Beleidsnota Last onder Dwangsom Leerplicht

Samenvatting

Het blijkt dat jongeren gedurende een langere periode geen onderwijs volgen, ondanks de inspanningen van het Regionaal Bureau Leerplicht (RBL). Uiteindelijk volgen zij weer onderwijs, maar dan hebben zij inmiddels een achterstand opgelopen. Het RBL wil effectief en efficiënt toezicht houden op de naleving van de Leerplichtwet 1969 om het recht op onderwijs voor alle leerplichtige jongeren in de Westelijke Mijnstreek te waarborgen. Dit houdt in het voorkomen dat jongeren geen onderwijs volgen. Een van de mogelijkheden om dit te waarborgen is bestuurlijke handhaving. Deze nota gaat in op welke manier bestuurlijke handhaving kan worden toegepast bij de handhaving van de Leerplichtwet 1969.

De last onder dwangsom is een instrument van bestuurlijke handhaving die toegepast kan worden bij de handhaving van de Leerplichtwet 1969. Het instrument is met name geschikt om duurovertredingen te stoppen dan wel te voorkomen. Overtredingen van de Leerplichtwet 1969 zijn duurovertredingen. De last onder dwangsom is een geschikt instrument om de duurovertreding absoluut verzuim te voorkomen. Het heeft de preventieve werking dat ouders ervoor zorgdragen dat hun kinderen op een school staan ingeschreven, dan wel de periode van absoluut verzuim zo kort mogelijk te houden.

Daarnaast sluit het opleggen van de last onder dwangsom bij absoluut verzuim aan bij het landelijk en gemeentelijk beleid om preventief een betere naleving op de Leerplichtwet 1969 te bereiken door een integraal handhavingsbeleid.

Om dit instrument toe te passen, moet een collegevoorstel voor alle vier de samenwerkende gemeenten geschreven worden, waarin de procedure en de hoogte van de last wordt vastgesteld. Het voorstel is om bij absoluut verzuim per tijdseenheid een bedrag van €50,- per dag tot een maximum van €10.000,- vast te leggen. Op deze manier wordt de burger gemotiveerd zo snel mogelijk de ongewenste situatie recht te zetten. Deze last wordt dan gestort op de voorziening van het RBL. Hiermee kunnen de kosten die gemaakt worden om de procedure last onder dwangsom uit te voeren worden gedekt.

1. Inleiding

Het Regionaal Bureau Leerplicht Westelijke Mijnstreek (RBL) is een onderdeel van de gemeente Sittard-Geleen en voert ook de leerplicht en RMC1-functie uit voor de gemeenten Beek, Schinnen, Stein en Echt-Susteren. Vanaf 2008 is het verbeterplan RMC ingezet om te komen tot een professioneel RBL waar effectief en efficiënt toezicht wordt gehouden op de Leerplichtwet 1969 en het voorkomen van voortijdig schoolverlaten. Deze professionalisering van het RBL leidt tot inventarisering van de mogelijkheden die de Leerplichtwet 1969 biedt en de uitvoering daarvan. Een van de mogelijkheden die de Leerplichtwet 1969 biedt is bestuurlijke handhaving. Op dit moment wordt hier nog geen gebruik van gemaakt. Nergens is vastgelegd welke procedure gevolgd moet worden om van deze vorm van handhaving gebruik te maken. Daarom is de centrale vraag in deze nota:

Op welke manier kan bestuurlijke handhaving worden toegepast bij de handhaving van de Leerplichtwet 1969?

Het volgende hoofdstuk brengt het probleem in kaart. Vervolgens beschrijft hoofdstuk 3 het doel en de randvoorwaarden die gelden om de vraagstelling te kunnen beantwoorden. Hoofdstuk 4 gaat in op de toepassing van bestuurlijke handhaving. Hoofdstuk 5 beantwoordt de vraagstelling en geeft aanbevelingen voor de implementatie van bestuurlijke handhaving.

2. Probleem

Het is belangrijk dat het recht op onderwijs voor kinderen wordt gewaarborgd. Met het toezicht houden op de Leerplichtwet 1969 wordt dit recht bewaakt door de leerplichtambtenaar die is aangewezen door het college van burgemeester en wethouders. Het doel van de Leerplichtwet 1969 is dat jongeren zo goed mogelijk worden toegerust met kennis en vaardigheden, die zij nodig hebben om een zelfstandige plek in de samenleving voor de langere termijn te verwerven. Een afgeronde schoolopleiding is daarvoor een eerste vereiste.

Vanaf de leerplichtige leeftijd van de jongere (5 jaar) zijn de ouders2 verantwoordelijk voor de inschrijving aan een school en het geregeld bezoeken van deze school. Vanaf 12 jaar is ook de jongere zelf medeverantwoordelijk voor het regelmatig bezoeken van de school.

Wanneer jongeren niet op een school staan ingeschreven of de school niet geregeld bezoeken, brengt dit risico’s met zich mee voor de jongere zelf alsook voor de maatschappij. Uit onderzoek blijkt dat schoolverzuim een negatieve invloed heeft op de schoolloopbaan van de jongere (Brandsma, Knuwer & Tinga, 2005). Het schoolverzuim brengt nog andere risico’s met zich mee. Zo blijkt uit onderzoek dat tachtig procent van de serieuze delinquenten een verleden hebben van schoolproblemen, waaronder spijbelen (Flannery, Hussey, Biebelhausen & Wester, 2006). Scholieren die veel spijbelen worden vaker aangetroffen onder de probleemjongeren en zijn vaker betrokken bij vandalisme, diefstal en geweld (Vogels & Bronneman-Helmers, 2003). Justitie onderschrijft dan ook dat een goed toezicht op de leerplicht en op tijd ingrijpen van belang bij het voorkomen van jeugdcriminaliteit en voortijdig schoolverlaten (www.justitie.nl).

In de laatste 15 jaar heeft de leerplichtfunctie een forse ontwikkeling doorgemaakt. Het belang van het toezicht houden op de naleving van de leerplichtwet wordt landelijk erkend. Verantwoordelijke partijen in het kader van leerplicht zijn, ouders en hun kinderen vanaf 12 jaar, scholen, de gemeente en de Officier van Justitie. Waren er in het verleden bijna geen BOA's en werd het gebruik van een proces-verbaal als een ultimum remedium gezien dan kan gesteld worden dat dit al heel lang een gepasseerd station is. Enkele cijfers kunnen hierbij een beeld vormen. Zo hebben de leerplichtambtenaren in 2001-2002 23 processen-verbaal opgemaakt, in 2004-2005 waren dit er 44 en in het laatste schooljaar waren dit 68 processen-verbaal.

De noodzaak tot het komen van een goed integraal handhavingsbeleid is van belang omdat het nu voorkomt dat jongeren gedurende een langere periode geen onderwijs volgen. Uiteindelijk starten deze jongeren wel op een school, maar dan hebben zij inmiddels wel een grote achterstand opgelopen.

Het zwaarste instrument dat de leerplichtambtenaar nu kan hanteren is het proces-verbaal. Dit instrument is niet meer afdoende. Om meer dwingend te kunnen optreden om zo het recht op onderwijs te waarborgen en de doelstelling van het RBL te behalen is de uitbreiding van het instrumentarium met bestuurlijke handhaving nodig. De doelstelling van het RBL is 100% leerplichtigen in de Westelijke Mijnstreek op school of in een alternatief traject en 10% minder voortijdig schoolverlaters ten opzichte van het voorgaande schooljaar.

3. Doel en randvoorwaarden

Zoals beschreven in het voorgaande hoofdstuk is het doel van het RBL is 100% leerplichtigen woonachtig in de Westelijke Mijnstreek op school of in een alternatief traject en 10% minder voortijdig schoolverlaters ten opzichte van het voorgaande schooljaar. Het doel van deze nota is om de mogelijkheden van de bestuurlijke handhaving te onderzoeken en te implementeren in het beleid van het RBL. Zodat dit een ondersteuning biedt aan het behalen van de doelstellingen van het RBL. Om dit doel te kunnen bereiken moet rekening worden gehouden met het juridisch kader en het beleid van de gemeente Sittard-Geleen alsook van de gemeenten Beek, Schinnen en Stein.

3.1 Handhaven

Handhaven is het toezicht houden op en zo nodig afdwingen van de naleving van de gestelde regels, in dit geval de Leerplichtwet 1969. Het doel van handhaving is dat de wet wordt nageleefd.

3.1.1 Vormen van handhaving en sancties

Er zijn verschillende vormen van handhaving:

• 1.

  Preventieve handhaving: het voorkomen van (nieuwe) overtredingen door bijvoorbeeld voorlichting.

• 2.

  Repressieve handhaving: het ongedaan maken (waar mogelijk) van de overtreding nadat deze is geconstateerd.

• 3.

  Passieve handhaving (reactief): optreden naar aanleiding van klachten of meldingen van derden.

• 4.

  Bij actieve handhaving wordt bewust gezocht naar overtredingen en wordt opgetreden op basis van eigen waarnemingen.

Wordt de wet overtreden dan kunnen bestraffende en herstelsancties worden ingezet. Bestraffende (punitieve) sancties zijn bijvoorbeeld de strafrechterlijke hechtenis of geldboete. Reparatoire (herstel) sancties zijn bijvoorbeeld de schadevergoeding of het opleggen van een last onder dwangsom.

3.1.2 Rechtgebieden voor handhaving

Er zijn drie rechtsgebieden voor handhaving; privaatrechtelijke, strafrechtelijke en bestuurlijke handhaving. Op privaatrechtelijke handhaving wordt in deze nota niet verder op ingegaan omdat dit hier niet van toepassing is.

Strafrechtelijke handhaving

Het strafrecht richt zich op het beschermen van de openbare orde en het garanderen van de veiligheid in de samenleving door de opsporing en vervolging van strafbaar gestelde feiten. Voor het handhavingsbeleid is het Openbaar Ministerie (OM) verantwoordelijk.

De Leerplichtwet 1969 draagt het toezicht op de naleving van de Leerplichtwet 1969 op aan het college van burgemeester en wethouders. Zij wijzen daartoe een of meer ambtenaren aan (artikel 16 lid 1 Leerplichtwet 1969). Deze ambtenaren zijn belast met de opsporing van de bij deze wet strafbaar gestelde feiten, onverminderd artikel 141 van het Wetboek van Strafvordering (artikel 16 lid 5 Leerplichtwet 1969). De bij de Leerplichtwet 1969 strafbaar gestelde feiten worden beschouwd als een overtreding.

Bestuurlijke handhaving

De eerste schakel in bestuurlijke handhaving is het toezicht op de naleving van de regelgeving. Toezicht op de naleving kan omschreven worden als werkzaamheden die door of namens het bestuursorgaan worden verricht om na te gaan of voorschriften worden nageleefd. Hiervan gaat een belangrijk preventief effect uit. Het toezicht houden kan tot resultaat leiden dat de wettelijke voorschriften worden nageleefd zonder verdere sanctiemiddelen. Als waarschuwingen geen effect hebben dan loopt het toezicht in de regel uit op het gebruik van sanctiemiddelen. Om toezicht te kunnen houden dient men als zodanig zijn aangewezen. In de Leerplichtwet 1969 wordt dit geregeld in artikel 16 lid 1. De bestuurlijke sanctiemiddelen die ingezet kunnen worden bij het niet naleven van de Leerplichtwet 1969 zijn:

­ Last onder bestuursdwang

Last onder bestuursdwang is als volgt gedefinieerd in de Awb (artikel 5:21): “Het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.”

De bevoegdheid tot het toepassen van last onder bestuursdwang door het gemeentebestuur is neergelegd in artikel 125 van de Gemeentewet. Last onder bestuursdwang is een reparatoire sanctie. Doel is het feitelijk ongedaan maken van de strijdige situatie.

­ Dwangsom

Een bestuursorgaan dat bevoegd is om last onder bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan, aan de overtreder een last onder dwangsom overleggen. Het doel hiervan is de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen (artikel 5:32 Awb). Dwangsom is daarmee een pressiemiddel maar ook een reparatoire sanctie.

­ Gedogen

De bevoegdheid om te handhaven is een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat de leerplichtambtenaar een vrije beslissingsruimte heeft om wel of niet te handhaven. Gedogen is feitelijk alleen mogelijk als het bestuur op de hoogte is, of had moeten zijn, van de overtreding. Een gedoogbesluit dient slechts in uitzonderlijke gevallen genomen te worden. Er is slechts sprake van een uitzonderlijk geval in het geval van de volgende omstandigheden: er is concreet zicht op legalisering; of er is sprake van een overmacht- of overgangssituatie; of er is sprake van een zeer geringe inbreuk op de regelgeving.

3.2 Beleid

Het beleid bepaalt in hoeverre handhavend wordt opgetreden tegen overtredingen. Daarom volgt hieronder een korte toelichting op het landelijk en gemeentelijk beleid in relatie met het beleid van het RBL.

3.2.1 Landelijk beleid

Het kabinetsbeleid is gericht op het realiseren van een geïntegreerde aanpak schoolverzuim en schooluitval voor leerlingen van 5 tot 23 jaar. Het doel daarvan is de halvering van het aantal voortijdig schoolverlaters in 2012. Dit moet bereikt worden door:

• ­

  Betere naleving van de Leerplichtwet 1969, zodat leerlingen minder verzuimen.

• ­

  Het vroegtijdig identificeren van leerlingen die door achterliggende problemen gaan spijbelen.

• ­

  Een goede doorverwijzing van kinderen met problemen naar jeugdhulpverlening.

• ­

  Het sluitstuk: een snelle en effectieve justitiële aanpak.

• ­

  Begeleiding van niet-leerplichtige uitvallers naar school, werk en/of zorg.

Bron: naar een integrale aanpak schoolverzuim, ministerie van OC&W, 5 juni 2008.

3.2.2 Gemeentelijk beleid

De afdeling Handhaving en Veiligheid van de gemeente Sittard-Geleen heeft onlangs een handhavingsprogramma opgesteld. Met dit programma komen zij tot meer efficiënte en effectieve inzet van toezicht en handhaving, onder andere door een integrale aanpak. Dit houdt in een combinatie straf- en bestuursrecht. Voordelen van dit beleid zijn tijdswinst en meer afwisseling in het toezicht door de bredere werkinhoud.

Ook de gemeenten Beek, Schinnen en Stein hanteren een combinatie straf- en bestuursrecht.

3.2.3 Beleid van het RBL

Het beleid van het RBL is gericht op het behalen van de twee doelstellingen: 100% leerplichtigen woonachtig in de Westelijke Mijnstreek op school of in een alternatief traject en 10% minder voortijdig schoolverlaters ten opzichte van het voorgaande schooljaar. Dit wordt bereikt door goed toezicht te houden op de naleving van de Leerplichtwet 1969. Deze heeft namelijk een maatschappelijke functie. Dit houdt in het ervoor zorgdragen dat jongeren voldoende kennis en vaardigheden hebben om te kunnen functioneren in de maatschappij op langere termijn. Het beleid van het RBL houdt dan ook in dat de maatschappelijke zorgtaak boven de handhavingstaak staat. Bij een overtreding van de Leerplichtwet 1969 wordt eerst onderzocht wat de oorzaak is van het schoolverzuim en of inschakeling van de hulpverlening gewenst is. Daarbij worden de vastgelegde werkprocedures gevolgd. Deze procedures zijn vastgelegd in de ambtsinstructie voor de leerplichtambtenaar gemeente Sittard-Geleen 2008, zoals de Leerplichtwet 1969 dit ook vereist in artikel 16 lid 4. In deze ambtsinstructie staat vermeld wanneer de ambtenaar een voorstel kan doen tot het opleggen van last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom:

• ­

  Artikel 2 lid 7 jegens de directeur, indien hij te laat in- en afschrijvingen heeft gemeld (overtreding van artikel 18 van de Leerplichtwet 1969).

• ­

  Artikel 5 lid 11 jegens de ouder/verzorger en/of jongere vanaf 12 jaar, vanwege de achtergrond en aard van het relatief verzuim (overtreding van artikel 2 lid 1 en 3 en artikel 1b Leerplichtwet 1969).

• ­

  Artikel 5 lid 13 jegens de directeur, indien hij relatief verzuim niet heeft gemeld (overtreding van artikel 21 Leerplichtwet 1969)

• ­

  Artikel 6 lid 4 jegens ouder/verzorger vanwege de achtergrond en aard van het absoluut verzuim (overtreding van artikel 2 lid 1 Leerplichtwet 1969).

In de werkprocedures staat ook vermeld wanneer gebruik wordt gemaakt van de handhavingsmethoden (zie onderstaande tabel). Welke methode ingezet wordt hangt af van het soort schoolverzuim.

Handhavingsmethoden RBL
Preventieve handhaving	Voorlichting & zorggesprekken
Passieve handhaving	Gesprekken, waarschuwingen welke tot gevolg een strafrechtelijke handhaving kunnen hebben (punitieve sancties)
Actieve handhaving	Schoolbezoeken

4. Toepassing bestuurlijke handhaving

In het vorige hoofdstuk is beschreven dat diverse handhavingsmethoden worden ingezet om het probleem schoolverzuim aan te pakken. Tot nu toe is er nog geen gebruik gemaakt van de bestuurlijke handhaving om schoolverzuim aan te pakken. De reden hiervoor is dat nooit eerder met dit instrument is gewerkt bij de handhaving van de Leerplichtwet 1969. Toepassing hiervan vergt, evenals bij strafrechtelijke procedures, een zorgvuldige voorbereiding, waarbij de procedures uitvoering en nauwgezet moeten worden geformuleerd. Dit hoofdstuk beschrijft hoe bestuurlijke handhaving kan worden toegepast bij leerplicht, in welke vorm, wat de voor- en nadelen zijn en bij welk verzuim dit kan worden ingezet.

4.1 Toepassing

Om bestuurlijke handhaving toe te passen moet er sprake zijn van toezicht op de naleving van de regelgeving. En er moet een bevoegdheid bestaan op de toepassing van bestuurlijke handhaving. Aan beide voorwaarden wordt bij leerplicht voldaan. Leerplichtambtenaren zijn aangewezen als toezichthouders op de naleving van de Leerplichtwet 1969 (artikel 16 lid 1). De bevoegdheid tot het toepassen van last onder bestuursdwang door het gemeentebestuur is neergelegd in artikel 125 van de Gemeentewet. De ambtinstructie voor de leerplichtambtenaar Sittard-Geleen 2008 heeft ook deze bevoegdheid vastgelegd in de artikelen 2, 5 en 6.

Zoals hierboven beschreven is een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom een taak van het gemeentebestuur. Indien dus voor dit instrument gekozen wordt dient het college hiermee akkoord te gaan. Tegen het besluit kan bezwaar worden gemaakt. Indien dit voorkomt, dan handelt iedere gemeente zelf dit bezwaarschrift af.

De gemeenten Beek, Schinnen en Stein zijn akkoord gegaan met het feit dat dienstverlening op basis van deze ambtsinstructie wordt uitgevoerd en daarmee ook met de toepassing van de bestuurlijke handhaving.

4.2 Vorm

De keuze voor last onder bestuursdwang dan wel de dwangsom hangt af van de feiten, de omstandigheden en de belangen, die aan de orde zijn. Indien het gaat om het voorkomen van een (herhaling van een) overtreding is een dwangsom een geschikt instrument. Indien direct een illegale situatie beëindigd dient te worden is last onder bestuursdwang een geschikter instrument. De instrumenten kunnen niet tegelijkertijd worden toegepast.

4.3 Voor- en nadelen

Deze paragraaf gaat in op de voor- en nadelen van het toepassen van bestuurlijke handhaving bij schoolverzuim.

4.3.1 Voordelen

De toepassing van bestuurlijke handhaving voldoet aan de eerder genoemde randvoorwaarden:

• ­

  Door deze toepassing kan één van de doelstellingen van het landelijk beleid, namelijk een betere naleving van de Leerplichtwet 1969, worden bereikt.

• ­

  Last onder bestuursdwang en last onder dwangsom zijn vormen van repressieve handhaving. De toevoeging van deze vorm zorgt voor een integraal handhavingsbeleid van het RBL. Deze integrale werkwijze leidt tot een meer efficiënte en effectieve inzet.

• ­

  Door de combinatie van strafrechtelijke en bestuurlijke handhaving congrueert het handhavingbeleid van het RBL met het handhavingsbeleid van de gemeenten in de Westelijke Mijnstreek.

• ­

  De bestuurlijke handhaving kan preventief worden ingezet. Dit sluit aan op het beleid van het RBL om leerplichtigen op school te houden en voortijdig schoolverlaten te voorkomen.

Naast het feit dat bestuurlijke handhaving voldoet aan de randvoorwaarden is een ander voordeel dat dit kan leiden tot een vermindering in de strafrechtelijke aanpak. Ook kan de bestuurlijke handhaving effectiever zijn dan strafrechtelijke handhaving met name wanneer voortzetting of herhaling van de overtreding gevreesd moet worden. Daarnaast duurt het strafrechtelijk traject lang. Het inzetten van bestuurlijke handhaving zorgt ervoor dat de ongewenste situatie sneller tot de norm wordt teruggebracht.

4.3.2 Nadelen

Versnippering van handhavinginstrumenten, namelijk handhaven zowel via het strafrecht als via het bestuursrecht kan de inzichtelijkheid voor de burger schaden.

4.4 Soort schoolverzuim

De overtreding van de verplichting tot inschrijving en/of regelmatig schoolbezoek (artikel 2 lid 1 en 3 en artikel 1b Leerplichtwet 1969) is een duurovertreding. Elke dag dat de betrokkenen in gebreke blijven, duurt de overtreding voort. Daarom is het opleggen van een last onder dwangsom, die ertoe strekt de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen, een geschikt instrument (artikel 5:32 lid 2 Awb) om te handhaven.

In de ambtsinstructie voor de leerplichtambtenaar Sittard-Geleen 2008 staat vermeld dat de last onder dwangsom kan worden opgelegd indien er sprake is van absoluut of relatief verzuim. De volgende subparagrafen gaan hier verder op in.

4.4.1 Absoluut verzuim

Het toepassen van last onder dwangsom bij absoluut verzuim houdt in dat ouders voor iedere dag dat zij er niet voor hebben gezorgd dat zijn/haar kind staat ingeschreven op een school een boete moeten betalen. Bij deze overtreding is het immers van belang om zo snel mogelijk een einde aan de overtreding te maken en het recht op onderwijs te garanderen.

In de huidige werkprocedures (zie bijlage 1) staat beschreven welke stappen ondernomen worden om ervoor te zorgen dat de jongere (weer) staat ingeschreven op een school. De ouders worden geïnformeerd door de leerplichtambtenaar en krijgen twee weken de tijd om de inschrijving van de jongere alsnog te regelen. Het komt voor dat deze termijn wordt overschreden. Deze termijn wordt ook overschreden als het gaat om absoluut verzuim waarbij de jongere een school in het buitenland bezoekt en de ouders (nog) geen beroep op vrijstelling van de Leerplichtwet 1969 hebben gedaan. Ouders zijn wettelijk verplicht om dit ieder schooljaar te doen (artikel 5 sub c Leerplichtwet 1969). In de praktijk blijkt echter dat sommige ouders ondanks herhaaldelijk verzoek dan wel via de post, dan wel met een huisbezoek van de leerplichtambtenaar, dit beroep niet (tijdig) doen. In het afgelopen schooljaar heeft het absoluut verzuim van een jongere geleidt tot één proces-verbaal. Dit betekent niet dat de termijn van twee weken om de verzuimsituatie ongedaan te maken maar één keer door ouders is overschreden. Van 01 augustus 2008 tot 13 maart 2009 blijkt dat 7 jongeren, ondanks de inspanningen van het RBL, een langere periode niet stonden ingeschreven op een school. Het toepassen van de last onder dwangsom heeft de preventieve werking dat ouders zorgdragen voor de inschrijving aan een school. Indien dit niet kan worden voorkomen zorgt dit instrument ervoor dat ouders meer druk gaan voelen om dit zo snel mogelijk te regelen. Het is uiteindelijk in het belang van hun kind om te voorkomen dat het achterstand op school loopt. Het inzetten van het proces-verbaal heeft als nadeel dat een tijd duurt voordat de ouders/voogd voor de Officier van Justitie of Kantonrechter moet verschijnen. Gedurende deze tijd is er wel sprake van absoluut verzuim. De Officier van Justitie kan ook besluiten een boete op te leggen, maar met de betaling van deze boete is het absoluut verzuim niet opgelost. Daarom is het goed om het handhavingsinstrument last onder dwangsom achter de hand te hebben als pressiemiddel. Als dit wordt ingezet in plaats van een proces-verbaal wordt voorkomen dat jongeren gedurende een langere periode geen school bezoeken. De leerplichtambtenaar past daarbij altijd maatwerk toe. Daar waar een instrument als de last onder dwangsom niet wenselijk is, bijvoorbeeld gezien de sociaal-emotionele problematiek, zal dit ook niet worden ingezet.

4.4.2 Relatief verzuim

Bij relatief verzuim is er een onderscheid tussen het signaalverzuim en luxe verzuim. Signaalverzuim is verzuim dat mogelijk samenhangt met sociaal-emotionele problematiek van de jongere. Bij signaalverzuim staat de maatschappelijke zorgtaak van de leerplichtambtenaar centraal. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft in dat kader hier niet de voorkeur. Daarnaast heeft het strafrecht de mogelijkheid om hulp en ondersteuning aan de jongere op te leggen.

Luxe verzuim houdt in dat de jongere zonder toestemming van de directeur tijdens de schoolperiode op vakantie gaat. Zonder toestemming houdt in dat het verlof dat ouders hebben aangevraagd is afgewezen door de directeur dan wel de leerplichtambtenaar. Verlof voor vakanties of gewichtige omstandigheden tot en met 10 dagen kan worden aangevraagd bij de schooldirecteur (artikel 11f, 11g, 13a en 14 lid 1 Leerplichtwet 1969). Bij gewichtige omstandigheden van meer dan 10 dagen beslist de leerplichtambtenaar (artikel 11g en 14 lid 3 Leerplichtwet 1969). Zonder toestemming kan ook inhouden dat de kinderen ongeoorloofd afwezig zijn aansluitend aan een vakantie of dat de ziekmelding door ouders verdacht is.

Luxe verzuim is moeilijk vantevoren vast te stellen. Pas na onderzoek achteraf blijkt of er wel of niet sprake is van luxe verzuim. Vooraf bestaat er geen vermoeden dat een overtreding van luxe verzuim gaat plaatsvinden. Omdat de last onder dwangsom pas ingezet kan worden als er een vermoeden bestaat van een overtreding kan dit instrument niet worden ingezet bij luxe verzuim.

4.5 Overtredingen van de directeur

In de ambtsinstructie voor de leerplichtambtenaar Sittard-Geleen 2008 staat vermeld dat de last onder dwangsom kan worden opgelegd indien er sprake is van het te laat melden van de in- en afschrijvingen en van het niet melden van het relatief verzuim door de directeur van een school cq. instelling.

De overtreding van te laat melden van de in- en afschrijvingen (artikel 18 van de Leerplichtwet 1969) en het niet melden van relatief verzuim (artikel 21 Leerplichtwet 1969) door de directeur van de school cq. instelling zijn duurovertredingen. De overtreding duurt iedere dag voort totdat de directeur van de school of instelling meldt bij de leerplichtambtenaar. Het doel van de last onder dwangsom is het voorkomen van vermoedelijke overtredingen dan wel het herstellen van de overtreding. Indien de directeur de in- of afschrijving van een jongere te laat (d.w.z. na 7 dagen) meldt bij de leerplichtambtenaar, is de wet al overtreden. Er is geen sprake het herstellen van de overtreding. Ook kan dit niet vooraf voorkomen worden, want de leerplichtambtenaar heeft vooraf geen vermoeden van de te late melding. Ditzelfde is het geval bij het melden van relatief verzuim door de directeur. Daarom is de toepassing van de last onder dwangsom bij deze overtredingen niet wenselijk.

5. Conclusie en aanbevelingen

Dit hoofdstuk beantwoordt de vraagstelling en geeft aanbevelingen hoe dit tot uitvoering kan worden gebracht bij het RBL.

5.1 Conclusie

Op welke manier kan bestuurlijke handhaving worden toegepast bij de handhaving van de Leerplichtwet 1969?

De last onder dwangsom is een instrument van bestuurlijke handhaving die toegepast kan worden bij de handhaving van de Leerplichtwet 1969. Het instrument is met name geschikt om duurovertredingen te stoppen dan wel te voorkomen. Overtredingen van de Leerplichtwet 1969 zijn duurovertredingen. Vormen van duurovertredingen in de Leerplichtwet 1969 zijn het absoluut verzuim, relatief signaal verzuim en het luxe verzuim. Toepassing van dit instrument bij relatief signaal verzuim (spijbelen) is niet wenselijk gezien het feit dat dit verzuim mogelijk samenhangt met sociaal-emotionele problematiek van de jongere. Bij luxe verzuim omdat achteraf pas blijkt of er sprake is van een overtreding. De last onder dwangsom heeft juist een preventieve werking, die geschikt is om absoluut verzuim te voorkomen.

5.2 Aanbevelingen

In deze paragraaf wordt beschreven welke acties ondernomen moeten worden om de bestuurlijke handhaving uit te voeren. Achtereenvolgens worden de stappen omschreven, de financiële consequenties, de communicatie en de evaluatie.

5.2.1 Stappenplan

Om bestuurlijke handhaving toe te passen bij het toezicht houden van de Leerplichtwet 1969 moeten de volgende stappen ondernomen worden:

­ Collegevoorstel voor alle vier de gemeenten schrijven.

De colleges van burgemeester en wethouders van de Westelijke Mijnstreek zijn akkoord gegaan met de samenwerkingsovereenkomst op basis van de ambtsinstructie voor de leerplichtambtenaar 2008. Dit houdt in dat zij ook toestemming hebben verleend voor de toepassing van de last onder dwangsom bij het voorkomen van absoluut verzuim. Echter zij dienen nog wel akkoord te gaan met de procedure. Daarom moet een collegevoorstel geschreven worden voor alle vier de gemeenten.

­ Procedure beschrijven van de last onder dwangsom.

De procedure die gevolgd moet worden bij het opleggen van een last onder dwangsom is in de bijlage toegevoegd.

- Mandaat opstellen voor de vier colleges van burgemeester en wethouders. Het is van belang dat de colleges van burgemeester en wethouders de teamleider van het RBL mandateren om de last onder dwangsom uit te voeren. De last onder dwangsom moet snel worden uitgevoerd, zodat een jongere zo snel mogelijk op een school wordt ingeschreven.

- Standaardbrieven maken die nodig zijn volgens de procedure.

- Aanstellen van een persoon binnen het RBL die zich bezig houdt met het opleggen en afhandelen van de last onder dwangsom.

- Vaststellen vanaf welke datum de last onder dwangsom wordt ingevoerd. Het voorstel is om dit in te laten gaan in het nieuwe schooljaar 2009/2010.

5.2.2 Financiële consequenties

De procedure last onder dwangsom heeft als financieel gevolg dat de hoogte van het bedrag bepaald moet worden en wie het bedrag ten goede komt.

­ Bepalen van hoogte van het bedrag

In artikel 5:32 lid 4 van de Awb staat dat het bestuursorgaan de dwangsom vaststelt hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Dit is het evenredigheidsbeginsel. Het voorstel is om bij absoluut verzuim een bedrag van €50,- per dag tot een maximum van €10.000,- vast te leggen. Op deze manier wordt de burger gemotiveerd zo snel mogelijk de ongewenste situatie recht te zetten.

­ Ontvanger van het bedrag

Het bestuursorgaan legt de last onder dwangsom op aan de burger. Indien dit leidt tot de invordering van een bepaald bedrag, wordt dit toegevoegd aan de gemeentelijke middelen. Het voorstel is om dit bedrag aan de voorziening van het RBL toe te voegen. Dit kan gezien worden als een tegemoetkoming in de kosten van de procedure last onder dwangsom.

5.2.3 Evaluatie

Na 1 jaar evalueert de beleidsmedewerker van het RBL het handhavingsinstrument last onder dwangsom. Deze kan dan vaststellen hoe vaak deze maatregel is ingezet en of deze maatregel ook tot de gewenste resultaten heeft geleid.