Hemelwaterverordening Amsterdam

Ondertekening

Toelichting Hemelwaterverordening Amsterdam

Algemeen deel

Amsterdam heeft in het Gemeentelijke Rioleringsplan 2016‐2021 de ambitie opgenomen om in 2020 een bui van 60 mm in één uur aan te kunnen zonder dat schade aan huizen en vitale infrastructuur ontstaat. Om dit te bereiken zal zowel in de bestaande stad als in nieuw te ontwikkelen gebieden rekening moeten worden gehouden met extreme neerslag. Daarbij is onder meer van belang dat zowel op particulier terrein als op openbaar terrein voldoende waterberging wordt gerealiseerd. Een van de juridische instrumenten die een bijdrage kan leveren aan een klimaatbestendig en waterrobuust Amsterdam is een zogenaamde hemelwaterverordening.

Op grond van artikel 10.32a lid 1 onder a van de Wet milieubeheer kan de gemeente bij verordening regels stellen over het lozen van afvloeiend hemelwater of van grondwater op of in de bodem of in de riolering. Die regels kunnen ook inhouden dat het lozen van afvloeiend hemelwater of van grondwater in een openbaar vuilwaterriool binnen een in die verordening aangegeven termijn moet worden beëindigd. Dit biedt de grondslag voor het opstellen van een hemelwaterverordening waarin het aanleggen en in stand houden van een waterberging bij bebouwd oppervlak wordt geregeld. Van die grondslag wordt hier gebruik gemaakt.

De bepalingen in deze hemelwaterverordening zijn zodanig opgesteld dat ze zoveel mogelijk al voldoen aan de eisen uit de nieuwe Omgevingswet.

Naast deze Hemelwaterverordening bestaat de Keur of Waterschapsverordening van het waterschap. Binnen Amsterdam zijn drie waterschappen aanwezig met allen een eigen Waterschapsverordening. Een Waterschapsverordening bevat voorschriften om te borgen dat het watersysteem goed blijft functioneren. Daarbij geldt doorgaans een verplichting tot compensatie(berging) voor een toename in verhard oppervlak. Invulling geven aan de verplichtingen van de Hemelwaterverordening kan soms ook ten goede komen aan de verplichting van de Waterschapsverordening. De Hemelwaterverordening en de Waterschapsverordening hebben van elkaar verschillende doelstellingen en belangen, waardoor zij naast elkaar blijven bestaan. Ontwikkelingen moeten daarom altijd op beide verordeningen worden getoetst.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1: Begripsomschrijvingen

Voor de definitie van ‘centraal besturingssysteem’ geldt dat deze afkomstig is uit een handreiking vanuit het Rijk voor klimaatadaptief bouwen en inrichten. De definitie wordt ook door veel andere gemeenten gebruikt. Door een hemelwaterberging aan te sluiten op een ‘centraal besturingssysteem’ is het mogelijk om te anticiperen op actuele neerslagvoorspellingen. Hierdoor kan het hemelwater zolang als noodzakelijk worden vastgehouden om het te hergebruiken voor bijvoorbeeld het voorzien van water voor de planten van een groen dak systeem, of andere bestemmingen zoals toilet spoeling.

Voor de definitie van ‘gebouw’ is aangesloten bij de definitie die wordt gehanteerd in de Woningwet.

Voor de definitie van ‘groen dak’ (ook wel: vegetatiedak) geldt dat een plat of hellend dak wordt bedoeld met daarop doelbewust aangelegde begroeiing. Een andere benaming is ook wel "begroeid dak" of "dakbegroeiing", waarbij vervolgens onderscheid gemaakt kan worden tussen "intensief" en "extensief" begroeide daken. De begroeiing kan bestaan uit vetplanten zoals vetkruid (sedum), kruiden, mos en/of gras (extensieve begroeiing). Ook struiken en bomen zijn bij bepaalde constructies mogelijk (intensieve begroeiing). De mate van waterberging wordt bepaald door de hoeveelheid en samenstelling van het substraat (groeimedium) en de kenmerken van de toegepaste drainage laag. De verordening vereist een minimale waterberging van 30 liter per m².

De definitie van ‘hergebruiksysteem’ ziet op systemen die worden gebruikt om het hemelwater op te vangen en voor langere periodes te bergen om vervolgens te kunnen gebruiken voor bijvoorbeeld het besproeien van de tuin, het doorspoelen van toiletten, voor de wasmachine of het wassen van auto. Opgevangen hemelwater is geen drinkwater en derhalve ongeschikt voor consumptie of om mee te douchen.

Artikel 2: Toepassingsbereik

De verordening is van toepassing op nieuwe gebouwen, op gebouwen die ingrijpend worden gerenoveerd, waar gebouwlagen aan worden toegevoegd of waar het bebouwd oppervlak wordt uitgebreid. Van een ingrijpende renovatie is sprake als meer dan 25% van de integrale gebouwschil wordt vernieuwd, veranderd of vergroot. Het criterium ‘ingrijpende renovatie’ is afkomstig uit artikel 5.6 lid 4 van het Bouwbesluit 2012 en vindt zijn oorsprong in de herziene richtlijn energieprestatie gebouwen. De ratio achter die bepaling is dat het redelijk is om een aantal energie-eisen die voor nieuwbouw gelden ook van toepassing te laten zijn bij een ingrijpende renovatie indien meer dan 25% van de integrale bouwschil wordt vernieuwd, veranderd of vergroot. De reden om in die gevallen ook de eisen uit de hemelwaterverordening van toepassing te verklaren is analoog hieraan: bij een ingrijpende renovatie is het ook redelijk om de eisen uit de hemelwaterverordening te laten gelden. Dit geldt eveneens als er gebouwlagen aan het gebouw worden toegevoegd of als het bebouwd oppervlak wordt uitgebreid. Deze eisen zijn in het laatste geval overigens niet op het volledige bebouwd oppervlak van toepassing, maar slechts op de uitbreiding van het bebouwd oppervlak. Voor het toevoegen van bouwlagen betreft dit bouwlagen zowel op als onder het gebouw, waaronder dus ook nieuwe kelders worden verstaan.

Artikel 3: Verplichting tot waterberging

Kern van de verordening is het eerste lid waarin staat dat er bij het bouwen van gebouwen een verplichting is om waterbergingen aan te leggen en in stand te houden. Dit om wateroverlast te beperken en schade aan huizen en vitale infrastructuur te voorkomen. Het lozen op oppervlaktewater wordt met deze verordening niet verboden omdat de gemeente daarvoor niet de bevoegdheid heeft. Lozen in de bodem heeft echter de voorkeur omdat daarmee zowel extra belasting op de openbare riolering als extra belasting op het oppervlaktewater wordt voorkomen en lozen in de bodem het water behoudt voor het grondwater.

In het tweede lid is geregeld dat de verplichting niet geldt voor bestaande gebouwen waar een bouwlaag aan wordt toegevoegd, maar waarvan uit berekeningen blijkt dat de constructie de extra belasting van een hemelwaterberging op het bestaande gebouw niet kan dragen. Daarnaast moeten er rond het gebouw evenmin mogelijkheden zijn om in een hemelwaterberging te voorzien. Dit laatste is vooral bedoeld voor die situatie waarin niet over een tuin of andere grond rond het gebouw wordt beschikt en dus alleen constructief in een waterberging kan worden voorzien. De verplichting uit het eerste lid brengt in die gevallen met zich mee dat het niet mogelijk is een extra bouwlaag toe te voegen en dat zou een ongewenst effect van de verordening zijn.

In het derde lid is geregeld dat de verplichting tot waterberging uit artikel 3, eerste lid, niet geldt voor tijdelijke gebouwen in een aantal gevallen.

De eerste uitzonderingssituatie is als aantoonbaar blijkt dat het bestaand verhard oppervlak door het bebouwd oppervlak niet toeneemt. Het tijdelijke gebouw heeft in dat geval geen negatieve invloed op de bestaande waterhuishoudkundige situatie.

Deze uitzondering is opgenomen omdat de kosten voor de waterbergingsmaatregelen relatief hoog zijn ten opzichte van de stichtingskosten van een tijdelijk gebouw. Daarbij komt dat de waterberging ook tijdelijk is en dus maar een tijdelijk verbetering geeft van de bestaande waterhuishoudkundige situatie. Aan het einde van de termijn moeten ook weer kosten worden gemaakt om de waterberging te verwijderen en deze is niet altijd weer herbruikbaar.

Indien het bebouwd oppervlak deels een toename van het bestaand verhard oppervlak veroorzaakt, geldt voor het toegenomen verhard oppervlak wel de verplichting om in een hemelwaterberging te voorzien. In dat geval is er namelijk sprake van een directe negatieve beïnvloeding van waterhuishoudkundige situatie en daarmee een toename van risico op schade door wateroverlast. Het is dan noodzakelijk om waterberging te eisen, ook al is deze van tijdelijke aard.

De tweede uitzonderingssituatie is als het constructief niet mogelijk is om op het tijdelijke gebouw waterberging te realiseren of er rondom het tijdelijke gebouw geen ruimte aanwezig is. In dat soort gevallen zijn alleen relatief dure maatregelen in de ondergrond mogelijk en gezien de tijdelijkheid is dat niet doelmatig.

Tot slot zijn bouwketen uitgezonderd. Deze standaard bouwwerken zijn niet ontworpen op een extra belasting en staan voornamelijk is op plaatsen waar de beschikbare ruimt al schaars is.

Deze uitzondering geldt voor gebouwen met een maximale instandhoudingstermijn van 10jaar. Er is gekozen voor deze termijn omdat deze termijn gelijk is aan de maximale termijn van een tijdelijke omgevingsvergunning voor bouw die in strijd is met de bestemming

Voor gebouwen van permanente aard is het bebouwd oppervlak maatgevend. Het maakt niet uit of het oppervlak daarvoor verhard was of niet. Het is namelijk redelijk om van deze permanente gebouwen te verwachten dat ze een bijdrage leveren aan een goede waterhuishouding en niet alleen wordt ingezet om verslechtering voorkomen.

Artikel 4: Vereisten hemelwaterberging

Via de regel om bij een gebouw te voorzien in een minimale waterbergingscapaciteit per m2 bebouwd oppervlak, wordt hemelwater langer vastgehouden op eigen terrein. Op die manier wordt de extra belasting op de openbare riolering beperkt.

De benodigde waterbergingscapaciteit kan op verschillende manieren worden gerealiseerd. Voorbeelden zijn een blauw-groen dak, het ingraven van infiltratiekratten, het aanleggen van een verdiept gedeelte in de tuin of het aanbrengen van een regenwater hergebruiksysteem voor de spoeling van het toilet of aansluiting van de wasmachine. Een combinatie van waterbergende voorzieningen is ook mogelijk.

Voor het beperken van wateroverlast is het essentieel dat de hemelwaterberging binnen afzienbare tijd na een bui weer beschikbaar is voor het opvangen van de volgende bui. Maar ook niet te snel want dan wordt het stedelijk watersysteem te veel belast. Daarom is in het eerste lid, onder c en in het tweede lid, onder c bepaald wanneer de hemelwaterberging weer beschikbaar moet zijn. Dit kan bijvoorbeeld door de hemelwaterberging als infiltratievoorziening in te richten, zodat het opgevangen water langzaam in de bodem zakt. Als dat niet mogelijk is, of maar deels mogelijk, mag op het gemeentelijke rioolstelsel worden geloosd. Dit met een maximum van 1 liter per m² bebouwd oppervlak per uur, ofwel 1,00 mm per uur (danwel 2,78 l/s*ha). Dit is geregeld in het eerste lid, onder b en het tweede lid, onder b.

Hemelwaterbergingen zonder hergebruiksystemen moeten een capaciteit van 60 liter per m2 hebben. Dit betekent dat voor een perceel met een totaal bebouwd oppervlak van 100 m2 moet worden voorzien in een vorm van waterberging met een totale capaciteit van 6000 liter.

Hemelwaterbergingen met hergebruiksystemen (voor bijvoorbeeld toiletspoeling of wasmachine) moeten een waterbergende inhoud hebben van 1,5 x 60 = 90 liter per m2 bebouwd oppervlak. Daarvan moet 30% binnen 60 uur weer leeg en beschikbaar zijn, het restant mag worden geledigd op basis van het gebruik van het aangesloten hergebruiksysteem. Dit is geregeld in het tweede lid a, c en d.

Voor waterbergingen, waaronder ook hergebruiksystemen, die zijn aangestuurd door een centraal besturingssysteem, geldt een apart regime. Die mogen het water langer vasthouden dan de gestelde 60 uur. Dit systeem voorziet in een dynamische besturing die op basis van online neerslagvoorspellingen de aangesloten waterbergingen regelt. Dit is geregeld in het derde lid.

De verplichting om te voorzien in een minimale waterbergingscapaciteit van hemelwater geldt voor alle nieuwe gebouwen, ook gebouwen die zonder vergunning voor een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht kan worden gebouwd.

Voor vergunningsvrije gebouwen geldt dat wanneer deze zijn voorzien van een groen dak met een minimale waterbergingscapaciteit van 30 liter per m2, deze voldoet aan de eisen van de verordening. Vergunningsvrije gebouwen bevinden zich voornamelijk in achtertuinen , hebben een relatief klein oppervlak en zijn vaak niet aangesloten op het gemeentelijk rioolstelsel. Een groen dak compenseert dan deels het verlies aan tuin. Het is niet alleen goed voor de waterberging, maar ook voor het behouden van groen, biodiversiteit, het voorkomen van geluidsreflectie en opwarming.

Het vijfde lid brengt tot uitdrukking dat het de voorkeur heeft het hemelwater op het perceel in de bodem te infiltreren. Als dat niet of maar gedeeltelijk kan, kan echter ook op het oppervlaktewater worden geloosd.

Bij extreme neerslag, die de verplichte waterbergingscapaciteit in het betreffende werkingsgebied te boven gaat, kan gebruik worden gemaakt van de gemeentelijke voorzieningen. Het zesde lid maakt duidelijk dat de waterberging niet bedoeld is om alle mogelijke regenbuien op te vangen. Dit artikellid geeft invulling aan de wettelijke zorgplicht die de gemeente heeft voor het verwerken van hemelwater, als dat redelijkerwijs niet van de (ver)bouwer van een gebouw kan worden gevergd.

Artikel 5: Verstrekken gegevens en bescheiden

Bij het opnemen van dit artikel wordt meegewogen dat met de geïntroduceerde informatieplicht sprake is van een zekere lastenverzwaring voor de burger. De burger dient immers actief gegevens en bescheiden te verstrekken. Daarnaast is de verwachting dat de koppeling van het moment van de informatieplicht met het indienen van een omgevingsvergunning (indien sprake is van de situatie zoals beschreven het eerste lid) voor sommige burgers tot onbegrip leidt. De burger moet voor het rechtmatig uitvoeren van een (ver)bouwplan vanaf de inwerkingtreding van de verordening namelijk langs twee (digitale) loketten van de overheid: op de ene plek voor het aanvragen van een omgevingsvergunning en op de ander plek voor het indienen van de gegevens en bescheiden als bedoeld in het derde lid. De verordening valt immers buiten het toetsingskader voor de aanvraag om een omgevingsvergunning.

Het houden van toezicht en het handhaven van de verordening is zonder de juiste informatie van de burger over hoe deze aan de verplichtingen uit de verordening zal voldoen niet of nauwelijks uitvoerbaar. Op basis van de informatie zal worden berekend of de (ver)bouwplannen van de burger in overeenstemming zijn met de verordening en zal gerichter en beter toezicht mogelijk zijn tijdens en aan het einde van het (ver)bouwen. De verwachting is dat de informatieplicht een extra impuls geeft voor de burger om aan de bergingseisen in de verordening te voldoen en de doelen van de verordening aanmerkelijk beter behaald zullen worden dan zonder informatieplicht.

Al met al wegen de te verwachten positieve effecten voor de naleving van de verordening op tegen de nadelen voor de burger. Daarbij wordt meegenomen dat het bij de profieltekening en situatietekening met maatvoering gaat om bescheiden waar de burger bij het aanvangen van een (ver)bouwplan doorgaans over beschikt, bijvoorbeeld voor het indienen van de aanvraag om de omgevingsvergunning. Indien de burger van plan is te voldoen aan de waterbergingseisen uit de verordening beschikt hij ook over de andere informatie waar gegeven over moeten worden verstrekt om te voldoen aan de informatieplicht. Verder zal de burger uitgebreid geïnformeerd worden over de informatieplicht op webpagina's op amsterdam.nl over (ver)bouwen en aannemers en architectenbedrijven in de regio worden geïnformeerd. Indien een burger niet voldoet aan de informatieplicht dan zal de burger daar eerst op worden geattendeerd. Indien een burger niet wenst te voldoen aan de informatieplicht dan zal in het uiterste geval een last onder dwangsom kunnen worden opgelegd.

De informatieplicht is een tijdelijke situatie. Naar verwachting treedt de Omgevingswet in werking met ingang van 1 januari 2023, of een half jaar of een jaar later. Vanaf dat moment zal de verordening van rechtswege onderdeel uitmaken van het Amsterdamse Omgevingsplan en kan aan de regels over hemelwaterberging worden getoetst bij de aanvraag om een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit (de opvolger van de omgevingsvergunning).

Artikel 6: Nadere regels

In artikel 5 is geregeld dat het college nadere regels kan stellen over de vereisten uit artikel 4. Dit in door het college aan te wijzen gebieden. Via deze nadere regels kan het college in specifieke gevallen invulling geven aan de eisen die aan hemelwaterbergingen worden gesteld.

Verder biedt dit artikel het college de mogelijkheid de capaciteit van de hemelwaterberging aan te passen in bepaalde gebieden. Dit kan wellicht nodig zijn voor gebieden in de stad die een verhoogd risico hebben op wateroverlast door extreme regenbuien en waarbij dit niet kan worden opgelost met maatregelen in de openbare ruimte.

Door het delegeren van deze bevoegdheid aan het college kan adequaat worden gereageerd als bijvoorbeeld blijkt dat de waterbergingsnorm in bepaalde gebieden te streng is of juist te mild. De aanpassing kan alleen als daarmee de doelmatigheid van waterberging is gediend. Deze bepaling is in lijn met art. 2.8 van de Omgevingswet. Dat artikel bepaalt dat de gemeenteraad de wijziging van delen van het omgevingsplan kan delegeren aan het college. Artikel 156 Gemeentewet biedt de grondslag voor de delegatie van de verordenende bevoegdheid aan het college.

Artikel 8: Inwerkingtreding en overgangsrecht

De verordening wordt toegepast op alle gebouwen waarvoor na inwerkingtreding een omgevingsvergunning voor bouwen wordt aangevraagd of die vanaf dat moment zonder vergunning worden gebouwd. De verordening is niet van toepassing op gebouwen waar al vóór inwerkingtreding van de verordening een omgevingsvergunning voor bouwen is aangevraagd. Ook is de verordening niet van toepassing voor gebouwen waarbij eerder dan zes weken na inwerkingtreding van deze verordening is gestart met de selectieprocedure voor gronduitgifte of een overeenkomst over (her)ontwikkeling is aangegaan.

Op de genoemde gevallen in artikel 8, derde lid, zijn de regels van de verordening van toepassing zoals die luidde voor de inwerkingtreding van de Eerste wijzigingsverordening Hemelwaterverordening Amsterdam. Dat betekent dat de informatieplicht, opgenomen in artikel 5, voor deze gevallen nog niet geldt.