Beleidsregels verlaging Participatiewet ’s-Hertogenbosch 2019

Ondertekening

Toelichting Beleidsregels verlaging uitkering

ALGEMENE TOELICHTING

Met de komst van de Participatiewet in 2015 is het toeslagensysteem binnen de bijstand komen te vervallen. Alleen artikel 27 van de Participatiewet (verlaging wegens lagere woonkosten) en artikel 28 van de Participatiewet (schoolverlaters) blijven bestaan.

Met betrekking tot deze twee artikelen kan het college beleid formuleren. Hierbij is getracht om de aangepaste beleidsregels zo veel mogelijk aan te laten sluiten bij de huidige maatschappelijke veranderingen. Zo heeft de invoering van de Participatiewet niet alleen gevolgen gehad voor de bovengenoemde toeslagen. In deze wet zijn ook twee andere, oude wetten opgegaan: de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong) en Wet sociale werkvoorziening (Wsw). De ‘bundeling’ van deze wetten heeft tot gevolg gehad dat er sinds deze tijd een verschuiving van de bijstandsdoelgroep merkbaar is binnen onze gemeente. Zo is er een groeiende groep van mensen die niet alleen financiële ondersteuning nodig hebben, maar ook op het gebied van wonen vastlopen. De nieuwe woonvormen die als reactie hierop ontstaan, blijken veelal niet goed te passen in het huidige beleid. Nu de praktijksituaties en de bestaande beleidsregels onvoldoende in overeenstemming zijn met elkaar, is het nodig om de beleidsregels aan te passen.

Ditzelfde geldt voor de verlaging voor schoolverlaters. Door invoering van de Participatiewet en veranderingen binnen het leenstelsel voor studenten van de Dienst Uitvoering Onderwijs, is ook hier de praktijkervaring dat de huidige beleidsregels niet langer voldoen.

In deze beleidsregels zijn bovengenoemde verlagingen verder uitgewerkt. Daarbij is zoveel mogelijk aangesloten bij de visie van de gemeente ’s-Hertogenbosch op armoede, zoals het Aanvalsplan Den Bosch Schuldenvrij 2018 – 2020. Daarnaast willen we het beleid met betrekking tot het toepassen van verlagingen op de uitkering wijzigen, in verband met nieuwe ontwikkelingen binnen het Sociaal Domein. De wijziging sluit aan bij de door de gemeenteraad vastgestelde Regiovisie beschermd wonen, maatschappelijke en verslaafdenopvang regio Meierij en Bommelerwaard.

Inwoners die gehuisvest zijn in nieuwe beschermde woonvormen in het kader van de Wmo hebben in de huidige situatie een financieel nadeel. Deze bewoners ontvangen binnen het bestaande beleid te weinig zak- en kleedgeld om zelfredzaam te kunnen worden. Dit financiële nadeel willen we wegnemen. We kiezen er niet voor de volledige bijstandsnorm verstrekken. Bewoners van bijzondere nieuwe woonvormen hebben immers vaak wel degelijk lagere woonkosten dan personen die op reguliere wijze zelfstandig wonen. Daarom kiezen we, onder bepaalde voorwaarden, voor het verstrekken van de toepasselijke bijstandsnorm voor een alleenstaande met een verlaging voor deze bewoners.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1. Begripsbepalingen

Lid 1

Er is voor gekozen om begrippen die al zijn omschreven in de Awb en de wet niet afzonderlijk te definiëren in de beleidsregels. Dit voorkomt dat in geval van wijziging van betreffende definities in de wet ook de beleidsregels moeten worden gewijzigd.

Lid 1 onderdeel c: woning

Het begrip ‘woning’ is in artikel 1 van deze beleidsregels gedefinieerd omdat de tekst van de wet nergens een omschrijving geeft van dit begrip. Wel vermeldt artikel 3 lid 6 van de wet dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder een woning mede een woonwagen of een woonschip verstaan moet worden.

Voorts volgt uit de tot-standkomingsgeschiedenis van de wet dat voor de invulling van het begrip woning kan worden aangesloten bij de Wet op de huurtoeslag. Voor het begrip "woning" is gekozen, omdat dit aansluit bij de (destijds vigerende) Wet individuele huursubsidie en voor gemeenten ook in het kader van de uitvoering van de Algemene bijstandswet een duidelijk en hanteerbaar begrip is.

In de uitvoering van de Wet individuele huursubsidie wordt onder een woning verstaan een zelfstandige woning, dat wil zeggen een woning voorzien van een eigen toegang, waarbij geen wezenlijke woonfuncties zoals woon- en slaapruimte, was- en kookgelegenheid en toilet met andere woningen worden gedeeld. Eigen toegang houdt in dat men de woonruimte kan bereiken zonder daarbij vertrekken of gangen en dergelijke te hoeven passeren waarover anderen zeggenschap hebben, omdat zij huurder of eigenaar zijn (Kamerstukken II 1993/94, 22 545, nr. 18, p. 87). Zie ook ECLI:NL:CRVB:2001:AD7128.

Daarom bepaalt deze beleidsregel dat onder ‘woning’ wordt verstaan: een woning zoals bedoeld in artikel 1 onderdeel k en i van de Wet op de huurtoeslag, alsmede een woonwagen of woonschip, zoals bedoeld in artikel 3 lid 6 Participatiewet. Er is sprake van een zelfstandige woonruimte indien in de woning in elk geval aanwezig zijn:

• •

  een eigen woon(slaap)kamer;

• •

  een eigen keuken met aanrecht, aan- en afvoer voor water en een aansluitpunt voor een kooktoestel,

• •

  een eigen toilet met waterspoeling

Een belanghebbende kan in beginsel huurtoeslag krijgen voor een zelfstandige woonruimte. Soms kan een belanghebbende ook huurtoeslag krijgen voor een onzelfstandige woning in een woongebouw voor begeleid wonen of voor een groepswoning voor ouderen. Dat kan alleen als deze woning is aangewezen voor de huurtoeslag. Dit kan nagevraagd worden bij de verhuurder.

Lid 1 onderdeel e: woonkosten

Het begrip ‘woonkosten’ is nader gedefinieerd, omdat dit van belang is voor de toepassing van artikel 3 van deze beleidsregel (verlaging woonsituatie). Aangesloten is bij de begripsomschrijving die voorheen onder de vigeur van de Algemene Bijstandswet in het Besluit landelijke normering (tot 1996) was opgenomen. Volgens de CRvB volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Abw dat het begrip woonkosten ten tijde van de Abw (nog steeds) moest worden uitgelegd conform de bepalingen van het tot 1 januari 1996 geldende Bijstandsbesluit landelijke normering. Aangenomen moet worden dat deze rechtspraak ook onder de wet nog van betekenis is.

Bij ‘het in eigendom hebben van de woning te betalen zakelijke lasten’ kan worden gedacht aan het rioolrecht, het eigenaarsdeel van de onroerende zaakbelasting, de opstalverzekering, het eigenaarsdeel van de waterschapslasten en de erfpachtcanon.

Servicekosten en nutsvoorzieningen zijn ook onderdeel van de woonkosten. Voor de definitie van servicekosten wordt aangesloten bij artikel 5 lid 3 Wet op de huurtoeslag. In dit artikel staat omschreven welke kosten als servicekosten in aanmerking komen, namelijk:

• •

  kosten voor het in bedrijf zijn van lift-, ventilatie-, hydrofoor- en alarminstallaties, en van verlichting van door de huurder met anderen gemeenschappelijk gebruikte ruimten;

• •

  schoonmaakkosten van de lift en andere gemeenschappelijke ruimten;

• •

  de kosten voor de diensten van een huismeester;

• •

  kapitaals- en onderhoudskosten van dienstruimten en gemeenschappelijke recreatieruimten.

Artikel 2. Toepasselijkheid

De werking van de beleidsregels is beperkt tot belanghebbenden die ouder zijn dan 21 jaar doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd. Vanwege de lagere jongerennorm is ervoor gekozen geen verdere verlaging toe te passen bij belanghebbenden van 18 tot 21 jaar.

De jongerennorm van artikel 20 van de wet zijn laag vastgesteld omdat de ouders nog onderhoudsplichtig zijn jegens hun kinderen totdat deze de leeftijd van 21 jaar hebben bereikt. De ouders kunnen bijvoorbeeld voldoen aan hun onderhoudsplicht door hun kind bij hen te laten inwonen of de huur voor hen te betalen. In dergelijke gevallen zou als het ware ‘dubbel gekort’ worden als ook nog krachtens deze beleidsregel de uitkering verlaagd zou worden. Bovendien zou categoriale verlaging op belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar de uitvoering van deze beleidsregel nodeloos ingewikkeld maken.

Mocht evenwel het niet toepassen van deze beleidsregel op de jongerennorm van artikel 20 van deze wet onredelijke uitkomsten geven, dan blijft het college bevoegd om op grond van artikel 18 lid 1 van de wet de bijstand lager vast te stellen.

Artikel 3. Verlaging vanwege woonsituatie

Reikwijdte verlaging

Naast het toepassen van de kostendelersnorm kan bij het bepalen van de uitkering nog op een andere manier rekening worden gehouden met de specifieke woonsituatie. Het is mogelijk de norm te verlagen. De wettelijke grondslag is artikel 27 Participatiewet. Centraal daarin staat het begrip woonkosten.

Gelijktijdig toepassen van kostendelersnorm en verlaging van de uitkering in verband met de woonsituatie is niet mogelijk.

De verlaging geldt niet voor:

• •

  jongeren tot 21 jaar (art. 20 Participatiewet);

• •

  belanghebbenden op wie de kostendelersnorm van toepassing is (art. 22a Participatiewet).

Wordt de norm verlaagd omdat de belanghebbende geen woonlasten heeft en is hij daarnaast medebewoner, zodat de norm ook nog eens op die grond verlaagd wordt, dan kan dit spoedig als een te ver gaande vorm van verlaging van de uitkering worden aangemerkt, gelet op het totale effect van de dubbele verlaging. Op grond van het individualiseringsbeginsel zal de verlaging dan beperkt moeten worden.

Algemeen

Als belanghebbende geen of verminderde woonlasten heeft, kan dat aanleiding zijn om met toepassing van artikel 27 van de wet, de bijstand lager vast te stellen. In de wet wordt overigens niet het begrip ‘woonkosten’ of ‘woonlasten’ gehanteerd, maar ‘lagere noodzakelijke kosten van het bestaan als gevolg van de woonsituatie’. Daarmee wordt duidelijk dat het hebben van kosten voor water, gas, licht en dergelijke voor belanghebbende niet afdoende is om een verlaging van de uitkering te voorkomen.

Individualiseringsbeginsel

Overigens kan het college, indien noch in het kader van artikel 27 Participatiewet noch in het kader van artikel 33 lid 1 Participatiewet rekening wordt gehouden met de situatie waarin een ander dan belanghebbende de woonkosten betaalt, de bijstand in voorkomende gevallen afwijkend (lager of hoger) vaststellen op grond van het individualiseringsbeginsel van artikel 18 lid 1 Participatiewet.

Geen woonkosten

Als aan een woning geen woonkosten verbonden zijn, is er sprake van lagere bestaanskosten dan in andere gevallen. Artikel 27 opent om die reden de mogelijkheid om de norm te verlagen en is in artikel 3, lid 1 van deze beleidsregels gerealiseerd.

Lid 1

Het bepaalde onder lid 1 leidt ertoe dat de norm wordt verlaagd met 16% van de gehuwdennorm, indien een woning wordt bewoond waaraan voor belanghebbende geen woonkosten zijn verbonden. Deze verlaging is een direct afgeleide van de minimumbasishuur van de wet op de Huurtoeslag1. In deze huur zijn de elementen die voor het bepalen van het recht op huurtoeslag meetellen inbegrepen. De minimumbasishuur is het bedrag dat voor de vaststelling van het recht op huurtoeslag bij een inkomen op bijstandsniveau voor eigen rekening blijft. Dit bedrag kan daarom als ondergrens voor de commerciële huur worden gehanteerd.

Onder het ontbreken van woonkosten valt ook de situatie waarbij er geen huur of hypotheeklasten zijn, maar wel sprake is van andere woonlasten. Enkel het hebben van kosten voor water, gas, licht en dergelijke is onvoldoende om een verlaging te voorkomen. Ook in dat geval bedraagt de verlaging 16% van de gehuwdennorm. Van het ontbreken van woonkosten met als gevolg lagere bestaanskosten is (onder andere) in de volgende situaties sprake:

• •

  bij bewoning van een woning waaraan geen woonkosten zijn verbonden, bijvoorbeeld in het geval van krakers;

• •

  indien een derde, bijvoorbeeld een onderhoudsplichtige, de woonlasten betaalt van de woning,

• •

  indien een derde, bijvoorbeeld een onderhoudsplichtige, de woonlasten betaalt van de opvang.

Lid 2

Naast het ontbreken van woonkosten, kan er ook sprake zijn van een woonsituatie met verminderde woonkosten die voor de belanghebbende lagere bestaanskosten tot gevolg hebben.

Er zijn verschillende woonvormen mogelijk waarbij iemand niet in een inrichting verblijft, maar waardoor de woonsituatie wel sprake is van lagere bestaanskosten. Hierbij kan gedacht worden aan:

• -

  Antikraak wonen

  Antikraak wonen is bedoeld om te voorkomen dat krakers leegstaande gebouwen in gebruik nemen. Dit wordt gerealiseerd door het plaatsen van zogenaamde ‘kraakwachten’: de antikrakers. Deze antikrakers hebben niet dezelfde rechten als reguliere huurders. Er is doorgaans geen sprake van een huurcontract, wel van een zogenaamde bruikleenovereenkomst of gebruikersvergoeding. Antikrakers hebben dus ook geen reguliere huurbescherming en vaak een kort opzegtermijn. Daar staat tegenover dat de antikraker vaak een relatief kleine vergoeding betaald.

• -

  Maatwerkvoorziening

  Onder maatwerkvoorzieningen die gericht zijn op wonen kunnen veel verschillende woonvormen worden verstaan. Globaal kan worden gedacht aan personen die tijdelijk wonen in een accommodatie van een instelling met daarbij begeleiding, gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid, bedoeld voor personen die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving.

Tijdelijke woonsituatie

Als er sprake is van tijdelijk verblijf elders, is het aan het college om de uitkering af te stemmen op de individuele omstandigheden. Deze situatie verandert niet door de invoering van de kostendelersnorm. Bij tijdelijk verblijf2 (bijvoorbeeld de vrouwenopvang of een begeleidwonenproject), zal de kostendelersnorm niet van toepassing zijn, omdat men daar geen hoofdverblijf heeft. Het enkele feit dat iemand voor langere tijd in, bijvoorbeeld, een begeleidwonenproject verblijft, wil niet per definitie zeggen dat de belanghebbende zijn hoofdverblijf daar heeft en de kostendelersnorm van toepassing is. Ook een antikraak woning wordt als tijdelijke woonvorm beschouwd. Antikraak wonen is immers altijd voor een beperkte periode, totdat is besloten over de verdere bestemming van het vastgoed. Het is uiteindelijk aan het college om aan de hand van de concrete feiten en omstandigheden van een uitkeringsgerechtigde vast te stellen of het gaat om verblijf met een tijdelijk karakter of niet.

Verlaging

Er is gekozen voor het toepassen van een trapsgewijze verlaging. Bij deze verlaging is bewust gebruik gemaakt van percentages en niet van vaststaande bedragen. Dit voorkomt aanpassing van de beleidsregels als gevolg van de jaarlijkse indexering van de minimumbasishuur. Voor de berekening van de verlaging wordt gebruik gemaakt van het bedrag van de minimumbasishuur (zie ook bovenstaande toelichting bij artikel 3, lid 1). De huidige minimumbasishuur is momenteel € 225,08, deze wordt jaarlijks geïndexeerd. Indien de woonkosten van belanghebbenden 95% van de minimumbasishuur bedragen of meer, wordt er geen verlaging toegepast. Deze ‘buffer’ is ingebouwd om te voorkomen dat mensen bij wie de woonkosten de minimale commerciële huurprijs zeer dicht naderen, direct geconfronteerd worden met een verlaging.

Uit bovenstaande voorbeelden blijkt dat er verschillende woonvormen denkbaar zijn, waarbij sprake is van verminderde woonkosten die voor de belanghebbende lagere bestaanskosten tot gevolg hebben. Als gevolg van deze lagere bestaanskosten wordt een verlaging toegepast op de uitkering. Indien er geen verlaging zou worden toegepast, betekent dit dat deze groep mensen voordeel zouden hebben in vergelijking met reguliere huurders. Deze situatie is niet wenselijk. Tegelijkertijd kan er niet voor elke situatie eenzelfde verlagingsbedrag worden gehanteerd, omdat dit als gevolg heeft dat sommige mensen sterker benadeeld zullen worden dan het voordeel dat zij feitelijk hebben van hun verminderde woonkosten. Er is daarom gekozen voor het systeem van een trapsgewijze verlaging.

Voorbeeld 1

De belanghebbende woont in een antikraak woning waarvoor maandelijks € 301,00 in rekening wordt gebracht. Uit de aangeleverde bruikleenovereenkomst blijkt dat dit bedrag als volgt is opgebouwd:

• •

  € 180,00 maandelijkse kosten

• •

  € 75,00 nutskosten

• •

  € 15,00 container

• •

  € 31,00 onderhoud & assistentie servicecontract.

Uit de overeenkomst blijkt dat het servicecontract niet kan worden beschouwd als servicekosten zoals vastgesteld door de Belastingdienst. Deze kosten vallen daarom, net als de nutskosten en containerkosten, onder de niet-subsidiabele kosten. Hiervoor kan bij ‘reguliere’ huurwoningen ook geen toeslag worden verstrekt vanuit de Toeslagenwet. Alleen de maandelijkse kosten van € 180,00 kunnen daarom als (subsidiabele) woonkosten worden beschouwd. De verlaging bedraagt dan ook 4% van de gehuwdennorm.

Voorbeeld 2

Er zijn ook situaties denkbaar waarin het niet duidelijk is hoe hoog de woonkosten zijn:

Belanghebbende heeft een (leer-) woonarrangement bij een organisatie afgesloten. Uit de aangeleverde overeenkomst blijkt dat de kosten voor het gebruik van de woning € 390,00 per maand bedragen. Uit telefonisch navraag bij de organisatie volgt dat deze kosten inclusief gas, water, licht en internet zijn. Naar aanleiding hiervan wordt op grond van artikel 3 lid 2 van de beleidsregels ‘kostendelersnorm Participatiewet ’s-Hertogenbosch 2019’ uitgegaan van een kale huurprijs van 55% van de gebruikskosten, wat neer komt op een bedrag van € 214,50 per maand. Dit bedrag ligt binnen de grens van 95% van het minimale huurbedrag, waardoor er in deze situatie geen sprake is van het toepassen van een verlaging.

Lid 3

Deze beleidsregels ziet op de mogelijkheid om de uitkering van (pseudo)dak- en thuislozen te verlagen met 15% van de gehuwdennorm omdat deze lagere bestaanskosten hebben dan anderen die een woning bewonen. In de regel zullen zij geen kosten hebben voor het aanhouden van woonruimte. Tegenover het ontbreken van kosten omdat geen woonruimte wordt aangehouden, staat dat dak- en thuislozen regelmatig kosten zullen moeten maken voor dak-, nacht- en thuislozenopvang. Dit dient bij de vaststelling van de uitkeringshoogte te worden betrokken.

Er is daarom gekozen voor een verlaging van 15% van de gehuwdennorm. Hiermee voorkomen we het verstrekken van relatief hoge uitkering voor dak- en thuislozen in vergelijking met bijstandsgerechtigden met zelfstandige woonkosten.

Woonkosten zijn in de regel hoger dan het bedrag van de verlaging van 15%. Ook bij een verlaging van 15% zal er een uitkeringsbedrag resteren waarmee de dak- en thuisloze in zijn bestaanskosten kan voorzien, inclusief de kosten die zij betalen voor maatschappelijke opvang.

Artikel 4. Afzien verlaging na afronding studie (schoolverlating)

In artikel 28 van de wet is opgenomen dat gemeenten de keuze hebben om de bijstandsnorm voor een belanghebbende, die recent de deelname aan onderwijs heeft beëindigd waarvoor aanspraak bestond op studiefinanciering of op een tegemoetkoming in de onderwijsbijdrage, gedurende zes maanden te kunnen verlagen. Het college kiest ervoor om van deze mogelijkheid géén gebruik meer te maken. Het argument om deze ‘verlaging schoolverlaters’ wel toe te passen ligt deels in het verleden. De verlaging was bedoeld om de schoolverlater gedurende het eerste half jaar niet in een (veel) betere financiële positie te brengen dan toen hij/zij nog aangewezen was op studiefinanciering of een tegemoetkoming in de onderwijsbijdrage. Op deze manier werd een financieel ‘aanzuigende werking’ van de uitkering zoveel mogelijk voorkomen. Daarbij diende wel rekening te worden gehouden met het gegeven dat de bijstand na aftrek van de schoolverlatersverlaging nooit lager mocht zijn dan het bedrag waar de schoolverlater recht op had toen hij/zij nog studiefinanciering ontving. Oftewel: studenten mochten er financieel niet op achteruit gaan door het toepassen van de verlaging schoolverlaters.

Het college is van mening dat er meerdere argumenten zijn om af te zien van deze verlaging:

• •

  Vanaf 2015 is de Wet Werk en Bijstand overgegaan in de Participatiewet. Een van de vernieuwingen van deze wet is de introductie van de kostendelersnorm: hierbij wordt rekening gehouden met de schaalvoordelen van het delen van de kosten in één huishouden. Dit heeft tot gevolg dat het steeds vaker voorkomt dat de schoolverlatersverlaging slechts minimaal of helemaal niet kan worden toegepast. Daar komt bij dat de kosten van levensonderhoud voor een alleenstaande schoolverlater even hoog zijn als voor andere alleenstaande belanghebbenden.

• •

  Daarnaast is er sinds september 2017 sprake van een nieuw leenstelsel voor studenten bij de Dienst Uitvoering Onderwijs. In het nieuwe leenstelstel kunnen studenten veelal een (veel) hoger bedrag lenen dan de bijstandsnorm die voor hen van toepassing zou zijn. Het beleidsuitgangspunt is altijd geweest dat schoolverlaters er financieel niet op achteruit mogen gaan wanneer de schoolverlaters verlaging wordt toegepast. Echter, bij het toepassen van de schoolverlaters verlaging in combinatie met het huidige leenstelsel is dit in de praktijk vaak wel het geval. Op deze wijze kan zelfs gesteld worden dat het aangaan van een hoge studielening wordt gestimuleerd.

• •

  Een laatste argument om geen verlaging toe te passen ligt in de wijze waarop inkomsten worden ingehouden. Wanneer studenten gedurende hun studieperiode studiefinanciering ontvangen en daarnaast een (bij)baan hebben, heeft dit geen invloed op de hoogte van de studiefinanciering. Indien deze studenten hierna een beroep moeten doen op een uitkering, worden deze inkomsten wel ingehouden. De inkomensval van studiefinanciering met inkomsten uit een (bij)baan naar een uitkering waarop niet alleen de inkomsten worden ingehouden, maar ook nog een verlaging wordt toegepast, kan fors zijn en wordt door het college als onwenselijk gezien.

Artikel 5, 6, 7 en 8

Deze artikelen behoeven geen nadere toelichting.