Beleidsregel aanpak recreatieverblijven in strijd met bestemmingsplan

1.Inleiding

1.1 Aanleiding

Met de vaststelling van de Strategienota Vitale Vakantieparken, 18 januari 2015 door de gemeenteraad van Harderwijk is het doel gesteld om Vitale Vakantieparken te behouden en te versterken. Deze datum betekent voor de handhaving op de parken een nieuwe start.

Dit beleidsdocument geeft uitvoering aan stap 5 uit de Strategienota, het terugdringen van oneigenlijk gebruik van recreatiewoningen door handhaving. Dit beleidsdocument is meer dan een actualisatie van het beleid Plan van Aanpak permanente bewoning recreatieverblijven, zoals dat medio 1999 is vastgesteld. Hoewel de uitgangspunten van dit beleid nog steeds actueel zijn, is er aanleiding om een nieuw beleidsdocument op te stellen.

De aanleiding is vierledig:

• •

  In de eerste plaats zijn er sinds 1999 diverse ontwikkelingen op het gebied van permanenten bewoning voornamelijk voor wat betreft het beleid van rijk en provincie, regelgeving en jurisprudentie. Het bestaande beleid van de gemeente Harderwijk, gericht op het voorkomen en terugdringen van permanente bewoning van recreatieverblijven, moet dan ook in het licht van de gewijzigde wet- en regelgeving worden geactualiseerd.

• •

  Bovendien ontstaat er door het project Vitale Vakantieparken, een nieuwe situatie op de parken die om een andere aanpak vraagt. In de nieuwe situatie ontstaat een onderscheid op de vakantieparken: de recreatieve vakantieparken, die volledig recreatief blijven en de transformatieparken die voor een minimaal percentage van 95% transformeren naar een woonbestemming en voor een maximaal percentage van 5% recreatief nog gebruikt worden.

• •

  Met de ondertekening van de transformatieovereenkomsten op 1 april 2019 en met het perspectief op het vaststellen van de bijbehorende bestemmingsplannen is de gemeente verplicht om de bestemmingen van de transformatieparken te gaan handhaven. Voor de vakantieparken die volledig hun ‘’recreatieve bestemming behouden en niet transformeren vanwege de potentie om een TOP park te worden of het ontbreken van een toekomstvisie, is de gemeente ook wettelijk verplicht om het (geldende) bestemmingsplan te handhaven, met als doel beëindiging van oneigenlijk gebruik. Hierop voorbereidend, is het onderhavig Plan van Aanpak – dit beleidsdocument - onmisbaar.

• •

  Met het handhaven, wordt er ook invulling gegeven aan de laatste processtap uit zowel de strategie nota als de op 18 januari 2018 vastgestelde Structuurvisie Vitale vakantieparken die er op gericht is om dit stapsgewijs te realiseren. Dit vergt een specifieke aanpak voor zowel de transformatieparken als voor de recreatieve vakantieparken. Daarbij wordt ingezet op maatwerk per park, omdat elk park zijn eigen aandachtpunten kent.

1.2 Situatie

In lijn met het project Vitale Vakantieparken, dat het mogelijk maakt om een groot deel van de recreatieve bestemmingen onder voorwaarden te transformeren naar een woonbestemming en een einde te maken aan oneigenlijk gebruik, blijft een deel van de parken een recreatieve bestemming houden. Ook zullen op de parken die in aanmerking komen om te transformeren een aantal verblijfsobjecten hun recreatieve bestemming behouden.. Daardoor blijft de kans aanwezig dat deze recreatieve bestemmingen oneigenlijk worden gebruikt met de volgende gevolgen voor de vakantieparken en de gebruikers:

• •

  Door bewoning van vakantiewoningen verdwijnt een deel van de beschikbare plancapaciteit voor verblijfsrecreatie. Hierdoor is het niet zonder meer mogelijk om op andere locaties te voorzien in vervangende ruimte voor verblijfsrecreatie, terwijl daar wel behoefte aan is.

• •

  Bij permanent gebruik van recreatiewoningen is er volgens wetgeving geen sprake van een goed woon- en leefmilieu. Recreatieve bestemmingen hebben, t.o.v. woonbestemmingen, vanwege een kortere verblijfsduur lagere standaarden waaraan voldaan moet worden voor een goed woon- en leefmilieu. Hierdoor worden minder maatregelen genomen om de milieueffecten te minimaliseren, zoals geluidhinder van wegen en spoorwegen en geurhinder van agrarische bedrijven.

• •

  Concentraties van permanent bewoonde delen van recreatieterreinen kunnen tot visuele vervuiling leiden, doordat van oorsprong natuurlijk ogende terreinen worden aangekleed met terrassen, schuren, siertuinen, hekken of schuttingen.

• •

  Er wordt beroep gedaan op algemene voorzieningen door een groep mensen die buiten de gemeente woont, waardoor er onvoldoende bijdrage uit het gemeentefonds tegenover staat, waardoor de kwaliteit niet kan worden gegarandeerd.

• •

  Bewoners vertonen ander gedrag en hebben andere leefpatronen dan recreanten. Als beide groepen worden toegestaan op een park kunnen ze over en weer overlast ondervinden.

De groep mensen die permanent in een recreatieverblijf woont, is niet alleen divers, maar kan daar ook uiteenlopende motieven voor hebben. Het belangrijkste uitgangspunt bij de handhaving blijft de menselijke maat waarmee wordt opgetreden. De situatie vraagt daarom niet om één rechtlijnige aanpak van de gemeente, maar om een meervoudig instrumentarium wat in een zorgvuldig proces van multidisciplinaire samenwerking doelgericht wordt ingezet.

1.3 Visie en doelstelling

De visie is dat recreatieverblijven met een recreatieve bestemming beschikbaar zijn en blijven voor recreatieve doeleinden.

De doelstelling is om door middel van een multidisciplinaire aanpak en daarop gebaseerde uitvoeringswerkzaamheden, invulling te geven aan stap 5 uit de strategienota zodat een einde gemaakt kan worden aan het oneigenlijke gebruik van recreatieverblijven.

1.4 Definitie recreatief verblijf en onrechtmatige bewoning

Definitie recreatief verblijf

Een gebouw dat dient als recreatieverblijf, waarvan de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben. Het centrum van sociale en maatschappelijke activiteiten ligt in dat geval ergens anders. .

Onrechtmatig gebruik recreatieverblijf

Van onrechtmatige bewoning is sprake als een recreatieverblijf wordt gebruikt (o.a. de sociale en maatschappelijke activiteiten) als hoofdverblijf. Ook het laten gebruiken van een recreatieverblijf als hoofdverblijf is in strijd met het bestemmingsplan.

In de uitspraak van de Afdeling van 11 mei 2016, zaaknummer 201505547/1/A1 is hoofdverblijf gedefinieerd als de plaats waar een huishouden, of een daarmee gelijk te stellen groep van personen, gedurende het hele jaar of het grootste deel van het jaar feitelijk is gehuisvest, daarvan is in ieder geval sprake als de plaats het centrum is van het sociale en maatschappelijke leven van de bewoners. Op basis van jurisprudentie zijn enkele criteria te destilleren, die mogelijke aanwijzingen voor permanente bewoning zijn:

• •

  inschrijving in het GBA op het adres van de recreatiewoning, (sta)caravan of (woon)boot;

• •

  men heeft niet de beschikking over een hoofdverblijf elders;

• •

  waar men belasting betaalt;

• •

  waar het sociaal en maatschappelijk centrum ligt van de bewoners.

1.5 Kaders

Persoonsgebonden gedoog statussen

In 1999 is het Plan van Aanpak permanente bewoning van recreatie woonverblijven in Harderwijk vastgesteld.

Vanaf september 1997 is de gemeente Harderwijk actief naar buiten getreden met berichtgeving over de beperkingen van het gebruik van een recreatieverblijf. Bij brief van 8 september 1997 zijn alle notarissen, banken, makelaars en hypotheekverstrekkers in de regio (Ermelo, Putten, Nunspeet en Harderwijk) van deze beperkingen op de hoogte gesteld. Aanleiding hiervoor was de grote golf van belangstellenden voor een aankoop van een recreatieverblijf op Slenck & Horst. Naar aanleiding hiervan is tevens een artikel geplaatst in de ‘Stadsomroeper’ (het toenmalige lokale huis-aan-huis blad) van 10 september 1997. Vanaf deze datum wist een ieder dat onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven niet is toegestaan en hebben kopers en gebruikers van een recreatieverblijf met het doel dit recreatieverblijf voor onrechtmatige bewoning aan te wenden, bewust een risico genomen. Een ieder die vanaf 10 september 1997 onrechtmatig in een recreatieverblijf is gaan wonen, of deze ter beschikking stelt voor onrechtmatige bewoning, loopt het risico te worden aangeschreven deze onrechtmatige bewoning te (laten) beëindigen.

Over de datum van 10 september 1997 is een uitvoerige juridische strijd gevoerd. Deze datum lag namelijk vóór de datum van vaststelling van het vorige beleid in 1999. Uiteindelijk heeft de ABRvS met de uitspraak op 12 november 2003, zaaknummer 200301954/1, duidelijkheid geboden. De conclusie van deze gerechtelijke uitspraak is dat de gemeente Harderwijk deze peildatum van 10 september 1997 mag hanteren en er geen strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.

Iedereen die kon aantonen al vóór 10 september 1997 in een recreatieverblijf te wonen, kon aanspraak maken op een persoonsgebonden gedoogstatus. Op diverse recreatieparken is een aantal persoonsgebonden gedoog statussen verleend. Een gedoogstatus betekent dat tegen de betrokken persoon niet handhavend opgetreden wordt bij onrechtmatige bewoning van het specifieke recreatieverblijf dat in de gedoogstatus is benoemd. Een persoonsgebonden gedoogstatus is uitdrukkelijk geen omgevingsvergunning om het betreffende recreatieverblijf voor bewoning te mogen gebruiken. Er is geen sprake van legalisatie. Als de houder van de persoonsgebonden gedoogstatus verhuist of overlijdt, komt de persoonsgebonden gedoogstatus automatisch te vervallen. Een nieuwe gebruiker van het recreatieverblijf kan geen aanspraak maken op deze persoonsgebonden gedoogstatus.

Project vitale vakantieparken

In 2013 is in regionaal verband gestart met het project ‘Vitale Vakantieparken’. Elf gemeenten op de Veluwe, waaronder Harderwijk, willen een divers en kwalitatief goed aanbod van vakantieparken realiseren dat een sterke schakel vormt in het hele toeristisch-recreatieve aanbod van de Veluwe. Om deze ambitie waar te maken werken de gemeenten samen met de provincie Gelderland, recreatie ondernemers en vele andere betrokkenen aan innovatie, herstructurering en veiligheid & leefbaarheid. De gemeente Harderwijk streeft naar aantrekkelijke vakantieparken met attractieve vakantiewoningen, die aansluiten op de vraag van de consument. Parken die zich daarop richten wil de gemeente zo goed mogelijk faciliteren.

Op 8 januari 2015 heeft de gemeenteraad de ‘Strategienota Vitale Vakantieparken’ vastgesteld. Deze komt voort uit de toezegging in het coalitieakkoord 2014-2018 ‘vernieuwing door verandering’ die door het college is vastgesteld. In deze strategienota zijn de hoofdlijnen geschetst van het beleid dat de gemeente Harderwijk de komende jaren voert met betrekking tot vakantieparken.

Onder Vitale Vakantieparken worden verstaan: attractieve terreinen met recreatiebungalows en/of andere accommodaties voor verblijfsrecreatie waar het aanbod aan accommodaties en andere voorzieningen goed aansluit op de vraag van recreanten. Bebouwing en voorzieningen op Vitale Vakantieparken zijn in goede staat en dienen primair voor verblijfsrecreatie.

Om te komen tot verbetering van de situatie is in de strategienota als één van de te ondernemen processtappen benoemd dat het bestemmingsplan strikt wordt gehandhaafd als het niet lukt om binnen een bepaalde periode constructieve afspraken te maken over functiewijziging naar ‘wonen’. Ook op de recreatieparken waar een functiewijziging naar ‘wonen’ niet aan de orde is, is de opgaaf volgens de strategienota om in te zetten op handhaving om met het bestemmingsplan strijdig gebruik te beëindigen. De hoofdstukken 4 en 5 van de strategienota gaan in op het terugdringen van het oneigenlijke gebruik van de recreatieparken en de openbare orde en veiligheid op de recreatieparken. Ter uitvoering van deze onderdelen in de strategienota is dit geactualiseerde beleidskader opgesteld.

1.6. Wijzigingen beleidsregel

Deze beleidsregel is vastgesteld op 19 november 2019. Na het vaststellen van deze beleidsregel bleek bij de uitvoering dat bij exploitanten behoefte bestaat in de winterperiode de mogelijkheid te hebben ongebruikte accommodatie (deels) te verhuren. In 2021 is daartoe ‘Winter wonen’ in deze beleidsregel opgenomen. Tevens is toen de op te leggen last bij overtreding verduidelijkt. Inmiddels is het ‘Winter wonen’ geëvalueerd. De op basis van de evaluatie verbeterde versie van dit beleidsonderdeel is in artikel 3.4 van deze beleidsregel opgenomen.

2. Inventarisatie

Inleiding

Om aan de doelstelling van Project Vitale Vakantieparken te voldoen, is een doelmatige beëindiging van onjuist en dus onrechtmatig gebruik van groot belang. De strategie is erop gericht om dit stapsgewijs te realiseren. Dit vergt een specifieke aanpak voor de transformatieparken en voor de recreatieve vakantieparken. Binnen die laatste categorie is tevens een onderscheid per park te maken. Ieder park kent zijn eigen aandachtspunten. Waar nodig en mogelijk zal worden ingestoken op maatwerk. Middels o.a. het onderstaand inzicht in de eigendomssituatie op de vakantieparken en het aantal te handhaven recreatieve objecten, kan de gemeente parkgericht doeltreffender optreden.

2.1 Recreatieparken

• •

  Konijnenberg

  Korhoenlaan 2
  Aantal recreatieve objecten	214 stacaravans 4 trekkershutten 20 recreatiewoningen 40 staanplaatsen

• De verhuur van de particuliere recreatieobjecten loopt verplicht via de exploitant van de Konijnenberg waarbij de centrale bedrijfsmatige exploitatie gewaarborgd wordt. De toeristische verhuur wordt geregeld in het parkreglement en/of koopovereenkomst waarbij oneigenlijk gebruik van recreatieobjecten door bijvoorbeeld permanente bewoning en huisvesting van arbeidsmigranten wordt uitgesloten. Conform de inventarisatie (10 december 2014) met betrekking tot gedoogstatushouders zijn nog 6 persoonsgebonden gedoog statussen van kracht.

• •

  Het Verscholen Dorp

  Boslaan 2
  Aantal recreatieve objecten	53 stenen bungalows 79 houten chalets

• Het Verscholen Dorp, is een uitgepond park: de meeste kavels met opstal zijn in eigendom van derden. ‘Bungalowpark Het Verscholen Dorp’ is eigenaar van de centrale voorzieningen. Het gebruik en eigendom van de recreatiewoningen zijn onder te verdelen in de volgende categorieën;

  Het Verscholen Dorp; Wisselende verhuur recreatieobjecten via het beheer van het park

  Beleggers; Eigenaren van een recreatiebungalow en/of chalet om deze verder te (laten)

  verhuren via het beheer van het park om zodoende een aantrekkelijk rendement te behalen op het geïnvesteerde vermogen.

  Recreanten; Eigenaren van het recreatieverblijf voor eigen gebruik, recreatieve doeleinden en verhuren het object niet aan derden

  Permanente bewoners; Eigenaren/gebruikers van een bungalow of chalet met die deze permanent bewonen. Een deel van deze bewoners heeft een gedoogstatus.

• •

  De Peperkamp

  Duinweg 6
  Aantal recreatieve objecten	51 stacaravans/seizoenplaatsen 25 staanplaatsen 1 verhuur accommodatie

• De Peperkamp is een echte camping. Met staan- en seizoenplaatsen. Een recreatief verhuurd Chalet

• •

  De Elzenhof

  Horloseweg 14
  Aantal recreatieve objecten	30 staanplaatsen

• De Elzenhof is een echte camping. Het betreft een minicamping met maximaal 30 staanplaatsen. Er zijn geen gebouwde recreatie verblijven.

2.2 Transformatieparken

• •

  Dennenhoek

  Parallelweg 25
  Aantal objecten	55
  Aantal recreatieve objecten	3

• Het park is voor het grootste deel in eigendom van een exploitant en een kleiner gedeelte is in particulier eigendom.

• •

  Onze Woudstee

  Parallelweg 26
  Aantal objecten	232
  Aantal recreatieve objecten	12

• Het bungalowpark Onze Woudstee is in eigendom van particulieren. Van een (centrale) bedrijfsmatige exploitatie is geen sprake. De “openbare ruimte” op het park is in beheer en eigendom van de kaveleigenaren.

• •

  Slenck & Horst

  Korhoenlaan 1-200
  Aantal objecten	190
  Aantal recreatieve objecten	0

• Het gehele park is uitgepond en in particulier eigendom waardoor er geen centrale exploitatie is. De “openbare ruimte” op het park is in beheer en eigendom van de vereniging van eigenaren. De voormalige centrale voorzieningen zoals de tennisbaan en het buitenzwembad zijn sinds april 2014 buiten gebruik gesteld en niet in eigendom van de kaveleigenaren.

• •

  Ceintuurbaan

  Ceintuurbaan 4-90
  Aantal objecten	88
  Aantal recreatieve objecten	6

• De huisjes zijn individueel verkocht als tweede woning; van een bedrijfsmatige exploitatie op dit park is geen sprake. Op het park zijn geen recreatieve voorzieningen aanwezig. De “openbare ruimte” op het park is in beheer en eigendom van de vereniging van eigenaren.

• •

  De Schaapskamp

  Schaapskamp 1
  Aantal recreatieve objecten	21 houten chalets

• De Schaapskamp is een recreatiepark waar louter arbeidsmigranten verblijven

2.3. Gevolgen voor handhavingsaanpak

Omdat het aantal recreatieve objecten en daardoor het aantal potentieel te handhaven objecten op de recreatieve vakantieparken fors groter is dan op de transformatieparken, geeft de gemeente in eerste instantie prioriteit aan handhaving op de vakantieparken. Omdat het recreatiepark, ‘’Het Verscholen Dorp’’, al beschikt over een toekomstvisie krijgt het park een prioriteit in de handhaving. Hierop aansluitend zal bewoning op het vakantiepark Konijnenberg onderzocht en gehandhaafd worden. Omdat het park op grondgebied van Harderwijk en op grondgebied van Ermelo ligt, zullen beide gemeente gezamenlijk optrekken. Dit betekent dat de gemeente meerdere middelen beschikbaar stelt om een einde te maken aan oneigenlijk gebruik op dit park.

Op de transformatieparken – Dennenhoek, Onze Woudstee, Slenck & Horst en Ceintuurbaan – waar sprake is van minder recreatieve objecten, blijft de kans aanwezig dat de recreatieve bestemmingen oneigenlijk worden gebruikt en zal handhaving op deze parken parallel verlopen met de handhaving op de vakantieparken.

3. Instrumentarium

Inleiding

Er is een groot aantal instrumenten voor een gemeente om permanente bewoning aan te pakken. Het gemeentebestuur gebruikt publieksrechtelijke instrumenten om de oneigenlijke bewoning tegen te gaan. Het bestemmingsplan biedt de juridische basis voor gemeenten om handhavend op te treden op vakantieparken indien sprake is van onrechtmatig gebruik. Onder artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is gebruik in strijd met het bestemmingsplan, zonder dat daartoe een omgevingsvergunning is verleend, verboden. De gemeente zal na het informeren over verbod op permanente bewoning via controles, zowel in systemen als op het park zelf, informatie verzamelen, waaruit blijkt dat er sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik.

3.1 Informeren over verbod op permanente bewoning

Als onderdeel van de publiekrechtelijke handhaving moeten de recreatiebedrijven op de hoogte worden gebracht van het standpunt van de gemeente aangaande permanente bewoning van verblijfsrecreatieterreinen. Iedereen die zich in laat schrijven in het GBA op een adres van een verblijfsrecreatieterrein of een bouwaanvraag indient om een recreatiewoning te bouwen, ontvangt een folder over permanente bewoning. Later volgt een brief van de gemeente waarin melding wordt gemaakt van het feit dat het bewonen van recreatieverblijven in strijd is met het bestemmingsplan en dat er niet permanent gewoond mag gaan worden. Aan alle loketten van de gemeente zal dezelfde informatie worden gegeven, namelijk, dat een recreatiewoning geen hoofdverblijf mag zijn.

3.2 Controle door middel van het benutten van informatiebronnen

Belangrijk aspect bij handhaving, is het bewijs dat sprake is van permanente bewoning. Op het College van B&W rust in beginsel de bewijslast. Aangezien het bewijsrecht niet in de Awb is vastgelegd, dient elke vorm van informatie als bewijs. Uit jurisprudentie blijkt dat het College van B&W in beginsel op alle mogelijke manieren kan proberen om bewijs te vergaren dat sprake is van permanente bewoning. Omdat een vakantiepark privaat bezit is, hebben overheden er geen primaire verantwoordelijkheid voor beheer en ligt de informatie daardoor niet bij één partij, maar bij meerdere partijen. Het is van belang om verschillende informatiebronnen te benutten om te controleren of er permanent gewoond wordt.

• •

  Inschrijvingen in de BRP (basisregistratie personen):

Mensen die hun hoofdverblijf op een vakantiepark hebben, moeten zich daar registreren. Wanneer de gemeente deze inschrijvingen actief volgt en controleert, kan een park waar zich niet-recreatief gebruik voordoet, snel in beeld komen. Iedereen die zich inschrijft in de BRP op het adres van een recreatieverblijf krijgt ofwel bij de balie een folder mee ofwel een brief, waarin staat dat het bestemmingsplan het wonen in een recreatieverblijf niet toestaat. Ook is hierover informatie op de website aanwezig.

• •

  Domein overstijgend binnen de gemeente

Het sociaal domein en samenwerkende partners voeren allerhande ondersteunende en zorg verlenende taken uit voor bewoners van vakantieparken, denk aan sociale dienst, leerplicht, Wmo, maatschappelijk werk en zorg. Omdat de maatschappelijke kwesties op parken vaak samenhangen, wordt er binnen de gemeente (Sociaal en Ruimte domein) gecoördineerd opgetreden. Het werken in een intern multidisciplinair team dat vaak gedurende langere tijd samen optrekt rondom een casus of project en op gezette momenten acties uitvoert, draagt bij aan structurele oplossingen. In het uitvoeringsprogramma integrale handhaving 2018-2019 staat benoemd dat het sociaal domein nadrukkelijk een aspect is dat in de afweging dient te worden betrokken.

• •

  Via de parkbeheerders

Het tegengaan van permanente bewoning is niet uitsluitend in het belang van de gemeente. Ook de eigenaren en de beheerders wensen dat onrechtmatig gebruik op de parken wordt aangepakt. Het structureel onderhouden van de relatie met hen, via toezichthouders en wijkagenten, is belangrijk om kennis te vergaren en hen ook alert te maken om signalen op te pikken.

• •

  Door controle op parken

In de Gemeentewet is niettemin de taak opgenomen om op gemeentelijk grondgebied (dus ook op de parken) te controleren en handhavend op te treden. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt hier algemene kaders voor die ook van toepassing zijn op vakantieparken. Zo mogen ambtenaren in de rol van toezichthouder te allen tijde op het terrein komen om te controleren op de naleving van wetten en regels, zoals onrechtmatig gebruik en brand- of milieuveiligheid. Toezichthouders hebben een specifieke bevoegdheid wat betekent dat ze alleen kunnen handelen naar de wet waarvoor ze zijn aangewezen. Het wettelijk kader voorziet in de mogelijkheid dat toezichthouders zich laten vergezellen door andere instanties. Zo kunnen gemeenten in samenwerking met o.a. politie (op basis van klachten), UWV, Belastingdienst en Inspectie SZW controles uitoefenen en informatie ophalen.

Een belangrijk aandachtspunt bij het ophalen van informatie, is dat de gemeente werkt met een ‘’gebruikerskader’’. Vakantieparken kennen een grote diversiteit in bewoners en vaste gebruikers. Sommigen verblijven er bewust en uit vrije keuze, maar voor een aanzienlijke groep vormt het een minst slecht alternatief voor een reguliere woonleefsituatie die in ieder geval op dat moment niet makkelijk voor handen is. Er is relatief vaak sprake van meervoudige problematiek, een klein sociaal netwerk, weinig financiële armslag en beperkte sociale of cognitieve vaardigheden. Door eerder opgedane ervaringen met hulpverlening en overheidsinstanties vertonen deze bewoners soms zorg mijdend gedrag. Op basis van onderzoeken worden verschillende categorieën bewoners op vakantieparken onderscheiden:

Op basis van het bovenstaand kader kan de gemeente doeltreffender haar instrumentarium inzetten.

3.3 Bepaling van interventie

Bij constatering van onrechtmatig gebruik van recreatieobjecten, heeft de gemeente meerdere interventies tot haar beschikking om het onrechtmatig gebruik te beëindigen. Afhankelijk van de opgehaalde informatie over de soort eigenaar en gebruiker, kan de eerste dwangsom in de brief worden opgelegd of kan de gebruiker en eigenaar uitgenodigd worden voor een gesprek. Op basis van het gesprek wordt beoordeeld of in welke vorm de gemeente verdere ondersteuning kan geven of over kan gaan tot het opleggen van een bestuurlijke maatregel.

• •

  Ondersteuning: maatwerk en zorgvuldige belangenafweging

Bewoners die maatschappelijk gezien in een kwetsbare positie verkeren en mogelijk hulp nodig hebben op het gebied van zorg & welzijn, kunnen zorg en ondersteuning verwachten van de gemeente. Een deel is niet of beperkt in staat om op eigen kracht te vertrekken en heeft hulp nodig om niet nog verder in de problemen te komen. Dit geldt tevens voor senioren die hun recreatieobject als vaste woning zijn gaan gebruiken. Sommige mensen hebben voldoende aan een steuntje in de rug, bij anderen is een vorm van bemoeizorg gewenst en is intensieve samenwerking met het Sociaal Domein noodzakelijk.

Volgens vaste jurisprudentie zijn persoonlijke omstandigheden, zoals een medische situatie, in beginsel geen bijzondere omstandigheden die het afzien van handhaving kunnen rechtvaardigen. Uitgangspunt is echter om in individuele situaties maatwerk te bieden. Zo kan in klemmende situaties toch enige ruimte worden geboden. Daarbij is het mogelijk om de begunstigingstermijn, welke in beginsel zal worden gesteld op 1 jaar, op een wat langere termijn te stellen, afhankelijk van de feiten en omstandigheden van die situatie. Hierdoor is sprake van een zorgvuldige belangenafweging van alle bij het besluit af te wegen belangen. Artikel 4.84 Algemene wet bestuursrecht (inherente afwijkingsbevoegdheid) geeft hiervoor een mogelijkheid.

Artikel 4:84 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan handelt in overeenstemming met de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Dit wordt de ‘inherente afwijkingsbevoegdheid’ genoemd. Bij het beoordelen of een afwijking gerechtvaardigd is, dienen alle omstandigheden van het geval in de beoordeling te worden betrokken, en dient te worden bezien of deze aangemerkt kunnen worden als bijzondere omstandigheid die een afwijking van de beleidsregel rechtvaardigen. Er dient een volledige belangenafweging te worden gemaakt.

Voor bewoners met een acute woonbehoefte, spoedzoekers, overbruggers en arbeidsmigranten, heeft de gemeente geen concreet aanbod aan alternatieve huisvestingsmogelijkheden voorhanden en geldt een begunstigingstermijn van maximaal 1 jaar (één jaar). De gemeente is bereid mee te denken over oplossingen en kan de weg wijzen naar andere instanties.

• •

  Dwangsom

Indien de gemeente bepaald heeft dat over kan worden gegaan tot een bestuurlijke maatregel, wordt zowel de gebruiker van het recreatieverblijf als de eigenaar daarvan met een brief aangeschreven het met het bestemmingsplan strijdige gebruik te beëindigen. In beginsel wordt voor de dwangsom een termijn van 4 weken aangehouden. Hiervan kan gemotiveerd worden afgeweken, bijvoorbeeld als het om een herhaling van de overtreding gaat.

Uit vaste jurisprudentie blijkt dat een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Wanneer sprake is van een langere begunstigingstermijn bestaat het risico dat er geen sprake meer is van een handhavingsbesluit, maar van een verkapt gedoogbesluit.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2015, zaaknummer 201405234/1/A1 waarin een gemeente een begunstigingstermijn van 10 (!) jaar had gesteld om de onrechtmatige bewoning te beëindigen en waarin de rechter niet meeging. Citaat uit deze uitspraak:

“De rechtbank heeft terecht overwogen dat de in artikel 3, tweede lid, van de beleidsregels opgenomen begunstigingstermijn van 10 jaar niet in overeenstemming is met de strekking van artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb dat een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Zij heeft eveneens terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat objectieve aanknopingspunten bestaan om bewoners, tevens eigenaren van recreatiewoningen, een termijn van 10 jaar te gunnen voor het vinden van vervangende woonruimte.”

De door de rechtbank gestelde termijn van 6 maanden in hiervoor genoemde casus vond de Afdeling echter te kort, en de Afdeling stelde toen daar dan ook de begunstigingstermijn vast op één jaar.

Voorgesteld wordt de volgende bedragen en termijnen aan te houden bij een last onder dwangsom:

• -

  € 2.500 per maand of gedeelte van een maand;

• -

  het maximum te verbeuren bedrag te bepalen op € 25.000,-- (10 maanden);

• -

  de begunstigingstermijn in beginsel te bepalen op maximaal 6 maanden

  (in bijzondere situaties zoals bijvoorbeeld situaties waarbij sprake is hoge leeftijd, (ernstige) medische omstandigheden, financiële problematiek, psychische problematiek, sociaal-maatschappelijke problematiek, mensen met jonge kinderen of combinaties hiervan, zogenaamde (multiproblematiek) kan deze termijn als maatwerkoplossing worden verlengd tot 1 jaar (één jaar).

• •

  Bestuursdwang

Een last onder bestuursdwang betekent het feitelijk sluiten van het recreatieverblijf en wordt in eerste instantie niet als proportioneel gezien. Hiermee wordt namelijk elk gebruik van het recreatieverblijf onmogelijk gemaakt, ook het recreatieve gebruik dat past binnen de bestemming. Een last onder bestuursdwang kan als ‘ultimum remedium’ worden ingezet als een opgelegde last onder dwangsom wordt verbeurd en niet het beoogde effect heeft, terwijl er grote behoefte is aan beëindiging van het gebruik omdat er bijvoorbeeld sprake is van overlast.

Ook kunnen er overtredingen zijn die zich naar aard en omvang kunnen lenen voor het toepassen van bestuursdwang in de vorm van een, al dan niet tijdelijke, sluiting. Denk bijvoorbeeld aan situaties waarbij in een recreatieverblijf een bordeel is gevestigd of illegale gokactiviteiten plaatsvinden. Tot slot kan bestuursdwang een geëigend middel zijn als de openbare orde en veiligheid in het geding is.

Als er sprake is van overtredingen van de Opiumwet, dan zal het sanctiemiddel niet een last onder dwangsom zijn, maar zal worden gekozen worden voor de tijdelijke sluiting, conform het Damoclesbeleid dat is vastgesteld op basis van artikel 13b Opiumwet. In die situaties prevaleert het Damoclesbeleid boven dit geactualiseerde beleidskader.

Dat deze volledige belangenafweging gemaakt dient te worden, en niet kan worden volstaan met de opmerking dat deze omstandigheid al is verdisconteerd bij het opstellen van de beleidsregel en daarom niet tot afwijking kan nopen, blijkt uit recente jurisprudentie van de afdeling. Het betreft de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, zaaknummer 201507715/1/A3.

3.4 Mogelijkheden tot ‘Winter wonen’

Het college is bereid is om aan de (centrale) exploitant tegemoet te komen wat betreft de gevallen van tijdelijke permanente bewoning in de ‘winter periode’. Het college wil als voldaan word aan het gestelde in de hierna genoemde voorwaarden een tijdelijke omgevingsvergunning verlenen waarmee tijdelijk van het verbod tot permanente bewoning wordt afgeweken

• •

  De mogelijkheid tot tijdelijke permanente bewoning in de ‘winter periode’ mag uitsluitend plaatsvinden tussen 1 oktober en 1 april;

• •

  Dat maximaal 40% van de recreatieverblijven op het park gelijktijdig met een tijdelijke omgevingsvergunning mag worden bewoond. Is dit quotum bereikt, dan worden geen nieuwe aanvragen meer ingewilligd, totdat er weer een of meer vergunninghouders zijn vertrokken (quoteringsregeling);

• •

  Er moet vooraf door of namens betrokkene een aanvraag worden ingediend voor een tijdelijke omgevingsvergunning t.b.v. het (strijdige) gebruik;

• •

  Er dient sprake te zijn van een economische en/of maatschappelijk binding aan de gemeente Harderwijk;

  Dit kan blijken uit, doch niet uitsluitend, een of meer van de volgende bewijzen en of bewijsstukken(in willekeurige volgorde):

  • •

    Inschrijving kinderen op een onderwijsinstelling in Harderwijk;

  • •

    Inschrijving bij een maatschappelijke of sport organisatie in de gemeente Harderwijk (tenminste 1 jaar);

  • •

    Inschrijving als inwoner van gemeente Harderwijk (tenminste 1 jaar);

  • •

    (Voorlopig) Koopcontract van een woning/woningbouwperceel in de gemeente Harderwijk (door partijen getekend);

  • •

    Aantoonbaar concreet zicht zijn op legale woonruimte binnen maximaal 6 maanden (bevestiging huurcontract);

  • •

    Arbeidsovereenkomst (al dan niet voor een bepaalde tijd) met een in de gemeente Harderwijk gevestigd bedrijf of (overheids)instelling.

• •

  Bij verhuur aan arbeidsmigranten dient sprake te zijn van een SNF gecertificeerde verhuurder;

• •

  De vergunning is persoons- en object gebonden en niet overdraagbaar naar een andere persoon of een ander recreatieverblijf;

• •

  Toestemming (middels een getekende huurovereenkomst) van de (centrale) exploitant of, voor zover van toepassing, particuliere verhuurder is vereist. (Volgens vaste rechtspraak staat een evidente privaatrechtelijke belemmering immers aan vergunningverlening in de weg).

Inherente afwijkingsbevoegdheid.

Overeenkomstig het bepaalde in artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht kan het college besluiten tot afwijking van het in ‘3.4 Mogelijkheden tot ‘Winter wonen’ ’gestelde indien strikte toepassing van deze beleidsregel voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met deze beleidsregel te dienen doelen.

Evaluatie van het in 2021 ingevoerde ‘Winter wonen-beleid’; ingediende zienswijzen

In het kader van de Evaluatie van het ‘Winter wonen’ is aan twee belanghebbenden gevraagd om hun input en suggesties ten aanzien van hun ervaring van de uitvoering van het in 2021 ingevoerde ‘Winter wonen-beleid. Het betreft Eigenaarsvereniging ‘het Verscholendorp’ (hierna: Vereniging) en Bungalowpark ‘Het Verscholen Dorp’ (hierna: Bungalowpark). In hoeverre de input en suggesties (zienswijzen) van deze belanghebbenden zijn verwerkt in het nieuwe artikel 3.4, is hieronder beschreven.

Zienswijze Vereniging

Kern van de zienswijze van de vereniging is dat op grond van de Algemene voorwaarden ’90 (hierna AV’90) een privaatrechtelijke belemmering bestaat voor een eigenaar van een recreatieverblijf. Het is de eigenaar van een recreatieverblijf op grond van de AV’90 niet toegestaan het recreatieverblijf niet recreatief te (laten) gebruiken. Het ‘winter wonen’ is niet recreatief gebruik. En dus om die reden volgens de privaatrechtelijke overeenkomst niet toegestaan. Als er een privaatrechtelijke belemmering is kan deze een bestuursrechtelijke regeling in de weg staan.

Reactie op zienswijze Vereniging

Op zichzelf is de stellingname van de vereniging juist. Echter de privaatrechtelijke belemmering moet wel evident zijn. Anders gezegd: een buitenstaander moet snel kunnen zien dat een privaatrechtelijk recht onmiskenbaar een niet te nemen hobbel voor de uitvoering van een project vormt (aldus bijvoorbeeld ABRvS 24-4-2019, ECLI:NL:RVS:2019:1329, r.o. 4.2). Die eis vloeit voort uit de gedachte dat het in beginsel op de weg van de civiele rechter ligt om te bepalen of de burger ‘inderdaad’ een afdwingbaar recht jegens een andere (rechts)persoon heeft (aldus bijvoorbeeld ABRvS 3-2-2021, ECLI:NL:RVS:2021:208, r.o. 3.1). Tevens wordt uitdrukkelijk verwezen naar ABRS 27-2-2013 LJN BZ2527. Daarin concludeerde de ABRvS ; “Het enkele bestaan van een contractuele relatie tussen [appellant] en [vergunninghouder], waarbij is overeengekomen dat permanente bewoning van het gehuurde niet is toegestaan, betekent nog niet dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering.’

Op grond van de hiervoor gemelde uitspraken van de ABRvS komt het ons voor dat de door de vereniging op geworpen belemmering niet als evident kan worden aangemerkt. De zienswijze wordt derhalve verworpen.

Zienswijze Bungalowpark

De kern van zienswijze van het Bungalowpark is dat de vergunning verlening, eenvoudiger zou moeten zowel qua toetsingscriteria als ook de behandeltijd. Ook zou een inschrijving in de BRP niet als verplichting moeten gelden.

Reactie op zienswijze Bungalowpark

De criteria op grond waarvan een vergunning kan worden verleend waren in het voorgaande beleid op zichzelf naar ons oordeel toetsbaar en eenduidig. Uit de adviezen van de bezwaarschriftencommissie in dit kader bleek ons echter dat gelet op de wijze waarop de criteria waren opgesomd een besluit aan alle criteria moest voldoen. In niet alle gevallen kon of behoefde daaraan worden voldaan. Als gevolg daarvan bleken tegen die besluiten ingebrachte bezwaren gegrond. Dit is in het nu beoogde beleid gewijzigd. De wet BRP schrift voor dat men zich inschrijft op het (BAG) adres waar men zijn hoofdverblijf heeft. In de situatie van een vergunning op grond van het ‘Winter wonen’ is dat het adres van een recreatieverblijf. Dus dient men zich daar in te schrijven. Wij zijn gebonden aan een juiste uitvoering van de Wet BRP.

De ingebrachte zienswijze omtrent de aanvraag en de toetsing van vergunningen voor ‘Winter wonen’ wordt door ons gevolgd. Het beleid ‘Winter wonen’ is ten aanzien van toetsing en vergunning verlening daarom aangepast. De zienswijze wordt verworpen waar het betreft de juiste toepassing van de Wet BRP.

4. Organisatie

Inleiding

Voor een doelmatige handhavingsaanpak is een goed werkende projectorganisatie van belang. Een goede projectorganisatie is het sluitstuk van strategie en uitvoering. In het bijzonder vanwege de complexe vraagstukken op de parken, is structuur nodig waarmee niet alleen de afdelingen binnen gemeenten samenwerken, maar ook externen betrokken zijn. Aan de hand van een organisatiestructuur, een planning en de middelen wordt in dit hoofdstuk beschreven hoe dit beleid in de praktijk invulling zal krijgen.

4.1 Organisatie

Het houden van toezicht op onrechtmatig gebruik gebeurt door het team Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH). Er zal een handhavingsregisseur vakantieparken worden aangesteld die regie voert op het proces van integraal toezicht en handhaving. De regisseur stuurt een projectteam aan en is het aanspreekpunt voor externen en het bevoegd gezag.

Intern

Het interne projectteam zal bestaan uit een veiligheidsadviseur, regisseurs/adviseurs sociaal domein, jurist(en), handhavers en administratieve medewerkers. Voor effectieve, structurele inzet heeft het proces een multidisciplinair karakter. Voornamelijk in de fase van het verzamelen van informatie tot aan vooraanschrijving, zal het team een sterk multidisciplinair kenmerk hebben en is structureel periodiek overleg van groot belang.

Extern

Het tegengaan van permanente bewoning is niet uitsluitend in het belang van de gemeente. Ook de eigenaren en de beheerders wensen geen onrechtmatig gebruik op de parken. Voor de handhavingsregisseur ligt ook een rol in het periodiek onderhouden van de relatie met externen zoals parkbeheerders en wijkagenten, om zo kennis op te halen en hen alert te maken op het oppikken van signalen.

Externen zoals politie, UWV, Belastingdienst en Inspectie SZW kunnen incidenteel, afhankelijk van de aard en complexiteit van de dossiers, betrokken worden bij het periodiek overleg. Van belang blijft dat externen en hun signalen (klachten en andere meldingen) op de juiste wijze hun weg vinden naar de gemeente en andersom. De handhavingsregisseur vervult hier een rol in.

Activiteiten op hoofdlijnen

De volgende activiteiten zullen door het projectteam gefaseerd uitgevoerd worden. De soort activiteit is bepalend voor de betrokkenheid van elk teamlid. Wat betreft de inventarisatiefase, op het merendeel van de parken is inmiddels in beeld in hoeveel gevallen sprake is van onrechtmatig gebruik. De inschatting, op basis van ervaring, is dat 1/3 van de gebruikers vrijwillig het onrechtmatig gebruik na de inventarisatiefase beëindigt, en dat de overige gebruikers een aanschrijving kunnen ontvangen. Verwacht wordt dat bijna de helft van deze procedures leidt tot een vervolg daarop. Onderstaand is een overzicht opgenomen van de procedure, die afhankelijk van het dossier deels of volledig doorlopen wordt.

• 1.

  Inventarisatiefase (fase tot de vooraanschrijving)

  • •

    Inventariserend onderzoek (bureau onderzoek) voor dossier opbouw en indien nodig gesprekken met overtreders.

  • •

    Vooraanschrijving en behandelen van zienswijzen.

  • •

    Controle aan de hand van zienswijzen in veld.

• 2.

  Juridische fase (fase van aanschrijving tot hoger beroep)

  • •

    Aanschrijving: Het opstellen van de dwangsombeschikking.

  • •

    Bezwaarfase: Behandeling ingekomen bezwaarschrift incl. beslissing op bezwaar.

  • •

    Controles en onderzoek tijdens bezwaarfase.

  • •

    Voorlopige voorziening: Behandeling verzoek voorlopige voorziening bij rechter.

  • •

    Beroep bij Rechtbank: Behandeling van het beroep bij de rechtbank.

  • •

    Hoger beroep bij de afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State.

• 3.

  Invorderingsfase

  • •

    Controles en gegevens verzamelen: is overtreding beëindigd?

  • •

    Administratief -juridische werkzaamheden (invorderingsbrief + aanmaningen).

  • •

    Eventueel: bijwonen zittingen in het kader van getuigengehoor

4.2 Planning

De ervaring is dat een effectieve aanpak van vakantieparken naast organisatorische ruimte ook tijd vergt. Met behulp van een planning kan focus worden gebracht in inspanningen die verricht worden.

Op de korte termijn, na vaststelling van dit onderhavig beleid, wordt gestart met handhaving op het Verscholen Dorp. Het park beschikt over een toekomstvisie en heeft de ambitie om spoedig richting een TOP park te bewegen. Vanwege de ambitie en het aantal potentieel te handhaven objecten op het park, geeft de gemeente in eerste instantie prioriteit aan handhaving op Het Verscholendorp. Aansluitend op dit park zal bewoning op het vakantiepark Konijnenberg onder de loep worden genomen. Nadere inventarisatie zal moeten uitwijzen welke aanpak op de Konijnenberg het meest geëigend zal zijn.

Op de transformatieparken – Dennenhoek, Onze Woudstee, Slenck & Horst en Ceintuurbaan – waar sprake is van minder recreatieve objecten, blijft de kans aanwezig dat de recreatieve bestemmingen oneigenlijk worden gebruikt en zal handhaving op deze parken parallel verlopen aan de handhaving op vakantieparken. Bij de transformatieparken zal na het onherroepelijk worden van het bestemmingplan van het betreffende park, worden beoordeeld welke acties/instrumenten worden ingezet. Gedurende de transformatieprocedure zal niet proactief gehandhaafd worden omdat de transformatieparken een overgangsperiode kennen van 18 maanden, vanaf het moment van vaststelling van het bestemmingsplan.

4.3 Middelen

In 2018 is een aanvraag voor de Kadernota ingediend. Deze aanvraag is gehonoreerd en opgenomen in de themabegroting 2019-2022. De raad heeft hier op 8 november 2018 over beslist. Concreet is er €150.000 vrijgemaakt (2019: €62.500, 2020: €62.500 en 2021: € 25.000). De financiële middelen worden, conform de Kadernota, onder andere ingezet voor het inhuren van specialistische kennis, het vergroten van capaciteit, het uitvoeren van onderzoek en het inspelen op actuele ontwikkelingen.

5. Vervolgprocedure

5.1 Inspraak

Dit beleid betreft een actualisatie van het geldende beleidskader, waarin de nieuwe ontwikkelingen zijn opgenomen. Voor zover het gaat om beleidsmatige nieuwe ontwikkelingen in het kader van het project Vitale Vakantieparken, wordt volgens de inspraakverordening inspraak mogelijk gemaakt voor een maximale periode van 6 weken.

Gedurende de termijn is een zienswijze ingekomen van Vereniging Onze Dennenhoek. De beantwoording daarvan is opgenomen in de als bijlage bij dit beleid toegevoegde ‘bijlage Commentaarnota’.

Het hoofdstuk met de toevoeging van het ‘winter wonen’ heeft ter inzag gelegen van 10 juni 2020 tot en met 23 juli 2020. Op 23 juli 202 is een zienswijze binnen gekomen van de Vereniging van eigenaars het Verscholen Dorp. De ingediende ziens wijze behelsde onder andere het verzoek om een extra voorwaarde op ten nemen bij de voorwaarden waaraan men moet voldoen als met gebruik wil (laten) maken van de aanvulling van het ‘winter wonen’.

De zienswijze en de beantwoording daarvan is opgenomen in het hoofdstuk over het ‘winter wonen’. De voorwaarde is in het hoofdstuk over het ‘winter wonen’ op genomen’

5.2 Inwerkingtreding

Dit geactualiseerde beleidskader treedt in werking met ingang van de dag na bekendmaking op de gemeentepagina van ‘Het Kontakt’.

5.3 Evaluatie

Om te beoordelen of deze beleidsnotitie voldoet aan wat is beoogd zal dit beleid een jaar na de inwerkingtreding hiervan worden geëvalueerd. Indien dit uit de evaluatie blijkt zal het beleid waar nodig worden aangepast of aangevuld.

6. AVG register van verwerkingsactiviteiten

Per 25 mei 2018 is de AVG in werking getreden. Op basis hiervan is de gemeente verplicht om een register op te stellen waarin onder meer wordt bijgehouden welke persoonsgegevens worden verwerkt en op basis van welke wettelijke grondslag.