Recht van onderzoek van de raad

Toelichting

Algemeen

Het onderzoeksrecht van de raad is uitvoerig geregeld in de artikelen 155a tot en met 155f van de Gemeentewet. Deze verordening, die in nauwe samenhang met de artikelen uit de Gemeentewet dient te worden gelezen, bevat nadere regels met betrekking tot dit onderzoeksrecht. Het onderzoeksrecht is een exclusief recht van de raad dat ingevolge artikel 156, tweede lid, van de Gemeentewet niet overdraagbaar is.

Artikel 1 Begripsbepalingen

Dit artikel spreekt voor zich.

Artikel 2 Instellen van het onderzoek

Ter verduidelijking wordt hier nogmaals aangegeven dat op voorstel van leden van de raad, bij raadsbesluit, een onderzoek kan worden ingesteld naar het door het college of de burgemeester gevoerde bestuur. Waar het gaat om voorstellen om onderzoek te verrichten afkomstig van fracties of individuele raadsleden is het bepaalde omtrent het initiatiefvoorstel in artikel 36 Reglement van orde van toepassing.

Indien de raad tot een onderzoek besloten heeft dient in ieder geval in de eerstvolgende raadsvergadering besloten te worden omtrent het aantal leden dat in de onderzoekscommissie plaats zal nemen en welke leden dat zijn (samenstelling). De onderzoekscommissie is een bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en de Wet Openbaarheid van bestuur. Dit betekent ondermeer dat tegen besluiten van deze commissie voor belanghebbenden bezwaar en beroep openstaat bij de bestuursrechter.

De Gemeentewet bepaalt hieromtrent in artikel 155a, derde en vierde lid, dat de onderzoekscommissie uit ten minste drie leden bestaat, dat de commissie uit uitsluitend raadsleden mag bestaan en dat de raad bij de samenstelling zorgdraagt voor een evenwichtige vertegenwoordiging van de in de raad vertegenwoordigde groeperingen. Omdat het denkbaar is dat hieromtrent nader overleg tussen raadsfracties nodig is, is het uiterste besluitmoment verschoven naar de eerstvolgende raadsvergadering na het besluit tot het instellen van een onderzoek. Omdat de onderzoekscommissie ingevolge artikel 6 van deze verordening besluit met meerderheid van stemmen, verdient het aanbeveling om een oneven aantal leden te benoemen. Op deze wijze kan het staken van stemmen worden voorkomen.

Het vierde lid voorziet in de benoeming van plaatsvervangende leden. Het aantal plaatsvervangende leden is afhankelijk van de omvang van de onderzoekscommissie. Omdat de uitoefening van bevoegdheden van de onderzoekscommissie gekoppeld is aan de aanwezigheid van tenminste drie leden kan benoeming van plaatsvervangende leden bij een omvangrijke commissie achterwege blijven.

Lid twee is opgenomen om een onderscheid te maken in de diverse onderzoeksmogelijkheden die de gemeenteraad heeft. Naast deze onderzoeksmogelijkheid bestaan namelijk ook het doelmatigheids – en doeltreffendheidsonderzoek door de rekenkamercommissie. Het recht van onderzoek zoals bedoeld in deze verordening heeft een sterker openbaar en een meer politiek karakter en is voorzien in mogelijkheden om zogezegd de onderste steen boven te krijgen. De strekking ervan is met name gericht op waarheidsvinding.

Het vijfde lid bepaalt dat er bij de instelling van de onderzoekscommissie duidelijk is wat de precieze opdracht luidt. Bovendien verwacht de raad een plan van aanpak van de commissie waarin de commissie nader aan te geven informatie verstrekt (bijv. tijdsduur onderzoek, benodigde mensen en middelen). Daarnaast moet worden bepaald hoe en op welk moment deze commissie aan de raad rapporteert. Een duidelijke opdracht is essentieel voor het goed kunnen functioneren van de commissie waarbij de commissie te allen tijde de raad moet kunnen verzoeken de opdracht nader te verduidelijken. Gelet op de politieke geladenheid en de openbaarheid is van groot belang dat het onderzoek zorgvuldig en met alle waarborgen omringd gebeurt. De wijze van rapportage kan in iedere vorm. Voorstelbaar zou zijn dat hier bepaald wordt dat de voorzitter in elke raadsvergadering een kort verslag doet omtrent de vorderingen.

Het kan voorkomen dat tijdens het onderzoek blijkt dat het onderzoeksdoel onvolledig, te beperkt of juist te ruim is waardoor de onderzoekscommissie niet in staat is de daarvan afgeleide onderzoeksvraag te beantwoorden. Hierom is in lid zes bepaald dat de raad het onderzoeksdoel tussentijds kan wijzigen.

Artikel 3 Voorzitter/plaatsvervangend voorzitter

In de modelverordening is ervoor gekozen dat de onderzoekscommissie haar voorzitter en plaatsvervangend voorzitter zelf benoemt. In deze verordening wordt er echter voor gekozen het voorzitterschap en het plaatsvervangend voorzitterschap te laten bepalen door de voltallige raad. Deze keuze voorkomt dat de onderzoekscommissie te veel gebukt gaat onder de mogelijke politieke geladenheid van de onderzoeken. De voorzitter maakt tevens deel uit van de onderzoekscommissie en is derhalve niet slechts (technisch) voorzitter.

Artikel 4 Beëindiging van het lidmaatschap

In artikel 155a, zesde lid, van de Gemeentewet is bepaald dat de bevoegdheden en werkzaamheden van een onderzoekscommissie niet worden geschorst door het aftreden van de raad. Nu de onderzoekscommissie slechts mag bestaan uit leden van de raad brengt dat met zich dat bij het aantreden van een nieuwe raad de samenstelling van de onderzoekscommissie zal moeten worden aangepast. Indien een individueel lid van de onderzoekscommissie ophoudt lid te zijn van de raad eindigt derhalve tevens zijn lidmaatschap van eerder genoemde commissie.

Voorts eindigt een lidmaatschap uiteraard bij opheffing van de onderzoekscommissie en bij het nemen van ontslag. Ten aanzien van het ontslag van de voorzitter was in de modelverordening geen bepaling opgenomen. De voorzitter heeft een cruciale positie en een zware verantwoordelijkheid gelet op de zwaarte van de procedure waaraan hij sturing dient te geven. Hierom is opgenomen dat eerst een gesprek met de voorzitter van de raad plaatsvindt alvorens de voorzitter zijn ontslag indient. Dit om te bevorderen dat het ontslag overwogen en op basis van onoverkomelijke motieven plaatsvindt.

De raad kan tevens, indien dit wenselijk wordt geacht, de onderzoekscommissie tussentijds opheffen.

Daarnaast eindigt het lidmaatschap indien de onderzoekscommissie besluit een van haar leden te horen. Artikel 155c, tweede lid, van de Gemeentewet bepaalt namelijk dat een getuige of deskundige die door de onderzoekscommissie wordt gehoord, niet tevens lid is van de onderzoekscommissie.

Logisch maar toch vermeld is het gegeven dat de plaatsvervangend leden direct in de plaats treden

van een uitgevallen/ afgetreden lid of voorzitter. Eenmaal in de hoedanigheid van commissielid of – voorzitter gelden de bepalingen van dit artikel/ deze verordening. De plaatsvervangend leden blijven plaatsvervangende leden, ook bij de aanstelling van nieuwe leden, tenzij zij uitdrukkelijk als lid van de commissie zijn benoemd.

Artikel 5 Bevoegdheden van de onderzoekscommissie

De onderzoekscommissie heeft op basis van de bepalingen uit de Gemeentewet reeds een aantal bevoegdheden. Zo bepaalt artikel 155c, vijfde lid, van de Gemeentewet dat de onderzoekscommissie kan besluiten dat getuigen uitsluitend worden verhoord na het afleggen van een eed of belofte. Omdat het tengevolge hiervan niet mogelijk is om de ene getuige wel en de andere niet onder ede te horen is in artikel 5, eerste lid, van deze verordening bepaald dat de onderzoekscommissie hieromtrent een besluit neemt alvorens de eerste getuige of deskundige gehoord is.

Artikel 155b, eerste lid, Gemeentewet bepaalt de groep van personen die verplicht zijn mee te werken aan een onderzoek en jegens wie dwangmiddelen kunnen worden ingezet. Dit laat onverlet de mogelijkheid om personen buiten deze groep te horen, zij het op vrijwillige basis. Deze personen zijn niet verplicht om een verklaring onder ede af te leggen. Indien een onderzoekscommissie derhalve bepaald heeft dat alle getuigen en deskundigen onder ede gehoord worden, zijn deze personen hiervan uitgezonderd.

Naast het horen op vrijwillige basis kan een onderzoekscommissie ook informele (informatieve) gesprekken voeren met getuigen en deskundigen, bijvoorbeeld om vast te stellen of horen ter zitting nuttig is.

Tenslotte bestaat de mogelijkheid om, bijvoorbeeld bij gebrek aan deskundigheid, opdrachten uit te besteden aan derden. Ingevolge artikel 155f Gemeentewet dient het college de door de raad geraamde kosten voor een onderzoek in een bepaald jaar op te nemen in de ontwerpbegroting. Voorstelbaar is dat hier tevens een post wordt opgenomen met betrekking tot deze (mogelijke) inschakeling van externen. Tot het aangaan van eventuele overeenkomsten met derden ter ondersteuning van de onderzoekscommissie moet het college beslissen.

De onderzoekscommissie kan ingevolge artikel 155a, vijfde lid, Gemeentewet, de haar bij die wet verleende bevoegdheden uitsluitend uitoefenen indien tenminste drie van haar leden aanwezig zijn. Met betrekking tot de bevoegdheden die op basis van deze verordening bestaan is gekozen voor hetzelfde regime. Ten aanzien van de bevoegdheid tot het voeren van informele gesprekken is, zoals de modelverordening tevens suggereert, bepaald dat deze kan worden uitgeoefend bij de aanwezigheid van één of twee leden. De voorkeur wordt eraan gegeven te allen tijde met twee leden een dergelijk gesprek te voeren om beinvloeding van partijen te voorkomen. Daarnaast zegt het zesde lid dat de onderzoekscommissie beslist met een meerderheid van stemmen. Om deze reden wordt ook aanbevolen een oneven aantal leden te benoemen.

De verordening op de raadscommissies is hier buiten toepassing verklaard omdat hierin zaken en bevoegdheden geregeld worden die bij het onderzoek niet toepasbaar dan wel onwenselijk zijn. Hierbij valt te denken aan zaken als spreekrecht voor burgers enz.

Artikel 6 Ambtelijke bijstand

Artikel 155a, achtste lid, van de Gemeentewet, bepaalt dat de raad, alvorens tot een onderzoek besloten wordt, bij verordening nadere regels stelt met betrekking tot deze onderzoeken. Hierin dienen in ieder geval regels opgenomen te worden over de wijze waarop ambtelijke bijstand wordt verleend aan de onderzoekscommissie.

Artikel 6 van deze verordening voorziet in de benoeming van een secretaris, waarmee aangesloten wordt bij de modelverordening ambtelijke bijstand. Voor een nadere toelichting bij dit artikel wordt naar deze verordening en bijgaande toelichting verwezen.

Het staat de raad uiteraard vrij om in deze verordening te bepalen dat ambtelijke bijstand binnen of buiten de raadsgriffie gezocht dient te worden. Het is voorstelbaar dat daartoe tijdelijke krachten van buiten worden ingehuurd of dat direct een beroep wordt gedaan op het ambtelijke apparaat.

Artikel 7 Zitting

Artikel 155d, eerste lid, van de Gemeentewet voorziet in de schriftelijke oproeping van getuigen en deskundigen die ter zitting dienen te verschijnen. Deze zitting dient te worden onderscheiden van de beraadslaging van de onderzoekscommissie, die ingevolge artikel 11 van de verordening achter gesloten deuren plaatsheeft. Op de zitting vinden de verhoren van getuigen en deskundigen plaats ex artikel 155c, zesde lid, van de Gemeentewet en zijn in beginsel openbaar. De onderzoekscommissie kan ingevolge artikel 155c, zevende lid, van de Gemeentewet om gewichtige redenen echter besluiten dat een verhoor of een gedeelte ervan niet in het openbaar plaatsvindt. De leden bewaren geheimhouding over hetgeen hen tijdens een besloten zitting ter kennis komt. De redenen om besloten te vergaderen zijn hierbij anders dan die genoemd in artikel 86, eerste lid, van de Gemeentewet. In artikel 86, eerste lid, wordt immers gesproken over belangen als bedoeld in artikel 10 Wet openbaarheid van bestuur. Dat is bij besloten vergaderingen in het kader van het onderzoeksrecht niet van belang. Slechts van belang is er of naar het oordeel van de onderzoekscommissie sprake is van ‘gewichtige redenen’. Het bepaalde in artikel 86, eerste lid, is derhalve op de onderzoekscommissie niet van toepassing.

Artikel 8 Toehoorders en de pers

Artikel 26, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet regelen dat de voorzitter van de raad toehoorders die de orde verstoren, kan doen vertrekken en bij volharding in hun gedrag de toezegging kan ontzeggen. Voor de voorzitter van de onderzoekscommissie ontbreekt een dergelijke bepaling in de Gemeentewet, het derde lid voorziet hierin.

Artikel 9 Geluid- en beeldregistraties

Aangezien de zittingen van een onderzoekscommissie in principe openbaar zijn, kunnen radio- en tv-stations geluids- en beeldregistraties maken. Dit is uiteraard niet het geval als het een besloten zitting betreft. De voorzitter kan aanwijzingen geven met betrekking tot bijvoorbeeld plaats en opstelling.

Artikel 10 Verslaglegging zitting

Het verdient aanbeveling om tijdens de verhoren een geluidsband mee te laten draaien of op andere wijze het gezegde exact vast te leggen. Op deze wijze ontstaat achteraf nooit discussie over hetgeen wel of niet gezegd is.

Artikel 11 Beraadslaging

Beraadslaging vindt plaats achter gesloten deuren omdat de inhoud van een beraadslaging zich mogelijk niet voor openbaarheid leent. Het is namelijk zeer wel denkbaar dat er beraadslaagd wordt omtrent ondervragingsmethoden, tactieken en dergelijke, welke in het belang van het onderzoek niet naar buiten mogen worden gebracht. Daarnaast moet er vrij gesproken kunnen worden over personen en hetgeen door hen naar voren is gebracht.

De raad kan op basis van artikel 2, derde lid, van deze verordening, nadere regels stellen omtrent deze beraadslagingen in verband met de rapportage naar de raad.

Artikel 12 Afronding onderzoek

Indien de onderzoekscommissie haar werkzaamheden heeft afgerond legt zij haar bevindingen voor aan de raad. De vorm waarin dit geschiedt wordt hier niet nader bepaald en is aan de raad in het kader van de nadere regels als genoemd in artikel 2, derde lid, van deze verordening. Hierbij zijn verschillende vormen mogelijk, variërend van een rapport tot een voorstel aan de raad. De vraag luidt hierbij wat de raad onder bevindingen wenst te verstaan. Is dit slechts een feitenrelaas van de onderzoekscommissie waarover de raad zich een oordeel vormt of dient er door de commissie ook zelf een oordeel gevormd te worden alvorens de raad zich erover buigt?

Artikel 13 Inwerkingtreding

De onderliggende verordening bevat geen algemeen verbindende voorschriften. De verplichting voor bepaalde categorieën personen om medewerking te verlenen aan een door de raad in te stellen onderzoek vloeit immers niet voort uit de verordening, maar rechtstreeks uit de wet. De verordening kan derhalve op een door de raad te bepalen datum in werking treden en is niet referendabel ingevolge de Tijdelijke referendumwet.

Artikel 14 Citeertitel

Deze verordening kan worden aangehaald als: Verordening op het recht van onderzoek van de raad.