Beleidsnota reserves en voorzieningen

1. Inleiding

Voor u ligt de beleidsnota reserves en voorzieningen. De volgende uitgangspunten zijn daarbij in acht genomen:

• 1.

  Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV):

• 2.

  Voldoen aan de financiële verordening

2. Wettelijk kader

In bijlage 1 zijn de relevante artikelen van de BBV met betrekking tot reserves en voorzieningen opgenomen.

3. Functies van reserves en voorzieningen

Er worden op basis van het BBV vijf verschillende functies onderscheiden voor reserves en

voorzieningen. In onderstaande tabel wordt toegelicht welke functie voor reserves (R)

gelden, welke voor voorzieningen (V) en welke voor beide.

4. Onderscheid tussen reserves en voorzieningen

Waar de raad bij reserves een expliciete keuzemogelijkheid heeft, is dit bij voorzieningen niet het geval vanwege het verplichtende karakter. Bij zowel voorzieningen als reserves heeft de raad, via de vaststelling van programma's in de begroting en jaarrekening, de verantwoordelijkheid deze in te stellen en te besluiten tot mutaties. In onderstaande tabel worden de belangrijkste verschillen tussen reserves en voorzieningen kort weergegeven.

5. Reserves

Reserves zijn vrij besteedbaar en vormen, samen met het resultaat na bestemming volgend uit de programmarekening, het eigen vermogen. Reserves ontstaan als gevolg van de resultaatbestemming. Reserves zijn vermogensbestanddelen die zijn aan te merken als eigen vermogen en die bedrijfseconomisch gezien vrij te besteden zijn. Het in bedrijfseconomische zin vrij besteedbaar zijn van de reserve wil zeggen dat tot het moment van daadwerkelijke aanwending er altijd voor gekozen kan worden om op basis van een politieke heroverweging de reserve op te heffen of in te zetten voor een ander doel.

Onderscheid kan gemaakt worden in:

Algemene reserves:

• 1.

  De algemene reserve: De algemene reserve wordt gevormd door de bestanddelen van het eigen vermogen zonder specifieke bestemming. Deze reserves dienen als opvang voor mogelijke verliezen in de komende jaren en zijn vrij beschikbaar. De algemene reserves worden vaak omschreven als de bufferreserve.

• 2.

  De algemene reserve grondexploitatie: Een specifieke buffer voor bouwgrondexploitatie wordt aangehouden omdat de grondexploitaties en de daarmee samenhangende risico's sterk afwijken van de andere activiteiten van de gemeente.

Beleidsregels ten aanzien van de hoogte van deze reserves komen aan de orde in de beleidsnota Weerstandsvermogen en Risicomanagement. Jaarlijkse beoordeling en eventuele aanpassing binnen dit kader vindt zijn weerslag in de paragrafen van de begroting en jaarrekening.

Bestemmingsreserves:

Reserves waaraan door de raad een bepaalde bestemming is gegeven

Bestemmingsreserves worden gebruikt voor de volgende doeleinden

• •

  Concrete door de raad vast te stellen doelen. Reservevorming hiertoe dient gemotiveerd te zijn.

• •

  Het afdekken van kosten voortvloeiende uit redelijkerwijs niet in te schatten (omvangrijke) financiële risico`s;

• •

  Object- of doelsubsidies/ bijdragen van derden en soortgelijke middelen waarvan de verplichting tot het doen van de uitgaven zich pas in latere jaren voordoet, maar waarvan de aanwending niet is gebonden c.q. waarop geen terugbetalingsverplichting rust;

• •

  Egalisatie van ongewenste schommelingen in gemeentelijke tarieven, indien de besteding niet dusdanig gebonden is dat de middelen moeten worden teruggegeven als ze niet zijn besteed voor het doel waarvoor ze zijn geheven.

• •

  Egalisatierekeningen die dienen om eenmalig ontvangen investeringsbedragen in jaarlijkse termijnen ten gunste van de exploitatie te laten komen, met inachtneming van de gebruiksduur van het investeringsgoed.

6. Voorzieningen

Voorzieningen worden gerekend tot het Vreemd Vermogen en de stortingen hierin zijn bepalend voor het resultaat. Een voorziening wordt gevormd als de omvang van de verplichting of het verlies (redelijkerwijs) is in te schatten en het zeker of waarschijnlijk is dat deze zich voordoet. Wanneer er niet aan deze criteria wordt voldaan, wordt een schuld gevormd of valt het onder de risicoparagraaf. Een voorziening wordt tevens gevormd naar aanleiding van ontvangen gelden van derden die specifiek besteed moeten worden niet zijnde overheid; zogenaamde geoormerkte gelden met een terugbetalingclausule.

Het gaat bij voorzieningen om:

• •

  Verplichtingen samenhangend met het in de tijd onregelmatig gespreid zijn van kosten (groot onderhoud).

• •

  Min of meer onzekere verplichtingen die te zijner tijd schulden worden (b.v. wachtgeld / pensioenverplichtingen).

• •

  Een schatting van lasten uit bedrijfsvoeringsrisico’s zoals rechtsgedingen en reorganisaties.

• •

  Fondsen van nog niet bestede middelen die van derden zijn verkregen en die alleen onder strikte condities en voor speciale doelen mogen worden aangewend.

Bij voorzieningen zijn de volgende aandachtspunten van belang:

• •

  Er is een causale relatie tot de bedrijfshuishouding in de periode voorafgaande aan de balansdatum.

• •

  Er is alleen sprake van een toename indien een hoger niveau van de voorziening noodzakelijk is.

• •

  Er is sprake van een afname van de voorziening indien er sprake is van aanwending voor het doel waarvoor ze gevormd is.

• •

  Ze worden niet gebruikt voor een waardevermindering op bepaalde activa, immers deze moeten op het actief zelf in mindering worden gebracht.

• •

  Negatieve voorzieningen zijn niet toegestaan, m.u.v. voorzieningen die gevormd zijn uit de opbrengsten van heffingen (zie hoofdstuk 10).

7. Classificatie en mutaties reserves

Classificatie reserves

Een algemene reserve is bedoeld om risico’s in algemene zin op te kunnen vangen (bijvoorbeeld incidentele exploitatietekorten). Bestemmingsreserve wordt gevormd voor die gevallen waarin sprake is van een concreet doel met een incidenteel karakter.

Indeling reserves: ( Categorieën R1 t/m R3)

R1. Algemene reserve: wordt gebruikt voor het opvangen van risico’s in algemene zin, voor vertragingen in de realisatie van ombuigingsmaatregelen en voor het opvangen van risico’s waarvoor geen andere reserves en voorzieningen zijn ingesteld. Veelal draagt de algemene reserve het karakter van een buffer en is onderdeel van het algemeen weerstandsvermogen.

R2. Bestemmingsreserve: gereserveerde gelden waaraan door de raad een bepaalde bestemming is gegeven en waarbij er sprake is (geweest) van een niet noodzakelijke keuze.

R3. Dekkingsreserve m.b.t. investeringen: een reserve die dient om eenmalige investeringsbijdragen gedurende de gebruiksduur van de betreffende investering in jaarlijkse termijnen ten gunste van de exploitatie te laten komen.

Mutatie reserves

Ten aanzien van de aanwending van reserves wordt een bestendige gedragslijn gevolgd. Op basis van een vooraf geformuleerde onderbouwing voor toevoegingen of onttrekkingen kunnen deze plaatsvinden.

De rol van de reserves in de begroting:

• •

  alle mutaties in de reserves lopen via de exploitatiebegroting en de rekening.

• •

  in de begroting wordt een zo reëel mogelijk beeld gegeven van wat er in een bepaald jaar zal worden onttrokken en toegevoegd aan een reserve.

• •

  lopende het begrotingsjaar zullen in principe geen nieuwe onttrekkingen en toevoegingen plaatsvinden, anders dan via de reguliere instrumenten van de planning en controlcyclus.

• •

  egalisatiereserves vormen geen instrument voor compensatie van afdelingsresultaten.

Toevoegingen en onttrekkingen uit reserves vallen zonder uitzondering onder het budgetrecht van de raad. Ze vallen altijd onder een resultaatbestemming en zijn dus nooit een last of een bate (art. 17 en art. 27 BBV). Eventuele afwijkingen worden middels begrotingswijzigingen bij de Berap gemeld en door de raad geaccordeerd. Begrotingsafwijkingen op de resultaatbestemming (mutaties op de reserves) aan het eind van het jaar worden geaccordeerd door de raad door vaststelling van de rekening. Als de besteding een investering in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut betreft, is het toegestaan een dekkingsreserve (R3) direct in mindering te brengen op de investering (art. 62 lid 3 BBV).

8. Classificatie en mutaties voorzieningen

Classificatie voorzieningen

De vorming van een voorziening wordt beperkt tot die zaken waarvoor ze bedrijfseconomisch noodzakelijk zijn. Aan elke onderhoudsvoorziening ligt een meerjarig beheersplan ten grondslag.

Indeling voorzieningen ( Categorieën V1 t/m V2)

V1. Voorziening voor risico’s en verplichtingen: een fonds ten behoeve van toekomstige lasten in verband met verplichtingen of risico’s die niet voorzienbaar zijn en waarvan omvang en tijdstip van optreden onzeker zijn maar waarvan de omvang is wel redelijkerwijs is in schatten. Voorbeelden zijn: gemeentelijke FPU, gemeentelijke monumenten, toekomstige exploitatieverliezen bouwgrondexploitatie.

V2. Egalisatievoorziening: een fonds die dient om ongewenste schommelingen in kosten op te vangen en kosten die dit begrotingsjaar of voorafgaande begrotingsjaren zijn ontstaan. Voorbeelden zijn: onderhoudsvoorzieningen.

Mutatie voorzieningen

De rol van de voorzieningen in de begroting:

Een voorziening is Vreemd Vermogen en is voor een specifiek doel bestemd. Een uitzondering hierop is de voorziening om lasten gelijkmatig over de jaren te verdelen. De voorzieningen worden gevoed ten laste van de exploitatie; de onttrekkingen geschieden rechtstreeks ten laste van de voorziening.

Na de vorming van de voorziening op basis van bovenstaande criteria kunnen op verschillende manieren mutaties in de voorziening plaatsvinden. Deze worden gemeld bij Berap, begroting of jaarrekening.

• 1.

  Toevoeging / vrijval

  Uitgangspunt is dat de hoogte van de voorziening precies dekkend is voor de achterliggende verplichting of risico. Als de achterliggende verplichting of het risico van een voorziening wijzigt, moet dit leiden tot een bijstelling van het noodzakelijke niveau van de voorziening door middel van:

  • a.

    Toevoeging:

    Dit leidt tot een hogere last in het betreffende programma welke zichtbaar wordt in de jaarrekening, begroting of tussentijds in een begrotingswijziging (art 18 BBV) wanneer de omvang van het desbetreffende programma niet toereikend is om deze extra last op te vangen.

  • b.

    Vrijval

    Dit leidt in de exploitatie tot een bate op het betreffende programma en wordt daar nader toegelicht. Omdat een vrijval moet worden verantwoord zodra deze duidelijk wordt, zal een vrijval vaak leiden tot een begrotingwijziging in de loop van het begrotingsjaar.

• 2.

  Aanwending

  Een aanwending is de feitelijke besteding van een voorziening en valt onder de verantwoordelijkheid van het college. De uitgaven bij aanwending worden rechtstreeks ten laste van de voorziening gebracht en gaan daarmee buiten het resultaat om. Aanwending mag alleen plaatsvinden als de verplichting/verlies zich daadwerkelijk voordoet.

Wanneer bij ontvangen gelden van derden de beleidsmatige component bestuurlijk relevant is, wordt vooraf aan de raad gevraagd beleidsinhoudelijk in te stemmen met de aanwending. Dit gebeurt alleen als is voldaan aan de volgende criteria:

• a.

  De raad heeft zich nog niet eerder inhoudelijk uitgesproken over de wijze van aanwending van de voorziening, door middel van bijvoorbeeld een specifiek bestedingsplan

• b.

  Er moet sprake zijn van meerdere beleidsmatig verschillende alternatieven

• c.

  Het gaat niet om een egalisatievoorziening gevormd uit de opbrengsten van heffingen zoals rioolrechten. De beleidsmatige keuzen die samenhangen met deze voorziening dienen in een meerjarenplan te worden opgenomen.

Samengevat ziet dit er als volgt uit:

9. Rente

Het toerekenen van rente aan reserves (middels een last in de begroting en rekening) is toegestaan, indien dit via de resultaatbestemming plaats vindt.

Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn niet toegestaan, tenzij de voorziening tegen contante waarde is gewaardeerd. Voorzieningen mogen immers niet groter of kleiner zijn dan de verplichting of risico’s waarvoor zij zijn ingesteld. Voorzieningen zijn naar beste inschatting dekkend voor de achterliggende verplichtingen en risico’s.

In het BBV (art. 59, lid 1) is bepaald dat alle investeringen met economisch nut dienen te worden geactiveerd. Als ter dekking van zo'n investering een reserve wordt aangewend, wordt een deel van de reserve jaarlijks onttrokken ter dekking van de afschrijving. Het andere deel van de kapitaallasten van de investering, de rentelasten, is daarmee nog niet gedekt. Deze dekking wordt gerealiseerd door jaarlijks rekenrente toe te voegen aan de reserve vanaf het moment dat met afschrijven wordt begonnen.

10. Negatief saldo

Voorzieningen

Gelet op de inhoud van artikel 44 BBV, waarin wordt aangegeven waarom voorzieningen gevormd dienen te worden, kunnen voorzieningen normaliter niet negatief zijn. Immers, voorzieningen dienen naar beste schatting dekkend te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico's (zie de toelichting artikel 45 BBV. De enige uitzondering zijn voorzieningen gevormd uit de opbrengsten van heffingen. Reden voor deze uitzondering is dat tarieven daarvan vaak geëgaliseerd worden: er wordt gewerkt met tarieven die gemiddeld genomen voldoende zijn voor het dekken van (kapitaal)lasten voortvloeiend uit investeringen e.d., zodat de tarieven geen sterke jaarlijkse schommelingen kennen. De investeringen kunnen echter ongelijkmatig over de in de berekeningen betrokken periode gespreid zijn, terwijl de uit geëgaliseerde tarieven voortkomende opbrengsten gedurende deze periode voldoende zijn om de lasten te dekken. In dit geval kan het voorkomen dat gedurende een beperkt aantal jaren binnen die periode de aan dit doel gekoppelde voorziening een negatieve stand te zien geeft. Deze negatieve stand mag maximaal 2 jaar duren.

Reserves

Reserves kunnen niet negatief staan.

11. Registratie reserves en voorzieningen

Reserves

Van elke reserve en voorziening worden onderstaande gegevens geregistreerd. Deze gegevens worden jaarlijks bij de begroting en jaarrekening geactualiseerd.

Intrekking oude beleidsregel

Per 1 oktober 2011 de 'Notitie reserves en voorzieningen', vastgesteld bij raadsbesluit van 28 april 1998, in te trekken.

Inwerkingtreding en citeertitel

• 1.

  Deze beleidsregel treedt in werking op 1 oktober 2011.

• 2.

  Deze beleidsregel wordt aangehaald als: Beleidsnota reserves en voorzieningen.