Verprdening voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Nijmegen

Verordening voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Nijmegen.

Artikel 8. Inwerkingtreding

Deze verordening treedt in werking met ingang van 15 november 2003, met dien verstande dat zij van toepassing is op de accountantscontrole van de jaarrekening (en deelverantwoordingen) voor het eerst van het verslagjaar 2004.

Artikel 9. Inwerkingtreding

Deze verordening kan worden aangehaald als "Controleverordening"

Algemene toelichting

Het nieuwe artikel 213 Gemeentewet

In de nieuwe gedualiseerde Gemeentewet is artikel 213 aangepast (zie box). Het oude artikel 213 GW van drie leden is uitgebreid naar zeven leden. Daarbij is krachtens het zesde lid van het nieuwe artikel 213 GW een “Besluit accountantscontrole gemeenten” door de minister vastgesteld. De veranderingen en uitbreidingen zijn aangebracht om de controlerende taak van de raad te versterken.

Het nieuwe artikel 213 Gemeentewet:

Artikel 213 Gemeentewet

• 1.

  De raad stelt bij verordening regels vast voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening dient te waarborgen dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst.

• 2.

  De raad wijst een of meer accountants aan als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, belast met de controle van de in artikel 197 bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een accountantsverklaring en het uitbrengen van een verslag van [de] bevindingen.

• 3.

  De accountantsverklaring geeft op grond van de uitgevoerde controle aan of:

  a. de jaarrekening een getrouw beeld geeft van zowel de baten en lasten als de grootte en samenstelling van het vermogen;

  b. de baten en lasten, alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen en

  c. de jaarrekening is opgesteld in overeenstemming met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, bedoeld in artikel 186.

• 4.

  Het verslag van [de] bevindingen bevat in ieder geval bevindingen over:

  a. de vraag of de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken en

  b. onrechtmatigheden in de jaarrekening.

• 5.

  De accountant zendt de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen aan de raad en een afschrift daarvan aan het college.

• 6.

  Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de reikwijdte van en de verslaglegging omtrent de accountantscontrole, bedoeld in het tweede lid.

• 7.

  Accountants als bedoeld in het tweede lid kunnen in gemeentelijke dienst worden aangesteld en worden in dat geval door de raad benoemd, geschorst en ontslagen.

Op grond van artikel 213 GW (oud) moest een “controleverordening” worden opgesteld. Deze bevatte regels voor de accountantscontrole. Door de invoering van de nieuwe gedualiseerde verhoudingen, de aanpassing van het artikel 213 GW en invoering van het “Besluit accountantscontrole gemeenten” moet de “controleverordening” van gemeenten worden herzien. De nieuwe controleverordening is van toepassing op het begrotingsjaar 2004 en moet voor 15 november 2003 door de raad zijn vastgesteld.

In de nieuwe duale verhouding is vastgesteld, dat de accountant door de raad in plaats van door het college wordt aangewezen. Ook geeft de accountant niet langer alleen een oordeel over het getrouwe beeld, maar over het getrouwe beeld en de rechtmatigheid tezamen. Een getrouw beeld wil zeggen, dat de jaarrekening niet dusdanige fouten en/of onzekerheden bevat, dat het oordeel van de gebruiker er door wordt beïnvloed. Bij de rechtmatigheid gaat het erom, dat baten en lasten en de balansmutaties in overeenstemming zijn met relevante wet- en regelgeving en de relevante raads- en collegebesluiten tot stand zijn gekomen. Hierbij moet wel worden opgemerkt, dat onrechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole iets anders is dan fraude. Bij fraude is immers altijd sprake van opzet.

De raad wijst de accountant aan voor de controle van de jaarrekening. Naast het afgeven van de accountantsverklaring bij de jaarrekening rapporteert de accountant zijn verslag van bevindingen dan ook aan de raad. Het Besluit accountantscontrole gemeenten schrijft aan de accountant goedkeurings- en rapporteringstoleranties voor, oftewel hoe streng hij moet controleren voor het afgeven van een goedkeurende verklaring en waar de grens ligt om afwijkingen in het verslag van bevindingen aan de raad te rapporteren. De raad kan echter op grond van het besluit lagere goedkeuringstoleranties voor de accountantsverklaring vaststellen en een lager bedrag voor de rapporteringstolerantie, waarboven de accountant afwijkingen en onvolkomenheden in het verslag van bevindingen aan de raad moet rapporteren. Daarnaast kan de raad ook voor bepaalde posten van de jaarrekening of voor bepaalde gemeentelijke functies of voor bepaalde gemeentelijke organisatieonderdelen de rapporteringstoleranties verder aanscherpen.

Artikelsgewijze toelichting verordening 213 Gemeentewet

Artikel 2. Opdrachtverlening accountantscontrole

Na afloop van ieder begrotingsjaar moet het college verantwoording afleggen aan de raad over het gevoerde bestuur door overlegging van de jaarrekening en het jaarverslag (artikel 197, lid 1, GW). Voor het overleggen van deze stukken aan de raad moet de jaarrekening door een bevoegd accountant zijn gecontroleerd (artikel 197, lid 2 GW). De verordening gaat uit van de aanwijzing van een registeraccountant. De accountant controleert de jaarrekening in opdracht van de raad. Het is dan ook de raad, die de accountant aanwijst (artikel 213, lid 2 GW). Artikel 213, lid 7 GW zegt, dat de bevoegde accountant in gemeentelijke dienst kan worden aangesteld. Wel dient dan de benoeming, schorsing en het ontslag van de accountant door de raad te geschieden.

Artikel 2 van de verordening regelt de opdrachtverlening van de accountantscontrole van de gemeentelijke jaarrekening. Het tweede lid legt vast dat de raad de periode van de verbintenis met de accountant voor de controle van de jaarrekening opneemt in het contract. Het derde lid regelt, dat het college verantwoordelijk is voor de uitvoering van de aanbesteding van de accountantscontrole van de jaarrekening. Die uitvoering houdt hier in een uitnodiging aan gegadigden - onder bekendmaking van de het programma van eisen en andere relevante informatie - om een offerte uit te brengen, waarna de raad de beslissing neemt aan wie de opdracht wordt verstrekt. De periode van de verbintenis met de accountant uit het eerste lid impliceert niet, dat daarna van accountant wordt gewisseld. De accountant maakt bij de nieuwe aanbesteding wederom kans op de opdracht. Een raad die per periode wil wisselen van controlerend accountant, zal hierbij met de aanbesteding rekening moeten houden, door de controlerend accountant van de afgelopen periode uit te sluiten.

Voor de accountantscontrole geldt het “Besluit accountantscontrole gemeenten” dat krachtens artikel 213, lid 6 GW door de minister is vastgesteld. Het “Besluit accountantscontrole gemeenten” bevat onder andere regels voor de goedkeuringstoleranties voor de accountantsverklaring en de rapporteringstoleranties voor het verslag van bevindingen.

Een goedkeuringstolerantie is de, met een percentage van de totale lasten van de gemeente (de omvangsbasis) aangegeven, marge waarbinnen onjuistheden in de jaarrekening of onzekerheden in de controle niet tot weigering van de goedkeurende accountantsverklaring zullen leiden. De goedkeuringstoleranties worden door de accountant gehanteerd ten behoeve van zijn oordeelsvorming over de jaarrekening. In het Besluit accountantcontrole worden maximale percentages voor de goedkeuringstoleranties gegeven (1% voor fouten in posten van de jaarrekening en eventuele door de raad aan te wijzen deelverantwoordingen en 3% voor onzekerheden in de controle). De goedkeuringstoleranties kunnen door de raad lager worden vastgesteld.

Een rapporteringstolerantie is de, met een percentage van de totale lasten van de gemeente (de omvangsbasis) aangegeven, marge waarbinnen onjuistheden in de jaarrekening of onzekerheden in de controle niet door de accountant gerapporteerd hoeven te worden.

Rapporteringstoleranties kunnen door de raad lager worden gesteld dan de uit de goedkeuringstoleranties voortvloeiende percentages.

De accountantscontrole richt zich op de jaarrekening. Hiervoor moet de raad bij de aanbesteding van de accountantscontrole de te hanteren goedkeuringstoleranties (en eventueel hiervan afwijkende rapporteringstoleranties) opgeven, indien de raad deze lager dan de wettelijke maxima wenst vast te stellen. Daarnaast kan de raad als extra eis aangeven, dat er een accountantscontrole op (bepaalde) deelverantwoordingen van de gemeente plaatsvindt. Hiervoor kunnen door de raad dan eveneens afwijkende goedkeuringstoleranties (en eventueel hiervan afwijkende rapporteringstoleranties) worden aangegeven.

In het derde lid van artikel 2 worden de in bovenstaande alinea’s behandelde zaken expliciet als items genoemd. Ze moeten al bij de aanbesteding van de accountantscontrole worden bepaald en zodoende worden opgenomen in het programma van eisen. Natuurlijk zal een aanscherping van de eisen door de raad leiden tot een hogere prijsstelling door de accountant. Daarnaast zijn onder dit lid aanvullende zaken opgenomen over eisen die de raad kan stellen aan de werkzaamheden van de accountant, zoals aanvullende inrichtingseisen voor het verslag van bevindingen en aanvullende extra rapportages en controles.

Ingevolge het vierde lid heeft de raad de mogelijkheid om per jaar te bepalen dat aan bepaalde posten van de jaarrekening, en posten van deelverantwoordingen, bij de controle specifiek aandacht moet worden besteed en welke rapporteringstoleraties daarbij moeten worden gehanteerd. Behalve posten van de jaarrekening of posten van een deelverantwoording kan de raad ook gemeentelijke functies of gemeentelijke organisatieonderdelen aanwijzen. Te denken valt aan lagere rapporteringstoleranties voor de subsidieverstrekking of voor het organisatieonderdeel gemeentelijke belastingen. De actuele politieke omstandigheden kunnen een dergelijke besluitvorming wenselijk maken. Een dergelijk raadsbesluit vindt pas plaats na overleg met de accountant, de portefeuillehouder in het college en de concerncontroller. Wel is het raadzaam, dat de gemeente hierover bepalingen in het programma van eisen bij de aanbesteding en opdrachtverlening opneemt. Dit artikellid regelt ook dat goedkeuringstoleranties en rapporteringstoleranties eventueel jaar op jaar door de raad kunnen worden aangepast. Het ieder jaar aanpassen van deze goedkeuringstoleranties en rapporteringstoleranties lijkt overigens niet gewenst.

Het vijfde lid betreft Europese aanbesteding. Bij grotere gemeenten zal het bedrag dat is gemoeid met de accountantscontrole van de jaarrekening zo hoog zijn, dat de accountantscontrole Europees moet worden aanbesteed. Bij Europese aanbesteding zijn het de selectiecriteria en bijbehorende wegingsfactoren, die uiteindelijk de selectie van de accountant voor de controle van jaarrekening bepalen. De raad is het bestuursorgaan, dat de accountant aanwijst en moet dus de selectiecriteria en bijbehorende wegingsfactoren vaststellen. Dit wordt geregeld in het vijfde lid van artikel 2.

Artikel 3. Informatieverstrekking door college

In de nieuwe gedualiseerde verhoudingen is het college verantwoordelijk voor de samenstelling van de jaarrekening en het jaarverslag. Ten opzichte van de raad is het college ook verantwoordelijk voor de samenstelling van eventuele door de raad geëiste deelverantwoordingen. Artikel 3 van de verordening regelt de verplichtingen van het college voor de verstrekking van de achterliggende informatie aan de accountant. Voor de controle van de jaarrekening doet de accountant onderzoek naar de achterliggende bescheiden.

Het tweede lid draagt aan het college op deze achterliggende bescheiden goed toegankelijk ter inzage aan de accountant beschikbaar te stellen. Het derde lid verplicht het college een verklaring af te geven aan de accountant, waarin het college verklaart geen informatie die van belang is voor de beoordeling van de jaarrekening, te hebben achtergehouden. De verklaring wordt ook wel een LOR (Letter Of Representation) genoemd. Hoewel het een algemeen gebruik is, is het geen wettelijke verplichting dat het college een dergelijke verklaring verstrekt.

In het vierde lid wordt een uiterlijke datum aan het college gesteld voor de overlegging van de gecontroleerde jaarrekening aan de raad. De jaarrekening moet namelijk binnen twee weken na vaststelling, maar in elk geval voor 15 juli worden toegezonden aan gedeputeerde staten (artikel 200 GW). Voor deze datum, 1 juli, moet de jaarrekening door de raad zijn behandelt en moet een eventuele erop volgende indemniteitsprocedure (artikel 198 GW) zijn doorlopen en de jaarrekening wel of niet zijn vastgesteld.

De accountant zendt de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen rechtstreeks aan de raad. Artikel 197, lid 2 GW bepaalt echter, dat het college bij de overlegging van de jaarrekening en het jaarverslag aan de raad daarbij moet toevoegen de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen. De wet schrijft hier een facilitaire dienst aan het college voor.

Het vijfde lid van het artikel gebiedt het college alle informatie die van invloed kan zijn op het beeld van de jaarrekening en pas na de afgifte van de accountantsverklaring, maar voor de vaststelling van de jaarrekening door de raad aan het college bekend is geworden, terstond te melden aan de raad en de accountant. Dit beoogt verrassingen tijdens de raadsbehandeling uit te sluiten.

Artikel 4. Inrichting accountantscontrole

Artikel 4 van de verordening regelt de bevoegdheidsverdeling tussen de accountant en het college ten aanzien van de inrichting van de accountantscontrole. De accountant is leidend ten aanzien van de inrichting van de accountantscontrole. Hij mag zelfs onaangekondigd controles uitvoeren. Het college is hierin volgend. Wel moet er ter bevordering van een soepele accountantscontrole periodiek overleg worden gevoerd tussen de accountant en de verschillende vertegenwoordigers van de gemeente. Ook is uitwisseling van informatie gewenst over specifieke aandachtsgebieden bij de accountantscontrole.

Artikel 5. Toegang tot informatie

Ingevolge artikel is de accountant leidend voor wat betreft de inrichting van de accountantscontrole. Om een goede controle uit te voeren moet hij echter ook onbelemmerd onderzoek kunnen doen. Artikel 5 van de verordening kent de bevoegdheid om onbelemmerd onderzoek te doen toe aan de accountant. Dit natuurlijk met in achtneming van de afspraken met de raad, zoals neergelegd in het programma van eisen bij de aanbesteding. Het artikel legt aan het college de zorgplicht op om er voor te zorgen, dat de accountant een onbelemmerde toegang heeft tot alle burelen van de gemeente en de ambtenaren van de gemeente volledig meewerken aan de accountantscontrole.

Artikel 6. Overige controles en opdrachten

Naast de controle van de jaarrekening zijn er meer werkzaamheden binnen de gemeente die de inzet van een accountant (kunnen) vereisen. Het gaat dan om gemeentelijke gedragingen ten aanzien van andere onderwerpen dan de wettelijk voorgeschreven bedoeld in artikel 1, onder b, Zo eisen ministeries voor de verantwoording over de uitvoering van de medebewindstaken door gemeenten (specifieke uitkeringen) vaak een aparte accountantsverklaring. De aanwijzing van de accountant voor onder andere dit soort accountantscontroles is een bevoegdheid van het college. Ook kan het college besluiten om advieswerkzaamheden over de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid uit te besteden aan een accountant.

Het eerste lid van artikel 6 betreft de uitbesteding van “andere advieswerkzaamheden”, zoals bijvoorbeeld de verbetering van de administratieve organisatie, aan de door de raad benoemde accountant. Het lid bepaalt dat het college voor werkzaamheden op het gebied van de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van onderdelen van de gemeente de door de raad benoemde accountant kan inschakelen. Indien het college dit voornemen heeft, dient hij de raad hier vooraf over te informeren. Dit biedt de raad de mogelijkheid om over de desbetreffende uitbesteding van werkzaamheden zijn oordeel te vormen en zijn bedenkingen aan het college kenbaar te maken.

Door deze werkzaamheden te gunnen aan de door de raad benoemde accountant kan de onafhankelijkheid en daarmee de integriteit van de accountant ten aanzien van zijn controlewerkzaamheden voor de raad in het geding komen. Op de loer liggende belangenverstrengeling tussen college en accountant kan mogelijk een weerslag hebben op de kwaliteit van de controle van de jaarrekening. Hetzelfde geldt voor die gevallen, waarbij de accountant bij de accountantscontrole zijn eigen werk moet controleren.

Het tweede lid ziet op de taakuitvoering en de controle daarop meer specifiek bij medebewindstaken door gemeenten (specifieke uitkeringen). Het college hoeft de gemeenteaccountant niet in te schakelen, indien dit in het belang van de gemeente is. De accountant die de jaarrekening controleert, is vaak beter bekend met de gemeentelijke administraties. Daarbij kunnen controles van de jaarrekening en controles van medebewindstaken tegelijkertijd door één accountant worden uitgevoerd (single audit). Dit levert een aanzienlijke besparing op. In bepaalde gevallen is inschakeling van een andere accountant raadzaam en soms zelfs onoverkomelijk. De reden hiervoor kan van prijstechnische aard zijn, maar ook van bijvoorbeeld organisatorische aard (zo kunnen de controlewerkzaamheden gemeenschappelijke activiteiten met een andere gemeente betreffen en de accountantscontrole hiervan door de accountant van de andere gemeente worden uitgevoerd). De verordening regelt dat het college in deze gevallen vrij is in de keuze van de accountant.

Het derde lid ziet op de wettelijk voorgeschreven verantwoording jegens derde instanties zoals de Belastingdienst, het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds en de Sociale Verzekeringsbank, Hier geldt een overeenkomstige regeling als voor de gevallen bedoeld in het tweede lid.

Artikel 7. Rapportering

Het derde en vierde lid van artikel 213 GW regelen de rapportering en de inhoud daarvan van de accountant aan de raad en het college. Artikel 7 regelt aanvullende zaken aangaande de rapportering op grond van de door de accountant uitgevoerde controles. Zaken die dan natuurlijk wel in het programma van eisen bij de aanbesteding moeten worden geregeld. Naast de uiteindelijke eindcontrole van de jaarrekening verricht de accountant meestal meerdere controles. Dit kunnen door de raad in het programma van eisen van de aanbesteding geëiste tussentijdse controles (interim-controles) zijn. Het eerste lid van artikel 7 regelt, dat het college in elk geval bij geconstateerde afwijkingen door de accountant die leiden tot het niet afgeven van een goedkeurende verklaring bij de jaarrekening, een afschrift krijgt van de schriftelijke mededeling hierover aan de raad. Dit opdat het college (in overleg met de raad en de accountant) mogelijk nog tijdig maatregelen tot herstel kan treffen. Het tweede lid voorziet in de procedure van hoor en wederhoor. De constateringen in het verslag van bevindingen worden voorafgaand aan verzending van de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen aan de raad door de accountant besproken met het college. Het geeft het college de mogelijkheid kanttekeningen te plaatsen bij de constateringen in het (concept-)verslag van bevindingen. Tot slot in het vierde lid van dit artikel opgenomen, dat de accountant zijn verslag van bevindingen aan de raad mondeling toelicht.

Artikel 8. Inwerkingtreding

Deze verordening treedt in de plaats van de vorige op grond van artikel 213 GW (oud) opgestelde verordening. De wetgever heeft bepaald dat het nieuwe artikel 213 GW bij alle gemeenten op het verslagjaar 2004 van toepassing is. De oude verordening blijft dus nog van kracht op de jaarrekening van 2003. Het wetgever heeft bepaald, dat de nieuwe verordening 213 GW evenals de nieuwe verordening 212 GW voor 15 november 2003 moet zijn vastgesteld. De nieuwe verordening 213 GW moet binnen twee weken na vaststelling door het college naar gedeputeerde staten worden verzonden (artikel 214 GW).