Damoclesbeleid gemeente Almere 2017

Handel, productie, teelt en andere illegale activiteiten rondom zowel harddrugs als softdrugs, hebben een ondermijnend en potentieel ontwrichtend effect op de samenleving door de verwevenheid van onder- en bovenwereld, corruptie en de innesteling in lokale gemeenschappen en maatschappelijke sectoren. Het is een gegeven van algemene bekendheid dat hennepteelt en drugshandel veelal gepaard gaat met overlast, criminaliteit en verstoring van de openbare orde. Tevens vormen hennepkwekerijen een groot risico voor brandonveilige situaties. Drugslaboratoria voor synthetische drugs vormen een risico voor explosiegevaar en het milieu.

Artikel 13b van de Opiumwet geeft de burgemeester de mogelijkheid om in geval van aanwezigheid van drugs bestuursdwang toe te passen waarbij tot sluiting van een pand wordt overgegaan.

Artikel 13b, lid 1, van de Opiumwet staat bekend als de Wet Damocles. De tekst van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet luidt:

"De burgemeester is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of lijst II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is."

De beleidsregel heeft tot doel helder te maken hoe de burgemeester optreedt tegen handel in drugs vanuit woningen en lokalen.

Als nevendoelstellingen wordt bereikt dat:

• •

  de handhavingsactiviteiten van politie, justitie en gemeente op elkaar afgestemd zijn en waar mogelijk complementair aan elkaar zijn;

• •

  geconstateerde overtredingen gevolgd worden door een adequate reactie die qua intensiteit zo goed mogelijk aansluit bij de ernst van de overtreding en het beoogde effect heeft, namelijk het bestrijden van handel in drugs en herstel van de openbare orde;

aan de overtreder en/ of rechthebbende op het gebruik van de zaak kenbaar is welke (bestuursrechtelijke) maatregel hij van de overheid (het bestuursorgaan) kan verwachten na een overtreding, waardoor er mogelijk tevens een preventieve werking vanuit gaat.

Handel in drugs vormt een ernstige aantasting van de openbare orde, veiligheid en volksgezondheid. Het woon- en leefklimaat en de sociale en/of fysieke veiligheid van burgers worden er door aangetast (denk aan brandgevaar). De volksgezondheid is in het geding omdat sprake is van ongecontroleerde handel in drugs. Daarnaast kan worden gewezen op nadelige economische gevolgen, zoals het dalen van de verkoop- en verhuurwaarde van omliggende panden. Door de in- en uitloop van dealers, gebruikers en andere aan illegale activiteiten gerelateerde personen ervaren omwonenden immers hinder van deze activiteiten en krijgt de omgeving een slechte reputatie.

Daartoe aanwezig

Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State1 om de woorden ‘daartoe aanwezig’ in artikel 13b eerste lid Opiumwet zo uit te leggen dat de burgemeester al bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen indien in een pand een handelshoeveelheid (er is sprake van beroeps- of bedrijfsmatig handelen) drugs aanwezig is. Het is dus niet noodzakelijk dat de drugs daadwerkelijk wordt verhandeld. Om te bepalen wanneer sprake is van een ‘handelshoeveelheid’ wordt aangesloten bij de door het Openbaar Ministerie (OM) toegepaste criteria.2 Bij overschrijding van de hoeveelheid dat bestemd is voor eigen persoonlijk gebruik, wordt aangenomen dat de drugs bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking dan wel daartoe aanwezig zijn.

Aantasting openbare orde wordt zonder meer aangenomen

Gelet op de tekst van artikel 13b Opiumwet is voor het ontstaan van de hierin neergelegde bevoegdheid niet noodzakelijk dat de burgemeester aannemelijk maakt dat de aanwezigheid van drugs overlast heeft veroorzaakt.3 Door de aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs, wordt de aantasting van de openbare orde zonder meer aangenomen. De openbare ordeverstoring in de vorm van drugsgerelateerde overlast in de omgeving hoeft niet door middel van feiten en omstandigheden te worden aangetoond.

Strafrecht en bestuursrecht in de Opiumwet

Het OM is verantwoordelijk voor de opsporing en vervolging van misdrijven en overtredingen van het gestelde bij of krachtens de Opiumwet. Het strafrechtelijke optreden richt zich op de bij de verkoop betrokken personen, de verdachten (daders). Het beëindigen of opheffen van het illegale verkooppunt wordt daarmee niet bereikt. Om ook handhavende maatregelen te nemen tegen het gebruik van de woningen of lokalen waarin overtredingen zijn begaan, kan de burgemeester aanvullend gebruik maken van de bestuursrechtelijke mogelijkheden (tweesporenbeleid).

Tussen het strafrechtelijk optreden en het effectueren van de bestuursrechtelijke maatregelen kan enige tijd zitten, nu de eisen van zorgvuldigheid bij het toepassen van het bestuursrechtelijke spoor in acht moeten worden genomen. Bestuursrechtelijk optreden door de burgemeester op basis van de Opiumwet veronderstelt altijd samenwerking met de politie. De burgemeester is afhankelijk van informatie uit het opsporingsonderzoek, vastgesteld in een proces-verbaal, hennep informatiebericht, bestuurlijke rapportage van de politie en/of de bevindingen van de gemeentelijke toezichthouder of andere constateringen. Als door de duur van de procedure geruime tijd is verstreken sinds de ontdekking van de drugs, hoeft dat geen aanleiding te zijn om te concluderen dat de belangenafweging tot een minder vergaande maatregel moet leiden.

De bevoegdheid van het OM tot strafrechtelijk optreden blijft bestaan, ongeacht of er bestuursrechtelijk optreden door de burgemeester volgt. Dat geldt ook andersom; als het OM niet strafrechtelijk optreedt, blijft de burgmeester bevoegd bestuursrechtelijk op te treden.4

Hennepplantages, -knipperijen, -drogerijen

Waar in dit beleid wordt gesproken over drugshandel of handel wordt, in ieder geval, ook gedoeld op hennepplantages, -knipperijen en -drogerijen.

Onderscheid harddrugs en softdrugs

In de aanpak wordt onderscheid gemaakt tussen de aanwezigheid van harddrugs en softdrugs. De activiteiten die gerelateerd zijn aan harddrugs hebben een grotere negatieve invloed op het woon- en leefklimaat dan bij de handel in softdrugs. De handel van harddrugs vindt vaak plaats in een harder en crimineler milieu. Een langere sluitingstijd is bij handel in de middelen zoals genoemd op lijst I (harddrugs) behorende bij de Opiumwet dus noodzakelijk om de situatie te normaliseren.

Verwijtbaarheid van betrokken personen

Het toepassen van bestuursdwang is erop gericht de handel in of vanuit een lokaal of woning beëindigd te houden en de openbare orde in de omgeving te herstellen. In beginsel is het voor het bestuursrechtelijk optreden niet van belang of de eigenaar, verhuurder, huurder, gebruiker of een derde de overtreding heeft begaan. De feitelijke constatering van overtreding van de Opiumwet is voldoende om over te gaan tot handhavend optreden. De toepassing van artikel 13b Opiumwet is gericht op het pand (locatie) en niet op de persoon of belanghebbende. De persoonlijke verwijtbaarheid van de betrokkenen van een illegaal verkooppunt speelt daarom geen rol bij de vraag of zich een situatie voordoet die tot sluiting van het pand noopt.5 In de bestuursrechtelijke procedure hoeven geen strafrechtelijke bewijsregels in acht genomen te worden. Er kan worden uitgegaan van het feitencomplex dat naar voren is gekomen uit het proces-verbaal van de politie en/of de rapportage van de toezichthouder.

Onderscheid woningen en lokalen

Handel in drugs vanuit lokalen en woningen, dan wel in of daarbij behorende erven, is in het belang van de openbare orde en het algemeen maatschappelijk belang volstrekt ontoelaatbaar. Het is van belang dat er in dit handhavingsbeleid een onderscheid wordt gemaakt in drugshandel in (al dan niet voor het publiek toegankelijke) lokalen en drugshandel in woningen. Het sluiten van een woning, die daadwerkelijk wordt gebruikt als woning, zal in zijn algemeenheid een grotere inbreuk maken op iemands persoonlijke levenssfeer, dan de sluiting van een lokaal.

Onder een lokaal en het daarbij behorende erf verstaat de burgemeester in het kader van deze beleidsregel het volgende: alle al dan niet voor publiek opengestelde lokalen en daarbij behorende erven.

• •

  Onder een voor publiek opengesteld lokaal wordt verstaan: een besloten ruimte, met inbegrip van een daarbij behorend erf, dat al dan niet met enige beperking voor het publiek toegankelijk is. Bijvoorbeeld: winkels, horecabedrijven, hotels, restaurants, pensions, cafés, cafetaria, snackbars, discotheken, buurthuizen en clubhuizen. Hieronder wordt tevens verstaan een bij dit bedrijf/lokaal behorend terras en andere aanhorigheden.

• •

  Onder een niet voor publiek opengesteld lokaal wordt verstaan: een besloten ruimte, met inbegrip van een daarbij behorend erf, dat niet voor het publiek toegankelijk is, niet zijnde een woning. Bijvoorbeeld: bedrijfsruimten, magazijnen en loodsen.

In de beleidsregel wordt geen onderscheid gemaakt tussen wel of niet voor publiek toegankelijke lokalen.

De wetgever heeft het begrip woning in de Opiumwet niet gedefinieerd. De burgemeester verstaat in het kader van deze beleidsregel onder een woning het volgende:

‘Een woning is een verblijf dat in hoofdzaak dient tot woning dan wel dienstbaar is aan het wonen. Hieronder valt zowel een koopwoning als een huurwoning, maar bijvoorbeeld ook stacaravans, woonschepen, woonwagens, etcetera. Het is de plaats waar een persoon zijn private huishoudelijke leven leidt. Dit wordt niet zonder meer bepaald door uiterlijke kenmerken, zoals de bouw en de aanwezigheid van een bed en andere huisraad, maar ook de daadwerkelijk, feitelijk daaraan gegeven bestemming. Een persoon die incidenteel overnacht in een woning wordt niet aangemerkt als bewoner. Een inschrijving in de Basisregistratie Personen is een indicatie voor bewoning, maar hoeft niet doorslaggevend te zijn.’

Soms is sprake van schijnbewoning. Er wordt dan de indruk van bewoning gesimuleerd, bijvoorbeeld door het plaatsen van wat schaars meubilair in de woonkamer. Dat in de woning wordt geslapen, bijvoorbeeld blijkende uit de aanwezigheid van een slaapzak en dat gebruikte kleding wordt aangetroffen, maakt niet dat sprake is van bewoning. Gebruik voor woondoeleinden met een meer dan incidenteel karakter is dan niet aannemelijk.6

De feitelijke constatering over het gebruik van de woning wordt vastgesteld op het moment van constatering van de overtreding van de Opiumwet door de politie.

Bij een onbewoonde woning of bij schijnbewoning wordt conform dit beleid de matrix toegepast die geldt voor een lokaal.

Wijziging huursituatie of eigendomsoverdracht

Een wijziging in de huursituatie of de eigendomsoverdracht van een pand wordt als niet relevant beschouwd indien dit wordt gerealiseerd nadat een overtreding van de Opiumwet geconstateerd is. De reden hiervoor is dat de verhuurder/ eigenaar niet met het plaatsen van andere huurders of verkoop van de woning onder de genoemde last kan uitkomen. Het is immers op dat moment nog steeds noodzakelijk de openbare orde in het pand te herstellen. Het enkel plaatsen van nieuwe huurders of bewoners leidt niet tot het voorkomen van herhaling van een met de Opiumwet strijdige situatie.

Bestuursdwang of dwangsom

Een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom zijn reparatoire sancties. Anders dan punitieve sancties zijn de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom niet gericht op bestraffing of leedtoevoeging, maar op het ongedaan maken, beëindigen of voorkomen van een overtreding. Toepassing ervan moet voldoen aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit.

Het opleggen van een last onder bestuursdwang is een herstelsanctie in de zin van artikel 5:2 lid 1 onder b van de Awb. Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, heeft de mogelijkheid om in plaats van het toepassen van bestuursdwang de overtreder een last onder dwangsom op te leggen (artikel 5:32 Awb).

Ten aanzien van de uitoefening van artikel 13b Opiumwet kiest de burgemeester er voor om bij het aantreffen van een handelshoeveelheid drugs in lokalen het pand te sluiten. Met de sluiting wordt een locatie weggenomen waar criminele activiteiten plaatsvinden. Vaak beëindigt sluiting van een lokaal een situatie die schadelijk is voor de kwaliteit van de woon- en leefomgeving. Hiermee wordt beoogd de loop naar het betreffende pand eruit te halen, de overtredingen te beëindigen en herhaling van de overtreding te voorkomen. Daarmee wordt een barrière opgeworpen en het criminele ondernemingsproces verstoord. Bovendien gaat van deze pandgerichte aanpak een sterke signaalfunctie uit die naast een preventieve werking (anderen afschrikken en het voorkómen van herhaling) ook de aantrekkingskracht op andere criminele activiteiten tegengaat. Duidelijk wordt dat het pand niet langer als verkoop-, aflever-, teelt- of opslagruimte voor drugs kan worden gebruikt.

Dat is echter anders bij bewoonde woningen. Daarbij speelt het hebben van woongenot en de daaraan gerelateerde privacy (persoonlijke levenssfeer) een erg prominente rol. Bij de handel in softdrugs (aanwezigheid van een handelshoeveelheid) wordt met het oog op de proportionaliteit daarom eerst een last onder dwangsom opgelegd. Of een woning wordt gebruikt als woning blijkt uit de feitelijke constatering ter plaatse, zoals dat veelal wordt verwoord in het rapport van bevindingen van de politie. Bij de handel in harddrugs (aanwezigheid van een handelshoeveelheid) wordt de woning wel gesloten.

Voor wat betreft het opleggen van een last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom worden de bepalingen van de Awb in acht worden genomen.

Zienswijze

Voordat de burgemeester daadwerkelijk overgaat tot sluiting van een lokaal of woning of voordat een last onder dwangsom wordt opgelegd, wordt het voornemen bekend gemaakt aan betrokkene(n). Tegen dit voornemen kan een mondelinge of schriftelijke zienswijze worden ingediend. Van de mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze wordt afgezien indien vereiste spoed zich hiertegen verzet (artikel 4:11, onder a Awb).

Besluit

Wanneer wordt overgegaan tot het opleggen van een last onder dwangsom, wordt het besluit op schrift gesteld en bekendgemaakt aan de overtreder (artikel 5:32 Awb). Wanneer wordt overgegaan tot sluiting van een woning of lokaal (last onder bestuursdwang), wordt het besluit op schrift gesteld en bekendgemaakt aan de overtreder en de rechthebbenden op het gebruik (artikel 5:24 Awb).

b1. Last onder dwangsomDe last onder dwangsom houdt in dat herhaling van de overtreding van de Opiumwet wordt tegengegaan. Omdat de last ziet op het voorkomen van herhaling van de overtreding, wordt geen begunstigingstermijn gegund.

b2. Last onder bestuursdwang; effectuering van de sluitingDe last onder bestuursdwang houdt in dat het pand ontoegankelijk is en blijft gedurende de termijn van de sluiting en dat een aankondiging van de sluiting duidelijk zichtbaar moet worden aangebracht op het betreffende pand. In de last onder bestuursdwang wordt een begunstigingstermijn (artikel 5:24, lid 2 Awb) opgenomen.

Aan de betrokkene(n) wordt een termijn gegeven van minimaal 2 dagen voordat het pand gesloten wordt, waarbinnen zelf het lokaal/ de woning ‘sluit klaar’ gemaakt kan worden. Dit wil zeggen dat betrokkene(n) de gelegenheid krijgen om voor de sluiting persoonlijke eigendommen uit het pand te (laten) halen, afsluitingsmaatregelen te (laten) nemen, zoals het afsluiting van de nutsvoorzieningen en de risico’s uit het pand weg te nemen zodat het pand zonder problemen voor de aangegeven periode gesloten kan worden.

Tijdens de periode van de sluiting heeft niemand toegang tot het pand.

Als zich een spoedeisende situatie voordoet, kan bestuursdwang worden toegepast zonder voorafgaande last (artikel 5:31 Awb). In het geval dat de drugshandel de openbare orde in zeer ernstige mate verstoord, is een spoedeisende sluiting gerechtvaardigd. De toepassing van spoedeisende bestuursdwang wordt vervolgens schriftelijk bekendgemaakt aan de overtreder en de rechthebbenden (artikel 5:31, lid 2 Awb).

Aanzegging tot kostenverhaal

In het besluit tot opleggen van een last onder bestuursdwang kan tegelijk een aanzegging tot kostenverhaal worden opgenomen in het geval de burgemeester de last dient uit te voeren. Dit is het geval wanneer de last niet binnen de in het besluit aangegeven begunstigingstermijn geheel wordt uitgevoerd. De kosten van bestuursdwang kunnen op basis van het bepaalde in de Awb verhaald worden op de overtreder(s).

Bekendmaking en registratie van het besluit

Het besluit tot sluiting van een woning of een lokaal op grond van artikel 13b Opiumwet wordt geregistreerd in de zin van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken (WKPB). Het WKPB-register houdt deze publiekrechtelijke beperking betreffende de onroerende zaak bij. Indien de sluiting wordt opgeheven, wordt dit aangepast in het WKPB-register.

Samenloop

Bij cumulatie van op te leggen maatregelen op grond van dit beleid (bijvoorbeeld als sprake is van zowel hard- als softdrugs) is de zwaarst gestelde maatregel van toepassing.

Het al bestaande ‘Hennepconvenant Midden Nederland’ of het daarop volgende convenant blijft onverminderd van kracht, evenals de (andere) maatregelen die daarin genoemd staan. Indien softdrugs wordt aangetroffen in een lokaal of woning van een convenantpartner, worden de afspraken uit het hennepconvenant gevolgd.

Toepassing van de bevoegdheden op grond van de Opiumwet staat toepassing van andere collegebevoegdheden of burgemeestersbevoegdheden, zoals het intrekken van een Drank- en Horecawetvergunning, niet in de weg.

Om de bevoegdheid van de burgemeester op grond van artikel 13b van de Opiumwet adequaat, proportioneel en subsidiair toe te passen is het van belang dat de handhavingsstappen die genomen worden, zijn vastgelegd in beleid. De onder A. en B. (1 en 2) genoemde, getrapte, sanctionering wordt toegepast.

De op te leggen maatregel is bedoeld als herstelsanctie. De zwaarte van de sanctie sluit aan op de ernst van de overtreding. Dat betekent bijvoorbeeld dat bij herhaling van een overtreding de sluitingstijd langer is, omdat de bekendheid van het verkooppunt groter zal zijn en de maatregel kennelijk niet voldoende is geweest om herhaling van de overtreding te voorkomen of herstel van de oude situatie te bewerkstelligen. Ten aanzien van harddrugs geldt een zwaardere sanctionering dan ten aanzien van softdrugs.

Duur van de maatregel

Indien gedurende drie jaar na de eerste of tweede overtreding geen nieuwe constatering plaatsvindt, zal de zaak als afgedaan worden beschouwd. Een latere constatering op dezelfde locatie zal dan gelden als een eerste constatering.

Drugs in (al dan niet voor het publiek opengestelde) lokalen (onder andere bedrijfsruimten en onbewoonde woningen) dan wel in of op bij zodanige lokalen behorende erven.

Drugs in bewoonde woningen dan wel in of op bij de woning behorende erven.

B1. De hoogte van de last wordt bepaald door het aantal aangetroffen hennepplanten:

Deze bedragen zijn gelijk aan de bedragen die opgenomen zijn in het voorgaande Damoclesbeleid (2015). De bedoeling is dat er een van de last een voldoende afschrikwekkend effect uitgaat zodat voorkomen wordt dat wederom een overtreding van de Opiumwet plaatsvindt.

B2. De hoogte van de last wordt bepaald door het aantal aangetroffen grammen softdrugs:

Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom onder B2. is de omrekentabel uit de standaardberekening en normen, update 1 juni 2016, in geval van “Wederrechtelijk voordeel hennepkwekerij bij binnenteelt onder kunstlicht” van het Bureau Ontnemingswetgeving OM betrokken. Ook zijn de in dit Damoclesbeleid opgenomen dwangsommen ten aanzien van het aantal aangetroffen planten betrokken.

Per dossier wordt nadrukkelijk gekeken of volstaan kan worden met de maatregel die genoemd is in de toepasselijke matrix of dat sprake is van een situatie die tot afwijking van de beleidsregel leidt.

Zwaardere maatregel

De maatregelen genoemd in de tabellen zijn het uitgangspunt. In voorkomende gevallen kan de burgemeester gemotiveerd afwijken van het beleid door een zwaardere maatregel te nemen. Dit kan worden afgeleid uit de feiten en omstandigheden van het dossier. Gedacht kan worden (niet limitatief) aan de aanwezigheid van één of meer (vuur)wapen(s)/ verboden wapenbezit als bedoeld in de Wet wapens en munitie, het aantreffen van vals geld, gestolen goederen, etcetera. Afwijking van dit beleid kan bijvoorbeeld leiden tot het overslaan van een stap uit de handhavingsmatrix.

Lichtere maatregel

De burgemeester handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbende gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen (artikel 4:84 Awb).

Eerdere overtreding in andere matrix

Ook kan er aanleiding zijn van de matrix af te wijken indien er geen sprake is van herhaling van dezelfde overtreding, maar bij het tweede of derde vergrijp een overtreding uit een andere matrix wordt begaan. Dit zal zich vooral voordoen bij een woning wanneer deze bij een eerste overtreding feitelijk bewoond (matrix B) is en bij een tweede overtreding feitelijk onbewoond (matrix A) is en vice versa. Als uitgangspunt wordt dan de maatregel gekozen die in de matrix staat bij de 2e (of opvolgende) overtreding, behorende bij het gebruik van het pand op het moment dat de 2e (of opvolgende) overtreding plaatsvond. In het geval een last onder dwangsom opgelegd is bij de voorgaande overtreding, wordt bij constatering van de 2e (of opvolgende) overtreding ook het invorderingstraject gestart.

Dit beleid treedt in werking op de dag na bekendmaking en kan worden aangehaald als: Damoclesbeleid gemeente Almere 2017.