Besluit van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland van 20 december 2011 en Provinciale Staten van Zuid-Holland van 14 december 2011, nr. 6416, houdende regels over instelling van de Provinciale Adviescommissie Leefomgevings-kwaliteit van de provincie Zuid-Holland (Reglement Provinciale Adviescommissie Leefomgevingskwaliteit)

Ondertekening

3 Toelichting

3.1Algemeen

In 2006 is de onafhankelijke adviescommissie van externe deskundigen voor groen, water en milieu, te weten de Provinciale Adviescommissie Leefomgevingskwaliteit (PAL), formeel ingesteld. Met de PAL is door Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten invulling gegeven aan de behoefte aan een onafhankelijk strategisch adviesforum inzake de fysieke leefomgeving in al haar facetten en ter invulling van de wettelijk verplichting een dergelijke adviescommissie in te richten.

3.2Provinciale Adviescommissie Leefomgevingskwaliteit (PAL)

3.2.1Juridische basis voor de PAL

De PAL heeft tot doel Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten te adviseren over de beleidsontwikkeling en -uitvoering op het gebied van groen, water en milieu. De basis daarvoor is vastgelegd in de Wet milieubeheer (artikel 241). De tekst hiervan luidt met ingang van 8 maart 2006:

• 1.

  Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten stellen overeenkomstig artikel 82 van de Provinciewet gezamenlijk een provinciale milieucommissie in, die door Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten vooraf wordt gehoord over maatregelen en plannen, die van betekenis zijn voor het provinciale milieubeheer.

• 2.

  Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten benoemen elk een gelijk aantal leden.

• 3.

  De inspecteur (milieubeheer) is ambtshalve lid van de commissie.

Op het moment waarop de PAL in 2006 werd ingesteld vereisten ook de Wet op de waterhuishouding (artikel 8, lid 2) en de Grondwaterwet (artikel 20) een dergelijke commissie. Bovendien waren Gedeputeerde Staten in 2006 op grond van bestuurlijke afspraken in het kader van de decentralisatie van landinrichting (1995) nog gehouden een provinciaal overlegplatform in stand te houden. Deze wettelijke vereisten zijn toen geïntegreerd ingevuld in de PAL.

Begin 2009 hebben GS besloten de toenmalige Provinciale Monumentencommissie (PMC) op te heffen, en de adviesfunctie t.a.v. dit werkveld onder te brengen in de PAL. Dit is gedaan door één van de zogenaamde vrije plekken die de toenmalige PAL kende te bemensen met iemand met veel kennis en kunde inzake landschap, cultuurhistorie en archeologie (erfgoed).

Inmiddels zijn verschillende (grond)water gerelateerde wetten vervangen door de Waterwet en is de wettelijke verplichting tot voor een externe adviescommissie voor dat vakgebied vervallen. Inhoudelijk heeft de PAL de adviesfunctie over watervraagstukken echter wel behouden. De bestuurlijke afspraken voor het landschap en het groen worden ook nog steeds ingevuld, evenals de afspraken rond het kennisgebied landschap, cultuurhistorie en archeologie. E.e.a. vormt aanleiding om de verwijzingen naar de wetgeving op het watergebied in het reglement aan te passen, maar de inhoudelijke opdracht aan de PAL te handhaven. Wel is het kennisgebied landschap, cultuurhistorie en archeologie nu ook reglementair toegevoegd aan de bestaande inhoudelijke opdracht van de PAL. Het vorige reglement is namelijk bij de opheffing van de PMC niet aangepast. In plaats daarvan is dit werkveld toen om pragmatische redenen ingevuld met behulp van de mogelijkheid die het vorige reglement bood om vrije plaatsen naar eigen inzicht van GS en PS in te vullen.

3.2.2Externe advisering voor de beleidssectoren groen, water en milieu

Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten hebben nog steeds behoefte aan een op strategisch niveau functionerende adviescommissie. Maar wel advisering die volledig onafhankelijk is en die dus volledig los staat van belangenbehartiging (en dus ook die schijn niet wekt). Het reglement biedt meer dan voorheen kaders die de onafhankelijkheid van de leden van de PAL garanderen en de kwaliteit van kennis, ervaring, kunde en netwerken van de leden optimaal inzet voor advisering op strategische en innovatieve hoofdlijnen.

3.2.3Doel en taken van de PAL

De PAL moet in voornoemde adviesbehoefte voorzien en tevens voldoen aan de formele eisen die aan de provincie worden gesteld. Het gaat dan om integrale advisering op strategisch en innovatief niveau over de beleidsontwikkeling en –uitvoering. De kennisgebieden die in de PAL aanwezig moeten zijn sluiten aan bij de taakgebieden van de Statencommissies. De taakgebieden van de bestaande Statencommissies (en de deelonderwerpen daarbinnen) zijn:

• »

  Groen & Water (waaronder ondermeer natuur, landschap, ecologische hoofdstructuur, landbouw, landinrichting, gebieds(programma's), water, kust en waterveiligheid);

• »

  Verkeer & Milieu (waaronder ondermeer verkeer- & vervoersbeleid, openbaar vervoer, mobiliteit, luchtvaart, milieu, bodem, energie, klimaat, externe veiligheid);

• »

  Ruimte & Leefomgeving (waaronder ondermeer ruimtelijke visievorming, landgebruik, cultuurhistorie, archeologie (samengebracht onder de term), cultureel erfgoed, recreatie & toerisme, economie, kennis & innovatie, bedrijventerreinen, greenports).

De adviesfunctie is daarbij gericht op:

• »

  het perspectief van de leefomgevingskwaliteit: advisering gaat om de veelomvattende beleidsprocessen gericht op kwaliteit van de leefomgeving en duurzaamheid;

• »

  integratie van sectoraal beleid: de omgevingskwaliteit in Zuid-Holland heeft relaties met vele beleidssectoren. Niet alleen is primair integratie van vaksectoren als groen, milieu, water, landschap, cultuurhistorie en archeologie (erfgoed) aan de orde, ook de integratie met andere sectoren als economie, ruimte en mobiliteit zijn essentieel voor anticiperende beleidsontwikkeling;

• »

  innovatie en agendering: de adviezen en andere activiteiten van de PAL moeten GS en PS inzicht geven in innovatieve alternatieven voor de huidige beleidsideeën, nieuwe beleidsuitdagingen agenderen en laten zien wat er aan onderwerpen maatschappelijk leven die voor de provincie van belang zijn.

Naast strategische provinciale plannen op het gebied van groen, water en milieu, zoals het beleidsplan groen, water en milieu en meer sectorale nota's, zal de commissie gevraagd worden om ten behoeve van een integrale advisering ook de strategische provinciale plannen voor andere sectoren te bekijken en externe beleidsinitiatieven te betrekken bij de advisering, in zoverre er een relatie is met leefomgevings-kwaliteit en / of duurzaamheid.

In de gekozen opzet gaat het er bij de inbreng van de commissie vooral om in een zo vroeg mogelijk stadium van het beleidsproces dit proces door middel van een deskundig advies proactief te kunnen beïnvloeden.

Van de adviescommissie wordt verwacht dat zij los van organisatiebelangen functioneert en agenderend is voor de beleidsvernieuwing op het gebied van leefomgevingskwaliteit in brede zin. Om deze innovatieve functie tot haar recht te laten komen, zullen de kwaliteiten van de commissie actief aangesproken worden, bijvoorbeeld in het proces naar nieuwe strategische beleidsplannen.

De commissie beschrijft haar voornemens in een jaarprogramma dat zij aan Gedeputeerde Staten én Provinciale Staten voorlegt.

3.2.4Samenstelling van de PAL

De invulling van de commissie is door de wetgever aan de verantwoordelijkheid van de provincies overgelaten, zij het dat vertegenwoordiging vanuit de VROM-inspectie voor de regio Zuidwest ambtshalve verplicht is, mede om afstemming van het provinciale beleid met het beleid op rijksniveau te bevorderen.

Op de samenstelling van de commissie en de benoeming van de leden door Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten wordt in de artikelsgewijze toelichting nader ingegaan.

3.2.5Financiën & secretariaat

De onafhankelijke positie van de commissie en de aanstelling van een onafhankelijk voorzitter hebben consequenties voor het budget. Het budget moet voorzien in de bezoldiging van de voorzitter, de presentiegelden van de leden (inclusief kosten), de externe kosten (voor zaken als kantoormateriaal, kosten externe experts), de kosten voor activiteiten (bijvoorbeeld organisatiekosten conferenties, werkbijeenkomsten en themavergaderingen) en andere lopende kosten die voor het functioneren van de commissie van belang zijn. De commissie beschikt daartoe over een budget dat jaarlijks door ons beschikbaar wordt gesteld. Daarnaast wordt de PAL ondersteund door een kwalitatief goed, voldoende uitgerust en onafhankelijk secretariaat.

3.3Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1: Taken en bevoegdheden

Ingevolge artikel 241 van de Wet milieubeheer wordt de commissie gehoord door en brengt zij advies uit aan Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten. Zowel Provinciale Staten als Gedeputeerde Staten kunnen een advies van de commissie vragen. De praktijk zal veelal zijn dat wij een advies van de commissie toevoegen aan de stukken die door Gedeputeerde en/of Provinciale Staten worden besproken.

In het algemene deel van deze toelichting is uitgebreid stilgestaan bij de invulling van de adviestaak van de PAL. De taken en bevoegdheden als genoemd in artikel 1 vormen de formele weerslag hiervan in het reglement.

Artikel 2: Samenstelling, benoeming leden

De PAL is een onafhankelijke commissie. Hieruit volgt een onafhankelijke positie van de voorzitter. De leden van de commissie hebben zitting zonder last of ruggespraak. Dit betekent uiteraard ook dat leden van Gedeputeerde Staten, Provinciale Staten en personen die zijn aangesteld in dienst van de provincie (provinciale ambtenaren en arbeidscontractanten) geen lid van de commissie kunnen zijn. Dat geldt ook voor personen in dienst van een gemeenschappelijke regeling of een privaatrechtelijke organisatie (stichting, maatschap, vennootschap, vereniging, coöperatie of onderlinge waarborgmaatschappij) waar de provincie aan deelneemt. Dit is in artikel 3, lid acht van het reglement tot uitdrukking gebracht.

Er zijn maximaal 11 leden, waaronder de voorzitter. De inspecteur van het Inspectoraat-Generaal VROM is op grond van de Wet milieubeheer ambtshalve lid van de PAL en heeft daarin een adviserende stem. De inspecteur ontvangt als zodanig ook geen (onkosten)vergoeding.

De leden worden ondermeer geselecteerd op kwaliteiten die aanvullend zijn op de gebundelde kwaliteiten van de overige leden. Uitgangspunt is dat de PAL dusdanig bemensd is dat daarin alle benodigde kennis voor advisering op de werkvelden van de commissie aanwezig is. Naast kennis van één en bij voorkeur meerdere werkvelden van de PAL dient een lid van de PAL ook kennis te hebben van de bestuurlijke & maatschappelijke omgeving van de provincie. Tevens dient hij/zij als lid van een adviesteam te kunnen functioneren. Deze drie invalshoeken bepalen het profiel. Nieuwe kandidaten worden geselecteerd op dat profiel en op de mate waarin haar/zijn profiel een aanvulling is op de elementen die in de PAL aanwezig zijn.

Bovendien ligt de nadruk op onafhankelijkheid van de leden.

Advisering door de PAL is altijd vanuit het perspectief van de kwaliteit van de leefomgeving. Zo zal een advies inzake verkeer en vervoer niet gaan over de kwaliteit van het asfalt, of het moet gaan om de impact op de leefomgeving, zoals de reductie van omgevingslawaai en luchtverontreiniging.

Volgens artikel 2, lid 2 van het reglement worden de leden van de commissie benoemd door Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten. De benoeming van de leden wordt hieronder bij artikel 3 nader toegelicht.

Artikel 3: Benoeming en ontslag

Ingevolge de Wet milieubeheer benoemen "Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten benoemen elk een gelijk aantal leden." Dit is uitgewerkt in het reglement. Daar is bepaald dat Gedeputeerde Staten én Provinciale Staten gezamenlijk de leden van de commissie en de voorzitter benoemen. Hierdoor is een benoemingsbesluit pas definitief als zowel Gedeputeerde Staten als Provinciale Staten positief hebben besloten. Ook voor het reglement geldt dat dit door beide bestuursorganen gezamenlijk moet worden vastgesteld.

Leden van de commissie worden benoemd voor een periode van vier jaar, met de mogelijkheid tot een verlenging van nog eens vier jaar. In de benoemingscyclus is een interval van twee jaar opgenomen. Zodoende ontstaat een benoemingsfrequentie met tranches van twee jaar. Dat betekent dat enige maanden na de provinciale verkiezingen en twee jaar daarna een cluster (tranche) van benoemingen plaatsvindt. Op deze wijze ontstaat als vanzelf een “rooster van aftreden”, waarbij op den duur elke twee jaar een aantal leden reglementair aftredend zal zijn.

In het geval van tussentijdse vacatures kan uiteraard direct in de opvolging van het betreffende lid worden voorzien. In dergelijke gevallen maakt de opvolger eerst de termijn tot de eerste (reguliere) tweejaarlijkse benoemingstranche vol, voordat zij/hij aan de benoeming voor vier jaar (plus eventueel nog eens vier jaar) begint. Verder kan voor elk lid een plaatsvervangend lid worden benoemd. Dit is geen verplichting maar een keuze. Hiertoe kan bijvoorbeeld worden overgegaan wanneer een lid voor langere tijd niet in de gelegenheid is als commissielid te fungeren. Met deze maatregelen wordt ingespeeld op de behoefte aan continuïteit van de commissie.

In de overgang van het oude reglement worden bestaande leden aangemerkt als leden “nieuwe stijl” (zie hieronder ook de toelichting op artikel 12). Het bepaalde in artikel 3 is op hen van overeenkomstige toepassing. Dit betekent dat de maximale zittingstermijn, alsmede de berekeningswijze daarvan mutatis mutandis ook voor hen geldt.

Artikel 4: Voordracht voor benoeming, schorsing en ontslag

Artikel 4 van het reglement heeft betrekking op de voorbereiding van de benoeming door Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten. Dat artikel regelt dat alle benoemingen, schorsingen en ontslagen en andere structuurvoorstellen ten aanzien van de commissie plaatsvinden op basis van een voordracht. Die voordracht wordt opgesteld gedaan door een Comité van Aanbeveling (CvA), waarin zowel Gedeputeerde Staten als Provinciale Staten zijn vertegenwoordigd. Overigens kunnen Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten gezamenlijk besluiten daarvan af te wijken en de voordrachten op een andere wijze tot stand laten komen. Er wordt geen voordracht gedaan voor de vertegenwoordiger van de VROM-Inspectie voor het werkgebied van Zuid-Holland, die is immers ambtshalve lid van de PAL.

Door het op deze wijze voorbereiden van de benoemingen en door de benoemingen door Gedeputeerde Staten én Provinciale Staten gezamenlijk te laten vaststellen, wordt voldaan aan de letter en de geest van de verder wel gedualiseerde wetgeving.

In artikel 4, lid 2 is de samenstelling van het Comité van Aanbeveling aangegeven. Daarbij staat een evenwichtige samenstelling van dit comité centraal door daarin zowel Statenleden van oppositie als coalitie op te nemen. De voorzitter van een statencommissie op het gebied van groen, water en/of milieu is voorzitter van het comité.

Voor het benoemingsproces van leden van de PAL zijn in het reglement geen inhoudelijke regels opgenomen t.a.v. de rol van de voorzitter PAL en/of de commissie zelf. Artikel 4 schrijft echter wel voor dat de voorzitter van de PAL op verschillende momenten omtrent benoeming of ontslag van leden wordt gehoord. Daarin ligt een adviserende rol besloten voor de voorzitter van de PAL. In die adviserende rol wordt van de voorzitter van de PAL verwacht dat er aandacht is voor het aspect van teamvorming van de adviescommissie en de aanwezige en ontbrekende competenties, kennis, etc. Ook hebben de voorzitter en de leden van de PAL daarmee de mogelijkheid om in de inventarisatiefase eventuele kandidaten aan te dragen of een mening te geven over door het Comité van Aanbeveling aangedragen kandidaten, de volgorde van kandidaten op shortlists, e.d. Dergelijke zienswijzen van de voorzitter (en leden van de PAL) zijn voor het Comité van Aanbeveling niet bindend.

Overigens biedt artikel 5, vijfde lid aan Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten nog de mogelijkheid gezamenlijk van deze regeling af te wijken en voordrachten tot stand te laten komen zonder tussenkomst van het Comité van Aanbeveling.

Artikel 5: Werkgroepen, deskundigen en toelichting

Werkgroepen bestaande uit leden van de PAL kunnen worden belast met het voorbereiden van gedetailleerde adviezen en/of de organisatie van andere activiteiten van de PAL, waaronder werksessies en conferenties. De PAL en werkgroepen uit de PAL kunnen zich laten bijstaan door andere deskundigen of mensen die een (directe) band hebben met de provincie.

Artikel 6: Secretariaat

De PAL wordt ondersteund door een secretariaat. Dit secretariaat is kwalitatief goed, voldoende uitgerust en onafhankelijk en bestaat uit een secretaris en een juniorsecretaris. Vanuit hetzelfde uitgangspunt als is gehanteerd bij het verminderen van het aantal leden van de PAL, wordt de bezetting van dit secretariaat teruggebracht van 1,8 naar 1,2 formatie-eenheden. Het secretariaat zal ten behoeve van de agendavoorbereiding veel inzicht moeten hebben in de lopende beleidsprocessen van de provincie, wat gezien de breedte van het beleidspakket, hoge eisen stelt aan de kwaliteiten van de medewerkers.

De noodzaak van een onafhankelijke positie van het secretariaat betekent in de praktijk dat de betrokkenen wel deel uitmaken van het ambtenarenapparaat van een directie, maar inhoudelijk verantwoording afleggen aan de voorzitter van de commissie.

Artikel 7: Vergaderfrequentie

Dit artikel maakt het mogelijk dat enkele leden een vergadering van de commissie bijeen kunnen roepen als zij een onderwerp aan de orde willen stellen.

Artikel 8: Openbaarheid van vergaderingen

In beginsel zijn de vergaderingen van de commissie en de subcommissies openbaar. Het kan echter zijn dat belangen van derden door openbaarheid geschaad worden. Als een of meer van de leden of een derde daarom verzoekt, zal de commissie een besluit over de openbaarheid van de vergadering moeten nemen. Zij zal zich daarbij moeten laten leiden door de gronden voor niet-openbaarmaking van documenten die de Wet openbaarheid van bestuur kent.

Artikel 9: Advisering

Aan het uitbrengen van een advies hoeft niet een vergadering te zijn voorafgegaan. In het reglement is geen koppeling gelegd tussen artikel 9, lid 1 dat bepaalt dat de adviezen worden uitgebracht overeenkomstig het mening van de meerderheid van de vergadering, en artikel 7, dat de vergaderfrequentie regelt. Een schriftelijke beraadslaging is dus mogelijk.

Het is mogelijk dat een of enkele leden van de commissie een minderheidsstandpunt willen innemen. Van belang is wel dat zij dit standpunt bij het opstellen van het advies in de commissie hebben ingebracht en dat dit ter discussie heeft gestaan. Daarom is bepaald dat alleen leden die ter vergadering (mondeling of schriftelijk) een standpunt hebben ingebracht, een minderheidsstandpunt bij het advies kunnen laten voegen.

De regeling brengt met zich mee dat een schriftelijk tot stand gekomen advies unaniem moet zijn. Er kunnen geen minderheidsstandpunten worden ingenomen, omdat er geen leden zijn "die ter vergadering een standpunt hebben ingebracht”. Mocht er bij een schriftelijk voorbereid advies behoefte aan een minderheidsstandpunt bestaan, dan zullen de verschillen van mening in een vergadering moeten worden besproken.

Om te voorkomen dat adviezen van de commissie onvoldoende of niet tijdig aandacht krijgen, moet gewaarborgd worden, dat zij bij de besluitvorming betrokken worden. De adviezen van de commissie dienen dus zowel aan Gedeputeerde Staten als Provinciale Staten te worden verzonden. Het meest voor de hand ligt dat een advies wordt toegevoegd aan de betrokken stukken op het moment dat die door Gedeputeerde Staten en/of Provinciale Staten worden besproken.

Artikel 10: Jaarprogramma en jaarverslag

Aandacht verdient de binding van de onafhankelijke commissie met Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten. De verschillende taken van de commissie, in combinatie met het feit dat de PAL spreekt over de portefeuilles groen, water en milieu maakt een geplande aanwezigheid van een gedeputeerde bij speciale themagerichte vergaderingen noodzakelijk. Het voorstel is om jaarlijks met elk van deze portefeuillehouders een themavergadering te organiseren en aan het eind van het jaar het jaarprogramma voor volgend jaar met de voor de PAL verantwoordelijk gedeputeerde te bespreken. In dit jaarprogramma wordt de inbreng vanuit Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten verwerkt en de commissie geeft in het programma aan over welke onderwerpen zij denkt in het komende jaar advies uit te brengen. Het jaarprogramma wordt aan Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten aangeboden.

De commissie doet jaarlijks verslag van haar werkzaamheden aan Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten. Tevens zijn wij voornemens, samen met Provinciale Staten, het reglement en het functioneren van de commissie periodiek te laten evalueren.

Artikel 11: Nadere regels

In een reglement voor de Werkwijze van de commissie en de werkgroepen kunnen onderwerpen worden geregeld als:

• -

  regels met betrekking tot het aantal leden dat tenminste aanwezig dient te zijn voordat tot het vaststellen van advies kan worden overgegaan;

• -

  de wijze van aankondiging van vergaderingen;

• -

  en regeling ten aanzien van het spreekrecht voor derden;

• -

  de vergaderorde en desgewenst de plaats waar vergaderingen worden gehouden.

Artikel 12: Overgangsrecht bestaande leden

Ingevolge artikel 12 gaan bestaande leden van de PAL automatisch over als leden in de PAL, zoals die op basis van het nieuwe reglement wordt vormgegeven. Een afzonderlijke nieuwe benoeming van deze leden is zodoende niet nodig. Verder gelden de regels voor wat betreft de maximale zittingsduur e.a. mutatis mutandis ook voor deze leden.