die van een NV.

Commanditaire vennootschap (CV)

Een CV is een speciaal soort vennootschap onder firma. In deze vennootschapsvorm zijn er één of meer beherende vennoten en één of meer stille vennoten. Deze laatste hebben slechts een financiële inbreng en worden ook wel commanditaire vennoten genoemd. De beherende vennoot is dan de gecommanditeerde vennoot, hij die bevoegd is om te handelen namens de vennootschap. Stille vennoten zijn, net als aandeelhouders van een NV of BV slechts aansprakelijk voor het bedrag dat zij investeren. Zij mogen niet namens de vennootschap optreden. Doen zij dit toch, dan worden ze net als de beherende vennoten aansprakelijk voor alle schulden.

Publiek-Private-Samenwerking (PPS)

Bij een PPS werken overheid en private partijen samen om hun doelstellingen te realiseren. Een belangrijk kenmerk van de samenwerking is dat risico’s op het gebied van bijvoorbeeld financiering, deskundigheid en uitvoering door de partijen worden gedeeld. Samenwerking kan op diverse terreinen, zoals parkeervoorzieningen en gebiedsontwikkeling. Een PPS bestaat doorgaans uit meerdere vennootschappen, vaak een combinatie van BV’s en CV’s. Voordeel hiervan is dat de zeggenschap van de gemeente en de private partijen op deze manier geheel op maat kan worden gesneden, evenals de verdeling van de risico’s en het fiscale regime. Helaas maakt dit de verhoudingen binnen PPS niet altijd even eenvoudig te doorgronden voor wie er niet nauw bij betrokken is. Binnen de gemeente is het daarnaast niet eenvoudig om de verschillende rollen in de diverse vennootschappen voldoende van elkaar te scheiden.

Overzicht juridische vormen

Het volgende overzicht geeft een beknopte karakterisering van de verschillende juridische vormen van verbonden partijen. Waar relevant is dit bezien door de bril van de gemeente, dus bijvoorbeeld welke zeggenschap heeft de gemeente over een verbonden partij.