Beleidsregels voor het verlenen, weigeren, vervallen en intrekken van gedoogbeschikkingen

Per 1 november 2002 is een set kwaliteitscriteria vastgesteld, als onderdeel van het landelijk project “Professionalisering van de milieuhandhaving”. Dit project is gericht op een kwaliteitsverbetering van het proces van milieuhandhaving in de brede zin. De kwaliteitscriteria zijn bedoeld als basis voor en verbeteringsproces van de milieuhandhaving door ca. 600 overheidsinstanties in Nederland. De set kwaliteitscriteria is een gezamenlijk product van het Ministerie van VROM, het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, het Inter Provinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen (UvW).

Een van deze kwaliteitscriteria betreft criterium 2.4: het opstellen van een gedoogstrategie.

Criterium 2.4 luidt als volgt:

‘De handhavingorganisatie handelt op grond van een gedoogstrategie, waarin is vastgelegd in welke situaties en onder welke condities inzet van sancties tegenover overtreders tijdelijk achterwege kan blijven’. De gedoogstrategie moet ten minste een uitdrukkelijke onderschrijving van de terminologie, inhoud en procedure van het landelijk beleidskader gedogen omvatten.

Tevens is in de, door de gemeente Steenwijkerland mede ondertekende, bestuursovereenkomst “Samenwerking milieuhandhaving Overijssel” overeen gekomen een gezamenlijke handhavingstrategie te ontwikkelen. Dit ter bevordering van een uniforme en effectieve aanpak van milieuovertredingen binnen de provincie Overijssel.

Het doel van de handhavingstrategie is het optreden van bestuurs- en strafrechtelijke handhavers inzichtelijk te maken, zodat beide activiteiten elkaar versterken in hun effect en er een uniforme benadering van (milieu)overtredingen ontstaat.

Er zijn uitzonderlijke situaties waarin de handhavingstrategie niet voorziet. Om toch grip te krijgen op deze situaties moet in de handhavingstrategie een gedoogkader worden opgenomen.

In de “Handhavingstrategie voor gecombineerde handhaving in de provincie Overijssel” van mei 2001 is een gedoogkader opgenomen, dat voor alle betrokken handhavingpartners geldt.

Het gedoogkader is als volgt omschreven:

“Alleen in uitzonderlijke gevallen zal nadrukkelijk schriftelijk worden gedoogd. Hierbij wordt het gedogen in omvang en tijd beperkt. Gedogen vindt plaats na een zorgvuldige en kenbare belangenafweging. Bij de belangenafweging worden ook de handhavingpartners betrokken. De gedogende instantie voert ten aanzien van de gedoogbeschikking een actief controlebeleid”.

Mede naar aanleiding van het bovenstaande, heeft ook de gemeente Steenwijkerland een “Verbeterplan professionalisering van de actieve/integrale handhaving” opgesteld. In het verbeterplan zijn voor de cluster Toezicht en Handhaving van de gemeente Steenwijkerland een aantal door te voeren verbeteringen benoemd. De cluster Toezicht en Handhaving is verantwoordelijk voor handhaving van wet- en regelgeving binnen de taakvelden Milieu, Bouwen en Wonen, Openbare Ruimte, Parkeertoezicht en Markt- en Havenzaken.

Een van deze door te voeren verbeteringen betreft het opstellen van protocollen en werkprocessen, om op die manier een uniforme (integrale) werkwijze binnen de taakvelden te kunnen garanderen.

In dit artikel wordt een juridische relatie gelegd met de door de Minister van Justitie voor de Tweede Kamer opstelde nota “Grenzen aan gedogen” en de handreiking omtrent gedogen, zoals weergegeven in hoofdstuk 5 van de “Handhavingstrategie voor gecombineerde handhaving in de provincie Overijssel”. Via deze nota’s wordt inzicht verschaft in het verschijnsel gedogen in Nederland.

De algemene uitgangspunten van deze nota’s worden door de verwijzing in het eerste lid naar het landelijk beleidskader inzake het terugdringen van gedogen, mede als grondslag voor het gedoogbeleid van de gemeente Steenwijkerland vastgelegd.

Bedoelde uitgangspunten zijn:

• a.

  Een gedoogbeschikking wordt voor een zo kort mogelijke periode verleend, doch niet langer dan tot het tijdstip waarop krachtens de wetgeving uiterlijk door het college op een aanvraag om vergunning, vrijstelling of ontheffing moet zijn beschikt. Deze termijnstelling is ontleend aan recente jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State;

• b.

  In een gedoogbeschikking worden voorwaarden opgenomen, die strekken tot bescherming van de in geding zijnde wetgeving (bijvoorbeeld milieubeschermende voorwaarden);

• c.

  De gedoogactiviteit vindt geheel voor eigen risico van de gedoogbeschikkinghouder plaats;

• d.

  De gedoogbeschikking laat onverlet de mogelijkheid van het Openbaar Ministerie om tot strafvervolging over te gaan;

• e.

  Van de mogelijkheid van het Openbaar Ministerie om tot strafvervolging over te gaan, wordt melding gemaakt in de gedoogbeschikking;

• f.

  In principe wordt een gedoogbeschikking niet verleend indien een aanvraag om vergunning, vrijstelling of ontheffing om wat voor reden dan ook buiten behandeling blijft. Alleen in uitzonderingsgevallen kan van dit uitgangspunt afgeweken worden, bijvoorbeeld in gevallen waar evident sprake is van een overmachtsituatie of een overgangsituatie (gekwalificeerd gedogen; indien er concreet zicht is op legalisatie), wanneer het achterliggende belang, dat de norm primair beoogt te beschermen, in uitzonderingsgevallen die de wetgever niet heeft voorzien, beter gediend is met het (tijdelijk) al dan niet onder het stellen van nadere voorwaarden afzien van handhaving of indien een zwaarder wegend belang gedogen rechtvaardigt (bijvoorbeeld de algemene beginselen van behoorlijk bestuur);

• g.

  In principe wordt over een gedoogaanvraag overleg gepleegd met de aanvrager, de Inspectie VROM, regio Oost en het Openbaar Ministerie;

• h.

  Het gedoogbeleid (de beleidsregels) en gedoogbeschikkingen worden gepubliceerd, waarbij gewezen wordt op bezwaar- en beroepsmogelijkheden.

De eisen voor het in behandeling nemen van een aanvraag zijn:

• ·

  Naam en adres van de aanvrager;

• ·

  De dagtekening;

• ·

  Een omschrijving van de beschikking die wordt gevraagd;

• ·

  Een verwijzing naar een ingediende (ontvankelijke) aanvraag om vergunning, vrijstelling of ontheffing;

• ·

  De aanvraag wordt ondertekend.

De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die nodig zijn voor de beslissing op de aanvraag en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Tevens zijn procedurele bepalingen opgenomen met betrekking tot aanvragen welke onvolledig zijn ingediend. De aanvrager dient dan eerst in de gelegenheid te worden gesteld (binnen een door het college gestelde redelijke termijn) om de aanvraag aan te vullen. Wordt hieraan niet voldaan, dan kan alsnog besloten worden om de aanvraag buiten behandeling te laten (artikel 4:5 Awb). Een besluit om de aanvraag niet te behandelen wordt aan de aanvrager bekend gemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.

Tegen een besluit om een aanvraag niet te behandelen, dan wel de gevraagde gedoogbeschikking niet te verlenen, staat de mogelijkheid tot het indienen van bezwaar- en beroep open.

De schriftelijke weigering te gedogen wordt aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb, indien de beleidsregels waarop de beschikking is gebaseerd op de voorgeschreven wijze zijn gepubliceerd.

Hetgeen in de Awb is bepaald ten aanzien van het horen van de aanvrager voor een afwijzende beschikking (artikel 4:7 Awb) en het horen van geadresseerde en van derde-belanghebbenden (artikel 4:8 Awb) is van overeenkomstige toepassing.

Indien op de juiste wijze ingezet, kan gedogen zorgen voor de nodige flexibiliteit die in de sfeer van een bepaald normencomplex noodzakelijk is. Het college kan de gevolgen van het gedogen voor een groot deel zelf in de hand houden door duidelijkheid te verschaffen over wat wordt gedoogd, hoelang zal worden gedoogd, wiens overtreding wordt gedoogd en onder welke condities wordt gedoogd.

In navolging van het landelijk beleidskader gedogen, wordt het gedogen slechts in uitzonderingsgevallen en na een zorgvuldige en kenbare belangenafweging toelaatbaar geacht.

Dit kunnen bijvoorbeeld overmachts- en overgangsituaties zijn.

Kenmerkend voor overmachtsituaties is dat de afweging van belangen weinig ruimte biedt. De situatie dwingt tot het laten prevaleren van een bepaald belang boven de andere betrokken belangen.

In overgangsituaties kan gedogen aanvaardbaar zijn als de consequenties van handhaving niet in redelijke verhouding staan tot de belangen die met (onmiddelijke) handhaving gemoeid zouden zijn. Dit kan bijvoorbeeld vooruitlopend op nieuwe wetgeving zijn.

Gedogen kan verder aanvaardbaar worden geacht als het achterliggende belang, dat een overtreden norm primair tracht te beschermen, in uitzonderingsgevallen die de wetgever niet heeft voorzien, beter gediend is met het (tijdelijk) al dan niet onder voorwaarden, afzien van handhaving.

Ten slotte kan een zwaarder wegend belang gedogen soms rechtvaardigen. Rechtsbeginselen kunnen er toe leiden dat ook andere belangen dan het door de norm te beschermen belang moeten worden meegenomen in de belangenafweging

Opgemerkt wordt dat een gedoogbeschikking niet kan worden ingetrokken enkel op basis van de hier genoemde omstandigheden. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur, vereisen ook te dien aanzien telkens een belangenafweging tussen het algemeen belang en de private belangen van de burger of het bedrijf.

Een overtreding van de voorwaarden van een gedoogbeschikking is een ‘overtreding op een overtreding’. De beleidslijn behoort dan te zijn dat de gedoogbeschikking wordt ingetrokken, tenzij er zwaarwegende rechtvaardigingsgronden bestaan om dit niet te doen.

Toezicht op de naleving van de voorwaarden bij een gedoogbeschikking is noodzakelijk om te beoordelen of wordt voldaan aan deze eisen, om zo te kunnen beoordelen of de gedoogsituatie nog terecht voortduurt.

Mocht het zo zijn dat bepaalde voorwaarden van een gedoogbeschikking niet worden nageleefd, maar het feit is niet ernstig genoeg om een gedoogbeschikking in te trekken, dan kan het Openbaar Ministerie gevraagd worden om een proces-verbaal op te maken voor het handelen zonder vergunning, vrijstelling of ontheffing. Uitgangspunt moet zijn dat bij het niet naleven van gedoogvoorwaarden er steeds een strafrechtelijke reactie volgt.

De in dit artikel geformuleerde bepalingen zijn van formele/procedurele aard en hebben betrekking op de bekendmaking van een gedoogbeschikking.

Deze bepalingen beogen een zorgvuldige, kenbare en redelijke besluitvormingsprocedure, mede ten behoeve van de bescherming van belangen van derden.

Het gaat om beleidsregels ter invulling van een aan het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland repectievelijk de burgemeester van Steenwijkerland toekomende discretionaire bevoegdheid.

Deze beleidsregels dienen op de voorgeschreven wijze bekend gemaakt te worden, teneinde juridisch bindende werking te verkrijgen.