Horecastappenplan 2016

Horecastappenplan 2016

1. Inleiding en inhoudsopgave

Eindhoven is de vijfde stad van Nederland en heeft een groot en breed horeca-aanbod. Veilig uitgaan, zoals het voorkomen van geweld, is een verantwoordelijkheid voor iedereen die bij horeca is betrokken. Het heeft voor de gemeente prioriteit. Het gemeentebestuur heeft beleid over horeca, veilig uitgaan, vergunningen en ontheffingen, toezicht en handhaving. Daarnaast werkt de gemeente samen met onder meer horeca, brouwerijen, beveiligingsbedrijven, openbaar ministerie, brandweer en politie. Dit leidt tot preventie, voorlichting, herontwikkeling van uitgaansgebied en innovatieve maatregelen om veiligheid te bevorderen. Ook zijn er toezicht en handhaving door de gemeente (bestuursrechtelijk) en de politie (bestuurs- en strafrechtelijk), openbaar cameratoezicht een horecaontzeggingensysteem en gebiedsontzeggingen en -verboden van de burgemeester. Ten slotte heeft het gemeentebestuur verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor het woon- en leefmilieu en – vooral de burgemeester – bevoegdheden voor de openbare orde en het toezicht op evenementen en horeca.

In het horecastappenplan (hierna: HSP) staan algemene regels voor gemeentelijke bevoegdheden. Het gaat over bestuursrechtelijk optreden en het werk dat de politie daarvoor doet. De gemeente gaat niet over strafrechtelijk optreden van de officier van justitie of de politie. Hierover gaat het HSP dus ook niet. Er zijn al horecastappenplannen sinds 1990. Dit HSP 2016 neemt dat van 2010 als uitgangspunt, zoals het formeel is gewijzigd in 2012 (voor drugssluitingen) en in 2013 (voor handhaving van drank- en horecaregels). Juridisch is het een beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders en van de burgemeester, ieder voor zijn eigen bevoegdheid. Het HSP is vastgesteld op 29 en 30 augustus 2016 en het treedt op 1 september 2016 in werking. De wijzigingen die zijn vastgesteld op 15 mei 2020 en 18 mei 2020 (over met name het toevoegen van de term ‘seksueel overschrijdend gedrag’, de bijzondere omstandigheden, het samenvoegen van vroegere hoofdstukken en de maand als 30 dagen) treden in werking op 1 juni 2020.

In het HSP 2016 was de bestaande, bij velen bekende hoofdstuknummering gehandhaafd. Met dien verstande dat hoofdstuknummer 10 vrijviel omdat het ging over drugshandel en dat inmiddels ook voor horeca is geregeld in de Beleidsregels artikel 13b Opiumwet Eindhoven 2016. Het vrijgevallen nummer is opgevuld met regels over hoe te handelen bij overtreding van een maatregelenbevel, waarover hierna meer. Inhoudelijk wijzigen stappen, dwangsombedragen en sluitingsduren ook niet. Veel werkt en blijft hetzelfde.

Het HSP 2016 was korter, frisser en duidelijker. Zo zijn ook voor het oog de formeel gedane wijzigingen uit 2012 en 2013 over drugssluitingen en handhaving van drank- en horecaregelgeving doorgevoerd. De gelegenheid is benut per hoofdstuk kort duidelijk te maken welke doelen bij bepaald optreden worden gediend. En, conform de rechtspraak, welke belangen al zijn meegewogen, met name de financiële consequenties, bij het opgezette systeem van bijvoorbeeld in de regel eerst waarschuwen en pas een tweede keer sluiten. Dat is niet nieuw, rechters lazen het altijd al „in”, maar is nu geëxpliciteerd. Rechtspraak die veel in procedures ter sprake komt en een vaste lijn is, ook van de Raad van State (hierna: ABRvS) en de Rechtbank (hierna: Rb.) Oost-Brabant over de Eindhovense praktijk, is her en der genoemd. Bijvoorbeeld dat geen sprake is van straf, maar van bestuurlijke maatregelen, waarbij verwijtbaarheid er juridisch niet toe doet. Ook dat is overzichtelijk, maar niet nieuw.

Met name de aangehaalde wetgeving is geactualiseerd. In het HSP 2010 staan diverse artikelen die inmiddels zijn vervangen. Vooraleerst de APV Eindhoven met een nieuwe nummering per 1 september 2016. Maar ook landelijk, zoals vervangen regels bij brandveiligheid en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voor milieuwetgeving. Soms gaat het ook om beleid, zoals de handhavingsstrategie bij handhaving van milieuwetgeving. Dit is verwerkt zonder dat er inhoudelijk iets verandert.

Het HSP 2010 is ook al ingezet tegen illegaal gokken in horeca. Dat mocht van de rechter. Dit werd in 2016 expliciet genoemd in hoofdstuk 13.

Inhoudelijk nieuw was het maatregelenbevel (hoofdstukken 2.3 en 10). Dit is een nieuwe mogelijkheid in de APV Eindhoven, die wordt gebruikt om, indien mogelijk, sluitingen en intrekkingen te voorkomen en een exploitant zelf, maar niet vrijblijvend, maatregelen te laten nemen ter bescherming van bijvoorbeeld de openbare orde.

Nu is er aanleiding om verduidelijkingen aan te brengen naar aanleiding van de uitspraak van de Rb. Oost-Brabant 8 juni 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:2848. Dit leidt tot het in één hoofdstuk (13) onderbrengen van voorheen over verschillende hoofdstukken verspreide openbareordeproblemen. De aloude, bij velen bekende hoofdstuknummering is verder zo min mogelijk gewijzigd.

En wordt voorzien in de behoefte om de term ‘seksueel grensoverschrijdend gedrag’ expliciet op te nemen in het beleid waar het gaat over zedelijkheid.

Ook wordt de gelegenheid te baat genomen om er – net als bijvoorbeeld bij drugssluitingen beleid is – op te wijzen dat bijzondere omstandigheden worden beoordeeld conform de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Alsmede om te bepalen dat bij een sluitingsduur in maanden, onder een maand wordt verstaan: 30x 24 uur. Het gaat dus om volle dagen en de feitelijke sluiting begint en eindigt op dezelfde tijd. Bovendien hangt het niet van de kalendermaand af of een sluiting feitelijk 28, 29, 30 of 31 dagen duurt.

De inhoudsopgave is als volgt:

- hoofdstuk 2 : algemeen kader

2.1 : juridisch

2.2 : stappen

2.3 : maatregelen na een waarschuwing en het maatregelenbevel

2.4 : schone lei

2.5 : meegewogen belangen

- hoofdstuk 3 : overtredingen in verband met de exploitatievergunning

3.1 : exploitatie zonder benodigde exploitatievergunning

3.2 : overtreding voorschrift of beperking benodigde exploitatievergunning

- hoofdstuk 4 : overtredingen in verband met een terras

- hoofdstuk 5 : overtredingen in verband met brandveiligheid

- hoofdstuk 6 : overtredingen in verband met een kansspelautomaat

- hoofdstuk 7-10 : (vrijgevallen)

- hoofdstuk 11 : overtredingen in verband met de exploitatievergunning bij een coffeeshop

11.1 : exploitatie coffeeshop zonder benodigde exploitatievergunning

11.2 : overtreding coffeeshop voorschrift of beperking benodigde exploitatievergunning

- hoofdstuk 12 : (vrijgevallen)

- hoofdstuk 13 : verstoring van de openbare orde enz.

- hoofdstuk 14 : ernstig incident/ernstige verstoring van de openbare orde enz.

- hoofdstuk 15 : overtredingen van milieuwetgeving

15.1 : categorie 1-overtredingen

15.2 : categorie 2-overtredingen

15.3 : geluidsoverlast vanuit een horeca-inrichting

- hoofdstuk 16 : overtredingen in verband met geluidsoverlast bij een evenement

- hoofdstuk 17 : cumulatie van overtredingen of problemen

2. Algemeen kader

2.1 Juridisch

Artikel 172 van de Gemeentewet belast de burgemeester met de handhaving van de openbare orde. Hij mag overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, beletten of beëindigen, en bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie. De burgemeester is bevoegd bij (ernstige vrees voor het ontstaan van) verstoring van de openbare orde, bevelen te geven die noodzakelijk zijn te achten voor de handhaving van de openbare orde. Artikel 174 van de Gemeentewet belast hem met toezicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op voor publiek openstaande gebouwen en bijbehorende erven. De burgemeester mag bij de uitoefening van dit toezicht bevelen geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn. Hij is ook belast met de uitvoering van verordeningen, zoals de APV Eindhoven, voor zover deze betrekking hebben op dat toezicht.

Artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat een bestuurlijke sanctie slechts mag worden opgelegd voor zover dat bij of krachtens de wet is toegestaan. Op grond van artikel 125 van de Gemeentewet mag het gemeentebestuur een last onder bestuursdwang opleggen. Die bevoegdheid wordt uitgeoefend door het college, als de last dient tot handhaving van regels die het gemeentebestuur uitvoert, en door de burgemeester, als de last dient tot handhaving van regels die hij uitvoert. Ingevolge artikel 5:23 van de Algemene wet bestuursrecht geldt afdeling 5.3.1 van de Algemene wet bestuursrecht, over de last onder bestuursdwang, niet voor optreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde. Op grond van artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat een last onder bestuursdwang mag opleggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.

Artikel 2:40a van de APV Eindhoven bepaalt dat de burgemeester in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid, of in geval van bijzondere omstandigheden, te zijner beoordeling, tijdelijke sluiting kan bevelen van een of meer openbare inrichtingen als bedoeld in artikel 2:27 van de APV Eindhoven. Ook kan hij bevelen dat daar tijdelijk bepaalde sluitingsuren gelden of, te zijner beoordeling, genoegzame maatregelen worden getroffen ter bescherming van die belangen of in verband met die bijzondere omstandigheden. Het college is bevoegd voor zover een openbare inrichting geen voor het publiek openstaand gebouw of bijbehorend erf is. De bevoegdheid geldt niet voor zover artikel 13b van de Opiumwet voorziet in het daarin geregelde onderwerp, of voor zover het woonruimte betreft die als zodanig in gebruik is.

Op grond van artikel 2:28 van de APV Eindhoven is het verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Het verbod geldt niet voor een openbare inrichting waarvoor een vergunning is vereist op grond van artikel

3 van de Drank- en Horecawet of voor bepaalde daar genoemde situaties. Artikel 1:4 van de APV Eindhoven bepaalt dat aan een vergunning voorschriften en beperkingen kunnen worden verbonden. Degene aan wie een vergunning is verleend, is verplicht die na te komen. Artikel 1:6 van de APV Eindhoven maakt het mogelijk de vergunning in te trekken, onder meer als op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning, intrekking noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning is vereist. Of als aan de vergunning verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden nagekomen.

Artikel 31 van de Drank- en horecawet bepaalt dat de burgemeester een vergunning intrekt, onder meer als niet langer wordt voldaan aan bij of krachtens artikelen 8 en 10 van de Drank- en horecawet geldende eisen. Dit betreft onder meer dat leidinggevenden niet van slecht levensgedrag zijn en hetgeen staat vermeld in het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en horecawet 1999. Artikelen 3, 4 en 5 van het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en horecawet 1999 zijn vooral van belang. Het gaat er over bepaalde veroordelingen van leidinggevenden. En een leidinggevende mag binnen de laatste vijf jaar geen leidinggevende zijn geweest van een inrichting waarvan de vergunning is ingetrokken op grond van artikel 31, eerste lid, onder c, van de Drank- en horecawet of die voor ten minste een maand is gesloten op grond van artikel 13b van de Opiumwet, artikel 174 van de Gemeentewet of een op grond van artikel 149 van de Gemeentewet vastgestelde verordening (zoals de APV Eindhoven), tenzij aannemelijk is dat hem ter zake geen verwijt treft. Artikel 31 van de Drank- en horecawet bepaalt ook dat de burgemeester een vergunning intrekt als zich in de betrokken inrichting feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen dat het van kracht blijven gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid.

Artikel 30f van de Wet op de kansspelen bepaalt dat een aanwezigheidsvergunning voor een kansspelautomaat wordt ingetrokken, onder meer als niet langer wordt voldaan aan krachtens artikel 30d, vierde lid, onder a, van de Wet op de kansspelen geldende eisen. De aanvrager, bedrijfsleiders en beheerders van de inrichting moeten voldoen aan eisen over zedelijk gedrag uit het Speelautomatenbesluit 2000. Zo gaat het in artikel 4 van het Speelautomatenbesluit 2000 over bepaalde veroordelingen. Ook staat er dat een houder van een aanwezigheidsvergunning, bedrijfsleider of beheerder binnen de laatste drie jaar geen houder van een aanwezigheidsvergunning, bedrijfsleider of beheerder is geweest van een inrichting waarvoor de vergunning onherroepelijk is ingetrokken op grond van artikel 30f, tweede lid, onder b, van de Wet op de kansspelen of artikel 31, eerste lid, onder c, van de Drank- en horecawet of die voor ten minste een maand is gesloten op grond van artikel 174 van de Gemeentewet of van een op grond van artikel 149 van de Gemeentewet vastgestelde verordening (zoals de APV Eindhoven), tenzij aannemelijk is dat hem ter zake geen verwijt treft. Artikel 30f van de Wet op de kansspelen bepaalt ook dat een vergunning kan worden ingetrokken, als de vergunninghouder bij of krachtens titel VA van de Wet op de kansspelen vastgestelde bepalingen heeft overtreden of de vrees is gewettigd dat het van kracht blijven van de vergunning ernstig gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid.

Artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat een bestuursorgaan handelt conform de beleidsregel. Hierop bestaat een uitzondering, namelijk als dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

Het is voor de volledigheid en overzichtelijkheid van belang hier op te merken dat er voor de handhaving van de Drank- en horecawet en van de artikelen 2:34a tot en met 2:34i van de APV Eindhoven (voorheen: de Drank- en horecaverordening) apart beleid is, momenteel het Handhavingsplan drank en horeca gemeente Eindhoven (Gemeenteblad 2013, nr. 68). Ook voor drugskwesties is er apart beleid. Op dit moment zijn dat de Beleidsregels artikel 13b Opiumwet Eindhoven 2016 (Gemeenteblad 2016, nr. 32).

2.2 Stappen

Elk probleem heeft in de navolgende hoofdstukken een stappenschema. De ene situatie is de andere niet is en er is ook maatwerk vereist. Wel is er zo veel mogelijk uniformiteit. In hoofdstuk 13 staan alle verstoringen van (onder meer) de openbare orde samen Decennia stonden die verspreid in verschillende hoofdstukken. Kennelijk kon dat toch tot onduidelijkheid leiden. Namelijk of na een waarschuwing (stap 1) na één feitencomplex (bijv. ongeregeldheden) een sluiting (stap 2) kan volgen na een ander feitencomplex (bijv. sluitingsuur overschreden). Ja, aldus Rb. Oost-Brabant 11 juli 2017, zaaknr. 17/1689; nee, aldus Rb. Oost-Brabant 8 juni 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:2848. Beoogd was altijd en beoogd is dat dit kan. Het gaat in alle gevallen namelijk om bescherming van het belang van de openbare orde en de sluitingsduren lagen (en liggen) binnen dezelfde bandbreedte.

De stappen zijn geen strafsancties (c.q. punitieve sancties of „criminal charges”). Maatregelen kunnen ook worden genomen als een ondernemer geen persoonlijk verwijt treft: een ondernemer is verantwoordelijk voor de gang van zaken in zijn horecabedrijf (o.a. ABRvS 12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5841). Zo is een APV-sluitingsbevel er alleen op gericht de openbare orde (of een ander belang uit artikel 2:40a van de APV Eindhoven) te beschermen en niet (mede) op het toebrengen van concreet nadeel aan de betrokkene zodat die zich aan de regel houdt (o.a. ABRvS 3 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW7324). Dit geldt ook voor intrekking van de drank- en horeca- of exploitatievergunning (o.a. ABRvS 22 juni 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT7969 en ABRvS 11 mei 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT5345) en de last onder bestuursdwang of onder dwangsom (artikel 5:2 van de Algemene wet bestuursrecht).

De eerste stap is in principe en waar mogelijk een waarschuwing. Of iets wat daaraan gelijkstaat, zoals een voornemen tot een last of een verzoekbrief. Een waarschuwing biedt gelegenheid tijdig maatregelen te treffen om verdere problematiek en maatregelen, zoals sluiting, te voorkomen. Dit bevordert ook zorgvuldige besluitvorming. Het is uit een oogpunt van zorgvuldigheid niet vereist dat daarnaast na iedere aangifte of ieder incident contact wordt opgenomen met een exploitant om een visie te geven of gelegenheid te geven maatregelen te treffen om een nieuw incident te voorkomen (ABRvS 3 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW7324). Een waarschuwing uit het HSP 2016 is overigens geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht, zodat er ook geen bezwaar tegen openstaat (ABRvS 6 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0785; Rb. Oost-Brabant 8 juni 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:2848).

In principe en waar mogelijk wordt pas bij stap 2 een last onder bestuursdwang of dwangsom of een sluiting overwogen. Beoordeeld wordt dan wat betreft een drank- en horecavergunning of die moet worden ingetrokken, omdat dit soms verplicht is. Sluiten is een maatregel om herhaling of voortduring van problemen fysiek te voorkomen. Afhankelijk van het geval ontstaat ook de benodigde tijd de bedrijfsvoering anders in te richten. Of wordt de loop van en naar een bedrijf opgeheven en de bekendheid van een bedrijf als plaats voor foute activiteiten definitief tenietgedaan (ABRvS 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1058, en ABRvS 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3981). Bij stap 3 en in voorkomend geval verdere stappen volgt in beginsel een hogere dwangsom, nogmaals bestuursdwang en langere sluiting. In stap 3 wordt voor de drank- en horecavergunning niet alleen bekeken of die moet worden ingetrokken (verplicht), maar ook of daarvoor of voor intrekking van de exploitatievergunning een facultatieve grond bestaat. Bij overtreding van een maatregelenbevel wordt als uitzondering al bij stap 2 ook gekeken naar facultatieve intrekking. Het maatregelenbevel is zelf al een vervolg op een incident. Als het dan, óók na een waarschuwing, niet wordt opgevolgd, is het bij de tweede stap al gerechtvaardigd alles tegen het licht te houden.

2.3 Maatregelen na een waarschuwing en het maatregelenbevel

Een van de bedoelingen van een waarschuwing of een variant daarop is dat degene die haar krijgt, bekijkt welke maatregel(en) nodig is (zijn) om aan een overtreding een einde te maken of om herhaling van een overtreding of problemen te voorkomen. En dat hij die maatregel(en) dan ook snel neemt. Bij veel situaties uit de volgende hoofdstukken van het HSP 2016, is dat eenvoudig: de maatregel is bijvoorbeeld simpelweg dat een overtreding stopt of niet meer voorkomt. In andere situaties zijn mogelijk andere maatregelen van belang die verdere problemen voorkomen. Zoals bij aanwezigheid of gebruik van een wapen, heling of een (dreigende) verstoring van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid, of in geval van bijzondere omstandigheden. Na een waarschuwing is de vraag „wat doe ik om nieuwe narigheid zo veel mogelijk te voorkomen?” ter beantwoording door en voor de ondernemer zelf. Al dan niet met door hem ingeschakelde hulp en bijstand.

Nieuw in artikel 2:40a van de APV Eindhoven is dat de burgemeester (of bij uitzondering: het college) kan bevelen dat genoegzame maatregelen worden getroffen voor een of meer openbare inrichtingen ter bescherming van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid of bij een bijzondere omstandigheid.

Dit maatregelenbevel wordt met name overwogen als zich een situatie voordoet waarop hoofdstuk 14 of hoofdstuk 17 van toepassing is. Dus, kort gezegd, bij een (dreigend) ernstig incident of (dreigende) ernstige verstoring dan wel cumulatie. Dan kan de burgemeester immers – en daartoe was het in het HSP 2010 beperkt – zonder voorafgaande stap maximaal 12 maanden laten sluiten en overwegen vergunningen in te trekken. Ook als een ondernemer geen persoonlijk verwijt treft. Als de situatie het toelaat, kan tijdelijke sluiting worden voorkomen/beperkt of intrekking van de vergunning worden voorkomen, en kan meer maatwerk plaatsvinden met een maatregelenbevel, terwijl de algemene belangen net zo goed of nog beter worden gediend.

Het ligt soms in elk geval niet in de rede (alleen) een maatregelenbevel te geven:

- bij een tweede of volgende stap. Dus als er in een eerdere stap al is gewaarschuwd of tijdelijk is gesloten. De exploitant heeft na of tijdens die eerdere stap zelf immers al gelegenheid gehad over maatregelen te denken en om deze te nemen. Hetzelfde geldt als hij voor een ander bedrijf dan het nu betrokken bedrijf al is gewaarschuwd of een maatregelenbevel heeft gekregen. Van de exploitant mag worden verwacht dat hij voor het voorkomen van problemen breder kijkt dan één van zijn bedrijven. Bovendien gaan een tweede of volgende keer algemene belangen nog zwaarder wegen;

- als een exploitant zelf direct is betrokken of indirect verwijtbaar en/of nalatig is betrokken bij een incident. Twee willekeurige en verschillende voorbeelden: hij vecht zelf mee of laat toe dat illegaal wordt gegokt. Dan gaat het immers niet om verantwoordelijk zijn voor alles wat er in het bedrijf gebeurt, maar over de eigen rol bij een incident;

- bij acute problematiek, onder meer als (ook) de acute bevelsbevoegdheid van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet speelt;

- bij (dreigende) maatschappelijke onrust of schok, onder meer als er een dode valt.

De procedure bij een maatregelenbevel is als volgt. Als de burgemeester zo’n bevel overweegt, stuurt hij een voornemen aan de exploitant. Deze is aan zet om tegelijk met een eventuele zienswijze maatregelen die hij al heeft genomen of – onder vermelding van het tijdspad – zal nemen, schriftelijk aan de burgemeester voor te stellen. In het voornemen staat ook welk bevel de burgemeester wil geven, dus wat het alternatief is, als de exploitant volgens de burgemeester geen genoegzame maatregelen voorstelt. Dit betreft tijdelijke sluiting en/of intrekken van de vergunning. De burgemeester kan een maatregelenbevel en een sluiting overigens ook combineren, afhankelijk van de situatie. Alvorens maatregelen aan de burgemeester voor te leggen, heeft de exploitant contact met de politie die de burgemeester over diens bevoegdheden bij horeca adviseert. Een voorstel van een exploitant dat de politie niet steunt, beschouwt de burgemeester namelijk in geen geval als genoegzame maatregelen. Belangrijk is dat het niet de gemeente of de politie is die met de ideeën komt („zegt u het maar, ik doe alles”, „wat kan ik eraan doen?!”). De exploitant onderneemt en blijft primair verantwoordelijk, en stelt dus – desgewenst met een brancheorganisatie, goede adviseurs of partners – voor hoe het zijns inziens verder moet. Het hangt van de concrete situatie en onderneming af welke maatregelen aan de orde zijn om nieuwe narigheid, van welke aard dan ook, te voorkomen. In het algemeen valt onder meer te denken aan (in één of meer bedrijven van de exploitant): toelatingsbeleid, ander personeelsmanagement of -opleiding (inclusief beveiligers), meer of andere inzet van beveiliging, effectief cameratoezicht, wijziging van het soort horeca en daardoor de doelgroep, detectie of fouillering, afspraken met de (horeca)politie, een venstertijd, (eerder) sluiten van (een deel, zoals het terras, van) het bedrijf, wijziging van het schenk-, evenementen-, muziek- of lichtbeleid, het (juridisch en feitelijk) meedoen aan en handhaven van individuele en collectieve horeca-ontzeggingen of het gebruik van veiligheidsglas. Opmerking verdient dat een enkele maatregel of puur casusgerichte reactie niet genoegzaam is. Onvoldoende is bijvoorbeeld dat de exploitant één concrete geweld plegende bezoeker een horeca-ontzegging geeft of één concrete geweld plegende portier niet meer wil hebben of na een incident met een bierglas alleen bier in veiligheidsglas gaat schenken of na een incident in het voorportaal daar een camera gaat ophangen. Een exploitant zal, met die voorbeelden in het achterhoofd, duidelijk moeten maken hoe hij in het vervolg in alle gevallen omgaat met horecaontzeggingen (qua aangifte, proces, zelf inzetten zonder erop te moeten worden geattendeerd, aan de deur handhaven etc.). Of wat voor een soort portiers hij voortaan heeft en hoe hij ermee omgaat als op een avond plots een portier verschijnt die niet in dat profiel past. Hoe veiligheidsglas ook voor andere drank en flessen wordt geregeld. Wat het cameraplan voor de hele zaak wordt. Enz. Zijn de maatregelen, gezien het standpunt van de politie, naar het oordeel van de burgemeester niet genoegzaam, dan is het alternatieve bevel uit het voornemen aan de orde. Zijn er naar het oordeel van de burgemeester, gezien het standpunt van de politie, wel genoegzame maatregelen, dan komen deze in een bevel aan de belanghebbende. In het bevel staat ook hoe lang die maatregelen ten minste moeten gelden. Dit hangt af van de aard, ernst en omvang van de situatie. Het is in geen geval langer dan de periode waarop men weer met een schone lei begint (zie hoofdstuk 2.4), dus maximaal 2 of 3 jaar. Blijkt een maatregel in die tijd niet te worden opgevolgd, dan is hoofdstuk 10 aan de orde, ook als zich geen nieuw incident voordoet.

2.4 Schone lei

De termijn die verstrijkt om niet tot de volgende stap over te gaan, is 2 jaar, in de regel te rekenen vanaf de verzenddatum/uitreiking van een brief. Bij zwaardere gevallen is de termijn 3 jaar; dit betreft situaties uit hoofdstuk 13 voor zover het ziet op aanwezigheid of gebruik van een wapen, heling of overtredingen in verband met illegaal werkend personeel, 11 (overtredingen in verband met de exploitatievergunning bij een coffeeshop) en 14 (ernstig incident/ernstige verstoring van de openbare orde enz.).

2.5 Meegewogen belangen

Rechtspraak over eerdere HSP’s is dat allerlei omstandigheden van belanghebbenden moeten worden geacht bij de vaststelling van het toegepaste beleid te zijn meegewogen (o.a. ABRvS 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1058). Dat was ook zo en wordt nu geëxpliciteerd. Bepaalde maatregelen, zoals sluitingen en dwangsommen, hebben belastende gevolgen. Zoals eigendom van een gebouw die wordt gereguleerd omdat de gebruiksfunctie tijdelijk wordt gewijzigd. Of bedrijfseconomische en financiële gevolgen voor een onderneming (waarvan continuïteit mogelijk zelfs in gevaar komt), ondernemer, eigenaar, verhuurder, personeel en hun gezinsleden. Het kan ook zo zijn dat iemand die gevolgen ondervindt van de maatregel, persoonlijk geen verwijt treft. Ook kan een gevolg van een maatregel zijn dat het gemeentebestuur een vergunning moet intrekken. Overeenkomstig de rechtspraak kan de maatregel dan toch worden genomen. Met de maatregel is ook geen leedtoevoeging (straf) bedoeld. Met het voorgaande en met andere directe gevolgen van een maatregel is rekening gehouden bij het in het HSP 2016 bepalen van het soort bestuurlijke maatregel dat als middel wordt gehanteerd, waaronder de nieuwe optie van het maatregelenbevel (hoofdstuk 2.3), en bij het vaststellen van een moment waarop men weer met een schone lei begint (hoofdstuk 2.4). Alsmede bij het gehanteerde systeem van – als het algemeen belang het toelaat – eerst een voornemen tot een last of eerst een verzoekbrief of eerst waarschuwen, het formuleren van indicatoren op grond waarvan in ieder geval een ernstige situatie wordt aangenomen (zie hoofdstuk 14), het in beginsel laten oplopen van de hoogte van een dwangsom of de duur van een sluiting, en aparte hoofdstukken (14 en 17) voor ernstige situaties en cumulatie. Die gevolgen zijn waar mogelijk – bij het verplicht intrekken van een vergunning mag dat bijvoorbeeld niet – dus meegewogen en zijn, conform de rechtspraak, op zich geen bijzondere omstandigheid om af te wijken van het HSP 2016. Wel wordt bezien of zulke omstandigheden alleen of tezamen in een concreet geval niettemin tot onevenredige gevolgen leiden (ABRvS 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840).

3. Overtredingen in verband met de exploitatievergunning

Een exploitatievergunning bestaat in het belang van de openbare orde en de woon- en leefomgeving. Als zo’n vergunning nodig is – artikel 2:28 van de APV Eindhoven 2016 zondert drank- en horecavergunninghouders (met eventueel nadere regels) en bepaalde bedrijven uit – en die vergunning vervolgens ontbreekt of als in strijd met een voorschrift of beperking uit zo’n vergunning wordt gehandeld, zijn die belangen dus geschonden of ten minste in het geding. Dit hoofdstuk gaat niet over exploitatievergunningen van coffeeshops, zie daarvoor hoofdstuk 11.

3.1 Als wordt geëxploiteerd zonder benodigde exploitatievergunning gelden de volgende stappen:

Stap 1: voornemen last tot sluiting onder dwangsom van € 2.500 per constatering tot maximum van € 5.000.

Stap 2: last tot sluiting onder dwangsom van € 2.500 per constatering tot maximum € 5.000.

Stap 3: last onder bestuursdwang: sluiting.

Bij stap 1 wordt de mogelijkheid tot een zienswijze geboden. De ondernemer krijgt, indien mogelijk, de kans een vergunning aan te vragen, maar moet direct na de begunstigingstermijn van 3 dagen dicht. Bij stap 2 (tweede constatering) is de begunstigingstermijn 2 dagen. Ook bij stap 3 (dat wil zeggen nadat het volledige bedrag van stap 2 na 2 constateringen is verbeurd) is de begunstigingstermijn 2 dagen; de kosten van de bestuursdwang worden verhaald op de overtreder.

Voor deze handelwijze kunnen in het belang van de continuering van de bedrijfsvoering twee uitzonderingen gelden. Dit ter beoordeling van het bestuursorgaan. Dan mag een ondernemer zonder benodigde exploitatievergunning open zijn tot op de aanvraag is beslist. De eerste uitzondering is bij overname van een bestaande openbare inrichting, waarbij de ondernemer door bijzondere omstandigheden niet in staat is geweest om tijdig een aanvraag in te dienen. Het gaat in dit geval om een bestaand bedrijf dat na overlijden van de ondernemer overgaat op een direct familielid of na overlijden van een van de vennoten, bestuurders of op de exploitatie- of drank- en horecavergunning vermelde leidinggevende(n) wordt voortgezet. De vergunning moet dan binnen 12 maanden na het overlijden worden aangevraagd. Als de ondernemer niet binnen 12 maanden heeft gereageerd, wordt de exploitant aangeschreven. In dat geval moet binnen 14 dagen worden gereageerd. De tweede uitzondering is dat de ondernemer bij wijziging van de ondernemersvorm geen nieuwe vergunning heeft aangevraagd. Bijvoorbeeld van een vennootschap onder firma naar een besloten vennootschap. Een vergunning moet dan binnen 3 maanden na wijziging worden aangevraagd (of na aanschrijving binnen 14 dagen). Bij een nieuwe ondernemersvorm waarbij niemand van de oude ondernemers in de nieuwe ondernemersvorm komt, geldt de uitzondering niet. Voor beide uitzonderingen geldt dat in geval van een verzoekbrief om binnen 14 dagen alsnog een vergunningaanvraag in te dienen, het stappenplan wordt gevolgd (te beginnen met de eerste stap), indien de vergunningaanvraag binnen 14 dagen uitblijft.

3.2 Als een voorschrift of beperking uit de benodigde exploitatievergunning wordt overtreden, gelden de volgende stappen:

Stap 1: voornemen last onder dwangsom met een verbod op herhaling of voortzetting van de overtreding.

Stap 2: last onder dwangsom voor iedere constatering dat een soortgelijke overtreding is voortgezet of herhaald.

Stap 3: intrekken vergunning en/of last onder bestuursdwang of last onder hogere dwangsom.

Bij stap 1 wordt de mogelijkheid tot zienswijzen geboden. De hoogte van de dwangsom bij stap 2 is afhankelijk van de aard, ernst en omvang van de overtreding. Stap 3 is aan de orde na volledige verbeuring van de dwangsom bij stap 2. Bekeken wordt of de exploitatievergunning wordt ingetrokken. Indien dit niet mogelijk of wenselijk is, volgt een last onder bestuursdwang (de kosten van de bestuursdwang worden verhaald op de overtreder) of een last onder dwangsom die hoger is dan bij stap 2.

4. Overtredingen in verband met een terras

Regels over terrassen bestaan in het belang van de openbare orde, de openbare veiligheid, het woon- en leefmilieu en de gezondheid. Als er in strijd mee wordt gehandeld, zijn die belangen dus geschonden of ten minste in het geding.

Als sprake is van een illegaal terras of als regels voor terrassen worden overtreden, gelden de volgende stappen:

Stap 1: voornemen last onder dwangsom.

Stap 2: last onder dwangsom,

- bij een illegaal klein terras (5 tafeltjes of minder) € 2.000 per constatering tot maximum € 6.000.

- bij een illegaal middelgroot terras (6 tot en met 10 tafeltjes) € 4.000 per constatering tot maximum € 12.000.

- bij een illegaal groot terras (11 of meer tafeltjes) € 6.000 per constatering tot maximum € 18.000.

- bij overige overtredingen: afhankelijk van de aard, ernst en omvang van de overtreding.

Stap 3: last onder bestuursdwang of last onder hogere dwangsom.

De aanwezigheid van een terras hangt samen met wat in de desbetreffende drank- en horecavergunning of exploitatievergunning staat vermeld. Hier kunnen voorschriften en beperkingen aan zijn verbonden. Bovendien bestaan er voor terrassen regels op grond van artikel 2:10 van de APV Eindhoven. Bij stap 1 wordt bij een illegaal terras, indien mogelijk, aan de ondernemer gelegenheid geboden alsnog de nodige aanvraag te doen voor een legaal terras. Als legalisatie voor de hand ligt en een aanvraag daartoe wordt gedaan, worden geen stappen ondernomen. Als duidelijk is dat legalisatie niet voor de hand ligt, wordt het stappenplan weer gevolgd. Stap 3 is bij een illegaal terras aan de orde na volledige verbeuring van de dwangsom bij stap 2 (dus na drie constateringen). Er volgt een last onder bestuursdwang (de kosten van de bestuursdwang worden verhaald op de overtreder) of een last onder dwangsom die hoger is dan bij stap 2.

5. Overtredingen in verband met brandveiligheid

Regels over brandveiligheid bestaan in het belang van de openbare orde, veiligheid, gezondheid en het woon- en leefmilieu. Als er in strijd mee wordt gehandeld, zijn die belangen dus geschonden of ten minste in het geding.

Als sprake is van een overtreding ten aanzien van de brandveiligheid, gelden de volgende stappen:

Stap 1: verzoekbrief beëindigen overtreding of bestuursdwang.

Stap 2: voornemen last onder dwangsom of bestuursdwang.

Stap 3: last onder dwangsom of (last onder) bestuursdwang.

Stap 4: last onder hogere dwangsom of (last onder) bestuursdwang.

De regels over brandveiligheid in de horeca staan in het Bouwbesluit 2012. Bij een of meer geconstateerde overtredingen volgt bij stap 1 een verzoekbrief (niet zijnde een besluit) om deze overtreding(en) ongedaan te maken en verder te (doen) voorkomen met een hersteltermijn en verbod op voortzetting/herhaling. Als bij hercontrole een of meer overtredingen worden geconstateerd, volgt als stap 2 het voornemen om tegen de overtredingen bestuursrechtelijk op te treden. Vaak is het een last onder dwangsom. De overtreder/belanghebbende kan een zienswijze geven. Stap 3 is een last onder dwangsom om de overtreding(en) ongedaan te maken. De hoogte van de dwangsom hangt af van de aard, ernst en omvang van de overtreding. Als de situatie daartoe meer gelegenheid geeft, kan in plaats van een last onder dwangsom worden gekozen voor een last onder bestuursdwang. Bij daaropvolgende geconstateerde overtredingen worden de opgelegde dwangsommen verbeurd en ingevorderd. Wordt het maximum dwangsombedrag bereikt of zijn brandveiligheidsvoorzieningen structureel gerealiseerd, dan kan de last onder dwangsom ambtshalve worden ingetrokken. Een verzoek tot intrekking van de last onder dwangsom wordt beoordeeld op grond van artikel 5:34 lid 2 van de Algemene wet bestuursrecht. Bij blijvende overtredingen kan als stap 4 worden gekozen voor een last onder hogere dwangsom of een last onder bestuursdwang. Steeds geldt bij situaties waarin de brandveiligheid van personen onmiddellijk en zeer acuut in gevaar is, direct wordt overgegaan tot feitelijk toepassen van bestuursdwang. Indien de situatie geen besluit vooraf toelaat, wordt bestuursdwang feitelijk toegepast en volgt het besluit achteraf (artikel 5:31 van de Algemene wet bestuursrecht). Tot de toepassing van bestuursdwang behoort de mogelijkheid van beperking van gebruik van het bouwwerk (ruimte of aantal personen), indien dit niet al als nadere voorwaarde bij de gebruiksmelding is gesteld (artikel 1.21 lid1 van het Bouwbesluit 2012). In dat geval kan deze beperking zelfstandig als voorschrift worden gehandhaafd (artikel 1.21 lid 2 van het Bouwbesluit 2012). Niet in het stappenplan opgenomen, maar in speciale gevallen kan ook de acute bevelsbevoegdheid van de burgemeester voor veiligheid en gezondheid van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet aan de orde zijn of die van artikel 4 van de Wet op de veiligheidsregio’s bij brand en ongevallen voor zover de brandweer daarbij een taak heeft met het oog op het voorkomen, beperken en bestrijden van gevaar.

6. Overtredingen in verband met een kansspelautomaat

Een aanwezigheidsvergunning dan wel exploitatievergunning voor een kansspelautomaat bestaat in het belang van de openbare orde, veiligheid en zedelijkheid. Als zo’n vergunning nodig is en zij ontbreekt of als in strijd met een voorschrift of beperking uit zo’n vergunning wordt gehandeld, zijn die belangen dus geschonden of ten minste in het geding.

Als sprake is van een kansspelautomaat zonder aanwezigheidsvergunning of in strijd met een voorschrift of beperking uit een vergunning gelden de volgende stappen:

Stap 1: voornemen last onder dwangsom van € 3.000 per kansspelautomaat tot maximum van € 9.000 per kansspelautomaat.

Stap 2: last onder dwangsom van € 3.000 per kansspelautomaat tot maximum van € 9.000 per kansspelautomaat.

Stap 3: - bij een kansspelautomaat zonder vergunning last tot verwijdering onder bestuursdwang.

- bij een kansspelautomaat in strijd met een voorschrift of beperking uit een vergunning last tot verwijdering onder bestuursdwang of last onder hogere dwangsom en/of overwegen of de aanwezigheidsvergunning wordt ingetrokken.

Voor de aanwezigheid van een kansspelautomaat is op grond van artikel 30b van de Wet op de kansspelen een vergunning vereist. Zowel aan de aanwezigheidsvergunning als de exploitatievergunning op grond van artikel 30h van de Wet op de kansspelen kunnen voorschriften en beperkingen over kansspelautomaten worden verbonden. Bij stap 1 is de termijn voor het geven van zienswijzen 14 dagen. Stap 3 is aan de orde na volledige verbeuring van de dwangsom bij stap 2 (dus na drie constateringen). Er volgt een last onder bestuursdwang (de kosten van de bestuursdwang worden verhaald op de overtreder). Bij een kansspelautomaat zonder vergunning betekent dit dat die wordt verwijderd. In plaats van een last onder bestuursdwang kan worden overwogen een hogere dwangsom op te leggen dan bij stap 2. Ook kan worden bezien of de aanwezigheidsvergunning wordt ingetrokken.

7. (Vrijgevallen)

8. (Vrijgevallen)

9. (Vrijgevallen)

10. (Vrijgevallen)

11. Overtredingen in verband met de exploitatievergunning bij een coffeeshop

Een exploitatievergunning bestaat in het belang van de openbare orde en de woon- en leefomgeving. Een coffeeshop heeft die nodig, omdat zij als alcoholvrij horecabedrijf geen drank- en horecavergunning heeft. Als zo’n vergunning vervolgens ontbreekt of als in strijd met een voorschrift of beperking uit zo’n vergunning wordt gehandeld, zijn die belangen dus geschonden of ten minste in het geding. Gelet op de aard en ernst van de situatie is het dwangsombedrag bij exploiteren zonder vergunning hoger dan in hoofdstuk 3 staat vermeld voor andere horeca.

11.1 Als wordt geëxploiteerd zonder voor de coffeeshop benodigde exploitatievergunning gelden de volgende stappen:

Stap 1: voornemen last tot sluiting onder dwangsom van € 5.000 per constatering tot maximum van € 10.000.

Stap 2: last tot sluiting onder dwangsom van € 5.000 per constatering tot maximum € 10.000.

Stap 3: last onder bestuursdwang: sluiting.

Bij stap 1 wordt de mogelijkheid tot een zienswijze geboden. De ondernemer krijgt, indien mogelijk, de kans een vergunning aan te vragen, maar moet direct na de begunstigingstermijn van 3 dagen dicht. Bij stap 2 (tweede constatering) is de begunstigingstermijn 2 dagen. Ook bij stap 3 (dat wil zeggen nadat het volledige bedrag van stap 2 na 2 constateringen is verbeurd) is de begunstigingstermijn 2 dagen; de kosten van de bestuursdwang worden verhaald op de overtreder.

11.2 Als een voorschrift of beperking uit de voor de coffeeshop benodigde exploitatievergunning wordt overtreden, gelden de volgende stappen:

Stap 1: voornemen last onder dwangsom met een verbod op herhaling of voortzetting van de overtreding.

Stap 2: last onder dwangsom voor iedere constatering dat een soortgelijke overtreding is voortgezet of herhaald.

Stap 3: intrekken vergunning en/of last onder bestuursdwang of last onder hogere dwangsom.

Bij stap 1 wordt de mogelijkheid tot zienswijzen geboden. De hoogte van de dwangsom bij stap 2 is afhankelijk van de aard, ernst en omvang van de overtreding. Stap 3 is aan de orde na volledige verbeuring van de dwangsom bij stap 2. Bekeken wordt of de exploitatievergunning wordt ingetrokken. Indien dit niet mogelijk of wenselijk is, volgt een last onder bestuursdwang (de kosten van de bestuursdwang worden verhaald op de overtreder) of een last onder dwangsom die hoger is dan bij stap 2.

12. (Vrijgevallen)

13. Verstoring van de openbare orde enz.

Artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet bevat een acute bevoegdheid in verband met de veiligheid en de gezondheid en er is een algemeen geformuleerde APV-bevoegdheid in verband met de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid, of in geval van bijzondere omstandigheden, ter beoordeling van de burgemeester (of in een enkel uitzonderingsgeval: burgemeester en wethouders). Dit hoofdstuk ziet op (dreigende) verstoring van die belangen in een horecabedrijf of ten gevolge van de exploitatie ervan. Het begrip „openbare orde” is in de APV niet nader omlijnd. De beantwoording van de vraag of die wordt of dreigt te worden verstoord, wordt beantwoord aan de hand van het normale spraakgebruik, met inachtneming van de specifieke omstandigheden van het geval. Wil van een dergelijke verstoring kunnen worden gesproken, dan zal het moeten gaan om een (dreigende) verstoring van enige betekenis van de normale gang van zaken in of aan de desbetreffende openbare ruimte (vgl. Hoge Raad 30 januari 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ2104). In de horeca moeten mensen veilig vertier vinden en ook personeel moet er veilig zijn werk kunnen doen. Dit geldt ook voor de politie en er moet geen overmatige politie-inzet plaatsvinden voor een bepaald bedrijf. Glas moet in het horecabedrijf of, in voorkomend geval, op het terras blijven en een horeca-exploitant, leidinggevende, portier en ander personeel moeten ook in de samenwerking met de politie hun verantwoordelijkheid nemen voor de goede gang van zaken. Het gaat ook om zedelijkheid. Seksueel grensoverschrijdend gedrag in of ten gevolge van de exploitatie van een bepaald horecabedrijf hoort niet bij de goede en normale gang van zaken bij het uitgaan. Een ander soort situatie is illegaal gokken, zoals voor sportwedstrijden, poker, computers of gokzuilen. Illegaal gokken geeft vermenging tussen onder- en bovenwereld en kan leiden tot afhankelijkheidssituaties, schulden en financiële transacties met alle risico’s van geweld en vermogens- en andere criminaliteit van dien. Het is ondermijnend.

Door de aanwezigheid van een wapen in de horeca komt het veilig uitgaan zonder meer in gevaar. Dat geldt des te meer als het wordt gebruikt; dan is van veilig uitgaan niet eens meer sprake. Aanwezigheid of gebruik van een wapen raakt daarmee direct aan de belangen van openbare orde en gezondheid. Het gaat hier om een wapen als bedoeld in de Wet wapens en munitie.

„Zonder heler geen steler”: heling blijft vruchtbare grond scheppen waarin zakkenrollerij, woninginbraken, overvallen e.d. gedijen. Er moet geen loop zijn van en naar een horecabedrijf door iemand met door misdrijf verkregen goed. In zo’n bedrijf mag geen afzetmarkt zijn en het moet niet als zodanig bekendstaan. Heling gaat ook vaak gepaard met andere misdaad. Mede doordat er veel geld omgaat en door het slag mensen dat een door misdrijf verkregen goed overdraagt, is er een aanzienlijke kans dat in of bij zo’n bedrijf ongeregeldheden ontstaan. Heling is een probleem voor de openbare orde. Voor de definitie van heling wordt aangeknoopt bij de artikelen 416 e.v. van het Wetboek van Strafrecht bij aan. Met dien verstande dat voor bestuursrechtelijk optreden geen verwijtbaarheid, schuld of opzet is vereist ten aanzien van de criminele herkomst van een goed. Heling is het verwerven, voorhanden hebben of overdragen van een goed, dan wel vestigen of overdragen van een persoonlijk recht op of een zakelijk recht ten aanzien van een goed, dat een door misdrijf verkregen goed betreft.

Tewerkstellen van een al dan niet illegale vreemdeling zonder een ingevolge de Wet arbeid vreemdelingen vereiste tewerkstellingsvergunning, is een inbreuk op de openbare orde (ABRvS 1 augustus 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB0791). Er moet ook zorg worden gedragen voor gezonde en goed functionerende horeca, waarin geen plaats is voor het (herhaaldelijk) overtreden van een wettelijk voorschrift (vgl. ABRvS 14 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ8487). Illegale tewerkstelling maakt mensen kwetsbaar voor uitbuiting en mensenhandel. Dat moet worden voorkomen. Wat geldt voor de tewerkstellingsvergunning, geldt ook voor de zogenoemde gecombineerde vergunning. Definities van tewerkstellings- en gecombineerde vergunning staan in artikel 1 van de Wet arbeid vreemdelingen.

In hoofdstuk 2.3 is het maatregelenbevel beschreven. Als de situatie het naar het oordeel van de burgemeester toelaat, kan zo in bepaalde gevallen tijdelijke sluiting worden voorkomen of beperkt of intrekking van een vergunning worden voorkomen. Bovendien kan meer maatwerk plaatsvinden met een maatregelenbevel, terwijl de algemene belangen net zo goed of nog beter worden gediend. Deze belangen staan weer op het spel als de maatregel niet wordt opgevolgd, ook zonder een nieuw incident.

Sluitingstijden voor horeca zijn geregeld in of op grond van de APV. Zij zijn er onder meer voor de openbare orde en het woon- en leefmilieu. De enkele overtreding van het sluitingsuur is al een risico (ABRvS 11 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1067). Dus ook als de zaak niet vol zit met mensen (Rb. Oost-Brabant 27 oktober 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:6355). Dit wordt versterkt als andere bedrijven dicht zijn en een bepaald bedrijf nog open is. Dat geldt niet alleen, maar wel des te sterker in gebieden waar horeca bijeen zit. Daar komt bij dat het ’s nachts op enig moment rustig moet worden. Niet alleen in en om een bedrijf, maar ook op aan- en afrijwegen. En dat geldt niet alleen, maar wel weer des te sterker in gebieden waar ook wordt gewoond. Ook de politie is na sluitingstijd niet voldoende berekend op het beteugelen van risico’s die samenhangen met horeca die illegaal nog open is.

Als sprake is van (dreigende) verstoring van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid, of in geval van bijzondere omstandigheden, ter beoordeling van het bestuursorgaan, gelden de volgende stappen:

Stap 1: waarschuwing.

Stap 2: sluiting voor minimaal 2 weken en maximaal 3 maanden en overwegen of de drank- en horecavergunning moet worden ingetrokken.

Stap 3: sluiting voor minimaal 3 maanden en maximaal 6 maanden en overwegen of de drank- en horecavergunning of exploitatievergunning kan dan wel moet worden ingetrokken.

Stap 4: sluiting voor minimaal 6 maanden en maximaal 12 maanden en overwegen of de drank- en horecavergunning of exploitatievergunning kan dan wel moet worden ingetrokken.

Na de waarschuwing wordt voor illegaal werkend personeel een sluiting aan de bovenkant van de bandbreedte gehanteerd (dus 3, 6 en 12 maanden sluiting) en voor overtreding van het sluitingsuur een sluiting aan de onderkant (dus 2 weken, 3 en 6 maanden sluiting). Als een maatregel uit een maatregelenbevel niet wordt nagekomen, wordt bij stap 2 al overwogen of de drank- en horecavergunning of exploitatievergunning kan worden ingetrokken. Onder waarschuwing wordt mede begrepen, een waarschuwing die ingevolge dit of een ander hoofdstuk van het oorspronkelijke HSP 2016 is gegeven en waarin al stond dat ook bij andere verstoringen van de openbare orde, een volgende stap kon worden gezet.

Dit hoofdstuk ziet niet op ernstige incidenten/verstoringen van de openbare orde enz. (hoofdstuk 14). Ook ziet het niet op de situatie dat de overtreding van een maatregelenbevel gepaard gaat met een nieuw incident, in welk geval het desbetreffende hoofdstuk en/of hoofdstuk 17 (cumulatie van problemen) aan de orde is. Sluiting gebeurt meestal op grond van artikel 2.40a van de APV Eindhoven. Eventueel, met name bij een acuut karakter en de daar genoemde doelen, kan sluiting daarnaast of in plaats daarvan berusten op artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet. Intrekking van een vergunning is soms een optie, soms een verplichting; zie daarvoor hoofdstuk 2.

14. Ernstig incident/ernstige verstoring van de openbare orde enz.

Het juridisch kader van optreden door het gemeentebestuur staat in hoofdstuk 2.1 en in de voorgaande hoofdstukken. Hoofdstuk 14 ziet op een (dreigend(e)) ernstig incident of ernstige verstoring van de openbare orde (en andere in de voorgaande hoofdstukken genoemde belangen). Dit hoofdstuk is een uitzondering op alle vorige hoofdstukken van het HSP en afhankelijk van aard, ernst en omvang van de overtreding en situatie kunnen stappen worden overgeslagen (ABRvS 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1058).

Indicatoren op basis waarvan in ieder geval (zonder uitputtend te zijn) een ernstig incident of een ernstige verstoring van die belangen wordt aangenomen, zijn:

- geweldsdelict waarbij ernstig letsel is opgelopen;

- gebruik van wapens als bedoeld in de Wet wapens en munitie;

- schietincident (zowel met als zonder verwonding);

- steekincident met verwonding;

- hoeveelheid betrokken personen (hoe meer personen, des te eerder is sprake van een ernstig incident of een ernstige verstoring);

- directe betrokkenheid van personeel;

- indirecte verwijtbare en/of nalatige betrokkenheid van personeel;

- een prostitué/ee zonder benodigde tewerkstellings- of gecombineerde vergunning.

In verband met betrokkenheid van personeel geldt dat dit niet alleen aan de orde is bij geweldsincidenten (ABRvS 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1058). Onder personeel vallen ook portiers. Aan hen worden uit hoofde van hun functie hoge eisen gesteld voor het oplossen en beteugelen van conflicten, en geweldloos optreden bij het buiten houden of zetten van bezoekers of aanhouden van personen die strafbare feiten hebben gepleegd. In elk geval zonder gebruik van bovenmatig, buitensporig of levensbedreigend geweld (Rb. ’s-Hertogenbosch 15 maart 2012, ECLI:NL:RBSHE:2012:BV8956, en Rb. ’s-Hertogenbosch 11 oktober 2012, ECLI:NL:RBSHE:2012:BX9898).

Als sprake is van een (dreigend(e)) ernstig incident of ernstige verstoring van de openbare orde of andere, in de voorgaande hoofdstukken genoemde belangen, kan het horecabedrijf zonder voorafgaande stap tijdelijk worden gesloten en/of worden overwogen of de drank- en horecavergunning of exploitatievergunning kan dan wel moet worden ingetrokken. De duur van de sluiting – zowel wanneer die van meet af aan voor bepaalde tijd is als wanneer die voor onbepaalde tijd is – is maximaal 12 maanden.

Sluiting vindt doorgaans plaats op grond van artikel 2.40a van de APV Eindhoven. In voorkomend geval, met name in verband met het acute karakter en de daar genoemde doelen, kan sluiting daarnaast of in plaats daarvan berusten op artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet. Intrekking van een vergunning is soms een optie, soms een verplichting; zie daarvoor hoofdstuk 2.

15. Overtredingen van milieuwetgeving

Een horecabedrijf is een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer, bijna allemaal vallen zij onder het Activiteitenbesluit milieubeheer en er staan vergunningplichten (met voorschriften en beperkingen) in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Bij constateringen staat handhaven conform de Landelijke Handhavingstrategie (LHS) voorop. Bij acuut gevaar voor de fysieke leefomgeving wordt direct opgetreden (last onder bestuursdwang). Bij de eerste verbeuring van een dwangsom en/of overtredingen waarbij de aard, ernst en/of omvang, dit ter beoordeling van het bestuursorgaan, daartoe aanleiding geven, vraagt het bestuursorgaan de politie proces-verbaal op te maken.

15.1 Categorie 1-overtredingen zijn zwaardere overtredingen. Hierbij zijn enkele criteria van belang: onomkeerbaarheid met enige betekenis voor de fysieke leefomgeving; (dreigend) risico/gevaar voor volksgezondheid; overtredingen die duiden op een calculerende en/of malafide instelling van de overtreder; met relevantie voor de fysieke leefomgeving; herhalingsgevaar. Als sprake is van een categorie 1-overtreding gelden de volgende stappen:

Stap 1: voornemen last onder bestuursdwang of last onder dwangsom met een verbod op herhaling of voortzetting van de overtreding en/of intrekken drank- en horeca- of exploitatievergunning.

Stap 2: last onder bestuursdwang of last onder dwangsom en/of intrekken drank- en horeca- of exploitatievergunning.

Stap 3: (last onder) bestuursdwang of last onder hogere dwangsom en/of intrekken drank- en horeca- of exploitatievergunning.

Bij stap 1 wordt de mogelijkheid tot zienswijzen geboden. De stap geldt bij overtredingen met bijvoorbeeld dreigende en/of onomkeerbare schade voor de fysieke leefomgeving van enige betekenis. Stap 3 is in voorkomend geval aan de orde na volledige verbeuring van de dwangsom bij stap 2 of effectuering van bestuursdwang.

15.2 Categorie 2-overtredingen zijn overige overtredingen die niet acuut/spoedeisend zijn en niet onder categorie 1 vallen. Als sprake is van een categorie 2-overtreding gelden de volgende stappen:

Stap 1: waarschuwing met een verbod op herhaling of voortzetting van de overtreding.

Stap 2: voornemen last onder bestuursdwang of last onder dwangsom met een verbod op herhaling of voortzetting van de overtreding en/of intrekken drank- en horeca- of exploitatievergunning.

Stap 3: last onder bestuursdwang of last onder dwangsom en/of intrekken drank- en horeca- of exploitatievergunning.

Stap 4: (last onder) bestuursdwang of last onder hogere dwangsom en/of intrekken drank- en horeca- of exploitatievergunning.

15.3 Geluidsoverlast vanuit een horeca-inrichting is voor de woonomgeving erg hinderlijk. Hiertegen wordt handhavend opgetreden. Het kan, afhankelijk van de ernst, vallen onder een categorie 1- of 2-overtreding. Bij zeer ernstige geluidsoverlast (meer dan 20 dB(A) op de voorgevel van een woning dan de Wet milieubeheer toestaat) wordt het stappenplan gevolgd voor categorie 1-overtredingen (hoofdstuk 15.1). Er komt geen waarschuwing, maar direct een voornemen tot een dwangsom. De begunstigingstermijn en hoogte van de dwangsom, minimaal € 3.500, worden aangepast aan de specifieke omstandigheden. Onder omstandigheden kan deze maatregel nog dezelfde dag worden opgelegd en verbeurd. Bij een categorie 2-overtreding gelden de volgende stappen:

Stap 1: waarschuwing.

Stap 2: voornemen last onder bestuursdwang of last onder dwangsom met een verbod op herhaling of voortzetting van de overtreding.

Stap 3: last onder dwangsom van € 3.500 per keer met een maximum van 6 keer.

Stap 4: last onder hogere dwangsom tussen de € 7.500 en € 15.000 met een maximum van 3 keer of (last onder) bestuursdwang (verzegeling of inbeslagname apparatuur).

Bij stap 1 wordt de mogelijkheid tot zienswijzen geboden. Stap 4 is in voorkomend geval aan de orde na volledige verbeuring van de dwangsom bij stap 3.

16. Overtredingen in verband met geluidsoverlast bij een evenement

Geluidsoverlast bij een evenement is hinderlijk voor de woonomgeving. Vaak is er ook een aspect van openbare orde. Als sprake is van een geluidsoverlast bij een evenement gelden de volgende stappen:

Stap 1: waarschuwing met begunstigingstermijn van 15 of 30 minuten.

Stap 2: voornemen last onder dwangsom of bestuursdwang met begunstigingstermijn van 15 of 30 minuten.

Stap 3: last onder dwangsom tussen de € 1.000 en € 15.000 per overtreding voor maximaal 2 overtredingen of last onder bestuursdwang met begunstigingstermijn van 15 of 30 minuten.

Stap 4: last onder hogere dwangsom tussen de € 5.000 en € 50.000 per overtreding of (last onder) bestuursdwang (verzegeling of inbeslagname apparatuur).

De gemeente stemt een te ondernemen stap af met de politie vanwege het openbareordeaspect. Omdat een evenement vaak slechts voor een beperkte periode wordt georganiseerd, zijn de stappen in tijd aangescherpt. Ook moet een dwangsom hoog genoeg zijn om op korte termijn effect te hebben. Bij ernstige geluidsoverlast wordt de waarschuwing overgeslagen. Dit ter beoordeling van het bestuursorgaan, afhankelijk van het aantal decibel dat is toegestaan. Is deze grens al hoog, dan kan snel sprake zijn van ernstige geluidsoverlast. De begunstigingstermijn is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. In stap 3 geldt bij een last onder dwangsom dat de dwangsommen bij daaropvolgende geconstateerde overtredingen worden verbeurd en ingevorderd. Bij een volgende constatering volgt in stap 4 een zwaardere sanctie.

17. Cumulatie van overtredingen of problemen

Als sprake is van cumulatie van overtredingen of problemen in een horecabedrijf of ten gevolge van de exploitatie ervan met zodanig negatieve invloed op de omgeving dat de openbare orde en/of het woon- en leefmilieu in ernstige mate wordt aangetast, kan zonder voorafgaande stap tijdelijk worden gesloten en/of worden overwogen of de drank- en horecavergunning of exploitatievergunning kan dan wel moet worden ingetrokken. Cumulatie ziet op de situatie waarbij sprake is van meerdere of meerdere opvolgende overtredingen of problemen, die steeds dezelfde kunnen zijn, maar ook verschillend (Rb. ’s-Hertogenbosch 26 augustus 2011, ECLI:NL:RBSHE:2011:BR5900). De duur van de sluiting – zowel wanneer die van meet af aan voor bepaalde tijd is als wanneer die voor onbepaalde tijd is – is maximaal 12 maanden.