Verordening binnentreden ter uitvoering noodverordeningen 2006

Ondertekening

Toelichting

Algemeen

Op 1 oktober 1994 zijn de Algemene wet op het binnentreden en de Wet tot wijziging van de binnentredingsbepalingen (beide wetten zijn van 22 juni 1994, Stb. 572 en 573, 1994) in werking getreden. De VNG heeft haar leden hierover bij brief van 20 september 1994 geïnformeerd over de gevolgen van deze wetgeving, een en ander ter aanvulling op de door de rijksoverheid gegeven informatie. In de verschillende circulaires is geen aandacht besteed aan de relatie tussen de nieuwe binnentredingsbepalingen en het gebruik van noodbevoegdheden door de burgemeester. Onderstaand gaan wij hierop in.

Onderzoek gebruik noodbevoegdheden

Eind 1994 is een rapport verschenen waarin verslag wordt gedaan van een onderzoek naar het gebruik van gemeentelijke noodbevoegdheden. Dit onderzoek is verricht in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken, directie Politie door mr. M.A.D.W. de Jong, mr. H.R.B.M. Kummeling en prof. mr. M.C. Burkens. Het rapport1is bij brief van 21 maart 1995 door de minister van Binnenlandse Zaken aan alle burgemeesters toegezonden en ging vergezeld van het standpunt van de minister inzake de aanbevelingen die in het onderzoeksrapport werden gedaan. Bijzondere aandacht dient te worden besteed aan hetgeen in het rapport en in het standpunt van de minister wordt opgemerkt over de beperking van de grondrechten vervat in de artikelen 10 en 12 van de Grondwet. Dit betreft respectievelijk het recht op privacy en het huisrecht. Beide grondrechten liggen in dezelfde sfeer: het huisrecht is een bepaald aspect van het meer omvattende recht op privacy.

Reactie minister van Binnenlandse Zaken op onderzoeksrapport

In aanbeveling 12 van het rapport wordt gesteld dat de gemeentewetgever bij de totstandkoming van de Gemeentewet geen aandacht heeft besteed aan de vraag of via noodmaatregelen de grondrechten van de artikelen 10 en 12 van de Grondwet kunnen worden beperkt. Aan de hierdoor ontstane onzekerheid voor de praktijk dient een einde te worden gemaakt. In reactie hierop gaat de minister van Binnenlandse Zaken in op de strekking van de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet in relatie tot de genoemde artikelen van de Grondwet. In de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet is opgenomen dat door de burgemeester bij het geven van een noodbevel, respectievelijk het geven van een noodverordening, van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften kan worden afgeweken. Hieruit volgt uitdrukkelijk dat bij het gebruik maken van deze noodbevoegdheden niet mag worden afgeweken van de Grondwet. Om te kunnen beoordelen of beperking van de hier aan de orde zijnde grondrechten wel mogelijk is, stelt de minister een drietal vragen aan de orde: 1 Staan de artikelen 10 en 12 van de Grondwet delegatie toe van een bevoegdheid die een beperking van grondrechten teweegbrengt? 2 Zo ja, is beperking van genoemde grondrechten toegestaan in het kader van de handhaving van de openbare orde en de beperking van gevaar? 3 Zo ja, zijn de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet voldoende specifiek om te kunnen worden beschouwd als een wettelijke toepassing van de in de genoemde grondwetsbepalingen neergelegde beperkingsmogelijkheden? Nadat de eerste twee vragen bevestigend zijn beantwoord, wordt uitgebreid ingegaan op de derde vraag. In de onderdelen Beperking privacy en Beperking huisrecht wordt het standpunt van de minister weergegeven. Door de onderzoekers en de minister is na afweging geconstateerd dat de artikelen 175 en 176 van de gemeentewet geen wettelijke grondslag kunnen zijn voor de beperking van het recht op privacy. Een praktisch gevolg hiervan kan bijvoorbeeld zijn dat bij bommeldingen niet door middel van een noodbevel (artikel 175 Gemeentewet) of vastgestelde noodverordening (artikel 176 Gemeentewet) de verplichting kan worden opgelegd om het huis te verlaten of om deuren en ramen open te laten staan. Een ander voorbeeld betreft de evacuatie van een groot aantal gemeenten tijdens de overstromingen in het voorjaar van 1995. Ook ten aanzien daarvan moet worden geconcludeerd dat de burgemeester niet de bevoegdheid bezat om bewoners daadwerkelijk uit hun huis te laten verwijderen. De minister heeft, mede naar aanleiding van deze gebeurtenissen, geconstateerd dat het ontbreken van een beperkingsmogelijkheid op het recht van privacy (artikel 10 Grondwet) in noodtoestanden voor gemeenten een knelpunt vormt. Hij heeft daarom toegezegd te bevorderen dat in de Gemeentewet alsnog een wettelijke basis wordt gecreëerd die de mogelijkheid biedt om het recht op privacy in noodsituaties te beperken.

Beperking huisrecht (artikel 12 Grondwet)

Wat betreft de beperking van het huisrecht (artikel 12 Grondwet) bieden de artikelen 175 en 176 de burgemeester eveneens geen instrument om daarop inbreuk te maken. Een noodbevel c.q. een noodverordening kan op zich geen juridische basis zijn om tegen de wil van de bewoner een woning binnen te treden (bijvoorbeeld in het kader van de uitvoering van een evacuatiebesluit).

Wet van 1853

Het is opvallend dat deze problematiek tot voor kort niet uitdrukkelijk werd onderkend. Uit het onderzoek is gebleken dat in voorkomende gevallen de bevoegdheid tot binnentreden zonder toestemming van de bewoner ten onrechte op een noodbevoegdheid werd gebaseerd; terwijl daarvoor toch een juridische basis aanwezig kon zijn via de Wet van 31 augustus 1853 (Stb. 83) tot verzekering van de uitvoering van sommige voorschriften van plaatselijke verordeningen. Deze wet bood aan de gemeenteraad de mogelijkheid 'indien de zorg voor de nakoming van eenig voorschrift eener plaatselijke verordening, hetwelk strekt tot handhaving van de openbare rust of veiligheid, of tot bescherming van het leven of de gezondheid van personen, vereist dat zij, die met de uitvoering belast zijn of daartoe moeten meewerken, de bevoegdheid bezitten de woningen der ingezetenen, huns ondanks, binnen te treden,' daartoe bij verordening een last te verstrekken. Bij de Wet tot wijziging van de binnentredingsbepalingen is de Wet van 1853 ingetrokken. Het in deze wet voorkomende systeem van een algemene last werd in verband met de uitgangspunten van de Algemene wet op het binnentreden niet langer wenselijk geacht.

Artikel 149a Gemeentewet

In verband met de intrekking van de wet van 1853 is ingevolge de Wet tot wijziging van de binnentredingsbepalingen een nieuw artikel 149a aan de Gemeentewet toegevoegd. Dit artikel strekt ertoe dat de gemeenteraad in bepaalde gevallen aan personen die belast zijn met het toezicht op de naleving van een verordening de bevoegdheid kan verlenen tot het binnentreden in woningen zonder toestemming van de bewoner. Deze bevoegdheid wordt op twee manieren begrensd: 1 In de eerste plaats betreft dit artikel het binnentreden ter uitoefening van toezicht en opsporing en niet ter uitoefening van bestuursdwang. Het binnentreden ter uitoefening van bestuursdwang is voor alle gevallen geregeld in afzonderlijke wetten, met name de Gemeentewet. Dit betekent dus dat indien de burgemeester gebruikmaakt van zijn bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang, niet hoeft worden teruggegrepen op de onderhavige verordening ex artikel 149a Gemeentewet, maar gebruik dient te worden gemaakt van de in artikel 127 Gemeentewet gegeven regeling. 2 In de tweede plaats is het binnentreden alleen geoorloofd indien de toezichthoudende zorg strekt tot handhaving van de openbare orde of veiligheid dan wel geschiedt in verband met de bescherming van het leven of de gezondheid van personen en deze zorg het binnentreden vereist. Indien artikel 149a niet aan de Gemeentewet was toegevoegd, zou ter uitvoering van toezicht en opsporing van met name autonome verordeningen nooit een woning binnengetreden kunnen worden. Dit is anders voor de uitvoering van medebewindsverordeningen en bijzondere wetten, omdat in die situatie de bijzondere wet een binnentredingsbevoegdheid in het kader van toezicht en opsporing kan geven.

Toepassing Algemene wet op het binnentreden

Ten overvloede wordt opgemerkt dat de Algemene wet op het binnentreden onverkort van toepassing is, indien in een concreet geval tot binnentreden wordt overgegaan. Dit betekent onder andere dat: - Een schriftelijke machtiging door een daartoe bevoegd persoon of orgaan moet zijn afgegeven. Dit is voor niet strafrechtelijke onderwerpen de burgemeester. Daarnaast geldt overigens dat een dergelijke schriftelijke machtiging niet is vereist, indien ter voorkoming of bestrijding van ernstig en onmiddellijk gevaar voor de veiligheid van personen of goederen terstond in de woning moet worden binnengetreden. - Enkel kan worden binnengetreden door personen die daartoe bij of krachtens de wet bevoegd zijn verklaard. - Binnentreden gebeurt met inachtneming van de overige ter zake geldende regels, zoals de legitimatieplicht en de verplichting om van het binnentreden een verslag op te maken.