Algemeen verbindend voorschrift van de gemeenteraad van de gemeente Deventer houdende bepalingen met betrekking tot subsidie Algemene subsidieverordening Deventer

Ondertekening

TOELICHTING BIJ DE ALGEMENE SUBSIDIEVERORDENING DEVENTER

1. ALGEMEEN

Titel 4.2 en 4.4 Algemene wet bestuursrecht

Op 1 januari 1998 is titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in werking getreden als onderdeel van de derde tranche van deze wet. Titel 4.2 van de Awb geeft in 60 artikelen een algemeen wettelijk kader voor de verstrekking van subsidies door de overheid. Daarmee heeft de wetgever beoogd het voor 1998 bestaande ondoorzichtige en diverse subsidierecht te uniformeren en van een deugdelijke en heldere juridische structuur te voorzien. Daarnaast moet de wettelijke regeling in de Awb bijdragen aan een betere beheersbaarheid van de overheidsuitgaven. Op 1 juli 2009 is titel 4.4 van de Awb in werking getreden als onderdeel van de vierde tranche van deze wet. Titel 4.4. van de Awb geeft een algemeen wettelijk kader voor bestuursrechtelijke geldschulden, waaronder ook subsidies vallen. Zo bevat titel 4.4 van de Awb regels over de betaling, verrekening, voorschot-verlening, verzuim en wettelijke rente, verjaring, aanmanen en invorderen bij dwangbevel van bestuursrechtelijke geldschulden.

De eis van een wettelijke grondslag

Een belangrijk uitgangspunt van titel 4.2 van de Awb is dat subsidies slechts worden verstrekt door een bestuursorgaan op basis van een wettelijk voorschrift, dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt (art. 4:23 lid 1 Awb)

De eis van een wettelijke grondslag voor de verstrekking van subsidies wordt gesteld vanwege de democratische legitimatie, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en de verantwoording en beheersing van overheidsuitgaven. De belangrijkste uitzonderingen op de eis van een wettelijke grondslag zijn (artikel 4:23 lid 3 Awb):

• 1.

  subsidiëring op basis van de begroting, mits de begroting vermeldt:

  • a.

    de subsidie-ontvanger en

  • b.

    het maximum bedrag;

• 2.

  subsidiëring in afwachting van een wettelijk voorschrift, gedurende ten hoogste een jaar (spoedeisende subsidie);

• 3.

  incidentele subsidies, mits voor ten hoogste vier jaar verstrekt.

Opmerking verdient dat de Algemene subsidieverordening Deventer (hierna: ASV) niet geldt als wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23, eerste lid, van de Awb, omdat deze verordening niet regelt voor welke concrete activiteiten subsidie kan worden verstrekt.

Vandaar dat deze verordening in artikel 1.3, tweede lid, het college opdraagt nadere subsidieregelingen vast te stellen waarin in ieder geval de te subsidiëren activiteiten worden omschreven. In dat kader wordt gesproken over gedelegeerde regelgeving.

Nadere subsidieregelingen vallen onder ‘wettelijk voorschrift’ als bedoeld in artikel 4:23, eerste lid, van de Awb. In de ASV is de hoofdstructuur van het subsidieproces neergelegd. De beleidsinhoudelijke elementen worden vervolgens in door het college vast te stellen en naast de ASV geldende nadere subsidieregelingen neergelegd.

In een nadere subsidieregeling kan daar waar de ASV dat uitdrukkelijk toestaat op onderdelen worden afgeweken van de hoofdregels zoals neergelegd in de ASV. Hierbij kan worden gedacht aan de vereisten voor de indiening van subsidieaanvragen en de voor deze aanvragen geldende beslistermijnen (zie de artikelen 2.3, tweede lid, 3.2, derde lid, en 5.8, derde lid, van de ASV). Hierdoor is het mogelijk een subsidieregeling op maat te snijden.

Het is overigens van belang om op te merken dat lang niet alle spelregels die betrekking hebben op de verstrekking van subsidies door de gemeente Deventer zijn terug te vinden in deze subsidieverordening. De ASV zal namelijk altijd toegepast moeten worden samen met titel 4.2 en titel 4.4. van de Awb. Het is namelijk niet de bedoeling alle relevante bepalingen uit deze titels te herhalen in de gemeentelijke subsidieverordening.

Deze verordening mag met andere woorden geen doublure zijn van de wet. Daar komt bij dat ook veel regels voor de verstrekking van subsidies zijn opgenomen in door het college vast te stellen nadere subsidieregelingen en eventueel in beleidsregels. De ASV is in hoofdzaak een procedureverordening. Dat betekent dat bij de verstrekking van subsidies meerdere regelingen naast elkaar geraadpleegd en toegepast zullen moeten worden.

Het materiële subsidiebegrip in de Awb

Volgens artikel 4:21, eerste lid, van de Awb wordt onder subsidie verstaan:

De aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.

De Awb hanteert een materieel subsidiebegrip: is aan de omschrijving van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb voldaan, dan is sprake van subsidie, ongeacht de aanduiding die wordt gebruikt, zoals bijdrage, tegemoetkoming, verstrekking, sponsoring, etc. Niet de naam, maar de inhoud is bepalend of sprake is van subsidie of niet.

Volgens de definitie van artikel 4:21 lid 1 Awb zijn betalingen voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen en diensten niet aan te merken als subsidies. Hiermee is beoogd commerciële transacties (inkoop) buiten het subsidiebegrip te houden.

Ook geen subsidies zijn verstrekkingen in natura (bijvoorbeeld gratis gebruik van een gemeentelijke sporthal), geldstromen binnen één rechtspersoon, inkomensvoorzieningen, zoals sociale uitkeringen, huursubsidie en studiefinanciering, schadevergoeding, contributie en de kwijtschelding van een belasting- of premieschuld.

Het proces van subsidieverstrekking volgens de Awb

Het subsidieproces in de Awb wordt aangeduid met de term subsidieverstrekking. Binnen dit proces worden standaard drie rechtsmomenten onderscheiden, te weten:

• 1.

  de subsidieverlening;

• 2.

  de subsidievaststelling;

• 3.

  de subsidiebetaling.

De subsidieverlening:

Deze term is gereserveerd voor het besluit (beschikking) waarbij subsidie (op aanvraag) wordt toegekend voor bepaalde - vaak toekomstige - activiteiten. De betekenis ervan is dat de aanvrager een rechtens afdwingbare voorwaardelijke aanspraak op financiële middelen krijgt, mits hij de gesubsidieerde activiteiten daadwerkelijk uitvoert en hij zich houdt aan de bij de subsidieverlening opgelegde verplichtingen. Het bestuursorgaan gaat hiermee een financiële verplichting aan, waar het in principe niet op terug kan komen. Bij de subsidieverlening kunnen vooruitlopend op de subsidievaststelling en –betaling voorschotten worden verleend.

Het besluit tot subsidieverlening is een besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb en is dus vatbaar voor bezwaar. De subsidieverlening is geregeld in de artikelen 4:29 tot en met 4:36 van de Awb.

De subsidievaststelling:

Bij dit besluit (beschikking) wordt de subsidie na het afleggen van rekening en verantwoording door de subsidie-ontvanger (op aanvraag) definitief vastgesteld door het bestuursorgaan en ontstaat een aanspraak op betaling (art. 4:45 Awb). Aan dit besluit kan een besluit tot subsidieverlening voorafgaan. Ook komt het voor dat de rechtsmomenten subsidieverlening en subsidievaststelling samenvallen (art. 4:29 Awb). Uitgangspunt is dat de subsidie wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag van de verlening (art. 4:46 lid 1 Awb). Een lagere vaststelling is mogelijk op de gronden genoemd in artikel 4:46 lid 2 Awb (bijvoorbeeld wanneer de activiteiten niet of niet geheel hebben plaatsvonden). Het besluit tot subsidievaststelling is eveneens vatbaar voor bezwaar. Na de vaststelling is wijziging of intrekking van de subsidieverlening niet meer mogelijk.

De subsidievaststelling is geregeld in de artikelen 4:42 tot en met 4:47 van de Awb.

De subsidiebetaling:

De vaststelling van de subsidie geeft recht op betaling onder verrekening van reeds betaalde voorschotten. De betaling wordt gezien als een rechtshandeling naar burgerlijk recht. Geschillen over de betaling moeten daarom worden voorgelegd aan de burgerlijke rechter. De subsidiebetaling is geregeld in de artikelen 4:52 tot en met 4:56 van de Awb. De verlening van voorschotten is niet geregeld in de subsidietitel van de Awb, maar in titel 4.4 inzake bestuursrechtelijke geldschulden. Artikel 4:95, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan vooruitlopend op de vaststelling van een verplichting tot betaling van een geldsom een voorschot kan verlenen indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een verplichting tot betaling zal worden vastgesteld, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Zoals vermeld geeft uitsluitend de beschikking tot subsidievaststelling recht op betaling van de subsidie. Voorschotverlening loopt vooruit op dat recht. Voor het verlenen van een voorschot is vereist dat er tevens een verleningsbeschikking is genomen op basis waarvan aanspraak op subsidie bestaat. Slechts dan geldt dat redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een verplichting tot betaling zal worden vastgesteld.

2. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

HOOFDSTUK 1 ALGEMENE BEPALINGEN

Artikel 1.1

In dit artikel worden de drie subsidiesoorten waarop de ASV betrekking geeft gedefinieerd. De ASV onderscheidt en definieert drie subsidiesoorten: budgetsubsidies, projectsubsidies en waarderings-subsidies. Elke subsidiesoort kent zijn eigen regeling van aanvragen, verlenen en vaststellen.

Het begrip subsidie is gedefinieerd in artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Zie hiervoor het Algemeen deel van deze toelichting.

Artikel 1.2

De ASV is van toepassing op alle door het college te verstrekken subsidies, tenzij daarvoor een bijzondere door de raad vastgestelde subsidieverordening van kracht is. Op grond van artikel 4:23, derde lid, van de Awb geldt het vereiste van een wettelijke grondslag niet voor spoedeisende subsidies, subsidies op basis van een Europees programma, begrotingspost-subsidies en voor incidentele subsidies. Omdat bij dit soort subsidies wel behoefte kan bestaan aan een onderliggende regeling bepaalt het tweede lid van artikel 1.2 dat het college de ASV daar geheel of gedeeltelijk op van toepassing kan verklaren.

Artikel 1.3

In het eerste lid van dit artikel kent de gemeenteraad de bevoegdheid om subsidie te verstrekken toe aan het college.

Zoals in het Algemeen deel van deze toelichting is aangegeven geldt de ASV niet als wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23 van de Awb, omdat deze verordening niet regelt voor welke concrete activiteiten subsidie kan worden verstrekt. Vandaar dat deze verordening in artikel 1.3, tweede lid, het college opdraagt nadere subsidieregelingen vast te stellen waarin in ieder geval de te subsidiëren activiteiten worden omschreven. In de ASV wordt de hoofdstructuur van het subsidieproces neergelegd. De beleidsinhoudelijke elementen worden vervolgens in door het college vast te stellen en naast de ASV geldende nadere subsidieregelingen neergelegd. In een nadere subsidieregeling kan daar waar de ASV dat uitdrukkelijk toestaat op onderdelen worden afgeweken van de hoofdregels zoals neergelegd in de ASV. Hierbij kan worden gedacht aan vereisten voor de indiening van subsidieaanvragen en de voor subsidieaanvragen geldende beslistermijnen. Hierdoor is het mogelijk een subsidieregeling op maat te snijden.

Artikel 1.4

Bij subsidieverstrekking aan een onderneming kan sprake zijn van staatssteun als bedoeld in artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Een onderneming is elke eenheid die een economische activiteit uitoefent. Onder een economische activiteit valt elke activiteit die bestaat uit het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt. Om subsidies daar waar nodig onder een Europees steunkader te brengen moet de subsidie in een nadere subsidieregeling op het toepasselijke steunkader worden toegesneden. Daarbij kan het nodig zijn dat er afgeweken wordt van de ASV, of dat deze wordt aangevuld. Het eerste lid maakt het college daartoe bevoegd. Onder een Europees steunkader wordt verstaan een mededeling, richtsnoer, kaderregeling, besluit of vrijstellingsverordening op het gebied van staatssteun die de Europese Commissie of de Raad van de Europese Unie, gelet op de artikelen 106, derde lid , 107, 108 en 109 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie heeft vastgesteld

Het tweede en derde lid van artikel 1.4 ASV zijn een uitvloeisel van de eis van de Europese Commissie dat in subsidieregelingen en -beschikkingen die gebruik maken van een Europees steunkader, het toepasselijke kader expliciet wordt vermeld.

Als sprake is van steun die valt onder een Europees steunkader, kunnen alleen de activiteiten, doelstellingen, resultaten en kosten voor subsidie in aanmerking komen voor zover die voldoen aan de eisen en voorwaarden van het betreffende steunkader (lid 4)

Op grond van de de-minimisverordening kunnen decentrale overheden ondernemingen over een periode van 3 belastingjaren tot € 200.000 steunen verlenen zonder dat dit staatssteun oplevert. Bij subsidies waarop de de-minimisverordening van toepassing is, komen onderneming alleen in aanmerking voor subsidies die voldoen aan de voorwaarden van de de-minimisverordening (lid 5)

Artikel 1.5

Het subsidieplafond is een belangrijk instrument in handen van de gemeente om de uitgaven voor subsidies te beheersen. Wordt namelijk aan de subsidievoorwaarden voldaan, dan heeft de aanvrager in beginsel aanspraak op subsidie en kan het ontbreken van voldoende financiële middelen hem niet worden tegengeworpen. Een subsidieplafond beperkt de aanspraken op subsidie tot een nader te bepalen bedrag. Is het plafond bereikt, dan levert dat een verplichte weigeringsgrond voor de subsidie op (art. 4:25 lid 2 Awb). Daarmee wordt een zogeheten open-einde-regeling voorkomen.

Artikel 4:22 Awb omschrijft het subsidieplafond als:

het bedrag dat gedurende een bepaald tijdvak ten hoogste beschikbaar is voor de verstrekking van subsidies krachtens een bepaald wettelijk voorschrift.

De wettelijke regeling van het subsidieplafond is opgenomen in de artikelen 4:25 tot en met 4:28 van de Awb. Artikel 4:25, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een subsidieplafond slechts bij of krachtens wettelijk voorschrift kan worden vastgesteld. In de ASV is gekozen voor de optie ‘krachtens wettelijk voorschrift’.

Zo bepaalt het eerste lid van artikel 1.5 ASV dat de raad jaarlijks in de begroting de bedragen vaststelt die ten hoogste beschikbaar zijn voor de verstrekking van subsidies. Deze bedragen gelden als subsidieplafond en moeten als zodanig openbaar bekend worden gemaakt.

Het begrotingsvoorbehoud

Een ander beheersinstrument dan hier vermelding behoeft is het begrotingsvoorbehoud. In dat geval wordt de subsidie verleend ten laste van een begroting die nog niet is vastgesteld of goedgekeurd onder de voorwaarde dat voldoende gelden ter beschikking worden gesteld (art. 4:34 lid 1 Awb). De voorwaarde vervalt als het college niet binnen vier weken na vaststelling of goedkeuring van de begroting op deze voorwaarde een beroep heeft gedaan (art. 4:34 lid 3 Awb). Bij het inroepen van het begrotingsvoorbehoud is daarnaast vereist dat de beschikking tot subsidieverlening nadrukkelijk wordt ingetrokken of gewijzigd. Aangezien de bevoegdheid een begrotingsvoorbehoud te maken rechtstreeks uit de Awb voortvloeit, behoeft de ASV op dat punt geen regeling.

Artikel 1.6

Artikel 4:26, eerste lid, van de Awb bepaalt dat bij of krachtens wettelijk voorschrift wordt bepaald hoe het beschikbare bedrag wordt verdeeld. Ook op dit onderdeel is in de ASV gekozen voor de optie ‘krachtens wettelijk voorschrift’. Het eerste lid van artikel 1.6 bepaalt namelijk dat het college bij de (openbare) bekendmaking van het subsidieplafond tevens bekendmaakt op welke wijze de beschikbare subsidie wordt verdeeld.

Het eerste lid van artikel 1.6 ASV laat de wijze van verdeling over aan het college. Gekozen kan worden voor een systeem van 'wie het eerst komt, wie het eerst maalt'. Een andere mogelijkheid is een tendersysteem, waarbij aanvragen voor een bepaald tijdstip moeten worden ingediend, waarna op grond van kwalitatieve criteria een rangorde kan worden bepaald. Die criteria kunnen worden opgenomen in het wettelijk voorschrift zelf, maar ook in een daarop gebaseerd plan of programma. Een tendersysteem maakt het mogelijk om de kwalitatief beste aanvragen met voorrang te honoreren.

Het tweede lid van artikel 1.6 bepaalt: Indien de beschikbare subsidie wordt verdeeld op grond van het criterium ‘Wie het eerst komt, wie het eerst maalt‘, dan geldt als datum van indiening van de subsidieaanvraag de datum waarop de aanvraag volledig is.

In de praktijk rijst namelijk nogal eens de vraag of bij een onvolledige aanvraag bepalend is de datum van indiening, of de datum waarop de aanvraag (na aanvulling) volledig is. Uit de jurisprudentie blijkt dat als hierover niets is geregeld in de subsidieverordening, de datum van de eerste – en dus onvolledige – indiening bepalend is. Dit kan er in de praktijk toe leiden dat subsidieaanvragers die snel nog even pro forma een onvolledige aanvraag indienen voorrang hebben bij de verdeling van de beschikbare subsidie boven aanvragers die vooraf meer tijd en energie steken in het zo goed en volledig mogelijk indienen van de aanvraag. Omdat dit niet gewenst is wordt in de ASV bepaald dat indien de beschikbare subsidie wordt verdeeld op grond van het criterium ‘wie het eerst komt, wie het eerst maalt’ de datum waarop de aanvraag volledig is geldt als datum van indiening.

Artikel 1.7

Op grond van de ASV kan subsidie worden verstrekt aan een natuurlijk persoon, of aan een rechtspersoon. In het tweede lid is de mogelijkheid opgenomen dat ook subsidie kan worden verstrekt aan instellingen zonder volledige rechtsbevoegdheid. De wet onderscheidt namelijk (formele) rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid en (informele) rechtspersonen met beperkte rechtsbevoegdheid. Van de formele rechtspersoon zijn de statuten, in tegenstelling tot de informele rechtspersoon, opgenomen in een notariële akte.

HOOFDSTUK 2   DE SUBSIDIEAANVRAAG

Artikelen 2.1, 2.2 en 2.3

De ASV onderscheidt verschillende aanvraagprocedures. Aan de aanvraag voor een budgetsubsidie van € 100.000 of meer (art. 2.1 ASV) worden zwaardere eisen gesteld dan aan de aanvraag voor een budgetsubsidie tot € 100.000 (art. 2.2 ASV), of een waardering- of projectsubsidie (art. 2.3 ASV). Bij een eerste aanvraag voor een budgetsubsidie dient de aanvrager extra gegevens te overleggen die betrekking hebben op de aanvrager zelf (art. 2.1 lid 5 en art. 2.2 lid 6 ASV). Het gaat bij een eerste aanvraag voor een nieuwe dan wel een niet bekende aanvrager met wie er nog geen subsidierelatie bestaat. De gegevens en bescheiden die de aanvrager volgens de ASV moet overleggen bij de subsidieaanvraag houden in hoofdzaak verband met de in artikel 3.4 ASV opgenomen weigeringsgronden (of voorwaarden) voor de subsidie.

HOOFDSTUK 3 DE BESLISSING OP DE AANVRAAG

Artikel 3.1

De Awb (art. 4:29) hanteert als uitgangspunt het zogeheten ‘tweetraps-subsidiesysteem’: eerst wordt op aanvraag een besluit tot het verlenen van de subsidie genomen. Na afloop van de activiteit of het tijdvak waarvoor de subsidie is verleend volgt op aanvraag - na het afleggen van rekening en verantwoording door de subsidie-ontvanger (art. 4:45 lid 2 Awb) - een besluit tot vaststelling van de subsidie, waarna de formele aanspraak op betaling ontstaat.

Volgens de Awb mag van dit ‘tweetraps-subsidiesysteem’ worden afgeweken. Artikel 3.1 ASV bepaalt dat dit systeem niet van toepassing is op waarderingssubsidies. Bij deze subsidiesoort is slechts sprake van één aanvraag en vindt zowel de verlening als vaststelling plaats door middel van één enkele beschikking. In dat geval wordt over subsidieverstrekking gesproken.

Er vindt daarbij dus achteraf geen rekening en verantwoording plaats. Voor dit systeem is gekozen vanwege het beperken van de administratieve lasten en vanwege het feit dat waarderingssubsidies doorgaans gering in omvang zijn. Wel bepaalt artikel 4.4 ASV dat het college de ontvanger van een waarderingssubsidie kan verplichten binnen zes maanden na afloop van de activiteit dan wel het tijdvak waarvoor de subsidie is verstrekt aan te tonen dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de verplichtingen die aan de subsidie verbonden zijn. Hierbij overlegt hij de in de artikelen 5.3 en 5.4 genoemde bescheiden (inhoudelijk verslag en financieel verslag). Op deze wijze kan er ‘steekproefsgewijs’ rekening en verantwoording worden gevraagd.

Artikel 3.2

In dit artikel is de beslistermijn voor aanvragen om subsidie opgenomen. Voor alle subsidiesoorten wordt dezelfde beslistermijn gehanteerd. Om maatwerk te kunnen leveren bepaalt het derde lid van artikel 3.2 dat het college in een nadere subsidieregeling afwijkende beslistermijnen kan opnemen.

De beslistermijn bij aanvragen om een subsidie die bij de Europese Commissie aangemeld worden wordt verdaagd totdat de Europese Commissie een eindbeslissing heeft genomen (lid 4). Dit om te voorkomen dat een subsidie wordt verleend die niet in overeenstemming is met de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie en vervolgens teruggevorderd dient te worden.

Artikel 3.3

Uit artikel 4:32 Awb volgt dat meerjarensubsidies (zogenaamde duursubsidies of periodieke subsidies) nimmer voor onbepaalde tijd mogen worden verleend. De looptijd van de subsidie moet in de beschikking tot subsidieverlening worden vermeld. In artikel 3.3 ASV is bepaald dat de looptijd ten hoogste vier jaar bedraagt. Slechts in bijzondere gevallen kan het college een langere termijn vaststellen.

Artikel 3.4

In het tweede lid van artikel 4:25 Awb is bepaald dat een subsidie wordt geweigerd voor zover door verstrekking ervan het subsidieplafond zou worden overschreden. Daarnaast bepaalt artikel 4:35 Awb dat de subsidieverlening in ieder geval geweigerd kan worden, indien een gegronde reden bestaat om aan te nemen dat:

• a.

  de activiteiten niet (geheel) zullen plaatsvinden;

• b.

  de aanvrager niet zal voldoen aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;

• c.

  de aanvrager niet op een behoorlijke wijze rekening en verantwoording zal afleggen;

• d.

  de aanvrager in het kader van de aanvraag onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking tot een onjuiste beschikking zou hebben geleid;

• e.

  de aanvrager failliet is verklaard of aan hem surseance van betaling is verleend.

De weigeringsgronden van artikel 4:35 van de Awb werken aanvullend ten opzichte van de weigeringsgronden die zijn opgenomen in een gemeentelijke subsidieverordening. Dit blijkt uit de woorden ‘in ieder geval’ in het eerste lid van dit artikel. In artikel 3.4 ASV zijn aanvullende weigeringsgronden opgenomen. Het weigeren van de subsidie op basis van één of meerdere in artikel 3.4 ASV genoemde gronden is een bevoegdheid en dus geen plicht van het college. Daarnaast geldt dat niet elke weigeringsgrond bij elke subsidieaanvraag relevant is.

Onder b. is een weigeringsgrond ter zake van good governance opgenomen. Good governance draagt bij aan het behalen van de doelstellingen waarvoor subsidie wordt verstrekt. De Governance Codes van de verschillende branches zijn leidraad voor een goede kwaliteit van bestuur, toezicht en verantwoording. Governance Codes zijn niet integraal toepasbaar, maar zijn afhankelijk van het type instelling, de organisatiestructuur en grootte van de organisatie.

Instellingen die meer dan € 100.000 subsidie ontvangen maken gebruik van een beschikbare governance code ( eigen code of branche code) en geven in de subsidieaanvraag en in de verantwoording aan hoe deze code wordt toegepast. Voor de andere subsidies geldt dat het college nadere voorwaarden kan stellen aan het inzichtelijk maken van good governance.

Onder c. is een weigeringsgrond opgenomen ter zake van het indienen van een sluitende begroting bij de aanvraag. Indien de geschatte lasten en baten niet met elkaar in evenwicht zijn is het college bevoegd de subsidie te weigeren.

Onder d. is een weigeringsgrond opgenomen ter zake van gezonde bedrijfsvoering. Een adequaat risicomanagementsysteem is een indieningsvereiste voor instellingen die een subsidie groter dan € 100.000,- willen ontvangen. Daarmee ontstaat inzicht in de omvang van de risico’s en de beheermaatregelen en een adequaat beeld van een financiële gezonde bedrijfsvoering en de continuïteit van een instelling.

Onder e. is een weigeringsgrond opgenomen ter zake van verdiencapaciteit . Instellingen en organisaties dienen naast de gemeentelijke financiering ook op zoek te gaan naar aanvullende financiering. Door het genereren van inkomsten (d.m.v. bijdragen van gebruikers, fondsen, cofinanciering, verhuur ruimtes etc.) ontstaat ruimte voor kwaliteitsverbetering en innovatie.

Onder f. is een weigeringsgrond opgenomen ter zake van vitale coalities . Door meer samenwerking zal een effectiever en efficiënter aanbod ontstaan doordat overlappende activiteiten en versnippering voorkomen kunnen worden, kosten bespaard kunnen worden en er met dezelfde middelen meer mogelijkheden ontstaan om te innoveren door gebruik te maken van elkaars expertise en netwerken. Dat kan leiden tot gezamenlijke projecten, programmering en activiteiten en gezamenlijke organisatie van de bedrijfsvoeringsfuncties of huisvesting.

Ondanks dat er mogelijk sprake is van staatssteun is het soms mogelijk om steun te verstrekken op basis van een vrijstelling. Als dat niet mogelijk is, kan goedkeuring van de Europese Commissie gevraagd worden via een formele melding. Als de Europese Commissie de steun echter niet goedkeurt, dan moet het college overgaan tot weigering (vandaar de verplichte weigeringsgrond in het tweede lid). In aanvulling daarop wordt in onderdeel b bepaald dat ondernemingen waartegen een terugvorderingsactie loopt niet in aanmerking komen voor subsidie.

HOOFDSTUK 4 VERPLICHTINGEN SUBSIDIE-ONTVANGER

Artikel 4.1

Subsidieverlening moet altijd bij beschikking plaatsvinden. Dat betekent dat het niet mogelijk is een subsidie uitsluitend door middel van een (beschikkingvervangende) overeenkomst te

verlenen. Het is daarentegen op grond van artikel 4:33,a van de Awb wel mogelijk aan de beschikking tot subsidieverlening de voorwaarde te verbinden, dat de subsidie-ontvanger meewerkt aan de totstandkoming van een overeenkomst ter uitvoering van de beschikking tot subsidieverlening (de zogeheten uitvoeringsovereenkomst of afdwingovereenkomst)

Een uitvoeringsovereenkomst moet geen doublure zijn van de beschikking. Essentiële elementen van de subsidieverhouding moeten in de beschikking staan, zoals een aanduiding van de activiteiten, eventuele verplichtingen, het subsidiebedrag of de berekeningswijze daarvan.

Denkbaar is echter dat deze elementen in de beschikking in meer algemene zin worden aangeduid en in de overeenkomst verder worden uitgewerkt. Ook heeft deze overeenkomst het voordeel dat daarin kan worden bepaald dat de subsidie-ontvanger verplicht is de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend ook daadwerkelijk te verrichten. De wet verplicht de subsidie-ontvanger namelijk niet om de activiteiten te verrichten.

Artikel 4.2

Artikel 4:37, eerste lid, van de Awb somt acht standaardverplichtingen op die aan elke subsidie-ontvanger opgelegd kunnen worden. Het gaat hierbij om veel voorkomende verplichtingen die van belang kunnen zijn voor een doelmatige subsidieverstrekking.

Dit artikellid luidt als volgt: Het bestuursorgaan kan de subsidie-ontvanger verplichtingen opleggen met betrekking tot:

• a.

  aard en omvang van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend;

• b.

  de administratie van aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten;

• c.

  het vóór de subsidievaststelling verstrekken van gegevens en bescheiden die nodig zijn voor een beslissing omtrent de subsidie;

• d.

  de te verzekeren risico’s;

• e.

  het stellen van zekerheid voor verleende voorschotten;

• f.

  het afleggen van rekening en verantwoording omtrent de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn;

• g.

  het beperken of wegnemen van de nadelige gevolgen van de subsidie voor derden;

• h.

  het uitoefenen van controle door een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek op het door het bestuursorgaan gevoerde financiële beheer en de financiële verantwoording daarover.

Artikel 4:38 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan naast de in artikel 4:37, eerste lid, van de Awb genoemde verplichtingen de subsidie-ontvanger ook andere verplichtingen kan opleggen die strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie. Het moet dus gaan om doelgebonden verplichtingen die rechtstreeks betrekking hebben op de activiteiten, of die een meer ondersteunend karakter hebben. Een voorbeeld van het eerste: de verplichting voor een instelling om bepaalde activiteiten ten behoeve van derden (bijvoorbeeld cursussen) uitsluitend te laten verzorgen door personen die aan bepaalde opleidingseisen voldoen. Een voorbeeld van het tweede: verplichtingen inzake de wijze waarop de administratie moet worden gevoerd, of aan het bestuursorgaan moet worden gerapporteerd over de gesubsidieerde activiteiten. Artikel 4.2, eerste en tweede lid, van de ASV bevatten voor subsidie-ontvangers van een subsidie van € 100.000 of meer een dergelijke rapportageplicht. Daarnaast bevat het derde lid van dit artikel een informatieplicht inhoudende dat de subsidie-ontvanger het college onverwijld informeert over aanmerkelijke verschillen die zijn of dreigen te ontstaan tussen de werkelijke en begrote uitgaven en inkomsten gedurende het subsidietijdvak onder vermelding van de oorzaak daarvan. Deze laatste plicht geldt voor alle subsidie-ontvangers.

Artikel 4.3

Artikel 4:37 van de Awb geeft de bevoegdheid aan de subsidie-ontvanger verplichtingen op te leggen met betrekking tot de administratie van aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten en het afleggen van rekening en verantwoording.

Artikel 4.3 ASV bevat op dit punt een nadere uitwerking van deze standaardverplichting. Het bevat ook een inzagerecht voor het college, zodat deze desgewenst controle kan uitoefenen op de beste-dingen van de subsidiegelden. Met name als de subsidie-ontvanger bij het afleggen van rekening en verantwoording geen accountantsrapport over hoeft te leggen, kan het inzagerecht van belang zijn.

Artikel 4.4

Dit artikel regelt het afleggen van rekening en verantwoording bij waarderingssubsidies. Zie ook de toelichting bij artikel 3.1 ASV

Artikel 4.5

Artikel 4.5 lid 1 ASV legt de subsidie-ontvanger van een subsidie van € 100.000 of meer de verplichting op een algemene reserve te vormen voor het kunnen opvangen van financiële tegenvallers. De vorming en maximale hoogte van de reserve worden door het college vastgelegd in de beschikking tot subsidieverlening of in de uitvoeringsovereenkomst als bedoeld in artikel 4.1 ASV. Voor de ontvanger van een subsidie van € 100.000 of meer die niet beschikt over een adequaat risicomanagementsysteem bevat het derde lid van artikel 4.5 ASV de verplichting een algemene reserve te vormen van 10% van de jaaromzet. Op grond van het vierde lid kan het college in de verleningsbeschikking ontheffing verlenen van de verplichtingen vermeld in het eerste en derde lid. Daarbij kan o.a. worden gedacht aan vrijwilligersorganisaties. Wordt ontheffing verleend, dan kan het college in de beschikking nadere verplichtingen opnemen met betrekking tot de reservepositie en het risicomanagement van de betrokken organisatie. Indien de algemene reserve de minimaal benodigde omvang in belangrijke mate overstijgt kan het college dit betrekken bij het bepalen van de hoogte van de subsidieverlening voor toekomstige tijdvakken.

Artikel 4.6

In dit artikel is bepaald dat de subsidie-ontvanger een aantal (rechts)handelingen onverwijld schriftelijk bij het college moet melden. Deze plicht geldt alleen voor subsidies van

€ 100.000 of meer. Omdat een meldingsplicht in de praktijk niet in alle gevallen wenselijk is, is in het tweede lid van artikel 4.6 voor het college de bevoegdheid opgenomen in de beschikking tot subsidieverlening te bepalen dat de subsidie-ontvanger de voorafgaande schriftelijke toestemming behoeft van het college voor één of meer van de in het eerste lid genoemde handelingen. Artikel 4.6 ASV biedt het college de mogelijkheid om waar nodig de vinger aan de pols te houden en om tijdig bij te sturen.

Artikel 4.7

Deze bepaling is gebaseerd op artikel 4:41 van de Awb, een facultatief wetsartikel. De verordening moet een grondslag bieden om hiervan gebruik te maken. De subsidie-ontvanger is onder bepaalde omstandigheden verplicht tot het betalen van een vergoeding aan de gemeente, wanneer de subsidie tot vermogensvorming bij de subsidie-ontvanger heeft geleid. Hierbij gaat het in het bijzonder om de situatie, waarbij vermogensbestanddelen niet langer dienen voor de verwezenlijking van het doel waarvoor subsidie is verleend. Dit doet zich o.a. voor wanneer een instelling zichzelf ontbindt, of een vorm van samenwerking met een andere instelling aangaat en het mede een door middel van subsidie in eigendom verworven instellingspand verkoopt.

De wet bepaalt dat de omvang van de vergoedingsplicht moet worden vastgesteld binnen een jaar nadat het gemeentebestuur op de hoogte is geraakt van de gebeurtenis die het recht op een vergoeding deed ontstaan (vanwege de rechtszekerheid). De vergoedingsplicht is gekoppeld aan een verjaringstermijn van vijf jaar na bekendmaking van de laatste beschikking tot subsidievaststelling.

Artikel 4.8

Artikel 4:39 van de Awb regelt dat het opleggen van subsidieverplichtingen die ‘’niet strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie’’ slechts mogelijk is als dit bij wettelijk voorschrift, bijvoorbeeld een gemeentelijke verordening, is bepaald. Gelet op het uitzonderingskarakter van deze mogelijkheid moet met het opleggen van dergelijke subsidieverplichtingen selectief en terughoudend worden omgegaan. Dat wil zeggen alleen als daartoe beleidsmatig een duidelijke aanleiding bestaat. In 2011 heeft de gemeenteraad besloten het principe van social return vanaf 1 januari 2012 toe te passen in het gemeentelijk subsidiebeleid. Artikel 4.8 ASV maakt het mogelijk om de subsidie-ontvanger hieromtrent verplichtingen op te leggen. Dat kan bijvoorbeeld betekenen dat gesubsidieerde organisaties ruimte moeten vrijmaken voor het inschakelen van mensen met een uitkering bij het verrichten van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend.

HOOFDSTUK 5 DE SUBSIDIEVASTSTELLING

Artikelen 5.1 tot en met 5.4

In artikel 5.1 is bepaald dat de subsidie-ontvanger van een projectsubsidie binnen drie maanden na afloop van de activiteit of het tijdvak waarvoor subsidies is verleend, een aanvraag tot het vaststellen moet indienen. In de beschikking tot subsidieverlening kan een andere termijn worden opgenomen. Artikel 5.2 ASV bepaalt dat ingeval van een budgetsubsidie de subsidie-ontvanger binnen zes maanden na afloop van het tijdvak de aanvraag tot vaststelling moet indienen. Ook hier kan in de beschikking tot subsidieverlening een andere termijn worden opgenomen. Beide aanvragen moeten vergezeld gaan van een inhoudelijk verslag (art. 5.3 ASV) en een financieel verslag (art. 5.4 ASV). Het college kan bepalen dat in plaats van een financieel verslag een jaarrekening wordt overgelegd.

Artikel 5.5

Bij verlening van een project- of budgetsubsidie van € 100.000 of meer is de subsidie-ontvanger verplicht een controleopdracht te verstrekken aan een accountant resulterend in een controleverklaring. Lid twee bepaalt dat in alle gevallen de accountant een oordeel moet geven over de getrouwheid en rechtmatigheid van het financieel verslag of de jaarrekening als bedoeld in artikel 5.4. Lid 3 vult dit aan omdat het soms niet voldoende is om enkel de financiële verantwoordingsinformatie te toetsen. In voorkomende gevallen kan het college daarom in de beschikking tot subsidieverlening aanvullend aangeven dat de accountantscontrole meer moet omvatten. Daarbij kan worden gedacht aan een controle over de juistheid en/of deugdelijke totstandkoming van andere kwantitatieve gegevens, veelal prestaties; de naleving van de verplichtingen zoals die aan de subsidie zijn verbonden of de doelmatigheid van bestedingen. Rapportage kan plaatsvinden in de vorm van een controleverklaring of zo nodig in de vorm van een Assurance-rapport. Van de verplichting een controleverklaring te overleggen kan het college op grond van het vierde lid van art. 5.5 ASV ontheffing verlenen.

Artikel 5.6

Voor project- en budgetsubsidies tot € 100.000 geldt op grond van de ASV niet de eis van een controleverklaring. Wel kan het college in de beschikking tot subsidieverlening de subsidie-ontvanger alsnog verplichten bij de aanvraag tot vaststelling van de subsidie een controleverklaring te overleggen.

Artikel 5.7

De subsidie-ontvanger dient bij de aanvraag tot subsidievaststelling van een project- of budgetsubsidie van € 100.000 of meer een controleverklaring van een accountant te overleggen (art. 5.5 ASV). In de praktijk blijkt dit niet in alle gevallen mogelijk te zijn. In dat geval is het college toch bevoegd een beslissing op de aanvraag tot subsidievaststelling te nemen. De subsidie-ontvanger moet dan zo spoedig mogelijk na de vaststelling van de subsidie de controleverklaring overleggen. Indien de subsidie-ontvanger na vaststelling van de subsidie een niet-goedkeurende controleverklaring overlegt (waaronder bijvoorbeeld een controleverklaring met beperking; een controleverklaring van oordeelonthouding; een afkeurende controleverklaring), is het college bevoegd de beschikking tot vaststelling van de subsidie geheel of gedeeltelijk in trekken en de vastgestelde en inmiddels betaalde subsidie geheel of gedeeltelijk terug te vorderen. Het vorenstaande is ook van toepassing als het college met toepassing van artikel 5.6 besluit een controleverklaring te vragen bij project- en budgetsubsidies tot € 100.000.

Artikel 5.8

Het college beslist binnen tien weken na ontvangst over de aanvraag tot vaststelling van een project- of budgetsubsidie. Deze beslissing kan eenmaal met ten hoogste vier weken worden verdaagd. In een nadere subsidieregeling kan het college indien dat wenselijk is een afwijkende beslistermijn opnemen.

HOOFDSTUK 6 OVERIGE BEPALINGEN

Artikel 6.1

Dit artikel vormt een aanvulling op hetgeen in de artikelen 4:48, 4:49.4:50 van de Awb en artikel 5.7 lid 2 ASV is bepaald ten aanzien van het intrekken en wijzigen van subsidies. Als de Europese Commissie tot het oordeel is gekomen dat een subsidie niet in overeenstemming is met de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (ongeoorloofde staatssteun), dan moet de verleende of vastgestelde subsidie ingetrokken en teruggevorderd worden (inclusief rente). Hetzelfde geldt indien dat noodzakelijk is op basis van een onherroepelijke rechterlijke uitspraak. Het tweede lid van artikel 6.1 ASV geeft het college de (gebonden) bevoegdheid om hier uitvoering aan te geven.

Artikel 6.2

Dit artikel bepaalt dat het college vooruitlopend op de betaling van de subsidie de subsidie-ontvanger voorschotten kan verlenen. De voorschotverlening vindt plaats vooruitlopend op de subsidievaststelling en –betaling. De wettelijke grondslag hiervoor biedt artikel 4:95 lid 1 Awb. Zoals eerder vermeld geeft uitsluitend de beschikking tot subsidievaststelling recht op betaling van de subsidie. Voorschotverlening loopt vooruit op dat recht.

Voor het verlenen van een voorschot is vereist dat er tevens een verleningsbeschikking is genomen op basis waarvan aanspraak op subsidie bestaat. Slechts dan geldt zoals artikel 4:95 van de Awb bepaalt dat redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een verplichting tot betaling zal worden vastgesteld.

HOOFDSTUK 7 SLOT- EN OVERGANGSBEPALINGEN

Artikel 7.1

Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan niet mag afwijken van algemeen verbindend voorschriften (die o.a. zijn opgenomen in verordeningen). Een afwijkingsbevoegdheid in bijzondere concrete gevallen bestaat slechts, voor zover de betreffende regeling dat expliciet mogelijk maakt in de vorm van een hardheidsclausule. Hardheidsclausules hebben als doel zogeheten onbillijkheden van overwegende aard, die zich ten aanzien van belanghebbenden bij strikte toepassing van voorschriften voordoen, weg te nemen. Het gaat daarbij nadrukkelijk om situaties die niet zijn voorzien of niet voorzienbaar waren bij het vaststellen van de verordening.

Artikel 7.3

In dit artikel is het overgangsrecht opgenomen dat van toepassing is bij inwerkingtreding van de verordening (de ‘nieuwe ASV’) en de gelijktijdige intrekking op dat moment van de Algemene Subsidieverordening Deventer, zoals die is vastgesteld op 23 november 2011 en in werking is getreden op 1 december 2011 (de ‘oude ASV’).

Uit het eerste lid van dit artikel vloeit voort, dat op subsidies die zijn verleend vóór de inwerkingtreding van de nieuwe ASV, maar op die datum nog niet zijn vastgesteld, de oude ASV van kracht blijft. De bedoeling van deze overgangsbepaling is het totale subsidieproces, van zowel de subsidieverlening als de subsidievaststelling, onder één rechtsregime te houden, i.c. de oude ASV.

Uit het tweede lid van dit artikel vloeit voort dat de nieuwe ASV directe werking heeft voor aanvragen tot subsidieverlening waarop ten tijde van de inwerkingtreding van deze nieuwe subsidieverordening nog niet is beslist.