Beleidsregels gebruik van terminologie in het kader van de uitvoering van de Wmo 2015 en de Jeugdwet

In deze beleidsregels worden een aantal termen uit de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Verordening nader gedefinieerd en uitgelegd ten behoeve van het gebruik van de bevoegdheden die uit deze regelgeving voortvloeien.

► Noodzakelijk

De voorziening of dienst moet noodzakelijk zijn ter compensatie van langdurige beperkingen. Onder “langdurig” wordt over het algemeen verstaan dat het een blijvende situatie betreft. Deze situatie doet zich ook voor indien er sprake is van palliatieve zorg. Voor (huishoudelijke) ondersteuning kan het ook om een kortere periode gaan, bijvoorbeeld na ontslag uit het ziekenhuis. Waar precies de grens ligt tussen kortdurend en langdurig zal per situatie verschillen. Als de verwachting is dat cliënt na enige tijd zonder de benodigde hulpmiddelen of aanpassingen zal kunnen functioneren, dan mag van kortdurende medische noodzaak worden uitgegaan. Hulpmiddelen/voorzieningen die korter dan 6 maanden noodzakelijk zijn, kunnen via de Zorgverzekeringswet worden geleend. Zie ook de hulpmiddelen genoemd in artikel 2:12, tweede lid van de Regeling zorgverzekering (en de toelichting op dat artikel).

► Anti-revaliderend

Hulp, zorg of een verstrekking van een voorziening kan in sommige gevallen “een afhankelijkheidssituatie creëren” die anti-revaliderend werkt. Dit kan het herstel belemmeren of zorgen voor een verdere achteruitgang en daarmee strijdig zijn met de compensatieplicht die op de gemeente rust op grond van de Wmo 2015. Bijvoorbeeld: het verstrekken van een scootmobiel kan een anti-revaliderende werking hebben als voor een inwoner uit medisch oogpunt lichaamsbeweging van belang is (in verband met bijv. gewichtsvermindering, versterken van spieren en gewrichten, conditie(-opbouw), voorkomen van hart- en vaatziekten, suikerziekte, botontkalking etc.).

Bij aandoeningen als fibromyalgie en chronisch pijn- of vermoeidheidssyndroom kan er in het algemeen vanuit worden gegaan dat het verstrekken van hulpmiddelen anti-revaliderend werkt, tenzij het tegendeel is bewezen (CRvB 15-01-2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1077). Ook bij een aandoening als postwhiplashsyndroom kan er vanuit worden gegaan dat te veel hulp anti-revaliderend zal werken, tenzij het tegendeel is gebleken (Rechtbank Amsterdam 25-05-2011, ECLI:NL:RBAMS:2011:BQ7855).

Juist bij moeilijk objectiveerbare aandoeningen is het van belang om volgens een gerichte aanpak de zelfredzaamheid en/of participatie van de inwoners zoveel mogelijk te herstellen en te bevorderen. De “eigen kracht” speelt hierbij zowel in letterlijke als figuurlijke zin een rol.

► Goedkoopst passend

De verstrekking is altijd gebaseerd op de goedkoopst compenserende/passende voorziening (zie artikel 2.11, eerste lid van de Verordening). Als er meerdere geschikte oplossingen zijn, wordt er gekozen voor de oplossing die naar objectieve maatstaven de goedkoopste is. Eigenschappen die kostenverhogend werken zonder dat zij de voorziening meer adequaat maken, zullen niet voor vergoeding in aanmerking komen.

De goedkoopste compenserende voorziening wordt beschouwd vanuit het gezichtspunt van de gemeente.

► Eigen kracht

In de Verordening is in artikel 2.11, tweede lid, aanhef en onder b opgenomen dat eigen kracht een weigeringsgrond is voor het verstrekken van een maatwerkvoorziening.

Zowel in de Wmo 2015 als in overige parlementaire stukken staat niet wat precies onder het begrip “eigen kracht” moet worden verstaan. Wel blijkt uit de Memorie van Toelichting bij de Wmo 2015 dat het uitgangspunt van het wetsvoorstel is, dat de burger eerst kijkt in hoeverre hij zelf, of samen met zijn directe omgeving indien dat mogelijk is, een bijdrage kan leveren aan het verbeteren van zijn situatie. Het is volgens de regering heel normaal dat je je inspant om je eigen situatie te verbeteren of dat je iets doet voor een partner of familielid die niet geheel op eigen kracht kan deelnemen aan de samenleving. Daarbij is het de verantwoordelijkheid van inwoners en hun omgeving om hun eigen mogelijkheden en probleemoplossend vermogen te benutten en te versterken en daardoor niet of zo min mogelijk aangewezen te raken op maatschappelijke ondersteuning.

Ook in de Jeugdwet staat niet wat onder het begrip eigen kracht moet worden verstaan. Uitgangspunt is dat ouders op de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor het gezond en veilig opgroeien van hun kinderen. Als ouders zelf mogelijkheden hebben om de problemen het hoofd te bieden, dan is een voorziening niet nodig. De Centrale Raad van Beroep heeft in recente jurisprudentie (zie CRvB 17 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2362) duidelijkheid geschept over het begrip eigen kracht van ouders en welke factoren van belang zijn bij de beoordeling daarvan. Het college zal in aparte beleidsregels vastleggen hoe zij - in lijn met de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep - invulling geeft aan het begrip eigen kracht bij de beoordeling van aanvragen in het kader van de Jeugdwet.

► Verwijtbaar

Een aanvraag kan geweigerd worden als het gaat om een verstrekking die al eerder heeft plaatsgehad, terwijl het de cliënt te verwijten valt dat het middel verloren is gegaan, bijvoorbeeld door roekeloosheid of verwijtbare onachtzaamheid. Dus niet indien de cliënt geen schuld treft. Ook speelt hier de eigen verantwoordelijkheid van de inwoner een rol. Voorbeeld: als in een woning een verstelbare keuken of een andere dure voorziening is aangebracht, heeft dit gevolgen voor de te verzekeren waarde van de opstal. Dat risico dient in de opstalverzekering gedekt te worden. Indien vervolgens bij brand blijkt dat de woning onvoldoende verzekerd is, dan kan op dat moment geen beroep op deze Verordening worden gedaan.

Verwijtbaarheid is als weigeringsgrond opgenomen in artikel 2.11, tweede lid, aanhef en onder e en onder i, van de Verordening.

► Tekortschietend besef van verantwoordelijkheid

De eigen verantwoordelijkheid van cliënten speelt een prominente rol in de Wmo 2015 (CRvB 21-05-2012, nr. 11/5321 WMO en CRvB 19-06-2013, nr. 12/5062 WMO). Dit onderdeel is opgenomen in artikel 2.11, tweede lid, aanhef en onder h van de Verordening, zodat het kan dienen als beoordelings- en afwijzingsgrond. De bepaling is bedoeld om de eigen verantwoordelijkheid van de cliënt ten aanzien van de situatie, waarin hij zich bevindt, een plaats te geven. Als het gaat om tekortschietend besef moet dit de cliënt zijn aan te rekenen.

► Vermijd- en voorzienbaarheid

In de memorie van toelichting bij de Wmo 2015 (Kamerstukken II, 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 148) staat hierover dat het college geen maatwerkvoorziening hoeft te verstrekken “als de aanvrager zijn hulpvraag redelijkerwijs van te voren had kunnen voorzien en met zijn beslissing had kunnen voorkomen, bijvoorbeeld: indien iemand is aangewezen op een rolstoel en een huis koopt waarin veel dure aanpassingen moeten worden aangebracht, had het in de rede gelegen dat de aanvrager in een al aangepast huis zou zijn gaan wonen.”

Deze passage in het bijzonder – maar gelezen in samenhang met de verdere parlementaire geschiedenis – biedt een onderbouwing om het begrip ‘voorzienbaarheid’ in individuele gevallen een rol te laten spelen bij de afwijzing van een maatwerkvoorziening. Zoveel volgt ook uit de passages in de parlementaire geschiedenis waaruit blijkt dat de wetgever aan heeft willen sluiten bij de huidige rechtspraak op dit punt (zie in het bijzonder de nadere memorie van antwoord, Kamerstukken I 2013-14, 33841, nr. J, p. 18).

Het vorenstaande is in lijn met de onder de Wmo 2007 gevormde rechtspraak, die er – kort samengevat – op neer komt dat voorzieningen kunnen worden geweigerd indien een burger tot een aanschaf of een verhuizing overgaat zonder rekening te houden met zijn beperkingen en de te verwachten ontwikkelingen daarvan. De gevolgen van een dergelijke handelwijze kunnen niet worden afgewenteld op de overheid (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 15 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA0186 en van 28 oktober 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3881).

In de Verordening zijn in artikel 2.11, tweede lid, aanhef onder i en onder j daarom vermijdbaar- en voorzienbaarheid opgenomen als weigeringsgronden voor een maatwerkvoorziening.

II. Te bepalen dat deze beleidsregels in werking treden op de dag, volgende op die van haar bekendmaking.