Intern Controle plan 2020

1.1 Aanleiding

De interne controlefunctie kan een bijdrage leveren aan: de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Anders gezegd: wordt wet- en regelgeving nageleefd, wordt efficiënt gehandeld en worden de beoogde doelen bereikt? Dit intern controleplan richt zich op het (financieel) rechtmatigheidsaspect. Het college is -op basis van de Gemeentewet- verplicht zorg te dragen voor de interne toetsing op rechtmatigheid. Deze rol wordt nog belangrijker op het moment dat de verwachte nieuwe landelijke wetgeving met ingang van 2021 wordt ingevoerd. De verwachting is dat vanaf 2021 het college een rechtmatigheidsverklaring in de jaarrekening opneemt. De basis hiervoor vormt een goed opgezet interne controlesystematiek. De resultaten uit interne controles geven informatie over in hoeverre de gemeente Heemstede “in control is”. Jaarlijks wordt een intern controleplan opgesteld en voorgelegd aan het college.

1.2 Doel van (verbijzonderde) interne controle

Interne Controle heeft als doel om onvolkomenheden in de procesbeheersing en de uitvoering tijdig op te sporen en te corrigeren. Feitelijk moet de interne beheersing (interne controle) geborgd zijn in de lijn, dus in de processen. Wanneer de procesbeheersing in de lijn goed op orde en inzichtelijk is, voorkomt dit veel onnodig controlewerk achteraf. Reparatie achteraf kost meer tijd dan een goede beheersing vooraf.

Verbijzonderde interne controle is het buiten de lijn van de afdeling vaststellen of de interne controlemaatregelen (controle binnen de processen) zijn uitgevoerd en voldoende hebben gewerkt. Met behulp van de verbijzonderde interne controle wordt op een onafhankelijke wijze de naleving van interne controlemaatregelen door de afdelingen getoetst.

De (verbijzonderde) interne controle wordt uitgevoerd om:

• •

  te waarborgen dat onze organisatie rechtmatig werkt volgens de wet en/of onze eigen verordeningen;

• •

  te waarborgen dat de in de administratie/jaarrekening opgenomen gegevens juist, tijdig en volledig zijn verantwoord;

• •

  te waarborgen dat wij onze processen beheersen en financiële risico’s voldoende zijn afgedekt door adequate beheersmaatregelen;

• •

  te waarborgen dat de interne beheersmaatregelen werken;

• •

  te waarborgen dat we onze financiële middelen beheersen;

• •

  aanbevelingen te kunnen geven voor het verbeteren van de kwaliteit van de processen;

• •

  de controle door de externe accountantscontrole voor te bereiden;

• •

  met ingang van 2021 het college een rechtmatigheidsverklaring te kunnen afgeven.

1.3 Wettelijke kaders

Het wettelijk kader voor de interne controle is geregeld in:

Externe kaders:

• •

  Gemeentewet

• •

  Besluit Accountantscontrole Decentrale overheden (BADO)

• •

  Besluit begroting en verantwoording (BBV)

• •

  Kadernota rechtmatigheid

Interne kaders:

• •

  Controleprotocol 2019 en 2020

• •

  Normenkader 2020

• •

  Interne wet- en regelgeving (bv. subsidieverordening, Nota Aanbestedingsbeleid, huurcontracten)

1.4 Nieuwe wetgeving met ingang van 2021: rechtmatigheidsverantwoording

Door de VNG is 21 januari 2020 een laatste update gegeven over de nieuwe wetgeving met ingang van 2021 over de rechtmatigheidsverantwoording. Er is overeenstemming tussen de betrokken partijen over de uitwerking van de variant “de rechtmatigheidsverklaring”, welke onderdeel wordt van de jaarrekening van de gemeente. Dit betekent dat de accountant vanaf 2021 de getrouwheid gaat toetsen van de “rechtmatigheidsverantwoording” van het college aan de raad. Concreet gezegd: het college is zelf verantwoordelijk voor het opstellen van een rechtmatigheidsoordeel. Deze verantwoording wordt gecontroleerd door de externe accountant.

Citaat Commissie BBV (Besluit begroting en verantwoording):”De doelstelling achter de nieuwe wetgeving is de verantwoordelijkheid van het college voor de rechtmatigheid te markeren. Het is vervolgens aan de raad om de rechtmatigheidsverantwoording van het college te bediscussiëren en te beoordelen. Het is de verwachting dat van het (zelf) geven van een rechtmatigheidsverantwoording een kwaliteitsimpuls uitgaat op de interne processen en beheersing. Het college dient immers te kunnen steunen op een adequaat functionerend systeem van interne beheersing en -controle, om (primair) te waarborgen dat de gemeente bij alle (financiële) beheershandelingen en transacties de wet- en regelgeving naleeft”. Even kort de verschillen tussen de huidige (oude) situatie en de situatie vanaf 2021 (nieuwe situatie):

De uitwerking vindt plaats door de volgende commissies:

• •

  Commissie BBV (Besluit begroting en verantwoording). De commissie heeft de modeltekst voor de rechtmatigheidsverantwoording die gemeenten in de toekomst moeten opnemen in de jaarrekening, gepubliceerd (zie bijlage 1);

• •

  Het ministerie van BKZ verwacht het wetsvoorstel, waarin ook de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is opgenomen, binnenkort aan de VNG aan te bieden ter consultatie;

• •

  Commissie BADO. Hierin werken decentrale overheden, accountants en het Rijk. Deze werken aan een notitie die meer invulling geeft aan de praktische uitwerking van de rechtmatigheidsverantwoording.

1.5 Samenhang (verbijzonderde) interne controle en externe accountantscontrole

Een doelstelling van het controleplan 2020 is een maximale aansluiting te realiseren tussen de uitgevoerde (verbijzonderde) interne controlewerkzaamheden en de door de accountant te verrichten (externe) controlewerkzaamheden.

Bij de interim controle toetst de accountant jaarlijks de kwaliteit van de opzet, de invoering (het bestaan), en de werking van de belangrijkste interne controlemaatregelen voor alle significante financiële processen. Hier maakt de accountant gebruik van de intern uitgevoerde en vastgelegde verbijzonderde interne controles. De bevindingen van de accountant worden verwoord in een Managementletter aan het college. Vanaf 2021 zal dit dus gaan wijzigen.

2.1 College

Het college is verplicht (cf. art.2012/213 van de gemeentewet) zorg te dragen voor de interne toetsing van o.a. de rechtmatigheid van de jaarrekening. Het college legt verantwoording af aan de Raad over de uitvoering en adequate vastlegging hiervan. Het college dient zodanige maatregelen te treffen dat de rechtmatigheid van de algehele uitvoering gewaarborgd is. Een van die maatregelen is het laten opstellen van een intern controleplan. Met ingang van 2021 dient het college een rechtmatigheidsverklaring op te nemen in de jaarrekening, die gebaseerd is op een adequate interne controlesystematiek.

2.2 Raad

De opdrachtverstrekking aan de accountant vindt plaats door de Raad. In het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden is vastgelegd wat deze controle minimaal behelst. De Raad stelt in het controleprotocol het normenkader en de goedkeurings- en rapportagetoleranties vast. Het Controleprotocol accountantscontrole jaarrekening 2019 en 2020 gemeente Heemstede is voor 2020 van toepassing. De Raad stelt de jaarrekening vast.

2.3 Accountant

De accountant controleert de jaarrekening 2020 en verstrekt een verklaring waarin hij een oordeel geeft over het getrouwe beeld en de rechtmatigheid. Daarnaast rapporteert de accountant aan de raad zijn constateringen in een Managementletter 2020 en Accountantsrapport 2020. De accountant maakt hiervoor gebruik van het intern controleplan 2020.

2.4 Domeinmanagers en afdelingshoofden bedrijfsvoering

Aan het hoofd van elk organisatieonderdeel staat een domeinmanager of een afdelingshoofd. Deze is ervoor verantwoordelijk dat hij/zij op zijn/haar eigen beleidsveld in control is om rechtmatig te handelen. Dit houdt in dat de domeinmanager/afdelingshoofd zijn risico’s kent en de nodige maatregelen treft om deze te beheersen of te verminderen.

Het is de doelstelling om de verantwoordelijkheid voor administratieve organisatie en interne beheersing (interne controle) te borgen op de vakafdelingen. Per significant proces is een proceseigenaar aangewezen. De proceseigenaar is ervoor verantwoordelijk dat het proces wordt vertaald en vastgelegd in een procesbeschrijving en dat deze tijdig worden geactualiseerd.

2.5 Uitvoerders verbijzonderde interne controle (VIC)

Er zijn 2 VIC medewerkers binnen de gemeente. Eén medewerkster bij de IASZ en 1 (vacature) medewerk(st)er bij Financiën. De uitvoering van de verbijzonderde interne controles van de IASZ processen vindt plaats onder verantwoordelijkheid van de domeinmanager Samenleving. De overige verbijzonderde interne controles vinden plaats onder verantwoordelijkheid van het afdelingshoofd Financiën.

3.1 Stappenplan

Het doel van interne controles is om een bijdrage te leveren aan de financiële rechtmatigheid van de grote uitgaven- en inkomstenstromen van de gemeente Heemstede. Zo kunnen de risico’s hierin verminderd worden. Om van een interne controlesystematiek te kunnen spreken moeten de volgende stappen worden doorlopen:

Een proces is een afgebakend geheel van eenduidige maatregelen van administratieve organisatie en interne controle. Een procesbeschrijving (=beschrijving van de administratieve organisatie en interne controle van een proces) bevat in het bijzonder de essentiële functiescheidingen en de maatregelen van interne controle.

In de volgende paragrafen wordt elk van de stappen toegelicht. Allereerst wordt inzicht gegeven in de gemeentelijke geldstromen.

3.2 Begrotingsbeeld 2020

De omvang van de begroting van de gemeente Heemstede voor 2020 is ruim € 57 miljoen. In figuur 1 wordt aangegeven waar de gemeente dit geld aan gaat uitgeven. De figuur toont dat een derde wordt uitgegeven aan subsidies, inkomensoverdrachten en sociale uitkeringen. Dat is inclusief de betalingen van de kosten voor (jeugd)zorg die het gevolg zijn van de decentralisaties in het sociaal domein. Eveneens belangrijke kostenposten voor de gemeente zijn die voor de salarissen en sociale lasten.

Uit figuur 1 hebben wij de grootste (financiële) processen van de gemeente afgeleid. Deze vormen de basis voor de uitvoering van de interne controles.

Figuur 2 geeft aan hoe de gemeente Heemstede deze uitgaven gaat betalen in 2020. De figuur laat zien dat de gemeente ruim 50% van zijn inkomsten uit het gemeentefonds krijgt. De opbrengsten uit belastingen (26%) is een tweede belangrijke bron van inkomsten. Dan zijn er nog inkomsten uit rijksvergoedingen, dividenden, huren en pachten en overig. Er worden interne controles gedaan naar de opbrengsten van de gemeente met als doel om vast te stellen of de opbrengsten rechtmatig en volledig zijn gerealiseerd.

3.3 Stap 1: Benoemen relevante (financiële- en administratieve) processen

In de huidige situatie zijn de volgende processen -opgenomen in het intern controleplan 2019- als belangrijk aangemerkt. Hiervoor zijn ook interne controles benoemd:

Nieuw in 2020 wordt hier nog aan toegevoegd (bron: advies accountant in Managementletter 2019):

Voor deze processen moet veelal nog een beschrijving worden opgesteld door de vakafdelingen en worden vastgesteld door het MT. Ook moeten de interne controles worden benoemd en uitgevoerd. Dit geldt ook voor de processen 20 t/m 22.

Nieuw in 2020 wordt aanvullend hier nog een aantal processen aan toegevoegd. Motivatie: betreft grote geldstromen waarvan op dit moment nog geen interne controle is opgezet.

3.4 Stap 2: Benoemen eigenaren van processen

Een proces is een afgebakend geheel van eenduidige maatregelen van administratieve organisatie en interne controle. Een proces kan dus op verschillende afdelingen betrekking hebben. De domeinmanager of afdelingshoofd is ervoor verantwoordelijk dat hij/zij op zijn/haar eigen beleidsveld in control is om rechtmatig te handelen. Dit houdt in dat de domeinmanager of afdelingshoofd zijn risico’s kent en de nodige maatregelen treft om deze te beheersen of te verminderen. Om een proces goed te kunnen manager moet hij/zij verder kijken dan de eigen afdelingsgrenzen.

*) Er vindt momenteel een extern onderzoek plaats naar de organisatie van de inkoopfunctie. N.a.v. van dit onderzoek wordt bepaald wie verantwoordelijk wordt voor het aanbestedingsproces.

3.5 Stap 3: Het opstellen en vaststellen in MT van de procesbeschrijvingen

Een proces kan meerdere procesbeschrijvingen bevatten. Er zijn in Heemstede voor ca. 50 proces beschrijvingen vastgelegd en vastgesteld door het MT (zie bijlage 3). Hiervoor wordt een standaard WORD-format gehanteerd. Dit maakt het toegankelijk voor iedereen. In dit format wordt expliciet de risico’s benoemd in proces, alsmede de (financiële) beheershandelingen om het risico te kunnen managen. De vastgestelde procesbeschrijvingen vormen de basis voor de interne controlefunctie.

De domeinmanagers en afdelingshoofden bedrijfsvoering zijn verantwoordelijk voor de juistheid en actualiteit van deze procesbeschrijvingen. Periodiek worden deze procesbeschrijvingen -als onderdeel van het interne controleplan- geactualiseerd door de vakafdelingen. De doelstelling voor 2020 is dat de bestaande beschreven procesbeschrijvingen kritisch worden bekeken op juistheid en actualiteit. Bovendien zijn niet voor alle financieel omvangrijke processen de procesbeschrijvingen aanwezig. In 2020 zal dit alsnog moeten gebeuren.

In bijlage 3 wordt een overzicht gegeven van de bestaande procesbeschrijvingen per domein.

3.6 Stap 4: Het opstellen van een controleprogramma per proces

Per proces wordt door de VIC-functionaris -in overleg met de verantwoordelijk manager- een controleprogamma opgesteld. De basis voor het controleprogramma zijn de bestaande procesbeschrijvingen met de beschreven risico’s en financiële beheersmaatregelen. Om de interne controles meer toegankelijk te maken voor de vakafdelingen worden de interne controles (het controleprogramma) vastgelegd in een WORD document.

In de bijlage is een format voor het opstellen van een controleprogramma bijgevoegd (zie bijlage 2). In bijlage 2B is het controleprogramma voor het proces “Inkoop en aanbesteding” als voorbeeld nader uitgewerkt.

3.7 Stap 5: het uitvoeren van de interne controles in de lijn

In de huidige situatie vinden weinig controles plaats in de lijn. Indien deze plaatsvinden, worden ze veelal niet gestructureerd vastgelegd en vindt niet altijd dossiervorming plaats. De doelstelling voor 2020 is dat de controles op de eigen processen in de lijn gaan plaatsvinden. Hierdoor kunnen fouten tijdens/vooraf aan de uitvoering worden gecorrigeerd. Het is ondoenlijk voor de IC-er om in de huidige situatie het groeiend aantal interne controles, zeker met het oog op de rechtmatigheidsverantwoording, uit te voeren.

3.8 Stap 6: Het uitvoeren van de (verbijzonderde) interne controle (VIC)

De VIC (verbijzonderde interne controle) vindt onafhankelijk in de organisatie plaats, als onderdeel van de controlfunctie. Rollen van de VIC zijn:

• •

  Uitwerken controleprogramma’s in overleg met de 1e lijn;

• •

  Advisering van de lijn (bv. opstellen checklisten) over inrichting van de IC;

• •

  Toetsen of controles in de lijn juist hebben plaatsgevonden (steekproeven);

• •

  Registratie van bevindingen na toepassing van het principe van “hoor en wederhoor”;

• •

  Advisering over verbeterpunten (in overleg met controller);

• •

  Opstellen intern controleplan.

De VIC-functionaris doet feitelijk nu de controles die in de lijn moeten plaatsvinden. Deze functionaris zoekt nu zelf ook de dossiers bij elkaar. De consequentie is dat bevindingen vaak achteraf worden geconstateerd. De overige rollen van de VIC zijn tot nu toe niet of nauwelijks ingevuld. De doelstelling voor 2020 is dat de VIC-functionaris invulling gaat geven aan de nieuwe rol.

De IASZ (Intergemeentelijke afdeling Sociale Zaken) is een lichte gemeenschappelijke regeling en heeft een “eigen” interne controleur (1 fte schaal 9). De uitvoering van de IC functie met betrekking tot de specifieke processen voor sociale zaken, WMO, Jeugdwet en Participatiewet vindt plaats onder verantwoordelijkheid van het hoofd IASZ en daarmee de domeinmanager Samenleving. De IASZ heeft een eigen interne controlesystematiek, die we proberen zoveel als mogelijk op elkaar te laten aansluiten. De interne controleur (VIC functionaris) voor de overige gemeentelijke processen (1 fte schaal 10) valt onder de (gemeentebrede) controlfunctie en vindt plaats onder verantwoordelijkheid van het afdelingshoofd Financien.

De rol van de controller is:

• •

  Advisering over implementatie van de interne controlefunctie in de organisatie;

• •

  Advisering over verbeterpunten voor de bedrijfsvoering, voortvloeiend uit de uitvoering van de interne controlefunctie.

4.1 Op wat voor criteria wordt getoetst

Er worden in de wetgeving negen aspecten van rechtmatigheid onderscheiden. De criteria 1 t/m 6 worden afgedekt door de toets van de accountant over getrouwheid, en behoeven niet afzonderlijk te worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Vanzelfsprekend maken zijn wel onderdeel uit van de reguliere jaarrekeningcontrole. Over de criteria 7 t/m 9 moet vanaf 2021 verantwoording worden afgelegd in de rechtmatigheidsverantwoording.

Voor de controle van het begrotingscriterium wordt gesteund op de reguliere planning en controlcyclus met inachtneming van de regels vermeld in het controleprotocol. Bij de planning en controlcycli wordt de realisatie van de kredieten beoordeeld. Als overschrijdingen worden geconstateerd voert de interne controleur aanvullende controlewerkzaamheden uit naar de oorzaak van de overschrijding. Indien de gemeenteraad de overschrijding autoriseert is er geen sprake van een begrotingsrechtmatigheidsfout. De afgesproken spelregels hieromtrent zijn vastgelegd in het “Controleprotocol accountantscontrole jaarrekening 2019 en 2020 gemeente Heemstede”, vastgesteld in de raad van januari 2020.

Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium

In de verordeningen dient het risico op misbruik en oneigenlijk gebruik (verder M&O) voldoende te zijn afgedekt door beheersmaatregelen. Dit onderdeel is meegenomen in de opzet van de interne controle. Als blijkt dat onvoldoende M&O bepalingen in de verordeningen zijn opgenomen om het risico te verminderen, of dat de M&O bepalingen niet worden nageleefd, dan wordt dit gerapporteerd aan het managementteam. Het managementteam kan besluiten het risico te accepteren of de verordening te wijzigen.

4.2 Omvang van de controlewerkzaamheden en foutenevaluatie

De verbijzonderde interne controle op de werking van de interne controlemaatregelen in de lijn gebeurt door deelwaarnemingen. Het aantal deelwaarnemingen per proces is afhankelijk van de frequentie dat een bepaalde beheersmaatregel in de lijn wordt uitgevoerd.

In de tabel zijn de aantallen deelwaarnemingen weergegeven:

De aantallen voor de deelwaarneming worden aselect via een bepaalde methodiek vastgesteld.

Bijvoorbeeld elke 25e factuur of via een (digitaal)programma. Zoals ook aangegeven in de inleiding is het streven meer risicogericht te gaan sturen. Dit betekent dat naast de frequentie ook het risico wordt meegewogen in de bepaling van het aantal steekproeven. Als bij het toetsen fouten worden ontdekt wordt het aantal deelwaarnemingen verhoogd. De verhoging is afhankelijk van de aard van de fout.

Als fouten worden geconstateerd dient eerst te worden vastgesteld of het financiële fouten of niet-financiële fouten betreffen. Niet financiële fouten zijn wel aandachtspunten voor de interne controle en worden gerapporteerd, maar worden niet meegenomen in de foutenevaluatie. Er wordt altijd uitgezocht hoe een fout is ontstaan.

Geconstateerde financiële fouten kunnen in twee categorieën worden ingedeeld:

Structurele fouten; dit zijn fouten waarvan de oorzaak bekend is, zodat de financiële gevolgen zijn door te rekenen en te herstellen. Als die analyse van de gevolgen van de gevonden foutoorzaak voldoende fouten boven tafel haalt, is extrapolatie niet meer nodig.

Incidentele fouten; deze fouten zijn van dien aard dat ze verder niet in de massa voorkomen. In feite zijn het structurele fouten die zich eenmalig voordoen. Aangetoond moet worden dat de oorzaak van de fout zodanig van aard is dat deze ook daadwerkelijk verder niet meer voorkomt. Extrapolatie is niet nodig.

Geconstateerde onrechtmatigheden kunnen worden hersteld door de gemeenteraad of het college. De volgende methodes zijn beschikbaar:

• 1.

  De gemeenteraad is bevoegd een voorwaarde buitenwerking te stellen. Deze voorwaarde heeft dan geen interne en externe werking en leidt dan niet tot een rechtmatigheidsfout.

• 2.

  De gemeenteraad is bevoegd een werkwijze goed te keuren. Bijvoorbeeld indien subsidieaanvragen niet tijdig zijn ingediend maar toch zijn behandeld, kan de gemeenteraad besluiten dat dit rechtmatig is. Deze procedure heet de indemniteitsprocedure.

• 3.

  Op basis van een hardheidsclausule kan het college bevoegd zijn per geval een onrechtmatigheid goed te keuren. Het college kan dit alleen voor specifieke gevallen en mag niet een gehele massa goedkeuren, dit recht is voorbehouden aan de raad.

4.3 Single information Single audit (SiSa)

In de jaarrekening wordt een zogenoemde SiSa bijlage toegevoegd waarin verantwoording wordt gedaan van de SiSa uitkeringen. SiSa uitkeringen zijn specifieke doeluitkeringen die wij als gemeente ontvangen van rijk of provincies. Voorbeelden:

De interne controles van deze specifieke uitkeringen zijn opgenomen in de significante processen. De uitkomsten van de controles van deze specifieke uitkeringen vallen binnen de totale goedkeurings-en rapporteringstoleranties van de gemeente Heemstede zoals opgenomen in het controleprotocol accountantscontrole jaarrekening 2019 en 2020 gemeente Heemstede.

De omvang van de bestedingen / subsidie is leidend voor de uit te voeren werkzaamheden.

Risico-analyse SiSa

Een risicoanalyse houdt in dat wordt vastgesteld of de gemeente voldoende maatregelen heeft getroffen om onder andere de wet en regelgeving uit te voeren.

Deelwaarneming SiSa

Een deelwaarneming houdt in dat wordt beoordeeld of een post conform de voorschriften in wet- en regelgeving is uitgevoerd en verantwoord. Als de omvang van de bestedingen van een specifieke SiSa uitkering ≥ € 125.000, dan zal een deelwaarneming uitgevoerd moeten worden. Indien deze deelwaarneming leidt tot een bevinding, dan kan dit aanleiding zijn extra werkzaamheden (steekproeven) voor de oordeelvorming uit te (laten) voeren.

5.1 Hoe wordt gerapporteerd

Voor de verbijzonderde interne controle wordt bij Heemstede gebruik gemaakt van de web-based applicatie Key Control dashboard van het bedrijf Yellowtail (en bij de IASZ van de KICK-applicatie). Binnen dit Key Control Dashboard is per proces duidelijk welke controles worden verwacht en per controle is zichtbaar hoeveel waarnemingen (controles) uitgevoerd moeten worden. Prestatiemeters en kleuring geven rechtstreeks inzicht op het resultaat van de interne controle. Het Key Control Dashboard is via een beveiligde internetverbinding toegankelijk voor de accountant. Deze toegang op afstand vergemakkelijkt de communicatie met de accountant en maakt controle op afstand mogelijk.

5.2 Wanneer en aan wie wordt gerapporteerd

Het controleplan wordt jaarlijks ter vaststelling voorgelegd aan het college van B&W. De voortgang en bevindingen van het controleplan worden 2 maal per jaar aan het Managementteam (MT) gerapporteerd, voorzien van een advies van de controller. Via de managementletter wordt het college van B&W op de hoogte gehouden van de voortgang en bevindingen van het controleplan.