Besluit van de raad van de gemeente Nissewaard, houdende regels voor inspraak en participatie bij beslissingen van de gemeente (Inspraak- en participatieverordening Nissewaard 2020)

Ondertekening

Toelichting bij de Inspraak- en participatieverordening Nissewaard 2020

Algemeen

De gemeente Nissewaard vindt het belangrijk om ingezetenen en belanghebbenden te betrekken bij de ontwikkeling van beleid. Initiatieven vanuit de samenleving zijn welkom, om samen vorm en inhoud te geven aan belangrijke beslissingen. Uitgangspunt daarbij is, luisteren naar elkaar en samen werken voor en met elkaar.

Het spreekt voor zich dat het van belang is om met alle betrokkenen te overleggen, op de momenten die ertoe doen, en om zichtbaar te maken wat hiermee wordt gedaan. Daarbij is van belang dat dit proces in balans is met de beschikbare middelen en met de voortgang die bij het nemen van beslissingen nodig is.

Uiteenlopende onderwerpen lenen zich voor burger- en overheidsparticipatie. Sommige kunnen rekenen op veel belangstelling, bij andere kan dit minder zijn maar wel met meer belang voor enkele inwoners of voor de gemeente. Allerlei initiatieven ontstaan spontaan, maar er zijn er ook die min of meer voorspeld kunnen worden na een bepaalde gebeurtenis. Deze verschillen in onderwerpen, betrokkenheid, belang en initiatieven brengen met zich mee dat steeds moet worden afgewogen of inspraak kan worden verleend of de mogelijkheid tot participatie kan worden geboden, en, als dit het geval is, hoe het proces dan moet worden ingericht.

Maatwerk is dus het uitgangspunt, waarbij al doende gekeken wordt wat wel en niet werkt. Maar dit wil niet zeggen dat participatie vrijblijvend is. Met de wijziging van de Inspraak- en participatieverordening wordt een raamwerk gegeven dat een duidelijk kader geeft voor het inspraak- en participa¬tieproces. De Nissewaardse participatiepraktijk, zoals deze zich in de afgelopen jaren heeft ontwikkeld, krijgt hierdoor in deze verordening een formele basis. Verder is bij het opstellen van de verordening rekening gehouden met recente wetgeving. Het gaat hierbij onder meer om het 'right-to-challenge', dat is het recht om de gemeente uit te dagen om bepaalde taken over te nemen. Deze vorm van betrokkenheid is op het sociale domein in ontwikkeling, in de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 is het al genoemd. De verordening sorteert waar mogelijk ook voor op de in de Omgevingswet genoemde mogelijkheden en verplichtingen om participatie vorm te geven.

Artikelsgewijs

Artikel 1 Definities

Vooraf wordt opgemerkt dat in het artikel niet staat aan wie inspraak wordt verleend of de mogelijkheid tot participatie wordt geboden. Dat hoeft ook niet omdat de Gemeentewet in artikel 150 vaststelt dat het gaat om ingezetenen en belanghebbenden.

Wie ingezetene is, staat in artikel 2 van de wet: dat is hij die zijn werkelijke woonplaats in de gemeente heeft. Volgens artikel 3 wordt deze woonplaats in principe aangetoond aan de hand van de inschrijving in de basisregistratie personen.

Wie belanghebbende is, staat in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht: dat is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Anders dan in artikel 1:2 gaat het in deze verordening doorgaans om rechtstreekse betrokkenheid bij beleid. De woorden die in het eerste en tweede lid van dit definitieartikel worden gebruikt, bepalen nader wanneer het gaat om beleid, om een besluit of om de uitvoering van taken. De rechtstreekse betrokkenheid met het belang, zoals bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht, bepaalt of iemand belanghebbende is.

In het eerste lid van artikel 1 wordt onderscheid gemaakt tussen inspraak en participatie met het oog op verschillen in de te volgen procedure. Inspraak gaat over een voorstel voor beleid dat gereedligt voor besluitvorming. Daaraan kan een duidelijke inspraakprocedure met vaste termijnen worden verbonden. In navolging van de mogelijkheid die artikel 150 van de Gemeentewet biedt, verwijst artikel 3 van de verordening hiervoor naar de procedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Participatie gaat over alle andere vormen van betrokkenheid bij de voorbereiding of uitvoering van beleid. Het kan plaatsvinden aan het begin om ideeën te verzamelen, maar ook aan het einde om bepaalde taken uit te voeren. In wetten op het sociale domein en in de Omgevingswet is geregeld dat de gemeente vorm moet geven aan participatie of verantwoording moet afleggen hoe met participatie is omgegaan. Dit brengt met zich mee dat het participatieproces toegespitst moet worden op wat het bestuursorgaan bij een bepaald onderwerp in de bepaalde fase wil bereiken. Daarvoor wordt in artikel 5 van de verordening een afwegingskader geboden. De in dat artikel voorgeschreven startnotitie biedt dan de benodigde procedurele houvast aan betrokkenen en het bestuursorgaan.

Van belang is dat inspraak en participatie elkaar niet kunnen overlappen omdat uitdrukkelijk is vastgelegd dat participatie een andere vorm van betrokkenheid betreft dan inspraak. Het is wel mogelijk dat beleid mede door participatie wordt vormgegeven, waarna over het volledig ontwikkelde beleidsvoorstel inspraak wordt geboden.

Het tweede lid vergroot het bereik van de participatie door deze te betrekken op de in dit lid genoemde ruimtelijke plannen. Deze verplichting stond in de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening en deze komt in uitgebreide vorm terug in de Omgevingswet. De bij of krachtens de Omgevingswet gegeven regels voor participatie zullen, zodra deze in werking treden, de tekst van het tweede lid gaan vervangen. Voor zover dat op dit moment kan worden overzien, biedt de procedure in deze verordening voldoende ruimte voor participatie bij het gebruik van de in de Omgevingswet benoemde kerninstrumenten.

Opgemerkt wordt dat de vroegtijdigheid van belang is om participatie mede vorm te geven en om dit succesvol te doen zijn. Het gaat hierbij niet alleen om het kiezen van het juiste moment door het bestuursorgaan, maar ook om het vroegtijdig betrekken van belanghebbenden door de initiatiefnemer bij de ontwikkeling van zijn initiatief.

Artikel 2 Initiatiefrecht, initiatiefgesprek en de toepassing van de verordening

Dit artikel regelt de manier waarop met initiatieven vanuit de samenleving wordt omgegaan. Het initiatiefrecht is een groot goed dat gekoesterd wordt, zonder dergelijke initiatieven zou de samenleving niet goed functioneren.

In het eerste lid is het initiatiefrecht in algemene zin onder het bereik van deze regeling gebracht, om een procedure aan te kunnen bieden waarlangs initiatieven tot ontwikkeling kunnen worden gebracht en een plaats kunnen krijgen bij het vormen en uitvoeren van beleid en van besluiten.

In andere regelingen staat hoe een initiatief kan worden voorgelegd. Hierbij kan worden gedacht aan het petitierecht (artikel 5 Grondwet), het indienen van een burgerinitiatief (Verordening Burgerinitiatief Nissewaard), het volgen van de procedure die is bedoeld in de regeling 'inloopuur burgers' en het spreekrecht dat iedere burger heeft in een raadsvergadering of raadscommissie. Initiatieven in het kader van het omgevingsrecht zullen veelal worden ingediend na vooroverleg dan wel door de indiening van een aanvraag in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.

Wat een bestuursorgaan is, staat in artikel 1:1 van de Algemene wet bestuursrecht. Bij de gemeente zijn dat in ieder geval de raad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester.

In het tweede lid is geregeld dat burgemeester en wethouders dan wel de burgemeester aan de initiatiefnemer kunnen vragen om een zo te noemen initiatiefgesprek te organiseren met mensen in zijn omgeving of met anderen wiens belangen in het geding kunnen zijn. Een initiatief kan een behoorlijke impact hebben op de sociale of fysieke leefomgeving, waardoor het van groot belang is dat het kan rekenen op voldoende draagvlak onder degenen die het raakt. Opgemerkt wordt dat niet wordt voorgeschreven in welke vorm het gevraagde overleg moet plaatsvinden en ook niet precies met wie. Het ligt voor de hand dat dit bij een concreet initiatief nader zal worden bepaald.

Burgemeester en wethouders beslissen hierover ten aanzien van hun eigen bevoegdheid, waaronder ook de gemeentelijke taak valt om beslissingen van de raad voor te bereiden. Daarom staat de raad niet in het tweede lid genoemd. Verder zal de burgemeester ten aanzien van zijn bevoegdheden kunnen vragen een initiatiefgesprek te organiseren en daarvan verslag te doen.

Vindt een bestuursorgaan een initiatief van belang, dan ligt het voor de hand dat dit orgaan dat vastlegt in een uitdrukkelijke beslissing en deze kenbaar maakt aan de initiatiefnemer. Dit is vastgelegd in het derde lid. Welke beslissing op het initiatief wordt genomen, is afhankelijk van het onderwerp en van de afweging van belangen. Uiteraard kan een initiatief ook worden afgewezen.

Als het bestuursorgaan een initiatief van belang vindt, kan het op grond van artikel 3 van de verordening bepalen om inspraak te verlenen of de mogelijkheid tot participatie te bieden. Daarbij wordt uiteraard gelet op wat het initiatiefgesprek al heeft opgeleverd. Via deze weg is het mogelijk een initiatief door te ontwikkelen en de initiatiefnemer bij de participatie te ondersteunen.

Hierbij wordt opgemerkt dat deze regeling met zich brengt dat alleen het bestuursorgaan beslist over de toepassing van de Inspraak- en participatieverordening. Een ingezetene of een belanghebbende heeft dus geen zelfstandig recht op inspraak of participatie, noch een zelfstandige aanspraak op gemeentelijke ondersteuning bij een initiatief.

Artikel 3 Onderwerp van inspraak of participatie

Het eerste lid bepaalt dat een bestuursorgaan alleen over zijn eigen bevoegdheden beslist om bij de uitoefening ervan inspraak te verlenen of om de mogelijkheid tot participatie te bieden. Van belang is ook dat het bestuursorgaan 'kan besluiten', waarmee tot uitdrukking wordt gebracht dat het niet bij elke beslissing verplicht is om tegelijk ook te besluiten over inspraak of participatie.

De in het tweede lid genoemde wetten zijn op dit moment de enige wetten die voor de manier waarop ingezetenen, belanghebbenden of cliënten worden betrokken bij de voorbereiding van de in die wetten bedoelde besluiten, nog verwijzen naar de op grond van artikel 150 van de Gemeentewet vastgestelde verordening. Deze wettelijke voorschriften worden in dit lid vermeld, omdat deze afwijken van de algemene, in het eerste lid geformuleerde, regels voor het verlenen van inspraak of participatie. Uit de historische context van die wetten kan worden afgeleid dat bedoeld is om inspraak te verlenen.

De in het derde lid genoemde wetten verplichten om een vorm van cliëntenparticipatie te organiseren. Hoe hieraan uitvoering is gegeven, staat voor een belangrijk deel in de Verordening Adviesraad Sociaal Domein. Deze raad van deskundige ver¬tegenwoordigers van cliënten adviseert gevraagd en ongevraagd over de in de Verordening genoemde onderwerpen. Dat moet uiteraard zo blijven. Maar daarnaast kunnen er ingezetenen zijn die een initiatief willen indienen of kan over andere onderwerpen worden gesproken met belanghebbenden, zoals hulpverlenende instellingen, waarvoor de Inspraak- en participatieverordening een procedure kan bieden. Dit lid dient ertoe om de onderlinge verhouding tussen deze verordeningen te regelen.

In het vierde lid staan beslissingen die zich in elk geval niet lenen voor inspraak of participatie. Omdat niet is te voorzien of zich een situatie zal aandienen die zich hier evenmin voor leent, maar die niet is benoemd, is een onderdeel toegevoegd: als de aard van de door het bestuursorgaan uit te oefenen bevoegdheid zich hiertegen verzet.

Artikel 4 Inspraakgerechtigden en -procedure

In het eerste en tweede lid staat aan wie inspraak wordt verleend en welke procedure daarvoor wordt toegepast. De tekst van deze leden sluit aan bij artikel 150 van de Gemeentewet.

Volgens het derde lid kan het bestuursorgaan besluiten om aan anderen dan aan ingezetenen of belanghebbenden inspraak te verlenen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan milieuprocedures, waarvoor het Verdrag van Aarhus voorschrijft dat inspraak moet worden geboden aan een ieder. Het kan ook nodig zijn om van de procedure af te wijken, bijvoorbeeld door een kortere of langere termijn te bepalen voor het naar voren brengen van zienswijzen of door de termijn aan te laten vangen nádat bepaalde voorlichting is gegeven. Het kan ook nodig zijn om mondelinge zienswijzen uit te sluiten omdat een reactie op andere wijze, gelet op specifieke omstandigheden, meer gepast is.

Artikel 5 Afwegingskader voor participatie

Het volgen van een bepaald stramien voor de beantwoording van de vragen rond participatie zorgt voor eenduidigheid en transparantie bij de beslissingen. Door de antwoorden te voorzien van een toereikende en draagkrachtige motivering wordt de mate waarin de beslissingen worden geaccepteerd, vergroot.

Opgemerkt wordt dat dit gebruik van het afwegingskader een initiatief, bedoeld in artikel 2, goed kan ondersteunen. Eigenlijk spreekt het voor zich dat het bestuursorgaan dit afwegingskader betrekt bij de beoordeling van dat initiatief. Als het bestuursorgaan een initiatief overneemt, dan zullen de vragen en antwoorden afgestemd worden op wat daaraan voorafgaand door de initiatiefnemer al is aangedragen. Een goed verslag van het initiatiefgesprek is dan van groot belang voor het vervolg van de participatie.

Voor het afwegingskader is gebruik gemaakt van de tekst en het gedachtegoed van Pro Demos, het 'Huis voor democratie en rechtsstaat', gevestigd te Den Haag. Het is te vinden op de website, zie: https://prodemos.nl/samenwerking/gemeenten/burgerparticipatie/afwegingskader-burgerparticipatie/

Samengevat, kunnen de vragen als volgt worden toegelicht.

Bij lid 1, onder a: leent het beleids- of besluitvraagstuk zich voor participatie?

Deze vraag gaat aan alle andere vooraf. Als het antwoord hierop negatief is, komt deelname van participanten aan dit traject niet meer in aanmerking. Wanneer is een onderwerp geschikt voor participatie?

• a.

  Het vraagstuk moet voldoende ruimte bieden voor uiteenlopende opties. Als er geen mogelijkheden zijn voor reële alternatieven is participatie onwenselijk. Beperkende factoren kunnen liggen in regelgeving of in eerder beleid, er kunnen ook financiële beperkingen zijn.

• b.

  Het onderwerp moet voor individuele inwoners - of ten minste voor een bepaalde categorie daaruit - direct van belang en ook begrijpelijk zijn of begrijpelijk gemaakt kunnen worden.

In het Omgevingsbesluit staan regels om participatie te waarborgen. Bij het projectbesluit en het omgevingsplan geeft een overheid in een kennisgeving aan hoe het participatietraject eruit komt te zien. Ook is een motiveringsplicht opgenomen: het bevoegd gezag geeft bij het besluit aan hoe het de omgeving bij de voorbereiding heeft betrokken en wat het met de resultaten heeft gedaan.

De motiveringsplicht geldt voor de omgevingsvisie, het programma, het omgevingsplan en het project-besluit. Voor de omgevingsvergunning wordt nog geregeld dat de initiatiefnemer in de aanvraag moet aangeven of - en hoe - er overleg is geweest met belanghebbenden. Dat staat in de Omgevingsregeling.

Bij lid 1, onder b: zijn noodzakelijke randvoorwaarden vervuld?

• a.

  Het participatieproces neemt tijd in beslag. Is die tijd ook beschikbaar of heeft besluitvorming zoveel haast dat het niet mogelijk is om burgerparticipatie in te zetten?

• b.

  Uitdrukkelijk moet vaststaan dat het betreffende bestuur en de volksvertegenwoordiging zich committeren, aan het participatieproces zelf en soms ook aan de uitkomsten ervan.

• c.

  Het organiseren en begeleiden van burgerparticipatie is arbeidsintensief. Er moet dan ook voldoende ambtelijke capaciteit beschikbaar gesteld kunnen worden.

Na positieve beantwoording van deze vragen, kan de mogelijkheid tot participatie worden geboden. Als dat het geval is, dan is van belang dat in een aparte notitie wordt vastgelegd met wie en hoe het proces verder gaat. De gemotiveerde beantwoording van de volgende vragen is van belang voor het vertrouwen in het proces en in de uitkomst ervan. Deze vragen worden toegelicht als volgt.

Bij lid 2, onder a: wat is het doel van participatie bij dit traject?

Participatie bij de vorming en uitvoering van beleid of een besluit kan twee doelen hebben. Ten eerste het vergroten van draagvlak en ten tweede het verhogen van de kwaliteit van dat beleid of besluit. Naast expliciete doelen kan burgerparticipatie andere gewenste neveneffecten hebben. Het kan bijdragen aan sociale cohesie omdat uiteenlopende typen burgers met elkaar werken, elkaar leren kennen en mogelijk waarderen.

Bij lid 2, onder b: in welke fasen van de vorming of uitvoering van beleid of een besluit heeft participatie plaats?

Participatie kan in verschillende fasen van het besluitvormingsproces plaatsvinden:

• a.

  Agendavorming.

• b.

  Beleidsvorming. Vooral bij beleidsonderwerpen waar ervaringsdeskundigheid en het beoordelen van de kwaliteit van de directe woonomgeving een belangrijke rol spelen, ligt deelname aan beleidsvorming door inwoners voor de hand.

• c.

  Besluitvorming. In uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld bij de uitvoering van een afgebakende en concreet beschreven taak met bijhorend budget, kunnen burgers zelf beslissingen nemen binnen door de raad vastgestelde kaders. Dit kan bijvoorbeeld het gevolg zijn van de toepassing van het in de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 neergelegde uitdaagrecht.

• d.

  Uitvoering. Bij de uitvoering van beleid of een besluit worden vaak nog allerlei schijnbaar kleine, maar voor betrokken inwoners belangrijke beslissingen genomen.

• e.

  Evaluatie.

Bij lid 2, onder c: welke rol en verantwoordelijkheid krijgen de deelnemers?

De mate van invloed die deelnemers aan burgerparticipatie in een proces krijgen wordt wel voorgesteld als een participatieladder. Het gaat dan ook om de verantwoordelijkheid die burgers krijgen, of anders gezegd om de rol die ze spelen.

• a.

  Raadplegen. De gemeente vraagt inwoners om hun mening, hun opvattingen of visie op bepaalde onderwerpen.

• b.

  Adviseren. Inwoners krijgen informatie over een onderwerp, overleggen daarover en komen tot een advies aan raad of gemeentebestuur over dat onderwerp.

• c.

  Coproduceren. Inwoners nemen deel aan de beleids- of besluitvorming. Samen met ambtenaren en eventueel externe deskundigen werken ze beleids- en besluitvoorstellen uit.

• d.

  Burgers beslissen. Inwoners nemen zelf beslissingen binnen het kader dat de raad geeft, zoals hiervoor bij lid 2, onder b, punt c, vermeld.

Bij lid 2, onder d: welke ingezetenen en belanghebbenden worden betrokken?

Zijn er randvoorwaarden voor de groepsgrootte? Dit hangt samen met het doel van participatie (open of gesloten werkvorm) maar uiteraard ook met kosten en tijd. De grootte van de groep is als criterium vooraf minder belangrijk dan de overige criteria. De groepsgrootte volgt ook uit de andere criteria.

Bij lid 2, onder e: wat is de duur van het traject?

Bij specifieke participatietrajecten moet van tevoren worden vastgesteld wat de gewenste of maximale duur van een traject is. Dit hangt af van het onderwerp maar zeker ook van de beschikbare tijd.

Bij lid 2, onder f: welke werkvorm of welk instrument wordt gebruikt?

Werkvormen en instrumenten onderscheiden zich vooral naar de functie die ze hebben: als middel om meningen te peilen, als middel om burgers mee te laten denken over beleids- of besluitopties, als middel om burgers de uitvoering van beleid of een besluit te laten monitoren en evalueren.

Op www.participatiewijzer.nl zijn verschillende methoden en instrumenten te vinden.

Artikel 6 Eindverslag bij inspraak en participatie

In het eindverslag wordt minstens vermeld hoe de procedure feitelijk is verlopen. Het gaat hierbij om alle processtappen en termijnen. Bijvoorbeeld wordt vermeld of bij inspraak afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht onverkort is toegepast, dan wel of, en zo ja, waar daarvan is afgeweken. Bij een participatiesproces zal de startnotitie informatie bevatten voor het eindverslag. Verder dient het eindverslag een volledig overzicht te bevatten van zowel de mondelinge als schriftelijke reacties. Daarbij kan een reactie van het bestuursorgaan op deze reacties niet worden gemist. Van belang is dat de mate van invloed op het beleid of besluit zichtbaar wordt gemaakt. Op grond daarvan kan worden vastgesteld hoe in een concreet geval met dit instrument is omgegaan.

Artikel 7 Verslaglegging door de burgemeester

Wanneer en hoe participatie gebruikt wordt valt onder de verantwoordelijkheid van de betreffende portefeuillehouder. De burgemeester moet op basis van artikel 170 van de Gemeentewet toezien op de kwaliteit van procedures op het vlak van burgerparticipatie. Dit zal worden vormgegeven door het opstellen van een jaarverslag Participatie.