Beleidslijn wet Bevordering Integriteitbeoordelingen door het Openbaar Bestuur

1 Inleiding

Steeds vaker blijkt de georganiseerde misdaad erin te slagen om criminele activiteiten uit te

voeren met onbedoelde hulp van een bestuursorgaan (bijvoorbeeld deelname aan

bouwprojecten om illegaal opgebouwd vermogen wit te wassen). Enerzijds is dit onwenselijk

vanwege de economische macht die de georganiseerde misdaad hiermee kan verkrijgen.

Anderzijds wordt de integriteit van de overheid hierdoor aangetast en leidt het imago van het

openbaar bestuur schade.

Om te voorkomen dat de overheid criminele activiteiten faciliteert, is sinds 1 juni 2003 de Wet

BIBOB van kracht. BIBOB staat voor de Bevordering Integriteitbeoordelingen door het

Openbaar Bestuur. Deze wet moet de integriteit van de bestuursorganen beschermen.

Voordat een bestuursorgaan een beroep kan doen op de Wet BIBOB moet beleid zijn

vastgesteld waarin staat wanneer en op welke wijze dit bestuursorgaan de wet wil inzetten.

In deze notitie wordt dit beleid geformuleerd. Allereerst wordt aangegeven wanneer het

BIBOB-instrumentarium wordt ingezet. Daarna worden de aspecten die een rol spelen bij het

toepassen van dit instrumentarium onder elkaar gezet. Tot slot worden de inspanningen

opgesomd die moeten worden gepleegd om goed te kunnen werken met het BIBOBinstrumentarium.

2 Inzet van het BIBOB-instrumentarium

Het BIBOB-instrumentarium is een middel bij het bestrijden van criminele activiteiten die

bestuursorganen onbedoeld zouden kunnen faciliteren. Daarbij moet zowel gedacht worden

aan het ontplooien van criminele activiteiten met behulp van een legale onderneming, als

aan optreden in legale economische sectoren waardoor uit eerdere criminele activiteiten

verkregen geld kan worden geïnvesteerd. Bij deze activiteiten is men dikwijls afhankelijk van

de medewerking van het openbaar bestuur. Het optreden van het openbaar bestuur kan in

dat verband betrekking hebben op vergunning- en subsidieverlening (bestuursrechtelijke

besluiten), maar ook op aanbestedingen (privaatrechtelijke handelingen).

Vergunningen De wetgever heeft een aantal gevoelige beleidsterreinen aangewezen

die onder de werkingssfeer vallen van de Wet BIBOB. Het betreft

branches

a. waarmee leden van criminele organisaties technisch en financieel

vertrouwd zijn;

b. die een lage drempel van toetreding kennen;

c. dat bestaan uit enkele grote bedrijven en een groot aantal kleine

bedrijven die met elkaar in een harde onderlinge concurrentie zijn

verwikkeld;

d. waar grote sommen contant geld in omgaan, wat de mogelijkheid

biedt om activiteiten en inkomsten niet in de administratie op te

nemen;

e. waar weinig is geregeld, waar de regels gecompliceerd zijn,

tegenstrijdig of in de praktijk onwerkbaar.

Op basis van deze criteria heeft de wetgever de volgende sectoren

aangewezen die onder de Wet BIBOB vallen:

- Transport

- Milieu

- Bouw

- Horeca

- Seksinrichtingen

- Coffeeshops

- (speelautomatenhallen)

Het gaat hier om economische sectoren die kwetsbaar (kunnen) zijn

voor ernstige of georganiseerde vormen van criminaliteit en waarbij

grote belangen op het spel (kunnen) staan.

De vergunningen die binnen deze sectoren worden verstrekt zijn:

· Drank- en horecavergunning (artikel 27, 31, DHW)

· De horeca-exploitatievergunning (APV en artikel 4 onder a, Besluit

BIBOB)

· De vergunning voor een seksinrichting (artikel 4 onder b, Besluit

BIBOB)

· De escortvergunning (artikel 4 onder c, Besluit BIBOB)

· De vergunning voor een smart- en growshop (artikel 4 onder d,

Besluit BIBOB)

· De vergunning voor de exploitatie van een speelautomatenhal

(artikel 4, onder e Besluit BIBOB)

· De bouwvergunning (artikel 44a, Woningwet)

8

· De milieuvergunning (artikel 8.10, 8.20 en 8.25, Wet Milieubeheer)

Subsidies Daarnaast kunnen subsidies onder het BIBOB-instrumentarium worden

gebracht als grote belangen op het spel staan (artikel 6 Wet BIBOB).

De regelgever die verantwoordelijk is voor de totstandkoming van de

desbetreffende subsidieregeling kan dit bepalen. Als deze

subsidieregeling niet bij wet of ministeriële regeling (Amvb) is geregeld

is daarvoor wel toestemming goedkeuring nodig van de ministers van

BZK en Justitie.

Aanbestedingen Ook aanbestedingen binnen nog nader aan te wijzen sectoren

(middels Amvb) vallen onder de werkingssfeer van de Wet BIBOB als

daarbij grote belangen op het spel staan. Het gaat hierbij om

aanbestedingen op het terrein van ICT, milieu en bouw (artikel 5 Wet

BIBOB en artikel 3 Besluit BIBOB).

Hoewel de Wet BIBOB al in werking is getreden, kunnen bestuursorganen de wet nog niet

binnen het gehele toepassingsbereik van de wet, zoals hierboven beschreven, toepassen.

Zo zijn er op rijksniveau nog geen subsidieregelingen aangewezen waarin is opgenomen dat

de Wet BIBOB van toepassing is op de aanvragen. Ook bestaat er nog veel weerstand tegen

de toepassing van de Wet BIBOB bij overheidsopdrachten. Momenteel wordt onderzocht hoe

het BIBOB-instrumentarium zo kan worden ingezet, dat bestuursorganen daarbij niet het

risico lopen in strijd te handelen met Europese regelgeving en rechtspraak. Tot slot blijkt dat

veel gemeenten de Wet BIBOB vanuit praktisch oogpunt eerst op een beperkt terrein

invoeren.

Gelet op het voorgaande zal de wet BIBOB eerst worden toegepast bij nieuwe aanvragen

voor een Drank- en horecavergunning (Drank- en horecawet), een exploitatievergunning

voor een horeca-inrichting of seksinrichting (APV) dan wel een vergunning voor een

speelautomatenhal (Verordening speelautomatenhallen). In latere stadia zal beleid worden

vastgesteld voor milieuvergunningen, aanbestedingen, bouwvergunningen en subsidies, één

en ander afhankelijk van de landelijke ontwikkelingen

De aanvrager van een Drank- en horecavergunning, een exploitatievergunning voor een

horeca-inrichting of seksinrichting dan wel een vergunning voor een speelautomatenhal

moet bij zijn aanvraag aanvullende informatie verstrekken door middel van een aanvullend

aanvraagformulier (zie bijlage).

3 Het toepassen van het BIBOB-instrumentarium

Indien bij een vergunningaanvraag, subsidieverlening of een aanbesteding een beroep

wenselijk is op de Wet BIBOB kan het Bureau bevordering integriteitsonderzoeken door het

openbaar bestuur (bureau BIBOB) om advies worden gevraagd over de mate van gevaar dat

een vergunning, subsidie of overheidsopdracht wordt misbruikt voor criminele activiteiten. Zij

hebben toegang tot een aantal gesloten bronnen.

Aan de adviesaanvraag zijn kosten verboden. De bijdrage in de kosten wordt jaarlijks

vastgesteld. Op dit moment kost een advies bij een beschikking € 500 en bij een

aanbesteding € 500 per te onderzoeken eenheid, met een maximum van € 5.000 per advies

in het kader van aanbestedingen (staatscourant 2003, 99, blz.9).

Voordat een bestuursorgaan (kan) besluit(en) tot de aanvraag van een advies bij Bureau

BIBOB moeten eerst de volgende stappen worden doorlopen:

Eigen beleidslijn Vanwege de zwaarte van het BIBOB-instrumentarium is het

bestuursorgaan wettelijk verplicht tot het opstellen van een beleidslijn

waarin het bestuur in algemene termen verwoord in welke gevallen

advies wordt gevraagd bij Bureau BIBOB (zie bijlage).

Ontvankelijkheid Een aanvraag het moet betrekking hebben op een vergunning,

subsidie of aanbesteding in één van de BIBOB sectoren.

Proportioneel De toepassing van het BIBOB-instrument moet in juiste verhouding

staan tot het belang van de gevraagde beslissing. Er moet een juiste

balans zijn tussen de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer en de

bescherming van het openbaar belang. De aanvraag voor een

bouwvergunning voor de bouw van een dakkapel, is bijvoorbeeld niet

van zodanig belang dat een BIBOB-onderzoek gerechtvaardigd is.

Subsidiair middel Het bestuursorgaan moet hebben onderzocht of met een ander,

mogelijk minder ingrijpend middel, hetzelfde doel kan worden bereikt. Zo

kunnen horecavergunningen reeds geweigerd worden op grond van de

zedelijkheidstoets of slecht levensgedrag van de leidinggevenden.

Daarnaast is in de Wet goederenvervoer over de weg bijvoorbeeld

sprake van de verklaring omtrent het gedrag. Op het gebied van

bouwvergunningen, milieuvergunningen en aanbestedingen blijken

geen subsidiaire mogelijkheden te bestaan (uit: rapport “Gewapend

bestuursrecht”).

Een bestuursorgaan kan uit verschillende bronnen informatie putten

om een subsidiaire weigeringsgrond te achterhalen:

Openbare bronnen:

· Handelsregister van de Kamer van Koophandel

· Kadaster/Hypotheekregister

· Internet (beperkt zoeken)

· Bedrijfschappen

· Telefoongids/gouden gids

· Bestemmingsplan

10

Gesloten bronnen:

· Justitiële documentatie (in het kader van de drank- en horecawet)

· Sociale diensten = MD (opnemen in APV)

· Gemeentelijke basisadministratie (GBA)

· Gemeentelijke belastingdienst = belastingen

· Overige gemeentelijke diensten (Brandweer, Bouw- en

Woningtoezicht, handhavingteams of een andere afdeling die

relevant op het onderwerp kan zijn b.v. sociale dienst)

Als er uit de bronnen blijkt dat er sprake is van ernstig gevaar en dit

kan duidelijk worden onderbouwd, dan kan, zonder tussenkomst van

het Bureau BIBOB, de aanvraag worden geweigerd op basis van

artikel 3 van de wet BIBOB.

Wanneer het bestuursorgaan vervolgens een vergunningaanvraag, subsidieverlening of een

aanbesteding wil voorleggen aan het Bureau BIBOB volgen hieronder de te doorlopen

stappen:

Besluitvorming Het bestuur besluit om een BIBOB-advies aan te vragen. Het

bestuur beschikt terzake over een discretionaire bevoegdheid.

Bij de toepassing van het BIBOB-instrumentarium blijft het

bestuur ook zelf de volledige verantwoordelijkheid dragen voor

de voorkoming van bestuurlijke facilitering van criminele

activiteiten.

Het bestuurlijke besluit om een BIBOB-advies aan te vragen

vloeit voort uit het volgende:

- na het eigen onderzoek blijven vragen bestaan over de

bedrijfsstructuur, of de activiteiten in en/of in de directe

omgeving van de onderneming.

- na het eigen onderzoek blijven vragen bestaan over de

financiering van het bedrijf.

- na het eigen onderzoek blijven vragen bestaan over

omstandigheden in de persoon van de aanvrager, de wijze

van financiering, de financier van de onderneming of de

eigenaar van het pand waarin de onderneming is

gevestigd.

- de Officier van Justitie adviseert om in een bepaalde zaak

een BIBOB-advies aan te vragen (tipfunctie uit artikel 26

wet BIBOB)

In kennisstelling De schriftelijke mededeling van dit besluit aan de aanvrager.

Contact met Helpdesk Het contact met de helpdesk van Bureau BIBOB.

Aanvraag Bureau BIBOB begeleidt de aanvraag.

Onderzoek Bureau BIBOB start het onderzoek. Het Bureau BIBOB kan

hierbij putten uit openbare bronnen en limitatief opgesomde

gesloten bronnen waartoe het bestuursorgaan geen toegang

heeft, zoals de persoonsregistraties waarop de Wet

11

politieregisters en de Wet op de justitiële documentatie van

toepassing zijn.

Advies Bureau BIBOB komt tot een uitvoerig gemotiveerd advies.

Bureau BIBOB geeft geen advies of het betrokken bestuur al

dan niet in gunstige zin zou kunnen of moeten beslissen op een

aanvraag tot vergunning- of subsidieverlening dan wel of een

overheidsopdracht kan worden gegund. In plaats daarvan geeft

het bureau de volgende adviezen:

a. Er is geen sprake van gevaar;

b. Er is sprake van enig gevaar;

c. Er is sprake van ernstige mate van gevaar.

Officier van justitie De Officier van justitie toetst of de BIBOB-gegevens aan het

bestuur kunnen worden verstrekt.

Definitieve besluitvorming Het bestuur ontvangt het advies en betrekt het in zijn

besluitvorming. Het bestuur maakt een eigen afweging waarbij

het advies van het Bureau BIBOB niet één op één mag worden

overgenomen in de besluitvorming. Op basis van het advies

van het Bureau BIBOB moet het bestuursorgaan zelf de

afweging maken of het gevaar zo zwaarwegend is dat de

gevraagde vergunning of subsidie niet kan worden verleend

dan wel de overheidsopdracht niet kan worden gegund. Als het

bestuursorgaan afwijkt van het advies van het Bureau BIBOB

moet dit worden gemotiveerd.

Het gaat bij de belangenafweging door het bestuursorgaan niet

uitsluitend om het financiële belang van de betrokkene

tegenover het belang van het bestuursorgaan om te vermijden

dat ongewild faciliteiten worden geboden voor criminele

activiteiten waardoor onder andere de integriteit van de

overheid wordt aangetast en het imago van het openbaar

bestuur schade leidt. Het bestuursorgaan kan ook het

maatschappelijk of bestuurlijk belang dat bepaalde activiteiten

plaatsvinden of zullen plaatsvinden bij de besluitvorming

betrekken. In dat kader kan bijvoorbeeld de handhaving van

een bepaald voorzieningenniveau aan de orde zijn, maar ook

werkgelegenheidsaspecten kunnen een rol spelen. Daarnaast

zijn de andere instrumenten die een bestuursorgaan ten dienste

staan van belang. Hierbij kan gedacht worden aan onder

andere de mogelijkheden die het bestuursorgaan of de

aanbestedende dienst heeft om door middel van gerichte

controle of andere bestuurlijke handhavinginstrumenten te

voorkomen dat criminele activiteiten worden ontplooid met

behulp van de subsidie of vergunning, of de uitvoering van een

overheidsopdracht. Tevens kan het bestuursorgaan of de

aanbestedende dienst, als de risicoanalyse daartoe aanleiding

geeft, de betrokkene vragen om specifieke waarborgen (b.v.

12

waarborgen op financieel terrein) alvorens een positieve

beslissing wordt genomen.

Zienswijze De aanvrager en belanghebbenden kunnen hun zienswijze

geven bij een besluit.

Betrokkene (=aanvrager): indien een bestuursorgaan van plan

is om een vergunning te weigeren op grond van het advies

“ernstig gevaar” van Bureau BIBOB is het verplicht de

aanvrager in staat te stellen om hierover zijn zienswijze te

geven (artikel 33, lid 1, Wet BIBOB). De aanvrager mag dan

voorafgaand aan de definitieve besluitvorming de gegevens

inzien waarop de negatieve beschikking zal worden gebaseerd.

De aanvrager heeft zo gelijk de kans om de juistheid van deze

gegevens te controleren en eventueel ter discussie te stellen,

zodat het bestuursorgaan haar beslissing kan heroverwegen.

Dit betekent een extra controle op de bronbevraging door

Bureau BIBOB waarop het advies is gebaseerd. Het

bestuursorgaan laat de aanvrager vervolgens weer weten of

deze zienswijze de beschikking beïnvloedt.

Belanghebbenden (=derden): Wanneer in de voorgenomen

beschikking gegevens van derden opgenomen zijn waartegen

deze redelijkerwijs bedenkingen zouden kunnen hebben, dan is

het bestuursorgaan eveneens verplicht om deze derden naar

hun zienswijze te vragen (artikel 4:8, AWB). Ook derden

hebben op deze manier kans om eventuele feitelijke

onjuistheden in het advies te corrigeren. Hier kan het dus gaan

om zowel positieve als negatieve beschikkingen alsook

beschikkingen met aanvullende voorwaarden. Het kan

bijvoorbeeld voorkomen dat in een positieve beschikking

gegevens worden opgenomen van derden die deze in een

ongunstig daglicht zouden kunnen stellen.

Beschikking Het bestuur besluit al dan niet tot een negatieve beschikking en

stelt de aanvrager hiervan in kennis

Bezwaar en beroep De aanvrager kan bij een negatieve beschikking de bezwaaren

beroepsprocedure volgen.

De privacy van betrokkenen De Algemene Wet Bestuursrecht en de Wet Bescherming

Persoonsgegevens zijn van toepassing op de gegevens die

door het Bureau BIBOB zijn verzameld. Ten slotte speelt de

Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) een bijzondere rol in het

kader van de Wet BIBOB. Hoewel het BIBOB-advies als

document in beginsel onder het verstrekkingenregime van de

WOB valt, zal in de praktijk het openbaar maken van het advies

op grond van artikel 10 van de WOB achterwege blijven. De

inhoud van het advies zal namelijk veelal gegevens bevatten

die de persoonlijke levenssfeer raken of gegevens die als

bedrijfsgegevens zijn te beschouwen. Ook zal niet zelden een

13

beroep gedaan kunnen worden op in de WOB genoemde grond

voor het voorkomen van onevenredige benadeling van bij die

aangelegenheid betrokken (rechts)personen dan wel derden.

14

15

4 Te plegen inspanningen

Voorlichting De beleidslijn moet voor burgers worden gepubliceerd.

Ook moet de aanvrager van de vergunningen op de

hoogte worden gebracht van de gevolgen van de nieuwe

wet. Zo dienen zij erop gewezen te worden dat het

onjuist of onvolledig invullen van de

aanvraagformulieren kan leiden tot een weigering. Een

ander punt waar zij op gewezen moeten worden is dat

bij de overdracht van de vergunning ook een BIBOB

advies kan worden gevraagd. Bureau BIBOB heeft

daartoe een standaard tekst opgesteld.

Ook moeten alle bij de vergunningaanvragen betrokken

ambtenaren opgeleid worden of bekend raken met de

mogelijkheden van de Wet BIBOB. De bekendmaking

aan de ambtenaren kan plaatsvinden via mailings, via

voorlichtingsmateriaal of met behulp van workshops,

bijeenkomsten of trainingen.

Daarnaast dienen de procesbeschrijvingen binnen de

gemeente aangepast worden.

Aanpassen legesverordening Bij een vergunningaanvraag (dit geldt niet bij

subsidieverlening of een aanbesteding) kunnen de

kosten van het aanvragen van een BIBOB-advies

worden doorberekend in de leges.

Aanpassen APV In de APV zullen ten aanzien van de horeca-

(exploitatie)vergunning eisen moeten worden gesteld ten

aanzien van het levensgedrag. Aan de

(exploitatie)vergunning voor het horecabedrijf kan het

volgende lid worden toegevoegd: “De burgemeester

weigert de vergunning als bedoeld in het eerste lid

indien de houder geen verklaring omtrent gedrag

overlegt die uiterlijk drie maanden voor de datum

waarop de vergunningaanvraag is ingediend, is

afgegeven.” Ook zal in de APV een bepaling moeten

worden opgenomen om de sociale dienst te kunnen

raadplegen in het kader van de BIBOB-procedure.

Aanpassen aanvraagformulieren De huidige aanvraagformulieren moeten worden

uitgebreid met extra vragen. Deze extra vragen moeten

verplicht worden opgenomen in de huidige

aanvraagformulieren (artikel 30, Wet BIBOB).

Opstellen/ aanpassen werk- Uitvoering van de wet BIBOB zal aanpassing van een

Instructies aantal werkprocessen met zich meebrengen. Bovendien

zal binnen de gemeente moeten worden bepaald hoe

wordt omgegaan met de privacy gevoelige informatie in

16

een BIBOB-advies: Wie mag het advies inzien? Wie stelt

de betrokkene op de hoogte? Wie stelt derden op de

hoogte? Welke informatie mag aan de betrokkenen of

aan derden worden gegeven?

Opleiden personeel Het personeel dat moet gaan werken met de BIBOBabele

vergunningen, subsidieaanvragen en

aanbestedingen zal "kennis" moeten maken met de

mogelijkheden en grenzen van BIBOB. Zij zullen in ieder

geval de volgende taken moeten kunnen uitvoeren:

§ Het controleren van de dossiers op inhoud: is het

eigen instrumentarium optimaal toegepast?

§ Het controleren van de dossiers op volledigheid:

zitten alle benodigde documenten, diploma’s en

overige papieren in het dossier? Is dit duidelijk

aangegeven in een inhoudsopgave?

§ Het schriftelijk op de hoogte stellen van de

betrokkenen van de adviesaanvraag bij het Bureau

(mededelingsplicht) en het opschorten van de

behandelingstermijn van de vergunningaanvraag

voor de duur van het onderzoek me een termijn van

ten hoogste vier weken (verlenging is mogelijk).

· Het invullen van het verzoekformulier en het

doorsturen van het verzoek naar Bureau BIBOB.

· Het veilig omgaan met privacygevoelige informatie.

Financiële consequenties Gelet op de BIBOB-advieskosten van € 500,= zullen

legeskosten en/of budgetten moeten worden verhoogd.

Tijdslijn De stukken zijn besproken en voorbereid door de

ambtenaren Openbare orde en Veiligheid van de

gemeenten Velsen, Heemskerk en Beverwijk.

Vervolgens is het beleid besproken in de districtelijke

driehoek. Tijdens dit overelg is besloten het voorstel

voor te leggen aan de colleges en raden van de

gemeenten in de IJmond.

1. Behandeling in college van B&W 22 November 2005

2. Ter kennisname aan de (raads)commissie December 2005

3. Invoering 1 januari 2006

4. Nadere uitwerking, implementatie en operationalisatie Eerste kwartaal 2006

17