Beleid woningbouw zandwallengebied en bebouwingslinten

Geldend van 16-12-2015 t/m heden

Intitulé

Beleid woningbouw zandwallengebied en bebouwingslinten

De raad der gemeente Goeree-Overflakkee;

gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders van 13 oktober 2015;

gelet op de provinciale Verordening ruimte 2014;

b e s l u i t:

in te stemmen met het Beleid zandwallengebied en bebouwingslinten.

Ondertekening

Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van de raad
van de gemeente Goeree-Overflakkee op 3 december 2015.
griffier, voorzitter,
drs. J. Mimpen mr. A. Grootenboer-Dubbelman

Bijlage - Beleid woningbouw zandwallengebied en bebouwingslinten

Inleiding

In juli 2014 is de provinciale Verordening Ruimte aangepast. De aanpassing neemt met zich mee dat de afweging over veel kleinschalige initiatieven, zoals de bouw van een woning, buiten bestaand stedelijk gebied grotendeels bij de gemeente wordt gelegd. In praktijk zijn er veel van zulke kleinschalige initiatieven, waardoor de totale impact voor het landschap vrij groot kan zijn. Deze initiatieven doen zich hoofdzakelijk voor in zogenaamde bebouwingslinten. Deze komen vooral voor ten noorden en westen van Ouddorp, in het buurtschap Oostdijk en als uitloper van sommige andere kernen op Goeree-Overflakkee.

Het zandwallen- en schurvelingengebied bij Ouddorp heeft al lange tijd de status van een ‘cultuurhistorisch kroonjuweel’. Vanwege deze status is de provincie in haar regelgeving zeer terughoudend geweest in het toestaan van ontwikkelingen in dit gebied. Met het vaststellen van de Visie Mobiliteit en Ruimte en de daarbij horende Verordening Ruimte 2014 herbevestigt de provincie de bijzondere status van het gebied maar wordt ook de wens uitgesproken om ruimte te bieden voor initiatieven die passen in het gebied. De uitwerking hiervan is de verantwoordelijkheid van de gemeente.

Afbakening

Deze notitie gaat over bebouwingsmogelijkheden in linten buiten bestaand stedelijk gebied en kan gezien worden als kader voor ontwikkelingen die in het verleden vielen onder de ‘ruimte voor ruimte –regeling’. Mochten er initiatieven zijn die niet in een lint zijn gelegen kan er per geval een afweging worden gemaakt. Omdat veruit de meeste bouwinitiatieven uitgaan van woningbouw wordt hier vooral op ingegaan. Dit stuk gaat niet in op bijzondere initiatieven, die worden per geval bekeken.

Achtergrond

Provinciale Verordening Ruimte

De provinciale Verordening Ruimte gaat uit van drie categorieën van ruimtelijke ontwikkeling. Allereerst zijn er de gebiedseigen ontwikkelingen die passen bij de maat en schaal van het gebied. Er is dan sprake van ‘inpassen’. Bij dergelijke ontwikkelingen laat de provincie de afweging vooral aan gemeenten, tenzij het om een gebied met topkwaliteit gaat.

Voorbeelden zijn een beperkte uitbreiding van een agrarisch bedrijf of het bouwen van een woning in een bebouwingslint.

Een ruimtelijke ontwikkeling die gebiedsvreemd, maar relatief beperkt van omvang is of een ontwikkeling die niet past bij de maat en schaal van het gebied wordt gezien als ‘aanpassen’. Bij een aanpassing zijn er ruimtelijke maatregelen nodig om de ruimtelijke kwaliteit te behouden of verbeteren. Voorbeelden van aanpassingen zijn het realiseren van een aantal woningen in het buitengebied of een landgoed.

Ten slotte worden ruimtelijke ontwikkelingen die leiden tot een totaal nieuw landschap onderscheiden. Er is dan sprake van ‘transformatie’. Bij transformatie moet een compleet nieuw integraal ontwerp worden gemaakt waarmee er een nieuw landschap van voldoende kwaliteit wordt gerealiseerd. Voorbeelden zijn uitleglocaties voor woningbouw of bedrijventerreinen.

Verder heeft de provincie gebieden aangewezen met een hogere beschermingscategorie. Dit zijn de gebieden die zijn aangewezen als EHS of als ‘cultuurhistorisch kroonjuweel’. Het zandwallengebied bij Ouddorp is aangewezen als cultuurhistorisch kroonjuweel. De begrenzingen van het zandwallengebied zijn met bruine arcering aangegeven op de afbeelding. Op Goeree-Overflakkee zijn diverse gebieden aangewezen als EHS. De meeste natuurgebieden liggen aan de randen van het eiland. Verder zijn veel kreken aangemerkt als EHS. Op de Kop van Goeree komen nog een aantal solitaire natuurgebieden voor, zoals de Westduinen.

Naast de regels voor landschappelijke kwaliteit zijn er in de Verordening ruimte regels opgenomen voor het aantonen van de behoefte naar bepaalde functies zoals wonen, bedrijven, kantoren en detailhandel.

afbeelding binnen de regeling

Uit voorgaande blijkt al dat de ‘ruimte voor ruimte-regeling’ niet meer voorkomt in de Verordening Ruimte. Wanneer er sprake is van inpassen is het niet nodig om aanvullende maatregelen te nemen waardoor het mogelijk is om zonder sanering toch een woning te bouwen. Mochten er wel aanvullende maatregelen nodig zijn dan wordt er breder gekeken dan alleen het saneren van voormalige agrarische bebouwing. Het wegnemen van verharding of andere maatregelen die leiden tot ruimtelijke kwaliteitsverbetering kan ook als aanvullende ruimtelijke maatregel worden gezien. Ook de voorwaarden zijn minder hard. In de ‘ruimte voor ruimte-regeling’ moest 1.000 m2 bebouwing of 5.000 m2 glas gesaneerd worden voordat er een woning mocht worden gebouwd. De genoemde oppervlaktes worden niet meer als harde voorwaarde gehanteerd maar als richtgetal.

Bebouwingslinten

Bebouwingslinten zijn er op Goeree-Overflakkee in verschillende verschijningsvormen. Rond Ouddorp en het buurtschap Oostdijk komen veel bebouwingslinten voor. Dit zijn vaak zandlinten waarbij bebouwing, openheid en groen elkaar afwisselen. Een aantal van deze linten zijn gelegen in het zandwallengebied. Mede door de aanwezigheid van zandwallen en schurvelingen en de historische, kleinschalige opzet van het gebied heeft de provincie Zuid-Holland dit gebied de status van ‘cultuurhistorisch kroonjuweel’ gegeven. Direct grenzend aan dit gebied zijn veel campings en bungalowparken gelegen. Op deze terreinen zijn nog wel elementen van het zandwallengebied te vinden, maar veel is ook verloren gegaan door de komst van de terreinen.

Ook bij de overige kernen op Goeree-Overflakkee komen bebouwingslinten voor. Dit zijn veelal dijklinten die vanuit het dorp doorlopen in het buitengebied. Bebouwing langs dijklinten komt ook voor op groter afstand van de kernen. Ook zijn er polderwegen die als uitloper van het dorp begeleid worden door bebouwing.

Voormalige agrarische bedrijven

Door schaalvergroting in de landbouw groeien de agrarische bouwpercelen in omvang echter het aantal agrarische bedrijven neemt af. Om te voorkomen dat voormalige agrarische bedrijfspercelen verpauperen zijn er diverse maatregelen mogelijk. Zo kunnen agrarische bedrijven met nevenactiviteiten extra inkomsten genereren en zijn er mogelijkheden om voormalige agrarische opstallen een andere bestemming te geven. Echter niet alle voormalige agrarische bedrijfsopstallen kunnen worden hergebruikt. Er zijn daarom regelingen die het saneren van voormalige agrarische gebouwen aantrekkelijk maken, bijvoorbeeld door de mogelijkheid te bieden om een woning te mogen bouwen ter compensatie van de sanering.

Ruimte voor ruimte

Normaal gesproken wordt er niet meegewerkt aan het bouwen van woningen in het buitengebied. Om het saneren van voormalige agrarische bebouwing aantrekkelijker te maken is de ‘ruimte voor ruimte- regeling’ bedacht. Wanneer er 1.000m2 aan voormalige agrarische bebouwing wordt gesaneerd mag er een woning voor worden teruggebouwd. De woning mag op de plek van de te saneren bebouwing komen, maar wanneer dat landschappelijk beter is kan de woning ook op een andere plek gebouwd worden. De voorkeur is dan om de woningen in bebouwingslinten of aan de dorpsranden te realiseren.

Wanneer ruimte voor ruimte aan de orde is wordt er een totale afweging gemaakt waarbij het uitgangspunt is dat de landschappelijke kwaliteit op zijn minst gelijk blijft en bij voorkeur verbeterd. Concreet wordt afgewogen of de landschappelijke verbetering van de sanering opweegt tegen de aantasting van het landschap als gevolg van de bouw van een woning.

Op Goeree-Overflakkee zijn diverse woningen gebouwd op basis van de ‘ruimte voor ruimte-regeling’. Lang niet alle woningen zijn gebouwd op de plek van sanering.

Woonbeleid

In de Woonvisie 2014-2020 staat de woonbehoefte voor Goeree-Overflakkee. Hierin staat dat de vraag naar woningen in het duurdere segment beperkt is, ongeveer 5% van de totale behoefte. In praktijk blijkt dat het aantal woningen dat in het kader van de ‘ruimte voor ruimte-regeling’ wordt gerealiseerd zich beperkt tot gemiddeld enkele woningen per jaar. Dit komt overeen met de behoefte uit de woonvisie.

Overwegingen

Algemeen

Beleid wat het saneren van voormalige of detonerende agrarische bebouwing aantrekkelijk maakt is zeer gewenst. Door schaalvergroting in de landbouw stoppen er veel bedrijven. Zeker wanneer een gebouw veel asbest bevat is het duur om leegstaande bebouwing te saneren.

Zonder goede regeling zullen er in de toekomst meer verpauperde voormalige agrarische complexen voorkomen in het buitengebied. Ook voor de eigenaren is het van belang dat er regelingen zijn om van deze complexen af te komen.

Het saneren van voormalige agrarische bebouwing heeft niet alleen landschappelijke voordelen, maar ook milieutechnische voordelen. Sanering van agrarische bedrijven kan leiden tot een afname van geluid- of stankoverlast in de omgeving. Wanneer een veehouderij beëindigd wordt leidt dit tot een vermindering van stikstofdepositie waardoor andere bedrijven wellicht meer uitbreidingsmogelijkheden hebben.

De sanering hoeft zich niet te beperken tot alleen agrarische bebouwing. Ook overige detonerende bebouwing in het buitengebied kan gesaneerd worden met een ruimtelijke kwaliteitsverbetering tot gevolg.

Gelet op het belang van het saneren van bebouwing in het buitengebied is het wenselijk om zeer terughoudend om te gaan met het verlenen van medewerking aan bouwplannen die niet gecombineerd worden met sanering, ook al is dat op basis van de provinciale Verordening Ruimte in sommige gevallen mogelijk. Als het realiseren van woningen ook mogelijk is zonder sanering of met zeer beperkte sanering van bebouwing is de prikkel om te komen tot sanering vrijwel afwezig.

De voormalige ‘ruimte voor ruimte-regeling’ ging uit van compensatie op de plaats waar de sanering plaatsvond, in een bebouwingslint of direct aan een dorpsrand. In praktijk is het niet altijd mogelijk om compensatie woningen te situeren op het perceel waar de sanering heeft plaatsgevonden. Het kan namelijk zo zijn dat er milieucontouren van andere bedrijven over het perceel zijn gelegen, waardoor deze bedrijven beperkt worden in hun bedrijfsvoering. Ook is het landschappelijk niet altijd wenselijk om ter plaatse te compenseren, zeker wanneer er meerdere compensatiewoningen gebouwd worden. Verder is het economisch gezien niet haalbaar om ter plaatse te compenseren, bijvoorbeeld doordat het perceel op een voor woningbouw heel onaantrekkelijke plaats ligt.

Het is daarom van belang dat het realiseren van een compensatiewoning op een andere plaats dan waar de sanering plaatsvond mogelijk moet zijn.

Compensatie op landschappelijk waardevolle plekken

De ‘ruimte voor ruimte- regeling’ roept vooral vragen op wanneer er woningen worden gebouwd in landschappelijk waardevolle gebieden terwijl de sanering plaatsvindt in gebieden die veel minder waardevol zijn. Vooral wanneer er meerdere woningen in een waardevol gebied worden gebouwd kan dit leiden tot een aantasting van de kwaliteit van het gebied. Het is daarom wenselijk om aanvullende voorwaarden op te nemen voor het realiseren van woningen in landschappelijk waardevolle gebieden.

Daarbij dient wel te worden meegenomen dat niet ieder perceel binnen een waardevol gebied even waardevol is. Ook in waardevolle gebieden zijn er percelen waar de bouw van een woning geen of nauwelijks afbreuk doet aan het landschap en soms misschien zelfs tot een kwaliteitsverbetering leidt. In het beleid zal hier ook rekening mee worden gehouden. Daarbij worden handvatten geboden om te kunnen bepalen in hoeverre een perceel landschappelijk waardevol is en wanneer niet.

Zandwallengebied Ouddorp

Het zandwallengebied bij Ouddorp is vanuit landschappelijk en vanuit cultuurhistorisch oogpunt een zeer waardevol gebied. De provincie heeft het gebied aangemerkt als ‘cultuurhistorisch kroonjuweel’. Vooral de open, karakteristieke kamers, omgeven door zandwallen zijn zeer waardevol. De belangrijkste kenmerken van het gebied zijn:

  • -

    een kleinschalig en onregelmatig netwerk van bebouwingslinten, zandwallen en beplantingen;

  • -

    een afwisselend, kleinschalig grondgebruik (grasland, verschillende vormen van akker- en tuinbouw) op kleine onregelmatig gevormde akkertjes;

  • -

    kenmerkende lintbebouwing.

De begrenzing van het zandwallengebied is opgenomen in de provinciale Verordening ruimte.

Het zandwallengebied is een zeer waardevol gebied, waarin het behoud van de kleinschalige open plekken die er nog zijn in dit gebied dermate van belang zijn dat er zeer terughouden moet worden omgegaan met het bouwen van compensatiewoningen in dit gebied.

Wanneer echter ook de sanering van de bebouwing (grotendeels) in het zandwallengebied plaatsvindt, moet het bouwen van een compensatiewoning in het zandwallengebied mogelijk zijn. Daarnaast zijn er ook percelen binnen het zandwallengebied die landschappelijk veel minder waardevol zijn. Ook hier kan het bouwen van een compensatiewoning worden toegestaan. Om te kunnen bepalen of een perceel waardevol is of niet dient te worden beoordeeld aan de hand van de volgende vragen:

  • Is er sprake van een open kamer

  • Zijn er op of direct langs het perceel landschappelijk waardevolle elementen zoals zandwallen of karakteristieke bebouwing

  • Leidt de bouw van een woning niet tot een heel ander, minder aantrekkelijk straatbeeld als gevolg van de komst van bebouwing?

Met bovenstaande afwegingsgronden zullen er in het zandwallengebied niet veel percelen in aanmerking komen voor de bouw van een compensatiewoning.

  •  

Overige linten Ouddorp

De overige linten rond Ouddorp hebben geen officiële beschermde status. In de geldende bestemmingsplannen zijn deze gebieden wel als landschappelijk waardevol aangemerkt. Ook in dit gebied komen zandwallen voor echter hier is het landschap minder kleinschalig en meer open dan in het zandwallengebied. In dit gebied komen wel veel op zich zelf staande waardevolle elementen zoals monumentale bebouwing, groenstructuren en doorkijkjes voor.

  •  

Langs de overige linten bij Ouddorp zijn meer mogelijkheden om een compensatiewoning te bouwen. Dit dient echter niet ten koste te gaan van het zicht op karakteristieke bebouwing of elementen. Daarnaast dient er een goede afweging gemaakt te worden wanneer een open plek behouden dient te blijven. Het bebouwen van de enige open plek in een bebouwingslint is niet wenselijk, zeker niet wanneer de open plek een doorkijk biedt op een waardevol gebouw, element of landschap. Hierdoor kan het voorkomen dat op een bepaalde plek wel een woning kan worden gebouwd maar op het naastgelegen perceel niet omdat anders een waardevolle doorkijk verloren gaat.

  •  

In dit gebied moet echter wel voorkomen worden dat de linten volledig worden volgebouwd. Hiermee wordt het afwisselende karakter met bebouwing en openheid aangetast. Daarom dient het bouwen van compensatiewoningen op open percelen in dit gebied gepaard te gaan met sanering in het lintengebied rond Ouddorp. Dit betekent niet dat de volledige sanering van 1.000m2 in het lintengebied rond Ouddorp moet plaatsvinden, maar wel een gedeelte van de sanering. Hierbij moet per geval, afhankelijk van de landschappelijke waarde van het perceel, bekeken worden of sanering in het lintengebied aan de orde is en in welke mate.

  •  

Buurtschap Oostdijk en Nieuwendijk

Buurtschap Oostdijk en Nieuwendijk is een bebouwingslint dat gelegen is op de rand van de duinen enerzijds en de waardevolle open polders rond de stad Goedereede anderzijds. Typerend is de bebouwing aan met name de noordzijde van de weg en de afwisseling tussen elzensingels, open grasland, bos en woonkavels. De woonkavels zijn op een aantal plekken opgedeeld in een voor- en achterkavels en zijn als het ware in de tweede linie gebouwd. Delen van het gebied zijn in de provinciale Verordening ruimte aangemerkt als EHS of ‘strategische reservering natuur’.

  •   

De percelen die als EHS of strategische reservering natuur zijn aangemerkt in de Verordening ruimte kunnen niet worden gebruikt voor de bouw van een compensatiewoning. Daarnaast is het niet wenselijk dat er gebouwd wordt op open percelen, zeker niet wanneer deze percelen doorzicht bieden op de polder Oude Oostdijk. Het aantal percelen binnen dit gebied dat geschikt is voor het bouwen van een compensatiewoning is daarmee zeer beperkt.

  •  

Dijklinten en overige linten

In de polders op Goeree-Overflakkee komen dijklinten en overige linten als uitlopers van de dorpen voor. Het gebied kenmerkt zich door zijn grootschaligheid en openheid. De gronden in de polders hebben meestal een agrarische functie en bebouwing komt er nergens voor. De polders worden omgeven door dijken waar in sommige gevallen bebouwing op staat. In de polders zijn ook waardevolle kreken met natuurlijke oevers te vinden.

  •  

Dijklinten zijn vaak ontstaan langs oude al of niet afgegraven zeepolderdijken van op- en aanwassen. Sommige dijklinten zijn uitgegroeid tot dorpen of buurtschappen. Door de grote schaal van de polders is de landschappelijke impact van het bouwen van een woning in een dijklint op het landschap over het algemeen veel minder groot dan in de linten op de zandgronden aan de westkant van Goeree-Overflakkee. De bouw van een woning aan een dijklint zal daarom ook veel minder snel leiden tot een aantasting van het landschap. Echter ook langs dijklinten kunnen landschappelijk waardevolle plekken voorkomen, bijvoorbeeld een doorzicht op een waardevolle polder of een kreek.

  •  

Naast dijklinten komen er in het polderlandschap ook linten in de vorm van uitlopers uit de dorpen voor. Ook hiervoor geldt dat het bouwen van een woning hier niet snel tot een aantasting van het landschap leidt. Ook het bouwen van een woning in het verlengde van een bestaand lint zal normaal gesproken niet tot een aantasting van het landschap leiden.

  •  

De dijklinten en overige linten in het polderlandschap van Goeree-Overflakkee zijn in beginsel geschikt voor het bouwen van compensatiewoningen. Uiteraard dient wel per geval een afweging te worden gemaakt of het landschap ter plekke niet onevenredig wordt aangetast.

  •  

Omvang sanering

Het oude ‘ruimte voor ruimte beleid’ stelde duidelijke kaders voor de sanering. In ruil voor het slopen van 1.000m2 aan bebouwing of 5.000m2 kassen mocht een woning worden terug gebouwd. De nieuwe Verordening ruimte is minder duidelijk in de kaders die worden gesteld. In de toelichting van de Verordening ruimte wordt wel verwezen naar de oude normen, maar deze gelden niet meer als harde voorwaarde. Verder kunnen ook andere vormen van kwaliteitsverbetering, zoals het wegnemen van verharding of het aanbrengen of herstellen van kenmerkende landschapsstructuren de bouw van een woning in het buitengebied legitimeren. Daarbij wordt gekeken naar de totale landschappelijke winst, waarbij ook milieutechnische aspecten kunnen worden meegewogen.

Voorgesteld wordt om de lijn van de provincie te volgen en niet op voorhand extra kaders op te nemen hoe sanering dient plaats te vinden. Het toepassen van maatwerk is mogelijk wanneer dit leidt tot een hoger ruimtelijke kwaliteitswinst.

  •  

Conclusie

  • Het bouwen van een woning ter compensatie van een sanering van bebouwing in het buitengebied moet leiden tot een verbetering van de landschappelijke kwaliteit;

  • Woningbouw in het buitengebied zonder compensatie is in beginsel niet gewenst;

  • Voor de voorwaarden van sanering wordt aangesloten bij het provinciale beleid en per geval een afweging gemaakt, waarbij maatwerk mogelijk is;

  • Compensatie in het zandwallengebied bij Ouddorp is alleen mogelijk wanneer er ook in dit gebied gesaneerd wordt of op een plek waar het totaal geen afbreuk doet van de landschappelijke kwaliteit;

  • Compensatie in de overige linten rond Ouddorp is op sommige plekken mogelijk, maar moet op open plekken wel gecombineerd worden met sanering in het gebied;

  • Compensatie in het buurtschap Oostdijk en Nieuwendijk is vrijwel nergens mogelijk en/of gewenst, vanwege de aanwezigheid van natuur of waardevolle open plekken;

  • Compensatie aan dijklinten of andere uitlopers van de kernen is in principe toegestaan mits er geen bijzondere landschappelijke kwaliteiten mee verloren gaan;

  • Per geval moet altijd een afweging worden gemaakt of de ontwikkeling leidt tot verbetering van de kwaliteit van het landschap. Maatwerk is hierbij mogelijk.

     

Inwerkingtreding en overgangsregel

Het beleid treedt in werking op de dag na die van bekendmaking. Het nieuwe beleid geldt alleen voor nieuwe initiatieven en voor initiatieven waarbij aan de initiatiefnemer in 2015 is meegedeeld dat de beoordeling aan de hand van het nieuwe beleid zal plaatsvinden.

  •  

Initiatieven waaraan reeds eerder zonder dit voorbehoud medewerking is toegezegd, worden afgewikkeld en beoordeeld op de wijze die aan de initiatiefnemer is toegezegd. De in 2014 reeds toegezegde medewerking aan het wijzigen van de bestemming van de locatie Oostdijkseweg 26 in Wonen wordt dan ook niet gewijzigd.

  

[1] Met een open kamer wordt een kleinschalig onbebouwd stukje land omgeven door zandwallen bedoeld.

[2] Met karakteristieke bebouwing of elementen worden gebouwen of elementen bedoeld die een beschermde status hebben, zoals een monument.