Besluit van provinciale staten van Zeeland houdende de Verordening rechtspositie decentrale politieke ambtsdragers Provincie Zeeland 2019

Ondertekening

Toelichting op de Verordening rechtspositie decentrale politieke ambtsdragers Provincie Zeeland 2019

Algemene toelichting

Uniformering van de landelijke regelingen

Tot 28 maart 2019 is de rechtspositie van de decentrale politieke ambtsdragers in allerlei verschillende AmvB’s en ministeriële regelingen vastgelegd. Met ingang van 28 maart 2019 worden het Rechtspositiebesluit staten- en commissieleden, het Rechtspositiebesluit commissaris van de Koning en het Rechtspositiebesluit gedeputeerden vervangen door één nieuw rechtspositiebesluit: het Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers (hierna: het Besluit). Ook de ministeriële regelingen waarin een aantal rechtspositionele zaken verder worden uitgewerkt, worden gebundeld in één nieuwe regeling: de Regeling rechtspositie decentrale politieke ambtsdragers.

In het Besluit en de Regeling zijn veel elementen van de rechtspositie van decentrale politieke ambtsdragers al uitputtend geregeld. Ook is de herziening gebruikt om de rechtspositie van alle decentrale politieke ambtsdragers, dus ook die van gemeenten en waterschappen, te uniformeren.

Op enkele onderdelen geven het Besluit en de Regeling nog ruimte om op provinciaal niveau bepaalde keuzes te maken of nadere regels te stellen. De ruimte om onderwerpen bij provinciale verordening naar eigen inzicht te regelen, neemt wel af na de inwerkingtreding van het Besluit en de Regeling.

Karakter en inhoud van de verordening

In de verordening zijn de onderwerpen die reeds uitputtend zijn geregeld in het Besluit en/of de Regeling niet ook opgenomen in de verordening. De provincie Zeeland volgt hierin de systematiek van de modelverordening van het IPO. Voor een compleet beeld van de rechtspositie van de decentrale politieke ambtsdragers moeten zowel het Besluit en de Regeling als ook de provinciale verordening worden geraadpleegd. Toekomstige wijzigingen van de verordening als gevolg van wijzigingen in Besluit en/of Regeling kunnen eenvoudiger worden verwerkt in de provinciale verordening als de systematiek van de modelverordening wordt gevolgd.

Het volgende overzicht geeft van de belangrijkste onderwerpen die in het Besluit en de Regeling uitputtend zijn geregeld:

• •

  De hoogte van de bezoldiging of de vergoeding voor de werkzaamheden;

• •

  De reiskostenvergoeding, inclusief woon-werkverkeer;

• •

  De vaste onkostenvergoeding;

• •

  De toelage voor een lid van de vertrouwenscommissie, de rekenkamerfunctie en de fractievoorzitter;

• •

  De tegemoetkoming in de kosten van een ziektekostenverzekering voor statenleden;

• •

  De financiële bijdrage van de commissaris of een gedeputeerde voor een ter beschikking gestelde woning;

• •

  De vergoeding aan een statenlid, de commissaris of een gedeputeerde in verband met beroepsziekte of dienstongeval;

• •

  De uitkering bij overlijden van de commissaris of een gedeputeerde;

• •

  Vergoeding van kosten van loopbaanoriëntatie door de commissaris of gedeputeerden;

• •

  De verhuiskostenvergoeding voor de commissaris bij verhuizing vanwege ontslag of niet-herbenoeming;

• •

  De vergoedingen voor waarneming en vervanging;

• •

  De kosten van bewaking en beveiliging;

• •

  De kosten van lidmaatschap van een beroepsvereniging;

• •

  Welke vergoedingen en toelagen worden aangemerkt als eindheffingsbestanddeel als bedoeld in de Wet op de loonbelasting 1964.

Voor de volgende onderwerpen geldt dat er nog ruimte is om in de verordening nadere regels te stellen of keuzes te maken:

• •

  De hoogte van de toelage van een lid van een onderzoekscommissie of van een bijzondere commissiie;

• •

  Een financiële bijdrage aan de statenleden voor voorzieningen voor arbeidsongeschiktheid, ouderdom en overlijden;

• •

  De kosten van scholing;

• •

  De bedrijfsgeneeskundige zorg.

Alle bovenstaande onderwerpen zijn in deze verordening opgenomen, evenals een hoofdstuk over de procedure voor het indienen van declaraties en het doen van betalingen.

Op een aantal plaatsen in de verordening wordt de hoogte van een toelage of vergoeding vastgesteld. In die gevallen worden geen concrete bedragen genoemd, maar wordt verwezen naar en aansluiting gezocht bij vergoedingen die zijn opgenomen in het Besluit of de Regeling. Het voordeel van deze aanpak is dat de modelverordening van IPO en de daarop gebaseerde provinciale verordening niet telkens hoeft te worden aangepast op het moment dat het bedrag van de vergoeding wijzigt.

Fiscale behandeling van de vergoeding voor de werkzaamheden en de onkostenvergoedingen voor staten- en commissieleden

Opting-in regeling

Statenleden kunnen opteren voor de loonbelasting. Het statenlid kan met de provincie overeenkomen dat deze loonheffing inhoudt. Dat wordt de “opting-in regeling” genoemd. De administratie van de provincie is zodanig ingericht dat wordt voldaan aan de daaraan gestelde wettelijke eisen. In een gezamenlijke verklaring melden de provincie en het statenlid aan de Belastingdienst dat wordt geopteerd voor de loonbelasting. Als gezamenlijk wordt gekozen voor het loonbelastingsysteem dan draagt de provincie de ingehouden loonheffing af aan de Belastingdienst. Omdat een statenlid geen werknemer is in de formele zin van het woord, valt hij niet onder de socialezekerheidswetgeving. Om die reden worden over de statenvergoeding ook geen premies sociale zekerheid ingehouden. De inkomsten worden als loon belast in box 1. Het statenlid hoeft in dat geval geen administratie bij te houden. Kosten die worden gemaakt kunnen niet worden afgetrokken. Wel kan de provincie onder voorwaarden bepaalde vergoedingen verstrekken en bepaalde faciliteiten onbelast in bruikleen beschikbaar stellen.

Fiscale standaardpositie

Als niet voor de loonbelasting wordt geopteerd dan geldt voor het statenlid dat hij voor de Wet inkomstenbelasting 2001 resultaat uit een werkzaamheid geniet. In dat geval is het winstsysteem van toepassing. Betrokkene moet dan alle ontvangsten verantwoorden als winst en kan de gemaakte kosten daarop in mindering brengen. Statenleden die gekozen hebben voor de standaardregeling zullen dan ook over de netto-onkostenvergoeding inkomstenbelasting moeten betalen, tenzij zij aan de hand van bewijsmateriaal kunnen aantonen dat de vergoeding is besteed aan onkosten voortvloeiend uit het statenlidmaatschap.

Betrokkenen kunnen bij de aangifte inkomstenbelasting hun werkelijke beroepskosten, met in achtneming van een aantal wettelijke beperkingen en normeringen, in mindering brengen op hun belastbaar inkomen (belastbare resultaat). De provincie dient jaarlijks alle betalingen en verstrekkingen op grond van deze verordening aan de Belastingdienst te melden middels een opgave IB47. Eventuele verstrekkingen moeten naar de waarde in het economische verkeer worden opgegeven. Het daadwerkelijk zakelijk gebruik leidt tot aftrek.

Eenmalige keuze per zittingsperiode

Zoals hierboven naar voren is gekomen kan de keuze om al dan niet te opteren voor de loonbelasting voor het statenlid ingrijpende gevolgen hebben. De beslissing om voor de loonbelasting te opteren kan eenmaal per zittingsperiode worden gemaakt en geldt in beginsel voor de (resterende) zittingsperiode. Wel kan de betrokkene als spijtoptant terugkomen op deze beslissing voor de resterende periode. Opteren voor de loonbelasting hoeft niet bij de aanvang van de zittingsperiode te gebeuren maar kan ook gedurende de zittingsperiode voor de resterende periode.

De vergoedingssystematiek

Voor de uitoefening van het politieke ambt moeten bestuurders niet het eigen inkomen hoeven aan te spreken. Een adequate vergoedingssystematiek is daarom van belang. Waar er functionele uitgaven zijn, verdient het aanbeveling terughoudend te zijn met een financieringswijze waarin de bestuurder deze uit eigen middelen vooruitbetaalt en de provincie ze terugbetaalt. Eigen middelen en publieke middelen moeten zoveel mogelijk gescheiden worden gehouden. Vanuit die overweging heeft het de voorkeur de kosten direct in rekening te brengen bij de provincie. Aan de mogelijkheid om zo nodig declaraties in te dienen zal echter behoefte blijven bestaan.

Controle en verantwoording

Voor de bestuurlijke uitgaven is – net als voor de besteding van alle andere publieke middelen – transparantie van groot belang. Daartoe dienen enerzijds inzichtelijke regels en richtlijnen die voor het vergoedingen- en voorzieningenstelsel gelden en anderzijds een duidelijke verantwoording van het daadwerkelijk gebruik. Op deze wijze kan worden voorkomen dat er onnodige discussies plaatsvinden omtrent het gebruik van onkostenregelingen of voorzieningen

door provinciebestuurders en over eventueel verschuldigde belasting. Dat is ook in hun belang omdat zij hun functie moeten kunnen blijven uitoefenen zonder te worden gehinderd door onzekerheden omtrent de financiering van de functionele uitgaven. Daartoe is vereist dat er een zodanig sluitende financiële en administratieve organisatie is ingericht dat er vertrouwen kan bestaan omtrent de juistheid en rechtmatigheid van de uitgaven. In hoofdstuk 7 is in verband hiermee een aantal procedures vastgelegd over rechtstreekse facturering van functionele uitgaven, declaratie van vooruitbetaalde kosten en het gebruik van creditcards. Daarnaast is het van belang om in de bruikleenovereenkomst heldere afspraken vast te leggen over het gebruik van de computer- en communicatieapparatuur die beschikbaar worden gesteld voor de uitoefening van de politieke functie.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1 Begripsbepalingen

Een groot deel van de definities in dit artikel is overgenomen uit het Besluit en de Regeling. Vanwege de leesbaarheid is niet verwezen naar de definities in het Besluit en de Regeling, maar zijn de definities in de verordening herhaald.

Artikel 2 en 3 Toelage lid onderzoekscommissie en bijzondere commissie

De Provinciewet kent de vertrouwenscommissie (artikel 61, derde lid, Provinciewet) en de rekenkamerfunctie (artikel 79p Provinciewet). De hoogte van de vaste toelage per maand voor deze commissies is al helemaal geregeld in artikel 2:1.2 van het Besluit. Maar zolang de commissie “slapend” is, althans niet actief, ontvangen de leden geen toelage: niet de duur van het lidmaatschap is van belang, maar de duur van de activiteiten.

Ook de onderzoekscommissie heeft een basis in de Provinciewet (artikel 151a). Het werk van die commissie vindt in de praktijk vaak intenser en in korter tijdsbestek plaats dat dat van de hiervoor genoemde commissie. Het benodigde werk kan inhoudelijk en qua belasting zodanig variëren dat de vaststelling van de hoogte van de vergoeding voor dat werk is overgelaten aan provinciale staten. De vergoeding mag per jaar echter niet hoger zijn dan driemaal de maandelijkse vergoeding voor de werkzaamheden als statenlid (artikel 2:1.3 van het Besluit).

Er is ook nog behoefte aan een grondslag voor vergoedingen voor het werk in andere bijzondere commissies dan de drie die in de Provinciewet zijn omschreven. Een voorbeeld daarvan is een commissie met een bijzondere opdracht die een zware belasting vormt. Het moet dan wel gaan om een commissie die bij verordening is ingesteld ter uitvoering van de taken en verantwoordelijkheden van provinciale staten. Ook geldt als vereiste dat het commissiewerk een zodanig belang, belasting en tijdsbeslag kent, dat die, net als de vertrouwenscommissie en de rekenkamerfunctie, redelijkerwijs niet tot het reguliere werk van de volksvertegenwoordiger geacht kan worden te behoren. Door het verordeningsvereiste kan op lokaal niveau een algemene en een politieke afweging worden gemaakt. Politieke discussie is gewenst, omdat het gaat om de vraag of een bepaalde groep statenleden aanspraak zou moeten kunnen maken op een bepaalde vergoeding. Provinciale staten stellen de hoogte van de maandelijkse toelage voor lidmaatschap van een bijzondere commissie vast. De toelage is maximaal gelijk aan de toelage voor het lid van een vertrouwenscommissie (artikel 2:1.4 van het Besluit). Provinciale staten bepalen in artikel 3 van de verordening dat de toelage voor lidmaatschap van een bijzondere commissie wordt geregeld in de verordening waarmee de betreffende commissie wordt ingesteld.

Artikel 4 Verzekering arbeidsongeschiktheid, ouderdom en overlijden

In dit verband is artikel 5:1, derde lid, van het Besluit nog van belang. Daarin staat het volgende:

“Artikel 9, eerste lid, van het Rechtspositiebesluit staten- en commissieleden, zoals dat luidde op de dag voor de datum van inwerkingtreding van hoofdstuk 2 van dit besluit, blijft van toepassing ten aanzien van de statenleden ten behoeve waarvan gedeputeerde staten op de dag voor de datum van inwerkingtreding van hoofdstuk 2 van dit besluit een of meer collectieve verzekeringen hebben afgesloten.”

Artikel 6 en 7Ter beschikking gestelde auto

De artikelen 2:2.10 van het Besluit en 2:8 van de Regeling bevatten de bepalingen over de aan de commissaris of de gedeputeerden ter beschikking gestelde auto. Onder een ter beschikking gestelde auto wordt niet alleen verstaan een auto die alleen ter beschikking staat van de commissaris of een bepaalde gedeputeerde, maar ook een deelauto of een auto op afroep.

Het gebruik en de financiële en fiscale behandeling van de ter beschikking gestelde auto zijn nagenoeg volledig geregeld in het Besluit en de Regeling. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de situatie waarin een ter beschikking gestelde auto alleen ter beschikking staat van de commissaris of een gedeputeerde en de situatie waarin de ter beschikking gestelde auto door meerdere collegeleden wordt gebruikt (deelauto of auto op afroep).

Gebruik voor bestuurlijke doeleinden geldt fiscaal als privégebruik.

In het Besluit en de Regeling en de bijbehorende toelichtingen wordt alleen gesproken over het gebruik van een auto, niet over het beschikken over een chauffeur. Het is uiteraard ook na de invoering van het Besluit en de Regeling nog mogelijk om een auto met chauffeur ter beschikking te stellen.

Artikel 8 Vergoeding kosten scholing

De artikelen 2:3.3, tweede lid, en 2:4.4 van het Besluit geven aan provinciale en gedeputeerde staten de mogelijkheid om nadere regels te stellen over de scholing van staten- en commissieleden respectievelijk de commissaris en de gedeputeerden.

Een onderscheid is gemaakt tussen scholing die door of vanwege de provincie in het provinciaal belang is georganiseerd en scholing waaraan een individuele decentrale politieke ambtsdrager of een commissielid in verband met de vervulling van de functie op eigen initiatief wil deelnemen. In het laatste geval zijn er aanvullende voorwaarden gesteld (inhoudelijke informatie over de cursus, congres etc. en een kostenspecificatie.

Gezien de aard en duur van het ambt liggen voor staten- en commissieleden opleidingen voor de hand die gericht zijn op het persoonlijk functioneren in het ambt en geen opleidingen die gericht zijn op loopbaanontwikkeling.

Voor de commissaris en de gedeputeerden geldt dat artikel 2:2.11 van het Besluit een aparte voorziening biedt voor loopbaanoriëntatie. Kosten die voor loopbaanoriëntatie worden gemaakt vallen dus niet onder scholingskosten.

Scholing is functiegericht als zij beoogt de voor de functie benodigde vakkennis en vaardigheden te verwerven dan wel actueel te houden. Onder deze scholingskosten worden verstaan de cursus- en lesgelden, de kosten van het studiemateriaal, examen- en diplomakosten en de aanschafkosten van verplicht gesteld studiemateriaal. De reis- en verblijfkosten ontbreken in deze opsomming die al voor vergoeding in aanmerking komen op grond van de artikelen 2:1.7, 2:2.9 en 2:4.3 van het Besluit. Het betreft hier immers een zakelijke reis.

Voor commissieleden geldt dat zij slechts recht hebben op een kilometervergoeding voor reizen binnen de provincie. De Provinciewet biedt (nog) geen grondslag voor de vergoeding van kosten voor dienstreizen die provinciale commissieleden maken buiten de provincie. Een wetsvoorstel tot aanvulling van de Provinciewet op dit punt wordt voorbereid (NvT bij artikel 2:4.3 van het Besluit).

Artikel 9 Informatie- en communicatievoorzieningen

Artikel 2:3.2 van het Besluit schrijft helder voor dat de informatie- en communicatieapparatuur, inclusief de benodigde abonnementen, ter beschikking worden gesteld van het statenlid, de commissaris of de gedeputeerde. Artikel 2:4.4 maakt dit artikel ook van toepassing op commissieleden.

Voor de administratie is het nog wel nodig om vast te leggen welke faciliteiten ter beschikking zijn gesteld. Voor die vastlegging is de bruikleenovereenkomst zeer geschikt. Om die reden is artikel 8 opgenomen.

Als een staten- of commissielid, de commissaris of de gedeputeerde al beschikt over een internetaansluiting, dan hoeft er geen internetabonnement te worden verstrekt, tenzij de bestaande internetverbinding onvoldoende zou zijn voor gebruik in de functie van statenlid, commissaris of gedeputeerde. Verwacht mag worden dat dit laatste tegenwoordig niet snel aan de orde zal zijn.

Uit de Nota van Toelichting bij het Besluit blijkt dat het moet gaan om noodzakelijke informatie- en communicatieapparatuur.

Artikel 10 Geschikte vervoersvoorziening

De artikelen 2.1 en 2.6 van de Regeling maken het mogelijk om een geschikte vervoersvoorziening te vergoeden of ter beschikking te stellen aan een staten- of commissielid, de commissaris of een gedeputeerde met een functionele beperking. In dit artikel is geregeld dat gedeputeerde staten onderscheidenlijk provinciale staten beoordelen of de gewenste vervoersvoorziening geschikt is en dus verstrekt of vergoed kan worden.

Artikel 11 Parkeerfaciliteiten

Het is niet mogelijk om in de provinciale verordening als parkeerfaciliteit op te nemen dat de gemaakte parkeerkosten bij de provincie gedeclareerd kunnen worden. BZK heeft aangegeven dat ook het verstrekken van een door de provincie betaalde parkeervergunning of ontheffing als een vergoeding moet worden beschouwd en niet is toegestaan.

Dit artikel heeft betrekking op staten en commissieleden. Voor de commissaris van de Koning en gedeputeerden gelden de bepalingen zoals opgenomen in de artikelen 5 en 6. Daaruit vloeit voort dat voor het gebruik van de gemeenschappelijke dienstauto of een auto op afroep de parkeerfaciliteiten van het tweede lid niet aan de orde zijn.

Er wordt onderscheid gemaakt tussen voorzieningen voor staten- en commissieleden met (tijdelijke) fysieke beperkingen die onder die omstandigheden steeds met een eigen vervoermiddel reizen (eerste lid) en staten- en commissieleden die met een eigen vervoermiddel reizen voor het bijwonen van een staten- of commissievergadering (tweede lid).

Het bepaalde in het tweede lid van dit artikel sluit aan op de tussen gedeputeerden staten en provinciale staten gemaakte afspraken d.d. 27 februari 2018, waarmee een deel van de statenleden in gelegenheid wordt gesteld op eigen terrein van de provincie te parkeren voor het bijwonen van een staten- of commissievergadering. Voor het overige kunnen statenleden gebruik maken van de vrije (openbare) parkeervoorzieningen op loopafstand van de statenzaal.

Het gaat in het tweede lid om afspraken die gebaseerd zijn op de bestaande voorzieningen en op het aantal partijen dat in provinciale staten is vertegenwoordigd. Door veranderende omstandigheden kunnen deze afspraken in de toekomst mogelijk wijzigen.

Artikel 12 Bedrijfsgeneeskundige zorg

Dit artikel bevat de uitwerking van artikel 2:3.5 van het Besluit. De provincie heeft de geneeskundige zorg al geregeld voor haar ambtenaren. Voor de bedrijfsgeneeskundige zorg voor statenleden, de commissaris en de gedeputeerden wordt aangesloten bij wat er al geregeld is voor de ambtenaren.

Artikel 13 en 14 Procedure van declaratie en betaling

De voorkeursvariant is rechtstreekse facturering aan de provincie (artikel 12). Als dat niet mogelijk is, dan kan de ambtsdrager of het commissielid de betaling uit eigen middelen doen en vervolgens declareren bij de provincie (artikel 13). Met deze aanpak wordt zo veel als mogelijk vermeden dat privémiddelen door de commissaris of de gedeputeerde (moeten) worden gebruikt voor zakelijke uitgaven. Ook is per betaalwijze aangegeven op welke wijze de commissaris of de gedeputeerde de uitgaven verantwoordt of declareert en welke procedurevoorschriften in acht genomen moeten worden.

De accountant toetst de toepassing van de declaratieregels voor provinciale staten steekproefsgewijs. Verder wordt op basis van deze toetsing jaarlijks een geaggregeerd overzicht van gedeclareerde kosten, voorzien van het oordeel van de accountant van provinciale staten en een algemene toelichting, gepubliceerd op de provinciale website.