Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Olst-Wijhe

Bijlage 1

Bijlage 2

Toelichting Toelichting model-APV Algemene toelichting model-APVHerziening 2002Samenvatting In maart 2002 hebben wij een nieuwe editie van de model-APV (Algemene plaatselijke verordening) afgerond. Het model is aangepast aan de Wet dualisering gemeentebestuur, de Tijdelijke referendumwet, de wijzigingen in de Algemene wet bestuursrecht, de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving, de invoering van de euro en verdere wetswijzigingen en jurisprudentie die in maart 2002 bekend waren. Tevens hebben we dankbaar gebruikgemaakt van de informatie die we uit het grote SGBO-onderzoek van 2001 konden putten. U kunt de herziene model-APV ook downloaden via www.modelverordeningen.nl . De VNG Uitgeverij heeft de gewijzigde teksten omgezet in een supplement bij de losbladige uitgave van de model-APV. De tekst en toelichting van de meeste milieubepalingen zijn niet aangepast. Reden hiervoor is dat de milieuwetgeving op dit moment sterk in beweging is. Zo wordt de Wet milieubeheer algeheel herzien en worden ook sectorale onderdelen aangepast (onder andere geluid en bodem). De afdelingen 2.6, 4.1, 4.2, 4.4 en 5.5 van de model-APV kunnen dus op bepaalde onderdelen gedateerd zijn. Zodra de milieuwetgeving is aangepast zal ook de APV worden geactualiseerd, waarbij afdeling 4.2 als aparte afvalstoffenverordening zal voortbestaan Overigens zijn deze afdelingen wel aangepast aan de Wet dualisering gemeentebestuur en de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving. Rapport SGBO Begin 2000 is aan SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de VNG, opdracht gegeven voor een onderzoek naar het gebruik van de model-APV en naar de wensen van de gebruikers bij een volgende aanpassing van het model. Doel van het onderzoek was de wensen van de gebruikers beter in kaart te brengen om daarmee bij het onderhoud van het model optimaal rekening te kunnen houden. Daartoe werd samen met SGBO een enquête opgesteld met vragen over vrijwel alle onderdelen van het model, het gebruik en de handhaving van de bepalingen en de wensen van de gebruikers wat betreft de aanvulling op het model. Hoofdstuk 3 is buiten de enquête gehouden, omdat dat hoofdstuk ten tijde van het opstellen van de enquête juist was vernieuwd in verband met de afschaffing van het bordeelverbod en er voorzien is in een aparte evaluatie daarvan. Grote lijnen Uit het rapport blijkt dat 75% van de gemeenten het model integraal of met kleine aanpassingen heeft overgenomen. Nog eens 11% heeft het model overgenomen met op onderdelen grotere aanpassingen of aanvullingen en eveneens 11% heeft het model overgenomen en bepaalde onderdelen in aparte verordeningen geregeld in plaats van in de APV. 97% van de gemeenten maakt dan ook inhoudelijk gebruik van het model. Deze percentages zijn veel hoger dan verwacht werd op basis van een door SGBO gehouden onderzoek van 10 jaar geleden. Het voorgaande betekent dat het bijhouden van het model van groot belang is voor vrijwel alle gemeenten. Van de ondervraagde gemeenten geeft 26% aan dat de APV meteen wordt aangepast na het verschijnen van een ledenbrief, terwijl 63% aangeeft dat wijzigingen eens in de zoveel tijd worden verwerkt. De VNG zal voor het 'periodiek onderhoud' in beginsel een frequentie van eens per twee jaar aanhouden. Dit laat natuurlijk onverlet dat wijzigingen die het gevolg zijn van wetswijzigingen of belangrijke jurisprudentie meteen per ledenbrief of nieuwsbrief zullen worden verspreid. Op deze tussentijdse aanpassingen op onderdelen wordt nog eens teruggekomen bij het 'periodiek onderhoud'. Geen grote wijzigingen Het rapport van SGBO geeft geen aanleiding tot grote wijzigingen in de opzet en indeling van het model. Van de respondenten geeft 79% aan voorkeur te hebben voor een model dat min of meer dezelfde onderwerpen bevat als het huidige model. 69% geeft aan dat meer alternatieve regelingen dan nu zijn opgenomen niet nodig zijn, terwijl nog eens 15% aangeeft slechts één regeling per onderwerp te wensen. De helft van de respondenten is positief ten aanzien van het zogenoemde cafetariamodel (opname van onderwerpen die mogelijk niet voor alle gemeenten relevant zijn), terwijl 42% zich duidelijk uitspreekt (8% heeft geen voorkeur) voor de huidige opzet met een beperkt aantal onderwerpen. Bij verschillende hoofdstukken zijn suggesties gedaan over onderwerpen die nader zouden kunnen worden geregeld. Over de toelichting zijn de respondenten in zeer grote meerderheid positief. Wel wordt aangegeven dat het opnemen van meer jurisprudentie in de toelichting gewenst is en dat de toelichting op sommige punten verouderd is. Algehele herziening/geen inhoudelijke herziening milieubepalingen Zoals vermeld hebben wij in maart 2002 een nieuwe editie van de model-APV afgerond. Het model is aangepast aan de Wet dualisering gemeentebestuur, de Tijdelijke referendumwet, de wijzigingen in de Awb, de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving, de invoering van de euro en verdere wetswijzigingen en jurisprudentie die in maart 2002 bekend waren. Helaas is het onmogelijk gebleken om de tekst en toelichting van de meeste milieubepalingen aan te passen. Reden hiervoor is dat de milieuwetgeving op dit moment sterk in beweging is. Zo wordt de Wet milieubeheer algeheel herzien en worden ook sectorale onderdelen aangepast (onder andere geluid en bodem). De afdelingen 2.6, 4.1, 4.2, 4.4 en 5.5 van de model-APV kunnen dus op bepaalde onderdelen gedateerd zijn. Zodra de milieuwetgeving is aangepast zal ook de APV worden geactualiseerd, waarbij afdeling 4.2 als aparte afvalstoffenverordening zal voortbestaan. Overigens zijn deze afdelingen wel aangepast aan de Wet dualisering gemeentebestuur en de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving. Handhaving In de laatste jaren is de aandacht voor handhaving toegenomen. Dat blijkt onder meer uit het aantal vragen dat wordt gesteld over de handhaving van verschillende bepalingen uit de APV. Ook de resultaten van de enquête geven aanleiding om bijzondere aandacht aan handhaving te schenken. Bij verschillende artikelen wordt door de respondenten aangegeven dat de handhaving een punt van zorg is. In de toelichting op de model-APV is daarom meer aandacht gegeven aan de handhaving van de verschillende artikelen. Tevens hebben we nauw contact met het landelijk Parket-Generaal van het Openbaar Ministerie en kunnen we in de toekomst ook samen met hen werken aan strafrechtelijk sluitende teksten. Voor de daadwerkelijke handhaving van de APV-bepalingen blijft uiteraard overleg in de lokale driehoek van belang. In dit verband wijzen wij u ook op de in artikel 143 van de Gemeentewet neergelegde verplichting om mededeling te doen van APV-wijzigingen aan het parket. In hoofdstuk 6 is een nieuwe algemene toelichting opgenomen met een algemene introductie over bestuurlijk toezicht, bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. Tevens wordt ingegaan op het instrument bestuurlijke boete, waarover anno 2002 de discussie nog volop gaande is. Rubrica est lex Uit de enquête volgt dat het opschrift van een hoofdstuk of afdeling soms problemen geeft bij de interpretatie van een artikel of van de weigeringsgronden in een artikel. Uit enkele uitspraken van verschillende rechters blijkt dat weigeringsgronden die in een artikel een zelfstandige positie hebben, toch beperkt worden geïnterpreteerd gelet op het opschrift van het hoofdstuk waarin het artikel staat. Dit soort uitspraken is een punt van zorg. Nu de leden volgens de enquête hechten aan de bestaande structuur van het model, ligt het niet voor de hand deze sterk te wijzigen. Wel is nu al in beperkte mate (en wordt bij de komende wijzigingen steeds weer) bekeken of met een aanpassing van de titels van hoofdstukken en afdelingen het risico van dergelijke uitspraken kan worden beperkt. Hierbij wordt tevens gelet op de weigeringsgronden van de artikelen. Gebruik cursieve tekst De onderwerpen die thans in het model geregeld zijn, komen bij nagenoeg elke gemeente voor, hetzij in de APV, hetzij in een aparte verordening. Dit is dan ook het belangrijkste selectiecriterium geweest bij het totstandkomen van de model-APV in 1986. Voor een aantal bepalingen in het model geldt echter dat zij alleen bedoeld zijn voor gemeenten waar het desbetreffende probleem of onderwerp zich voordoet (bijvoorbeeld afdeling 4.6: Bescherming van flora en fauna, afdeling 5.3: Openbaar water en afdeling 5.4: Crossterreinen en gemotoriseerd en ruiterverkeer in natuurgebieden). In hoofdstuk 2: Openbare orde komen voorts enkele bepalingen voor waarvan wij menen dat de wenselijkheid met name uit het oogpunt van handhaving niet erg groot is, maar die uit politiek oogpunt in de belangstelling staan (bijvoorbeeld: de hondenpoepbepaling van artikel 2.4.18). De in deze alinea genoemde categorieën bepalingen zijn in de tekst cursief gedrukt. Het is met name voor deze bepalingen van belang dat elke gemeente de wenselijkheid voor zichzelf vaststelt. Hernummering/schrapping afdelingen en artikelen Op bepaalde plaatsen in het model vielen door schrapping van afdelingen of artikelen gaten en vonden we het nuttig om te hernummeren. Op de plaatsen waar dit is gebeurd is in de model-APV zo veel mogelijk aangegeven wat is geschrapt en hoe is hernummerd. Hieronder volgt een overzicht. Schrapping afdeling/artikel - opschrift 1.1 K - pluimvee 2.1.6.11 - verwijdering e.d. voorzieningen voor verkeer en verlichting 2.1.6.14 - benzinepompen op of nabij de weg 2.3.1.8 - toegang ambtenaren van politie 2.3.2.3, tweede lid - inzage in nachtregister 5.6/5.6.1-5.6.2 - straatnaamborden, huisnummers, e.d. Hernummering oud - nieuw - opschrift afdeling/artikel 1.1 L - 1.1 K - handelsreclame 2.1.2.3 - 2.1.2.2 - kennisgeving betogingen op openbare plaatsen 2.1.2.4 - 2.1.2.3 - afwijking termijn 2.1.2.3 - 2.1.2.4 - te verstrekken gegevens 2.1.6.7 - 2.1.6.6 - rookverbod in bossen en natuurterreinen 2.1.6.8 - 2.1.6.7 - gevaarlijke of hinderlijke voorwerpen 2.1.6.9 - 2.1.6.8 - vallende voorwerpen 2.1.6.10 - 2.1.6.9 - voorzieningen voor verkeer en verlichting 2.1.6.12 - 2.1.6.10 - objecten onder hoogspanningslijn 2.1.6.13 - 2.1.6.11 - veiligheid op het ijs 2.3.1.10 - 2.3.1.8 - het college als bevoegd bestuursorgaan 2.4.1a - 2.4.1 - betreden gesloten woning of lokaal 2.5.6 - 2.5.5 - handel in horecabedrijven 2.7 - 2.6 - vuurwerk 2.7.1 - 2.6.1 - begripsomschrijvingen 2.7.2 - 2.6.2 - afleveren van vuurwerk 2.7.3 - 2.6.3 - bezigen van vuurwerk 2.8 - 2.7 - drugsoverlast 2.8.1 - 2.7.1 - drugshandel op straat 2.9 - 2.8 - bestuurlijke ophouding 2.9.1 - 2.8.1 - bestuurlijke ophouding 5.8 - 5.6 - verstrooiing van as 5.8.1 - 5.6.1 - begripsomschrijving 5.8.2 - 5.6.2 - verboden plaatsen 5.8.3 - 5.6.3 - hinder of overlast 6.1a - 6.2 - toezichthouders Consequenties van al dan niet regelen In aansluiting op het vorenstaande en in de lijn van de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving is voorts van belang dat bij de keuze voor het al dan niet opnemen van een modelbepaling in de eigen verordening wordt nagegaan wat de consequenties hiervan zijn. Als bijvoorbeeld gekozen wordt voor het wel opnemen van een cursieve bepaling, bijvoorbeeld de hondenpoepbepaling, dan moet deze bepaling ook kunnen worden gehandhaafd (zie hiervoor uitgebreid de algemene toelichting op hoofdstuk 6). Als een (cursieve) bepaling niet wordt overgenomen, dan moet de gemeente beseffen dat de daarin geregelde activiteiten niet meer verboden zijn of vergunningvrij worden. Er is dan geen kapstok meer voor de gemeente om in maatschappelijk onwenselijke situaties op te treden. De afweging hieromtrent zal op plaatselijk niveau moeten plaatsvinden. Bezwaar en beroep Besluiten op grond van de APV zijn in beginsel vatbaar voor bezwaar en beroep (en hoger beroep) overeenkomstig de Awb. De APV zelf is niet vatbaar voor bezwaar en beroep aangezien dit een algemeen verbindend voorschrift is (artikel 8:2 van de Awb). Ook beleidsregels (bijvoorbeeld voor standplaatsen ex artikel 5.2.3) vallen onder de uitzondering van artikel 8:2 van de Awb. Aanwijzingsbesluiten (bijvoorbeeld de aanwijzing op grond van 2.4.20 van plaatsen waar het verboden is hinderlijke of schadelijke dieren te houden) daarentegen zijn in de jurisprudentie gekwalificeerd als besluiten van algemene strekking, niet zijnde algemeen verbindende voorschriften. Zij zijn dus wel voor bezwaar en beroep vatbaar. Herziening 2004Samenvatting op hoofdlijnen De aanleiding voor een grondige herziening in november 2004 was de recente jurisprudentie met betrekking tot de afbakeningsbepalingen. De artikelen waarin afbakeningsbepalingen zijn opgenomen zijn aangepast. Hieronder vindt u de theorie op grond waarvan de afbakeningsbepalingen zijn gewijzigd. Vervolgens worden de overige belangrijkste wijzigingen kort besproken. Afbakeningsbepalingen Zoals wij eerder in onze ledenbrieven van 21 juli 2003, kenmerk BJZ/2003002175, Lbr. 03/74, en van 22 december 2003, kenmerk BJZ/2003004811, Lbr. 03/170, hebben vermeld, blijkt uit de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 november, 200200616/1, en 4 december 2002, 200202921 (www.rechtspraak.nl, LJNnrs. AF0310 en AF1480), gepubliceerd in De Gemeentestem 2003, 7180, 34 en 35 met noten van J.M.H.F. Teunissen, en in samenvatting in JG 03.0105 met noot van B. Rademaker, dat een groot aantal afbakeningsbepalingen in de model-APV niet gehandhaafd kan worden. Het gaat in deze uitspraken om de uitleg van artikel 4.7.2 (oud) van de model-APV. In het derde lid stond een in de APV veelgebruikte afbakeningsbepaling: ‘Het in het eerste lid gestelde verbod geldt voorts niet voorzover de Woningwet, op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften, de Monumentenwet, de Provinciale landschapsverordening, de gemeentelijke monumentenverordening of artikel 2.1.5.1 van toepassing is.’ De Afdeling heeft in genoemde uitspraken deze afbakeningsbepaling zo uitgelegd dat als de Woningwet (of een andere hogere regeling) van toepassing is, er geen plaats meer is voor toepasselijkheid van de APV. Uit de woorden ‘voorzover’ wordt afgeleid dat als er bijvoorbeeld een bouwvergunning is vereist op grond van de Woningwet, men aan de reclamevergunning op grond van de APV niet meer toekomt. Het gevolg daarvan is dat de beoogde werking van de APV, namelijk het aanvullen van hogere regelgeving, teniet wordt gedaan. In de ledenbrief van 22 december is alvast een wijzigingsvoorstel voor artikel 4.7.2 (oud) model-APV gedaan. Artikel 4.7.2 is bij dit supplement artikel 4.4.2 geworden. Echter op 28 april 2004 is door de Afdeling bestuursrechtspraak een uitspraak gedaan die in tegenstelling tot de vorige uitspraken wel de aanvullende werking van de APV erkent, indien hogere regelgeving van toepassing is (www.rechtspraak.nl, LJN-nr. AO8510, rolnr. 200305663/1), gepubliceerd in De Gemeentestem 2004, 7210, 109 met noot van J.M.H.F. Teunissen. Het betreft de afbakeningsbepaling van artikel 5.3.2, derde lid, van de APV. Appellant betoogde dat het verbod van het eerste lid van dat artikel (om met een vaartuig ligplaats in te nemen op openbaar water) niet geldt, omdat het in het derde lid genoemde Binnenvaartpolitiereglement (BPR) van toepassing is. De Afdeling zegt daarover: “met name uit de woorden “voor zover” blijkt dat het antwoord op de vraag of het in het eerste lid vervatte verbod geldt, afhankelijk is van de reikwijdte van het BPR.” En verderop: “Aan artikel 5.3.2 van de APV, dat is geplaatst in hoofdstuk 5, met het opschrift “andere onderwerpen huishouding gemeente” liggen (ook) andere motieven ten grondslag zoals hiervoor weergegeven. De omstandigheid dat in het voorliggende geval de belangen ter bescherming waarvan het BPR is vastgesteld zich niet verzetten tegen het afmeren van een vaartuig op de door appellant verlangde locatie laat de uit artikel 5.3.2. van de APV blijkende wenselijkheid tot ordening van het innemen van ligplaats uit een oogpunt van openbare orde, volksgezondheid etc. onverlet. Het in het eerste lid van artikel 5.3.2. van de APV vervatte verbod behoudt dan ook in het voorliggende geval in zoverre betekenis." In een recente uitspraak van 02-06-2004, 200400083/2, LJN-nr. AP0370 overwoog de Afdeling wederom met betrekking tot artikel 4.7.2 (oud) als volgt. De achtergrond van de in artikel 4.7.2, derde lid (oud), van de model-APV vervatte uitzondering is dat, ingeval de Woningwet van toepassing is, is gewaarborgd dat reeds bij de toepassing van die wet een voldoende beoordeling van welstandsaspecten plaatsvindt. Bij de herziening van 2004 hebben we ervoor gekozen om alle afbakeningsbepalingen te herformuleren, omdat het niet zeker is hoe de Afdeling over een specifiek artikel in de toekomst zal oordelen. Hieronder wordt eerst de methodiek van afbakening uiteengezet. Methodiek van afbakening Er zijn drie noodzaken tot afbakening:

• 1.

  de ondergrens van de gemeentelijke bevoegdheid: strikte privésfeer van burgers/geen uitstraling vanuit de particuliere sfeer op het openbare leven;

• 2.

  de bovengrens: hogere regelgeving (zoals wetten of provinciale verordeningen);

• 3.

  op hetzelfde niveau: de overige bepalingen van de APV of andere gemeentelijke verordeningen.

Er zijn twee manieren om af te bakenen:

• a.

  door precieze(re) formulering, door het omschrijven van de activiteit of de gedragingen die men wilt reguleren of door de definities aan te passen aan andere wetgeving, bijvoorbeeld: ‘weg’ in de zin van de APV zou kunnen worden ‘weg’ in de zin van de Wegenverkeerswet;

• b.

  door middel van afbakeningsbepalingen. Als precieze formulering niet lukt, dan moet men afbakenen.

Immers, als dat niet gedaan wordt, bestaat het risico op onverbindendverklaring van een verordeningsbepaling op grond van de leer van de onsplitsbare wilsverklaring. Afbakening kan echter wel aangescherpt worden. Dit houdt het volgende in:

• 1.

  Bekijken of de hogere regelgeving wel relevant is voor het in de APV geregelde onderwerp. Met andere woorden kunnen de regelingen elkaar eigenlijk wel overlappen? Als dit niet het geval is, hoeft geen afbakening naar de hogere regelgeving plaats te vinden.

• 2.

  In de artikelen 2.1.5.1, 4.4.2 en 5.2.3 wordt de afbakeningsbepaling niet meer gekoppeld aan de algemene verbodsbepaling, maar aan een specifieke weigeringsgrond. Als er bijvoorbeeld bij de aanvraag voor een reclamevergunning tevens sprake is van een bouwwerk, dan kan het college de vergunning niet meer weigeren op grond van het welstandsmotief, maar nog wel in het belang van de verkeersveiligheid en ter voorkoming van overlast.

• 3.

  In de andere bepalingen wordt ‘voorzover’ vervangen door ‘voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door’ (volgt hogere regelgeving). De term ‘onderwerp’ wordt namelijk ook gebruikt in artikel 122 van de Gemeentewet en ziet blijkens de jurisprudentie, zowel op (a) de feiten (de gedragingen) die worden geregeld door hogere regelgeving als - tegelijkertijd – op (b) de belangen (de motieven) die met de regeling worden gediend. Met deze redactie wordt meer dan met de oude redactie het volgende duidelijk:

  • a.

    de enkele omstandigheid dat een bepaald feit (gedraging) ook wordt bestreken door een 'hogere' regeling betekent niet dat de desbetreffende APV-bepaling niet toepasselijk is. Dit laatste is slechts het geval voorzover er tevens sprake is van een overlapping van motieven;

  • b.

    de omstandigheid dat een bepaald belang wordt behartigd door een 'hogere' regeling betekent niet dat de desbetreffende APV-bepaling niet toepasselijk is. Dit is slechts het geval voorzover beide regelingen betrekking hebben op eenzelfde feit (gedraging).

Vreemdelingen Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000 Per 1 juli 1998 is de Koppelingswet in werking getreden. Deze beoogt de toegang tot overheidsvoorzieningen voor vreemdelingen afhankelijk te stellen van het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland. In 2000 is de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) in werking getreden. Artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 bepaalt dat een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland geen aanspraak kan maken op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan (koppelingsbeginsel). Artikel 8.3, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit (Vb 2000) bepaalt dat de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8 van de Vw 2000 (artikel van de verblijfstitels), geen aanspraak kan maken op de toekenning van vergunningen en ontheffingen door bestuursorganen van gemeenten, provincies, waterschappen en met toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen ingestelde openbare lichamen of gemeenschappelijke regelingen, voorzover die vergunningen of ontheffingen betrekking hebben op standplaatsen, markten, venten, collecteren, evenementen of beroepsmatige dan wel bedrijfsmatige activiteiten. Het besluit schrijft dwingend voor dat voor de verlening van een vergunning en ontheffing die een beroeps- dan wel een bedrijfsmatig karakter heeft, een verblijfsrechtelijke toets dient plaats te vinden. Uitgangspunt van de Koppelingswet blijft dat er geen recht is op voorzieningen evenmin als op het verwerven van een inkomen. Door het verlenen van een vergunning of ontheffing aan een vreemdeling die géén rechtmatig verblijf heeft, kan deze een inkomen te verwerven hetgeen in strijd is met de Vreemdelingenwet. Verblijfsdocumenten: Van verblijfsdocumenten is er een aantal modellen in omloop. Een overzicht van de diverse verblijfsdocumenten kunt u vinden op de website van Immigratie en Naturalisatiedienst (IND): www.ind.nl, onder het kopje Dutch ID’s-Vreemdelingendocumenten. Op deze documenten wordt de verblijfstitel gekoppeld aan het al dan niet mogen verrichten van arbeid. Dit is van belang voor de verificatie van de verblijfsrechtelijke toets. Opname bepaling verificatieplicht in model-APV niet toegestaan: Wij hebben gemeend u hierover te moeten inlichten in verband met de vele vragen over een opname van de verificatieplicht in de APV. Verificatie van persoonlijke gegevens is bij formele wet geregeld in de Wet op de Indentificatieplicht (WID) zodat opname van een dergelijke bepaling in een gemeentelijke verordening niet aan de orde is. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 18 januari 2000, 199900327/1, JG 00.0043 m.nt W.A.G. Hillenaar, JB 2000, 51 m.nt. A.W. Heringa, met betrekking tot opname van de legitimatieplicht in de APV geoordeeld dat de WID exclusief is bedoeld, zodat daarnaast niet nog een aparte gemeentelijke identificatieplicht kan worden opgelegd. Conclusie Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Dit houdt dus in dat op grond van de Vw 2000 wél een verblijfsdocument moet worden gevraagd ten behoeve van de verblijfsrechtelijke toets. Het voorstaande geldt voor de volgende artikelen van de model-APV: 2.1.4.2 (dienstverlening), 2.1.4.3 (straatartiest), 2.2.2 (evenement), 2.3.1.2 (exploitatievergunning horecabedrijf), 2.3.1.3 (ontheffing vergunningplicht), 2.3.2.2 (kennisgeving exploitatie), 2.3.3.1 (speelgelegenheden), 3.2.1 (seksinrichtingen), 5.2.1 (collecteren), 5.2.2 (venten), 5.2.3 (standplaatsen) en tenslotte 5.2.4 (snuffelmarkt). Terrassen Het in artikel 2.1.5.1 bedoelde verbod gebruik van de weg geldt niet voor terrassen behorend bij een horecabedrijf, waarvoor door de burgemeester vergunning is verleend op grond van artikel 2.3.1.2. Zo’n terras maakt blijkens de definitie in artikel 2.3.1.1 deel uit van dat bedrijf. Daarom is in het tweede lid, onder g een afbakeningsbepaling opgenomen. In de model-APV is voor een terras behorend bij een horecabedrijf aansluiting gezocht bij het exploitatievergunningenstelsel, overeenkomstig de vergunning op grond van de Drank- en Horecawet voor het schenken van alcoholische dranken. In het geval de gemeente geen exploitatievergunningenstelsel in zijn APV heeft geregeld, zal de toetsing van een vergunningsaanvraag, indien het terras bij een voor het publiek openstaand gebouw betreft, rechtstreeks gebaseerd moeten zijn op art. 174 Gemeentewet. De gemeente die in dat geval toch een vergunning wil geven op grond van art. 2.1.5.1 moet attent zijn op het feit dat het in dit artikel niet gaat om openbare orde-aangelegenheden maar om hinder, gevaar of ontsiering door voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg of een weggedeelte. Dit houdt in dat op grond van deze bepaling geen voorwaarden kunnen worden gesteld in verband met de openbare orde. Dit zal dan moeten gebeuren op grond van artikel 174 Gemeentewet. Op grond van artikel 174 Gemeentewet blijft de burgemeester – ook bij toepassing van artikel 2.1.5.1 – op grond van jurisprudentie het bevoegd gezag. Voor de duidelijkheid: het gaat hier om een terras dat behoort bij een voor het publiek openstaand gebouw. In het geval een terras niet behoort bij een voor het publiek openstaand gebouw of een in artikel 2.3.1.2 bedoeld horecabedrijf en het terras is gelegen op de weg of een weggedeelte kunnen alleen de in artikel 2.1.5.1 bedoelde eisen worden gesteld en is het college het bevoegd gezag. Het doel van artikel 2.1.5.1 is dat aan het gebruik van een terras dat niet op de weg of een weggedeelte is gelegen, geen voorwaarden kunnen worden gesteld op grond van dit artikel. Plakverbod Bij deze herzieningis het verbod van artikel 2.4.2, tweede lid, onder a, in die zin uitgebreid dat nu ook het ‘doen’ plakken of het op andere wijze ‘doen’ aanbrengen van aanplakbiljetten onder de verbodsbepaling valt. De jurisprudentie heeft hiertoe aanleiding gegeven. Onder ‘doen’ aanplakken verstaat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het geven van opdracht om te plakken of een actieve bemoeienis daarmee hebben. In die gevallen kan de gemeente dus met succes handhaven. Onder actieve bemoeienis wordt door de Afdeling niet verstaan: door het enkele verstrekken van aanplakbiljetten anderen in de gelegenheid stellen om deze aan te brengen; het alleen maar niet tegengaan van het aanplakken; het op internet plaatsen van posters die men voor eigen gebruik kan uitprinten, terwijl onder dat eigen gebruik mede wordt verstaan het hangen van posters in de stad. Men moet bij de handhaving de opdrachtgever wel een redelijke termijn gunnen om bij de door hem ingeschakelde plakbedrijven te achterhalen waar de betreffende posters geplakt waren en de verwijdering van die posters te bewerkstelligen. Naast de bestuurlijke mogelijkheden tot handhaving en kostenverhaal, kan de rechthebbende zijn kosten op de opdrachtgever ook verhalen met inschakeling van de burgerlijke rechter. Winkelverbod, verblijfsverbod en het verbod op het vervoeren van geprepareerde tassen Regelmatig bereiken ons vragen vanuit gemeenten over de mogelijkheid om een verbodsbepaling op te nemen in de model-APV met betrekking tot het vervoeren van geprepareerde tassen (diepvriestassen) in de nabijheid van winkels. In het commentaar op artikel 2.4.4 is opgenomen dat de VNG geen voorstander is van het opnemen van een verbodsbepaling omdat de gemeente onbevoegd is zaken te regelen die zodanig de privé-sfeer van burgers raken dat zij niet meer tot de huishouding van de gemeente gerekend kunnen worden. Immers een dergelijk verbod heeft geen relevante raakvlakken met de openbare orde, zedelijkheid of gezondheid. De minister van Justitie heeft in een brief op 29 september 2004 (TK 28 684, nr. 35) naar aanleiding van vragen van de Tweede Kamer in verband met een onderzoek naar het weren van winkeldieven het volgende geantwoord. ‘Elke winkelier kan zelf een winkelverbod opleggen en handhaven. Een winkel is immers privé-gebied dat wordt opengesteld voor het publiek. Het winkelverbod moet wél aan bepaalde voorwaarden voldoen. Zo moet de winkeldief op heterdaad betrapt worden en moet aan alle klanten kenbaar worden gemaakt dat gebruik wordt gemaakt van winkelverboden.’ Verder kan er ook een collectief winkelverbod gelden. Bij dit verbod wordt een persoon de toegang ontzegd tot meerdere winkels tegelijk Winkeliers kunnen op grond van artikel 305a van Boek 3 BW bij de civiele rechter een collectief verbod vragen (gebiedsverbod). Een gemeente kan in de APV bepalingen opnemen op basis waarvan de burgemeester een verblijfsverbod kan opleggen aan iemand die regelmatig de openbare orde in een bepaald gebied verstoort. In de model-APV is hiervoor geen bepaling opgenomen. Voor structurele oplossingen inzake het weren van winkeldieven, willen wij u attent maken op het bestaan van de brochure: Wegwijzer Criminaliteit, aandachtspunten voor een vindingrijke aanpak, uitgegeven door het ministerie van Binnenlandse Zaken. U kunt deze brochure tevens downloaden op de website: www.veiligheidsprogramma.nl. Bewakingsapparatuur Met ingang van 1 januari 2004 is de wijziging van artikel 139f en 441b van het Wetboek van Strafrecht in werking getreden (Stb. 2003, 365). De bepalingen gaan over de uitbreiding van de strafbaarstelling heimelijk cameratoezicht. Deze wijziging wordt ook wel aangehaald als de Wet heimelijk cameratoezicht. Hiermee is artikel 2.4.14 vervallen. Zie uitgebreider in het commentaar onder artikel 2.4.14. Bordelen Hoofdstuk 3 (bordelen) is grondig gesaneerd in verband met recente ontwikkelingen. Voorts is jurisprudentie toegevoegd. Onverlichte reclames In artikel 4.4.2, tweede lid, is een aantal opschriften en aankondigingen die kunnen dienen tot het maken van handelsreclame uitgezonderd van de vergunningsplicht. Deze uitzonderingen gelden alleen voor onverlichte reclames. Het gaat erom dat de reclame zelf onverlicht is. Een op een klein reclamebord gerichte lamp maakt de reclame niet verlicht en dus niet vergunningsplichtig. Lichtreclames zijn dus altijd vergunningsplichtig. Dit heeft uiteraard te maken met het feit dat lichtreclames snel hinderlijk kunnen zijn. Het college kan hiervoor beleidsregels opstellen met criteria voor kleur, intensiteit en tijdstippen van verlichting. Model-aanvraagformulier reclamevergunning Op verzoek van en in samenwerking met de handelsreclamebranche (Uneto-VNI, onderdeel lichtreclame) zijn we overgegaan tot het opnemen van een model-aanvraagformulier reclamevergunning met een toelichting. Deze is geplaatst achter het commentaar op artikel 4.7.2, maar geldt ook voor reclames op grond van artikel 2.1.5.1. Het model is geënt op diverse voorbeelden uit het land. Zoals de branche al aangaf, blijkt veel verschil te bestaan tussen de verschillende gemeentelijke formulieren. Voor regionaal of landelijk werkende reclamebedrijven is het onnodig belastend om zich steeds weer aan te passen aan de locaal verschillende eisen. Uit de gemeentelijke voorbeelden die we hebben gebruikt om dit model te maken, bleek ook hoe verschillend de eisen zijn en dikwijls waren de formulieren ook behoorlijk uitgebreid. Het model dat we in overleg met de branche hebben gemaakt, stelt slechts de noodzakelijke vragen en is aldus zo handzaam mogelijk gemaakt voor zowel gemeenten, burgers en bedrijfsleven. Dit model is in lijn met aanwijzing 8 en 9 (beperking lasten burgers, bedrijfsleven en gemeente) van de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving en het programma Andere overheid (deregulering en beperking administratieve lasten). Een aparte model-afvalstoffenverordening In december 2003 is de digitale publicatie “De model-afvalstoffenverordening herzien” beschikbaar gesteld op onze website www.vng.nl. In deze publicatie is een nieuwe model-afvalstoffenverordening (hierna model-ASV) opgenomen, met een uitgebreide toelichting hierop. Hierover bent u geïnformeerd met onze nieuwsbrief, nummer 1639 van 4 december 2004. De model-ASV is ook beschikbaar op www.modelverordeningen.nl. De uitgebreide toelichting uit de digitale publicatie vindt u echter alleen op www.vng.nl. Vóór het uitbrengen van de nieuwe model-ASV werd het onderwerp afvalstoffen geregeld in afdeling 4.2. model-APV. De wijziging van de Wet milieubeheer (structuur beheer afvalstoffen, Staatsblad 2001, 346) gaf aanleiding om deze afdeling te herzien. Tegelijkertijd met de herziening van afdeling 4.2. model-APV is besloten om afdeling 4.2 als ook daarmee samenhangende bepalingen uit afdeling 4.4. als een aparte model-ASV uit te brengen. Hiermee komen afdeling 4.2. in zijn geheel en daarmee samenhangende bepalingen uit afdeling 4.4. te vervallen in de model-APV. Dit was mede aanleiding om hoofdstuk 4 te hernummeren. Zie uitgebreid hierover bij de algemene toelichting van afdeling 4.2. Daar vindt u ook een transponeringstabel . Flora- en faunawet De artikelen 4.6.1 (Bescherming groenvoorzieningen) en 4.6.2 (Beschermde planten; hout sprokkelen) zijn vervallen vanwege het inwerkingtreden van de Flora- en faunawet (hierna Ffw) op 1 april 2002. Deze wet regelt de bescherming van de in Nederland in het wild levende dieren en planten. De Ffw bevat niet alleen de formele implementatie van de soortenbescherming uit de Europese Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn, maar integreert ook een aantal voormalige wetten. De Ffw beschermt alle van nature in Nederland voorkomende zoogdieren, vogels, reptielen, amfibieën en vissen (m.u.v. soorten uit de Visserijwet), soorten genoemd in het Besluit aanwijzing dier- en plantensoorten, en soorten genoemd in de Regeling aanwijzing dier- en plantensoorten. De Europese Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn regelen de verplichtingen van de lidstaten ten aanzien van het in stand houden van de vogelstand respectievelijk van de natuurlijke leefomgevingen en de wilde flora en fauna in de gehele Europese Unie. De richtlijnen hebben een duurzame ontwikkeling en behoud van biodiversiteit tot doel. Nederland heeft de richtlijnen inmiddels gedeeltelijk in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd (Herziening natuurbeschermingswet 1998). Deze herziene Natuurbeschermingswet zal naar verwachting in de eerste helft van 2005 in werking treden. Jurisprudentie betreffende de ontheffingsplichtigheid van artikel 75 Ffw is te vinden op het vng-net. Collectevergunning en textiel Textiel is een afvalstof in de zin van artikel 1.1, eerste lid, Wet milieubeheer. Dit blijkt uit een uitspraak (voorlopige voorziening) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS 28-01-2003, 200206958/1). Dit betekent dat de inzameling van textiel valt onder het toepassingsgebied van de afvalstoffenverordening (voorheen afdeling 4.2. van de model-APV, nu uitgebracht als aparte model-Afvalstoffenverordening, versie 4 december 2004). Het verstrekken van een collectevergunning voor de inzameling van textiel is hierdoor niet meer mogelijk, omdat textiel in nagenoeg alle gevallen kan worden beschouwd als een afvalstof in de zin van artikel 1.1, eerste lid, Wet milieubeheer. Gesteld kan worden dat de gemeente op grond van artikel 10.22 Wet milieubeheer een zorgplicht heeft voor de inzameling van textiel, hierdoor is de model-afvalstoffenverordening van toepassing. Dat betekent overigens niet dat de gemeente de inzameling van textiel zelf ter hand moet nemen. De inzameling van textiel kan nog steeds worden overgelaten aan charitatieve instellingen. De gemeente kan bijvoorbeeld op grond van artikel 7, tweede lid, van de model-afvalstoffenverordening besluiten een charitatieve instelling aan te wijzen als inzamelaar van textiel. Ook kan het college op grond van artikel 11 van de model-afvalstoffenverordening besluiten een inzamelvergunning te verlenen aan een charitatieve instelling. Verbod afvalstoffen te verbranden en vuur te stoken. Artikel 5.5.1 is wederom herschreven met het doel om de afbakening naar hogere regelgeving te verduidelijken. Bovendien wordt in het commentaar bij dit artikel uitvoerig ingegaan op de aanvullende werking van dit artikel ten opzichte van artikel 10.2, eerste lid, en artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer. Tevens wordt aandacht besteed aan het verbranden van afvalstoffen binnen inrichtingen. Bestuurlijke boete In hoofdstuk 6 wordt ingegaan op wat de consequenties zijn van het Kabinetsstandpunt ‘Naar een veiliger samenleving’ voor het inzetten van de bestuurlijke boete bij het handhaven van de APV. Tijdelijke referendumwet Tengevolge van het inwerkingtreden van de Trw op 1 januari 2002 is de toenmalige redactie van artikel 6.4 (Inwerkingtreding) aangepast aan de Trw. Wegens het vervallen van deze wet op 1 januari 2005 is deze wijziging teruggedraaid. Schrapping afdeling/artikel - opschrift 2 .4.1.4 - Bewakingsapparatuur 4.2/4.2.1.1-4.2.4.3 – Afvalstoffen 4.4.1 – Verontreiniging van de weg en van terreinen 4.4.2 – Verontreiniging bij werkzaamheden op de weg 4.4.3 – Afvalbakken in inrichtingen voor het verbruiken van eet- en drinkwaren 4.4.4 – Wegwerpen van reclame- of strooibiljetten 4.4.7 – Verbod doorzoeken van ter inzameling gereed staande afvalstoffen 4.6 /4.6.1-4.6.2 – Bescherming van Flora en fauna 4.7.1 sub e en f – Opslag voertuigen, vaartuigen, mest enz. e. afvalstoffen; f. autowrakken. Hernummering oud - nieuw - opschrift afdeling/artikel 4.4 – 4.2 – Bodem-, weg- en milieuverontreiniging 4.4.5 – 4.2.1 – Straatvegen 4.4.6 – 4.2.2 – Natuurlijke behoefte doen 4.4.8 – 4.2.3 – Toestand van sloten en andere wateren en niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen 4.5 – 4.3 – Houtopstanden 4.5.1 – 4.3.1 – Begripsomschrijvingen 4.5.2 – 4.3.2 – Kapverbod 4.5.3 – 4.3.3 – Aanvraag vergunning 4.5.3a – 4.3.3a – Weigeringsgronden 4.5.4 – 4.3.4 – Vergunning ex lege 4.5.5 – 4.3.5 – Bijzondere vergunningsvoorschriften 4.5.6 – 4.3.6 – Herplant-/instandhoudingsplicht 4.5.7 – 4.3.7 – Schadevergoeding 4.5.8 – 4.3.8 – Bestrijding iepziekte 4.7 – 4.4 – Maatregelen tegen ontsiering en stankoverlast 4.7.1 – 4.4.1 – Opslag voertuigen, vaartuigen, mest, afvalstoffen enz. 4.7.1a – 4.4.1a - Stankoverlast door gebruik van meststoffen 4.7.2 – 4.4.2 – Vergunningsplicht handelsreclame Herziening 2006Samenvatting op hoofdlijnen Bij het dertiende supplement (mei 2006) zijn de model-APV en het daarbij behorende commentaar aangepast aan recente wetswijzigingen en jurisprudentie. Vanwege het streven van de VNG naar eenvoudige, duidelijke en toegankelijke regelgeving én deregulering zijn artikelen geschrapt en is de inhoud ervan opgenomen in een andere regeling en zijn sommige artikelen duidelijker geformuleerd. Om tot lastenverlichting voor burgers en bedrijven te komen is een vrijstellingsfaciliteit gecreëerd voor kleine evenementen als straatfeesten, braderieën etc. Nieuw zijn de artikelen met betrekking tot bedelarij vanwege leemte in de wetgeving en cameratoezicht vanwege de inwerkingtreding van de Wet cameratoezicht op openbare plaatsen. Termijnen Het algemeen geformuleerde artikel 1.7 was slechts van toepassing bij artikel 2.1.2.2. In verband met het streven naar deregulering en het formuleren van duidelijke regels, is daarom artikel 1.7 geschrapt en een gelijkluidend derde lid toegevoegd aan artikel 2.1.2.2. Daklozenkrant De verkoop van daklozenkranten valt niet onder venten noch onder collecteren. Op grond van artikel 7 van de Grondwet kan het verkopen niet verbonden worden aan een vergunning. Maar wel kan het college op grond van artikel 2.1.3.1 beperkingen in ruimte en tijd aanbrengen. Objectvergunning De Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving (Adr), VNG uitgeverij 2004, derde herziene druk, stelt als kwaliteitseis aan regelgeving dat een regeling eenvoudig, duidelijk en toegankelijk moet zijn. Gebleken is dat dit bij artikel 2.1.5.1, tweede lid, aanhef en onder b en c niet het geval was. Daarom zijn deze onderdelen geherformuleerd. Het is niet de bedoeling geweest om ook een inhoudelijke wijziging te bewerkstelligen. Evenement De artikelen 2.1.2.1 (optochten) en 2.1.4.1 (feest, muziek en wedstrijd e.d.) zijn ondergebracht onder hoofdstuk 2, afdeling 2 (de evenementenbepalingen). Deze artikelen zijn daarmee komen te vervallen. Onder de begripsomschrijving in artikel 2.2.1, tweede lid vallen nu dan ook: een optocht, niet zijnde een betoging als bedoeld in artikel 2.1.2.2 en een feest of wedstrijd op of aan de weg. Ook een braderie is onder de definitiebepaling van evenement gebracht, omdat ten gevolge van jurisprudentie (Vz ARRS 27-05-1992, JG 93.0002) niet helder was onder welke bepaling van de APV een braderie viel. Aan artikel 2.2.2 is een derde lid toegevoegd waarin is bepaald dat de burgemeester vrijstelling kan verlenen voor door hem aan te wijzen categorieën evenementen. Het gaat om bijvoorbeeld barbecues, straatfeesten, wielerconcours, etc. Deze mogelijkheid is opgenomen om tot vereenvoudiging van regels en minder lasten voor burgers en bedrijven te komen. Er is niet gekozen voor een kennisgevingsstelsel, omdat dit geen juridisch kader biedt voor gedragsnormen en tevens de rechtsbescherming van zowel de aanvrager als die van derden niet worden gewaarborgd. Een voorbeeld van een vrijstellingenbesluit treft u in het commentaar op het derde lid aan. Het commentaar is voorts uitgebreid met een groot aantal praktijkgevallen. Tevens is jurisprudentie geactualiseerd. Hondenuitlaatplaats Veel gemeenten hebben een regeling in hun APV waarbij het college de bevoegdheid heeft gekregen een hondenuitlaatplaats aan te wijzen. De model-APV gaf tot nu toe deze mogelijkheid niet. Om in deze leemte te voorzien, zijn de artikelen 2.4.17 en 2.4.18 hierop aangepast. Bedelarij In toenemende mate wordt met name in de stadscentra overlast ondervonden van bedelaars. Omdat in 2000 de strafbaarstelling van bedelarij uit het Wetboek van Strafrecht (voormalig artikel 432) is verdwenen, kan de politie hiertegen niet of nauwelijks meer optreden. Bij de opheffing van de strafbaarstelling heeft de wetgever echter expliciet de mogelijkheid opengehouden om op basis van de gemeentelijke autonomie zo nodig een regeling terzake van bedelarij in het leven te roepen, indien dit gedrag de openbare orde verstoort of dreigt te verstoren. Daarom is nu in de model-APV artikel 2.4.25 opgenomen dat beoogt bedelarij tegen te gaan. Op grond van dit artikel kan het college gebieden aanwijzen waar een bedelverbod geldt. Dit artikel is facultatief omdat niet alle gemeenten met het fenomeen te maken hebben. Cameratoezicht De nieuwe Wet cameratoezicht op openbare plaatsen behelst een wijziging van de Gemeentewet en de Wet politieregisters. Aan de Gemeentewet is een nieuwe bepaling, artikel 151c, toegevoegd die regels stelt over cameratoezicht op openbare plaatsen. In artikel 151c Gemeentewet wordt bepaald dat de gemeenteraad bij verordening de burgemeester de bevoegdheid kan verlenen om voor een bepaalde duur cameratoezicht op openbare plaatsen uit te voeren. Daarnaast heeft de gemeenteraad de bevoegdheid om andere plaatsen, die zonder enige vorm van beperking voor het publiek toegankelijk zijn, aan te wijzen als openbare plaats en zo onder de reikwijdte van de wet te brengen. Cameratoezicht op openbare plaatsen mag uitsluitend de handhaving van de openbare orde als doel hebben. In de model-APV is in een nieuwe afdeling 2.10 een modelbepaling met commentaar opgenomen. Collectevergunning Het commentaar bij artikel 5.2.1 is herschreven en aangepast aan recente on-twikkelingen. De volgende onderwerpen zijn met name toegevoegd: Doorlopende vergunning Het verlenen van een doorlopende vergunning aan de op het CBF-rooster voorkomende instellingen lijkt ons - mits voldoende gemotiveerd - niet bezwaarlijk. Het CBF moet immers worden aangemerkt als een ter zake kundig adviesorgaan. Het college kan bij de vergunningverlening de voorwaarde opnemen dat de vergunning wordt ingetrokken als de instelling niet meer op het CBF-rooster voorkomt. In gemeenten die dit systeem hanteren, melden zich veel instellingen tevoren aan. De gemeente kan een instelling die zich niet meldt benaderen, om te weten te komen of deze van de aan hem toebedeelde collecteperiode al dan niet gebruik maakt. Dan kunnen ook de burgers worden geïnformeerd over welke instelling die periode collecteert. Direct dialogue Direct dialogue is een fondsenwervingmethode waarbij mensen op straat of aan de deur worden aangesproken en gevraagd om donateur of lid te worden van een organisatie. Daartoe wordt een intekenlijst aangeboden. In Nederland is een aantal bedrijven gespecialiseerd in deze methode. Direct dialogue activiteiten vallen onder de vergunningplicht als opgenomen in artikel 5.2.1 APV waarin immers vermeld staat dat het verboden is zonder vergunning van het college een openbare inzameling van geld of goederen te houden of daartoe een intekenlijst aan te bieden. De gemeente kan bijvoorbeeld het beleid voeren dat in de periode dat een instelling volgens het collecteplan fondsen mag werven de instelling dit ook mag doen via direct dialogue. Ook de vrije perioden kunnen hiervoor worden bestemd. Uov De Wet Uniforme openbare voorbereidingsprocedures (Wet Uov) is niet automatisch op de APV van toepassing. Artikel 3:15 Awb bepaalt dat deze procedure alleen van toepassing is als dat bij wettelijk voorschrift (wet of verordening) of bij besluit van een bestuursorgaan (bijvoorbeeld bij een individuele beslissing) is bepaald. Wij hebben er niet voor gekozen om dit in de model-APV te bepalen. Het staat iedere gemeente uiteraard vrij dit wel te doen. Schrapping

Herziening 2007 Algemeen deel De vereenvoudiging en vermindering van regelgeving door de VNG is gestart met de presentatie van het Snoeiplan Deregulering "Minder lastige regels”, eind 2005. In 2006 en 2007 is een begin gemaakt met de vereenvoudiging van de model APV. Omdat vergunningen een belangrijk onderdeel uitmaken van de lastendruk, is in eerste instantie aandacht besteed aan de vergunningen in de model APV. Dat heeft geleid tot het afschaffen van zes vergunningen, en het vereenvoudigen van tien andere (ledenbrief 07/53, mei 2007). Verder is voor de vermindering van lastendruk met name van belang dat een vergunning in beginsel voor onbepaalde tijd wordt verleend. Alleen als er dringende redenen voor zijn, kan een vergunning periodiek opnieuw worden verleend. Uiteraard zijn er ook vergunningen, bijvoorbeeld voor evenementen, die per definitie eenmalig worden verleend. Sindsdien is de rest van de model APV gescreend met het oog op verdere vereenvoudiging en vermindering van regels. Daarbij is ook uitvoerig stilgestaan bij de consequenties van de Europese Dienstenrichtlijn Zoals in de brief al aangegeven is niet alleen gekeken naar mogelijke verdere deregulering, maar ook naar taalgebruik, overbodige bepalingen en de overzichtelijkheid. Er is met name ook de vraag gesteld of bepalingen per definitie een plaats horen te hebben in een "basis APV”, of dat er een afweging kan worden gemaakt. Op grond van die analyse zijn een groot aantal bepalingen nu opgenomen als facultatief. Hier kan potentieel een grote deregulering worden gerealiseerd, maar het is een autonome beslissing voor iedere gemeente om te bepalen welke APV bepalingen gewenst of noodzakelijk zijn en welke kunnen vervallen. Toelichting bij optioneel gemaakte bepalingenStraatartiest (artikel 2:9, oud 2.1.4.3): In sommige gemeenten zal regulering wenselijk zijn, vanwege bijvoorbeeld geluidsoverlast. In andere gemeenten zal het verschijnsel straatartiest niet of nauwelijks spelen, of levert het geen overlast op. Winkelwagentjes (artikel 2:14, oud 2.1.6.2): het probleem van in de openbare ruimte achtergelaten winkelwagentjes zal in veel gemeenten spelen, maar niet in alle. Gemeenten kunnen overwegen dit op meer informele wijze te regelen in overleg met de winkeliers. Openstaande kelderingangen e.d. (artikel 2:17, oud 2.1.6.5): Gemeenten kunnen nagaan of dit artikel ooit wordt toegepast. Als dat niet of nauwelijks het geval is, kan worden overwogen dat mogelijke problemen in het Wetboek van Strafrecht afdoende zijn afgedekt. Objecten onder hoogspanningslijnen (artikel 2:22, oud 2.1.6.10): In de meeste gemeenten is dit geregeld in het bestemmingsplan, waardoor deze bepaling overbodig wordt. Veiligheid op het ijs (artikel 2:23, oud 2.1.6.11 ): Of deze bepaling wordt gebruikt en gehandhaafd verschilt sterk per gemeente. Als dat niet of nauwelijks het geval is, kan worden overwogen dat het Wetboek van strafrecht dit afdoende regelt. Betreden van plantsoenen (artikel 2:45, oud 2.4.5): Of deze bepaling wordt gebruikt en gehandhaafd verschilt sterk per gemeente. Als dat niet of nauwelijks het geval is, kan worden overwogen dit artikel te schrappen. Rijden over bermen e.d. (artikel 2:46, oud 2.4.6): Deze bepaling biedt slechts een geringe aanvulling op de Wegenverkeerswet. Of deze bepaling wordt gebruikt en gehandhaafd verschilt sterk per gemeente. Als dat niet of nauwelijks het geval is, kan worden overwogen dat de Wegenverkeerswet dit afdoende regelt. Bespieden van personen (artikel 2:53, oud 2.4.13): Of deze bepaling wordt gebruikt en gehandhaafd verschilt sterk per gemeente. Als dat niet of nauwelijks het geval is, kan worden overwogen dat het Wetboek van strafrecht dit afdoende regelt. Duiven (artikel 2:63, oud 2.4.23): Dit artikel wordt in veel gemeenten niet toegepast. Er kan worden overwogen of het wel noodzakelijk is. Bijen (artikel 2:64, oud 2.4.24): Dit artikel wordt in veel gemeenten niet toegepast. Er kan worden overwogen of het wel noodzakelijk is. Heling (artikelen 2:66-2:70, oud ): Deze artikelen geven een reeks gedetailleerde bepalingen ter bestrijding van heling. Vraag is of dat noodzakelijk is, en of het aan de gemeente is om zo vergaand "aanvullend strafrecht” te schrijven. Per gemeente kan worden afgewogen of deze bepalingen worden toegepast en noodzakelijk worden geacht. Verkoop vuurwerk (artikel 2:72, oud 2.6.2): Er zijn uitvoerige regels voor de opslag e.d. van vuurwerk vastgelegd in het Vuurwerkbesluit. Dit artikel dient om daarnaast aantal en locatie van verkooppunten te reguleren. In veel gemeenten bestaat daaraan behoefte, maar niet in alle. Sekswinkels (artikel 3:10, oud 3.2.8): Dit artikel regelt dat het college gebieden kan aanwijzen waar in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving, geen sekswinkel mag worden gevestigd. In veel gemeenten is een dergelijk aanwijzingsbesluit nog nooit genomen, en kan het artikel waarschijnlijk zonder problemen worden geschrapt. Straatvegen (artikel 4:7, oud 4.2.1): In dit artikel wordt geregeld dat wegen of weggedeelten tijdelijk niet mag worden geparkeerd, zodat deze kunnen worden schoongemaakt. Dit artikel wordt in lang niet alle gemeenten toegepast. Verkoop voertuigen op straat (artikel 5:3, oud 5.1.2a): Het college kan gebieden aanwijzen waar niet in voertuigen mag worden gehandeld. In gemeenten waar dit artikel niet wordt toegepast kan worden overwogen om het te schrappen. Defecte voertuigen op straat (artikel 5:4, oud 5.1.3): Dit artikel verbiedt om een auto waarmee als gevolg van andere dan eenvoudig te verhelpen gebreken niet kan of mag worden gereden, langer dan op drie achtereenvolgende dagen op de weg te parkeren. De vraag kan worden gesteld in hoeverre dit verbod een meerwaarde heeft naast tot het volgende artikel 5:5, dat voertuigwrakken op de weg verbiedt. Een wrak in de zin van artikel 5:5 verkeert in slechte staat van onderhoud en is verwaarloosd. Reclamevoertuigen (artikel 5:7, oud 5.1.6): Dit artikel regelt een verbod op het parkeren van voertuigen met het kennelijke doel om reclame te maken. De vraag is of dat dermate veelvoorkomend en problematisch is dat dit een verbod nodig maakt. Toelichting bij gewijzigde en geschrapte artikelenBegripsbepalingen “weg” en “openbare plaats” (artikel 1:1 onder a en b) In de begripsbepalingen is het begrip "weg", dat zo ruim was gedefinieerd dat daar praktisch de hele openbare ruimte onder viel, teruggebracht tot de weg in de zin van de Wegenverkeerswet 1994. Waar een artikel meer wil regelen dan alleen voor de weg, is het begrip "openbare plaats"gebruikt. Betogingen (artikel 2:3, oud 2.1.2.2. – 2.1.2.4) In de drie oude artikelen was de regeling van betogingen nogal omslachtig neergeschreven. Die artikelen zijn nu samengebracht in één compact artikel. Inhoudelijke wijzigingen zijn niet beoogd. Voorwerpen op of aan de weg (artikel 2:10, oud 2.1.5.1) Bij de dereguleringsslag van 2007 is de vergunning voor voorwerpen op of aan de weg geschrapt en vervangen door een algemene regel. Diverse gemeenten hebben erop gewezen dat één van de consequenties daarvan is dat in gemeenten waar niet met een horeca-exploitatievergunning wordt gewerkt, terrassen alleen door deze algemene regel worden beheerst. Hetzelfde geldt voor uitstallingen. Dat is voor veel gemeenten een brug te ver. Vandaar dat een nieuw derde lid is opgenomen, dat het mogelijk maakt dat de burgemeester of het college nadere regels stelt aan terrassen en uitstallingen. Bijkomend voordeel van die aanpak is dat er ook gebiedsgericht maatwerk kan worden geleverd, en dat, voordat het college regels stelt, kan worden bekeken of het ook mogelijk is op informele wijze of middels een convenant afspraken met horeca of winkeliers te maken. Melding uitweg (artikel 2:12, oud 2.1.5.3) Bij de deregulering van 2007 is de vergunning voor het maken of veranderen van een uitweg vervangen door een meldingsplicht. Op de redactie van dat artikel is van diverse kanten terechte kritiek gekomen. Een melding waarop het college met nadere voorschriften kan komen is feitelijk een vergunning. Vandaar dat is gekozen voor een zuivere melding. Een uitweg die niet botst met de veiligheid, een bestaande parkeerplaats of het openbare groen kan na melding worden aangelegd. Voor de vermindering van administratieve lasten is de vervanging van een vergunning door een melding overigens maar een geringe winst. Vandaar dat in de toelichting een artikel is opgenomen met daarin een vergunningsstelsel. Als een gemeente erin slaagt om een dergelijke vergunning bijvoorbeeld binnen enkele weken te verlenen of af te wijzen, is het legitiem om daarin geen verandering te brengen. Een geheel ander alternatief is om de uitweg helemaal uit de APV te schrappen en dit privaatrechtelijk te regelen. Snuffelmarkt Voor de snuffelmarkt is het vergunningsstelsel gehandhaafd. In de toelichting wordt als alternatief een model voor een meldingssysteem gegeven. Het is aan de gemeente om te beoordelen of een vergunningstelsel noodzakelijk en proportioneel is. Het voordeel van een meldingssysteem is vermindering van administratieve lasten voor burgers en ondernemingen, en het verminderen van bestuurlijke lasten voor de gemeente. Het nadeel is dat de gemeente geen voorwaarden kan stellen aan de organisator, bijvoorbeeld met betrekking tot het beperken van overlast voor de buurt. Horeca exploitatievergunning (artikel 2:27, oud 2.3.1.1) Er heeft een hernummering van artikel 2:27 en de artikelonderdelen plaatsgevonden. Het begrip houder, gedefinieerd in het oude vierde lid, is vervangen door het begrip exploitant, omdat dit beter aansluit bij het tegenwoordige spraakgebruik. Hoewel het begrip exploitant anders gedefinieerd is dan het begrip houder, is niet beoogd een inhoudelijke wijziging aan te brengen. Het oude vijfde lid is vervallen. Daarin werd een aantal categorieën van personen uitgezonderd van het begrip bezoekers: om te beginnen diens gezinsleden en elders wonende bloed- en aanverwanten, maar ook de personen die in de inrichting nachtverblijf houden en als zodanig zijn vermeld in het daartoe bestemde register en de personen die wegens dringende redenen in de inrichting aanwezig moeten zijn zoals in de inrichting werkzame personeelsleden, of personen die de tapinstallatie onderhouden. Het lid is geschrapt omdat deze categorieën van personen evident geen bezoekers zijn. De handhaafbaarheid ervan is bovendien lastig. Nachtregister (Artikel 2:37, oud 2.3.2.3) Dit artikel is geschrapt vanwege de zeer beperkte reikwijdte en toegevoegde waarde. De verplichting om een nachtregister bij te houden is vastgelegd in het Wetboek van strafrecht. Het enige dat dit artikel daaraan toevoegde, was dat het register moest worden bijgehouden volgens een door de burgemeester vastgesteld model. Geluidhinder (Afdeling 4.1., artikelen 4:1 – 4:6, oud 4.1.1.- 4.1.5) Deze artikelen zijn aangepast aan het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit). De definities van de begrippen besluit en inrichting in artikel 4:1 zijn gewijzigd omdat het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer, waar in de definities naar werd verwezen, is vervangen door het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer. In artikel 4:2, eerste en tweede lid, en artikel 4:3, eerste en tweede lid, zijn de verwijzingen naar de bepalingen uit het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer aangepast voor het nieuwe besluit. Het Besluit algemene regels voor inrichtingen geeft de mogelijkheid om in of krachtens de verordening voorwaarden te stellen aan collectieve en incidentele activiteiten. Aan de artikelen 4:2 en 4:3 zijn daarom het zesde tot en met het achtste lid, respectief negende lid, toegevoegd. Hierin worden voorwaarden gesteld ter voorkoming van geluidhinder. Het oude artikel 4:4 is vervallen. Artikel 4:1 is uitgebreid met het begrip onversterkte muziek en artikel 4:5 over onversterkte muziek is nieuw toegevoegd. De reden hiervoor is dat in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer onversterkte muziek is uitgezonderd van de geluidsnormen, tenzij hiervoor in een gemeentelijke verordening regels voor zijn opgenomen. Stankoverlast door gebruik van meststoffen (Artikel 4:14, oud 4.4.1a) Geschrapt. In de Wet milieubeheer zijn tegenwoordig dermate uitvoerige eisen aan voertuigen voor het uitrijden en verspreiden van mest e.d., dat de toegevoegde waarde van dit artikel gering is. Vergunning lichtreclame (artikel 4:16, oud 4.4.3) Deze vergunning is geschrapt nu in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit) een zorgplicht is neergelegd die verplicht om geen onnodige lichthinder te veroorzaken. Parkeren van voertuigen met stankverspreidende stoffen (artikel 5:10, oud 5.1.9) Geschrapt. In de Wet milieubeheer zijn tegenwoordig dermate uitvoerige eisen aan voertuigen voor het uitrijden en verspreiden van mest e.d. opgenomen, dat de toegevoegde waarde van dit artikel gering is. Overgangsbepaling (art. 6:5, oud 6.5) Het omslachtige en moeilijke leesbare artikel 6.5 (oud) is vervangen door een veel korter en helderder artikel. I Algemeen deel Inleiding De VNG is al enige tijd bezig met het project van vereenvoudiging en vermindering van regelgeving. Eind 2005 is het VNG Snoeiplan gemeentelijke regelgeving gepresenteerd. In september 2006 is begonnen met de deregulering van de vergunningstelsels van de model-APV waarvan u hier de resultaten ontvangt. Vergunningen zijn een belangrijk onderdeel van de regeldruk die burgers en ondernemers ervaren. De vergunning moet immers worden aangevraagd, er verstrijkt tijd tussen de aanvraag en de vergunningverlening, er moeten leges worden betaald enz. Vandaar dat eerst de vergunningenstelsels ter hand zijn genomen. Maar er is ook winst te behalen door het verminderen, vereenvoudigen en herstructureren van de overige regels in de model-APV. Dit zullen we in de tweede helft van 2007 ter hand nemen. Deregulering van vergunningstelsels maakt onderdeel uit van verbetering van de dienstverlening door gemeenten aan burgers en het bedrijfsleven. Het gaat niet alleen om het afslanken van de regelgeving, maar ook om de uitvoeringspraktijk binnen de gemeenten. Het afschaffen van een aantal regels garandeert niet dat burgers minder last zal hebben van de overheid. De bedrijfsprocessen binnen de overheidsorganisatie zullen moeten worden verbeterd. De deregulering moet daarom in nauwe samenhang worden gezien met het streven naar meer elektronische dienstverlening en één-loketvoorziening. De vergunningen in de model-APV zijn niet alleen gescreend op mogelijke vereenvoudiging ervan, maar ook aan de Europese Dienstenrichtlijn. Beide screening-acties hebben geleid tot de volgende vragen: Is de vergunning noodzakelijk? Kan er in plaats van een vergunning worden volstaan met een meldingsplicht? Kan het vergunningstelsel worden omgezet in algemene regels? Kan er in plaats van een vergunning worden volstaan met een meldingsplicht? Kan een lex silencio worden ingevoerd? Kan de vergunning voor onbepaalde tijd worden verleend? En tenslotte is er de vraag naar de onomkeerbaarheid. Op deze vragen wordt hieronder nader ingegaan. Europese Dienstenrichtlijn Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december betreffende diensten op de interne markt (PB L 376/46), verder te noemen de Europese Dienstenrichtlijn, geeft een nieuw toetsingskader voor vergunningstelsels voorzover het gaat om vergunningen voor het verrichten van diensten. De Richtlijn is op 28 december 2006 in werking getreden. Overheden met inbegrip van de decentrale overheden moeten binnen drie jaar nagaan of hun regelgeving in overeenstemming is met de Richtlijn. Deze ziet op het wegnemen van belemmeringen voor het verrichten van diensten binnen de interne markt. Het gaat om dienstverleners die, komende vanuit een lidstaat, hun diensten aanbieden in een andere lidstaat. De dienstenrichtlijn gaat dus niet over de eigen onderdanen die diensten verlenen in de eigen lidstaat. Er moet sprake zijn van grensoverschrijdend verkeer. Toepassingsbereik Hoewel de Richtlijn een beperkt toepassingsbereik heeft, want het betreft alleen diensten, verricht door iemand die onderdaan is van een andere lidstaat, hebben wij in de model-APV geen onderscheid gemaakt tussen de eigen onderdanen en anderen. Het uitgangspunt dient te zijn dat de bepalingen van de model-APV hetzelfde zijn voor ieder die zich op Nederlands grondgebied bevindt. Immers de grensoverschrijdende dienstverlener zou bij afwijkende bepalingen die alleen voor hem gelden, een bevoorrechte positie kunnen krijgen ten opzichte van de eigen onderdaan. Voorts gelden de regels zoals die zijn opgenomen in de Dienstenrichtlijn ook voor de handel in goederen krachtens het EG-Verdrag (Vrij verkeer van goederen). Er is dan ook geen onderscheid gemaakt tussen het leveren van diensten of het verkopen van goederen bij bijvoorbeeld de artikelen over venten en standplaatsen. Met andere woorden: de Dienstenrichtlijn ligt ten grondslag aan de model-APV voor zover het betreft het verrichten van diensten en het kopen en verkopen van goederen voor iedereen die zich in Nederland bevindt. Diensten Van belang is om vast te stellen welke diensten onder de reikwijdte van de Richtlijn vallen en welke niet. Artikel 50 van het EG-Verdrag geeft de volgende omschrijving van het begrip ‘diensten’: ‘dienstverrichtingen of handelingen welke gewoonlijk tegen betaling geschieden. De vergoeding vormt de economische tegenprestatie voor de betrokken dienst, ongeacht de directe of indirecte voorwaarden voor de financiering van een dienst'. Naar deze definitie wordt verwezen in artikel 4 van de Richtlijn. Om een beeld te geven van wat allemaal onder diensten wordt verstaan, worden de volgende overwegingen uit de Dienstenrichtlijn gegeven: ‘De diensten waarop de Richtlijn betrekking heeft, betreffen zeer diverse, voortdurend veranderende activiteiten, waaronder zakelijke diensten zoals de diensten van managementconsultants, certificering en tests, faciliteitenbeheer, waaronder het onderhoud van kantoren, reclamediensten, de werving van personeel en diensten van handelsagenten. Het gaat bij deze diensten zoals die in de Richtlijn genoemd worden ook om diensten die zowel aan bedrijven als aan particulieren kunnen worden verleend, zoals juridische of fiscale bijstand, diensten in de vastgoedsector, zoals makelaarsdiensten, of de bouwsector, met inbegrip van de diensten van architecten, de distributiehandel, de organisatie van beurzen, autoverhuur en reisbureaus. Voorts vallen hieronder consumentendiensten, bijvoorbeeld op het gebied van toerisme, zoals reisleiders en vrijetijdsdiensten, sportcentra en pretparken, en, voor zover zij niet van de werkingssfeer van de Richtlijn zijn uitgesloten, thuiszorg, zoals hulp aan ouderen. Het kan zowel gaan om diensten waarvoor de dienstverrichter en de afnemer zich in elkaars nabijheid dienen te bevinden als om diensten waarvoor de dienstverrichter of de afnemer zich moet verplaatsen of die op afstand kunnen worden verricht, waaronder via internet’. De vergunning(voorwaarden) Artikel 9 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat de lidstaten de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk mogen stellen van een vergunning tenzij: 1. het vergunningstelsel niet discriminatoir is ten opzichte van de betrokken dienstverlener; 2. het vergunningstelsel gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang (noodzaakvereiste); 3. het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt, met name omdat controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn (evenredigheids- of proportionaliteitsvereiste). Beperkingen aan en de weigering van een vergunning dienen dan ook gerechtvaardigd te zijn door dwingende redenen van algemeen belang en evenredig met die redenen van algemeen belang. (artikel 10) Het begrip dwingende redenen van algemeen belang, zoals dit is erkend door het Hof van Justitie omvat de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid en de bescherming van het milieu. Men denke hierbij aan de volgende voor de APV van belang zijnde belangen: handhaving van de maatschappelijke orde; bescherming van afnemers van diensten; voorkoming van oneerlijke concurrentie; consumentenbescherming; dierenwelzijn; bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, met inbegrip van stedelijke en rurale ruimtelijke ordening; culturele beleidsdoelen, met inbegrip van de vrijheid van meningsuiting, in het bijzonder ten aanzien van de sociale, culturele, religieuze en filosofische waarden van de maatschappij; verkeersveiligheid en behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed. (PB L376/41, nr. 40) Het begrip openbare orde, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie, omvat de bescherming tegen een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging van een fundamenteel belang van de samenleving, en kan met name onderwerpen in verband met de menselijke waardigheid (zedelijkheid), de bescherming van minderjarigen en dierenwelzijn (zedelijkheid) betreffen. Evenzo omvat het begrip openbare veiligheid vraagstukken in verband met de staatsveiligheid (PB L 376/42, nr. 41). Zie voor meer over dit onderwerp onder artikel 1.8 (weigeringsgronden) Nut en noodzaak Alle vergunningstelsels zijn getoetst op nut en noodzaak. Dat wil zeggen vanuit een noodzakelijkheidseis die ook de Europese Dienstenrichtlijn stelt. Vanuit de nul-situatie is gekeken of een vergunningstelsel kon worden afgeschaft. Een vergunningstelsel is bijvoorbeeld nodig indien maatwerk moet worden geleverd. Ook indien het risico van afschaffen met het oog op met name het voorkomen van overlast en het beschermen van de openbare orde en veiligheid te groot was, is de vergunning – al dan niet beperkt – gehandhaafd. Bij elke vergunning in de model-APV is beargumenteerd aangegeven waarom het noodzakelijk was ten behoeve van het te beschermen belang de vergunning geheel of gedeeltelijk te handhaven of wat de risico's van afschaffing zijn. Algemene regels Evenals bij de noodzakelijkheidsvraag moet per artikel beargumenteerd worden aangegeven waarom het te beschermen belang niet op een minder belastende wijze kan worden geborgd, met andere woorden of de vergunningplicht vervangen kan worden door een algemene regel. (evenredigheids- of proportionaliteitsbeginsel) Ook de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving en het Snoeiplan gaan ervan uit dat indien een algemene regel hetzelfde effect heeft als een vergunningstelsel volstaan kan worden met een algemene regel. Als de overheid ervoor kiest om burgers/bedrijfsleven bindende regels op te leggen ligt daaraan ten grondslag het algemeen belang dat overheidsbemoeienis rechtvaardigt. Regels moeten dan ook naleefbaar en handhaafbaar zijn. Indien er een vergunningplicht bestaat geven niet alleen de regels houvast, maar ook de vergunningvoorschriften. De vergunninghouder weet waar hij aan dient te voldoen, voor de overheid is het zaak op naleving van de voorschriften te controleren. De vergunning kan men beschouwen als het maatpak, de algemene regels als het confectiepak. Deze gelden immers voor ieder gelijk. Het komt veel voor dat gemeenten voor vergunningen een standaardvoorwaardenpakket hanteren voor het overgrote gedeelte van de gevallen. In dat geval moet afgewogen worden of een algemene regel niet de voorkeur verdient. De vraag dient te worden gesteld welke risico’s de samenleving loopt bij het afschaffen of verminderen van vergunningen en welke risico’s nog aanvaardbaar zijn. Daarbij moet in aanmerking genomen worden dat het gevolg van het stellen van algemene regels is dat het toezicht in zijn geheel achteraf plaats vindt in plaatsing van een preventieve toetsing bij het verlenen van een vergunning. De Europese Dienstenrichtlijn staat dan ook een vergunningstelsel toe als controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn. Maar als de risico’s voor de naleving en doelmatigheid van de handhaving te groot zijn, moet een vergunningstelsel blijven. In bovenstaande gedachtegang vindt een verschuiving plaats van overheidsbemoeienis naar de eigen verantwoordelijkheid van burger en ondernemer. Uitgangspunt is vertrouwen in plaats van wantrouwen. De burger/ondernemer moet uitzoeken wat wel en niet geoorloofd is. Voor de overheid verplaatst het aandachtspunt zich van het stellen van regels vooraf naar goede informatie vooraf en adequate handhaving achteraf. Het opnemen van algemene regels in de model-APV is lastig gebleken vanwege de diversiteit van gevallen en vanwege de lokale verschillen waardoor de ene gemeente andere zaken wil regelen dan de ander. Niettemin hebben wij op verschillende terreinen de vergunningplicht vervangen door een algemene regel. Bijvoorbeeld de uitwegvergunning, de vergunning voor kleine evenementen, de vergunning voor het hebben van voorwerpen op de weg en de ventvergunning. Soms zijn die regels echter zo algemeen gesteld dat een gemeente ze nog nader moet invullen. Dit kan in de verordening zelf of door middel van het maken van beleidsregels. Een veelgehoord voordeel van algemene regels is dat de rechtsgelijkheid wordt bevorderd. Dit is echter alleen waar bij gelijke gevallen. Maar wat te doen als gevallen ongelijk zijn? Bijvoorbeeld: een voor het publiek toegankelijk feest waar honderd personen komen is iets heel anders dan een discotheek waar 3000 personen komen. Wij hebben daarom alleen de straatfeesten en barbecues vanwege de overzichtelijkheid ervan onder een algemene regel gebracht, maar voor de andere evenmenten een vergunningsplicht gehandhaafd. Vrijstelling Indien het invoeren van een algemene regel op te grote risico’s stuit, is een tussenoplossing om de vergunningsplicht te handhaven met een mogelijkheid tot vrijstelling voor lichte gevallen. Meldingplicht Een meldingplicht kan op zichzelf staan, maar ook gekoppeld worden aan een vrijstelling. In plaats van het aanvragen van een vergunning moet een melding worden gedaan. De gemeente is dan in ieder geval op de hoogte van de voorgenomen activiteit. De burger of ondernemer kan zijn gang gaan als de gemeente niet reageert. De gemeentelijke regelgever die een meldingsplicht wil invoeren, moet zich wel afvragen waartoe deze dient. Bij een straatfeest is bijvoorbeeld een melding nodig om te bezien of er nog maatregelen nodig zijn zoals het afsluiten van een weg. Lex silencio positivo Een ander middel om te komen tot een minder belastende procedure, is het invoeren van een lex silencio positivo. Kort gezegd komt deze er op neer dat als de overheid niet binnen een bepaalde tijd reageert, de aanvrager zijn gang mag gaan zonder vergunning. Hier kleven wel nadelen aan. Het toekennen van een vergunning is immers een besluit in de zin van de Awb. Hierdoor heeft niet alleen de aanvrager rechtsbescherming – hij kan tegen een hem onwelgevallig besluit opkomen -, ook de derdebelanghebbende geniet deze. Door de werking van de lex silencio ontbreekt voor de belanghebbende deze rechtsbescherming. Een ander nadeel is dat de overheid geen voorschriften aan een vergunning kan verbinden. Immers er is geen vergunning. Indien het belang van derden-bescherming en het verbinden van specifieke voorschriften aan een vergunning niet groot is, stuit het invoeren van een lex silencio op niet al te grote problemen. Wij hebben de lex silencio maar zeer beperkt toegepast, zoals bij de kapvergunning. Ook krachtens de Europese Dienstenrichtlijn moet de lex silencio zoveel mogelijk worden toegepast. Bij uitzondering kan een termijn of lex silencio negativo worden geformuleerd. De Toelichting (PB L 376/44, nr. 63) zegt het aldus: 'Bij gebreke van andere regelingen, dient, bij het uitblijven van een antwoord binnen een bepaalde termijn, een vergunning geacht te zijn verleend. Met betrekking tot bepaalde activiteiten kunnen echter andere regelingen worden vastgesteld wanneer deze om dwingende redenen van algemeen belang, met inbegrip van een rechtmatig belang van een derde partij, objectief gerechtvaardigd zijn. Dergelijke andere regelingen kunnen nationale voorschriften omvatten op grond waarvan, bij het uitblijven van een antwoord van de bevoegde instantie, de aanvraag wordt geacht te zijn verworpen, en deze verwerping voor de rechter kan worden aangevochten.' Onomkeerbaarheid Een reden om vooraf een vergunningplicht te stellen voor een bepaalde activiteit is de onomkeerbaarheid van de gevolgen van de handeling. Zo is de vergunningplicht gehandhaafd voor het kappen van bomen die op de bomenlijst staan. De gemeente bepaalt aan de hand van de lijst welke bomen bescherming behoeven. Pas na het verkrijgen van de vergunning mogen deze worden gekapt. Met algemene regels is het hier moeilijk werken. Het risico dat burgers bomen kappen omdat ze de regel niet goed kennen of toepassen is te groot. Een eenmaal gekapte boom blijft immers gekapt. Vergunning voor onbepaalde tijd Een wijze van ontregeling is om vergunningen niet meer te verlenen voor bepaalde tijd, maar voor onbepaalde tijd of voor langere tijd. Uiteraard is ook sprake van vermindering van administratieve lasten als een vergunning niet meer elk jaar moet worden verlengd, maar voor altijd blijft gelden. Ook artikel 11, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat een vergunning voor een bepaalde tijd niet is geoorloofd, tenzij het stellen van een termijn gerechtvaardigd is om dwingende reden van algemeen belang. In artikel 1.7 is een nieuw artikel opgenomen dat stelt dat vergunningen in beginsel gelden voor onbepaalde tijd. Zie voor meer over dit onderwerp onder het commentaar bij het artikel. Lijst van gebruikte afkortingen in de model-APV AA =Ars Aequi AB= Administratiefrechtelijke Beslissingen Adr =Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving ABRS= Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ARRS =Afdeling rechtspraak van de Raad van State Afd.= Afdeling Awb =Algemene wet bestuursrecht Awbi =Algemene wet op het binnentreden BABW =Besluit algemene bepalingen inzake het wegverkeer BR =Bouwrecht BW =Burgerlijk Wetboek CBB =College van Beroep voor het bedrijfsleven CRvB =Centrale Raad van Beroep DHW =Drank- en Horecawet Gst. =Gemeentestem HR =Hoge Raad Ivb =Inrichtingen- en vergunningenbesluit Wm JB =Jurisprudentie bestuursrecht JG =Jurisprudentie voor Gemeenten KB =Koninklijk Besluit KG =Kort Geding Lbr. =Ledenbrief van de VNG LJN-nr.= nummer Landelijk jurisprudentie netwerk, www.rechtspraak.nl m.nt. =met noot MenR =Tijdschrift voor Milieu en Recht Model-APV =Model Algemene plaatselijke verordening NJ =Nederlandse Jurisprudentie OB =Openbaar Bestuur PG =Parlementaire Geschiedenis Pres. =President Rb. =Rechtbank (sector bestuursrecht) RVV 1990 =Reglement verkeersregels en verkeerstekens Stb. =Staatsblad Trw =Tijdelijke referendumwet VR =Verkeersrecht Vz. =Voorzitter W. =Weekblad voor het recht Wm =Wet milieubeheer wnd. =Waarnemend (voorzitter) Wok =Wet op de kansspelen WOM =Wet openbare manifestaties WvSr =Wetboek van Strafrecht WvSv =Wetboek van Strafvordering WVW 1994 =Wegenverkeerswet 1994 HOOFDSTUK 1. ALGEMENE BEPALINGENArtikel 1:1 Begripsomschrijvingen tekst artikel In dit artikel wordt een aantal begrippen dat in de verordening wordt gehanteerd, gedefinieerd. Van een aantal specifieke begrippen, dat wil zeggen begrippen die op een bepaald onderdeel van deze verordening betrekking hebben, zijn in de desbetreffende afdeling definities opgenomen. Bij de wijziging van 2008 zijn een aantal definities vervallen of verplaatst:

• ·

  De definitie van voertuigen (het oude nummer 1.1 onder e) is verplaatst. Deze begripsomschrijving wordt maar op enkele plaatsen in de APV gebruikt. Voertuigen worden waarnodig voortaan op die plaats gedefinieerd.

• ·

  Hetzelfde geldt voor vaartuigen (het oude nummer 1.1 onder f).

• ·

  De definitie van vee (het oude nummer 1.1 onder j) is geschrapt:

• ·

  Door aan te sluiten bij de Meststoffenwet ontstond een enigszins willekeurige groep dieren die onder de APV kwamen te vallen, er daarmee een al even willekeurige groep die daar dus niet onder viel. Verder is "vee" een welomschreven begrip uit het dagelijks spraakgebruik, dat verder geen definitie nodig heeft om in een juridische tekst bruikbaar te zijn.

Over de in artikel 1:1 opgenomen definities kan het volgende worden opgemerkt. a. Een openbare plaats Zoals hiervoor aangegeven is de definitie van weg in de APV aanzienlijk beperkt. Dat brengt met zich mee dat de werking van artikelen in dit model waar sprake is van de weg een (veel) beperktere werking hebben dan daarvoor. De bevoegdheid van de gemeente gaat verder dan dat. In artikelen waar het de bedoeling is om zaken te regelen op plaatsen die niet tot de weg kunnen worden gerekend, is gekozen voor de term "een openbare plaats". Daarmee is beoogd om die plaatsen aan te duiden die voor deze wijziging onder het al te brede begrip weg vielen:

• 1.

  al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en aanlegplaatsen voor vaartuigen;

• 2.

  de voor het publiek toegankelijke stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen, die uitsluitend tot voor bewoning in gebruik zijnde ruimte toegang geven en niet afsluitbaar zijn;

• 3.

  andere voor het publiek toegankelijke, al dan niet afsluitbare stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen; de afsluitbare alleen gedurende de tijd dat zij niet door of vanwege degene die daartoe naar burgerlijk recht bevoegd is, zijn afgesloten.

Voor het begrip openbare plaats in de zin van de Wet Openbare Manifestaties (WOM) zie de toelichting bij artikel 2:3 Betogingen. b. Weg Een aantal van de in deze verordening opgenomen bepalingen hebben betrekking op (verboden) gedragingen "op of aan de weg". In artikel 1:1 is de "weg" omschreven als weg in de zin van de Wegenverkeerswet 1994 . Dat verschilt aanzienlijk van de oude omschrijving, waar praktisch iedere publiek toegankelijke ruimte onder het begrip "weg" viel. Daarop is kritiek gekomen, met name omdat het begrip "weg" op die manier wel erg ver af kwam te staan van wat het normale spraakgebruik daaronder verstaat. In de aanwijzingen voor de decentrale regelgeving is juist aangegeven dat het normale spraakgebruik zoveel mogelijk moet worden gevolgd (aanwijzing 66). Bij die artikelen waarvan het duidelijk de bedoeling is dat er zaken worden geregeld die zich niet alleen op of aan de weg afspelen, is gekozen voor de omschrijving "openbare plaats". In de wetgeving bestaan verschillende definities van het begrip "weg":

• a.

  de "(Openbare) weg" in de zin van de Wegenwet: een begrip dat de wetgever heeft gecreëerd in verband met de verkeersbehoefte. Een van de grondbeginselen van de Wegenwet is dat het verkeer op wegen die openbaar zijn in de zin van deze wet, het onbetwistbaar recht van vrij gebruik heeft (behoudens bepaalde beperkingen; zie hierna);

• b.

  de "weg" in de zin van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994), te weten de voor het openbaar verkeer openstaande weg: een begrip ontstaan als gevolg van de noodzaak om met betrekking tot de verkeersveiligheid en het in stand houden van de weg in te grijpen.

In eerdere versies van deze toelichting was op deze plaats een nogal uitvoerige verhandeling opgenomen over de betekenis van het begrip "weg" in de Wegenwet en de Wegenverkeerswet. De volledigheid ging hier ten koste van de leesbaarheid en overzichtelijkheid. Ook valt te betwijfelen of er aan deze theoretische achtergrond veel behoefte bestond. Vandaar dat deze paragrafen zijn geschrapt. Uiteraard zijn de teksten op verzoek nog wel beschikbaar. Op of aan de weg Verschillende bepalingen in deze verordening hebben betrekking op (verboden) gedragingen "op of aan de weg". De term "aan de weg" duidt begripsmatig op een zekere nabijheid ten opzichte van de weg. Daaronder vallen bijvoorbeeld voortuinen van huizen en andere open ruimtes die aan de weg zijn gelegen. Daaronder valt echter niet wat zich binnenshuis bevindt of afspeelt. Ook treinstations vallen buiten het bereik van de APV. Artikel 27 van de Spoorwegwet en de daarop gebaseerde Algemeen Reglement Vervoer regelen het bevoegd gezag inzake veiligheid, orde en rust op en om stations. c. Openbaar water Een "openbaar water" in de zin van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek is ieder water, dat open staat voor het publiek. "Openbaar" is hier dus synoniem aan "feitelijk voor het publiek toegankelijk". d. Bebouwde kom De reikwijdte van een aantal artikelen in deze verordening is (of kan) beperkt (zijn) tot de bebouwde kom. Voor het begrip "bebouwde kom" kan aangesloten worden bij de aanwijzing van gedeputeerde staten van de bebouwde kom krachtens artikel 27, lid 2, van de Wegenwet. Voor de duidelijkheid zou de grens van de bebouwde kom op een topografische kaart weergegeven kunnen worden en als bijlage bij de APV gevoegd kunnen worden. e. Rechthebbende Hieronder wordt verstaan de rechthebbende naar burgerlijk recht. f. Bouwwerk Deze omschrijving verwijst naar artikel 1 van de (Model-)bouwverordening: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren"; g. Gebouw Deze omschrijving verwijst naar artikel 1, onder c, van de Woningwet: "elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt". h. Handelsreclame In het vierde lid van artikel 7 van de Grondwet, betreffende de vrijheid van meningsuiting, wordt handelsreclame (commerciële reclame) met zoveel woorden buiten de werking van dit artikel geplaatst. Dit is vooral van belang in verband met het bepaalde in het eerste lid van artikel 7, dat zich volgens vaste jurisprudentie verzet tegen een vergunningsstelsel voor de verspreiding van gedrukte stukken e.d. Aan een vergunningsstelsel voor handelsreclame staat het grondwetsartikel niet in de weg. Onder het begrip "reclame" dient te worden verstaan: iedere vorm van openbare aanprijzing van goederen en diensten. Door dit te beperken tot "handelsreclame" heeft de in het vierde lid geformuleerde uitzondering slechts betrekking op reclame voor commerciële doeleinden in de ruime zin des woords en omvat zij elk aanbod van goederen en diensten, maar is zij niet van toepassing op reclame voor ideële doeleinden. Dit betekent niet dat handelsreclame helemaal niet beschermd wordt. Voorschriften voor handelsreclame zullen de toets aan artikel 10 EVRM en artikel 19 IV moeten kunnen doorstaan. Deze verdragsbepalingen verzetten zich echter niet tegen een vergunningsstelsel. Jurisprudentieb. Weg Strandovergang is openbare weg in de zin van artikel 4, lid 1, onder II, Wegenwet. ABRS 16-03-1999, Gst. 1999, 7100, 3 m.nt. HH. Nu in dit geval onvoldoende vaststaat dat de strook grond een weg in de zin van artikel 1 APV was, staat evenmin vast dat het verbod van artikel 9.1 APV is overtreden. ABRS 29-08-2001, LJN-nr. AD3795. h. Handelsreclame Onder een "commercieel belang te dienen" moet mede worden begrepen: dienstig te zijn tot koop en verkoop. HR 11-05-1982, NJ 1983, 68. Artikel 1:2 Beslistermijn tekst artikel Het uitgangspunt van artikel 4:13 van de Awb is dat in het wettelijk voorschrift de termijn aangegeven wordt waarbinnen de beschikking gegeven dient te worden. Zo kan worden nagegaan wat voor iedere situatie een goede beslistermijn is. In dit model hebben wij de beslistermijn vastgesteld op acht weken (eerste lid). Dit is gelijk aan de maximumtermijn die in artikel 4:13, tweede lid, van de Awb, wordt gesteld. Uiteraard kan een gemeente ook kiezen voor een andere, kortere, beslistermijn of zelfs voor per type besluit verschillende beslistermijnen. Dit laatste doet bij uitstek recht aan het algemeen beginsel dat elke termijn redelijk moet zijn. Tijdig beslissen is een rechtsplicht voor elk bestuursorgaan. Het merendeel van de aanvragen zal binnen acht weken kunnen worden afgehandeld. Meer ingewikkelde aanvragen, zeker die waarvoor meerdere adviezen moeten worden ingewonnen, vergen soms meer tijd. De verlenging van de beslistermijn biedt dan uitkomst. Ook deze termijn hebben we in het model op acht weken gesteld (tweede lid). Ook hier geldt dat een individuele gemeente een andere termijn kan vastleggen. Uitgangspunt blijft altijd dat die termijn redelijk moet zijn. Artikel 4:14 Awb verplicht tot kennisgeving aan de aanvrager van dit verlengingsbesluit. Indien de aanvrager meent dat de verlenging niet redelijk is, kan hij daartegen in bezwaar en beroep gaan. Dienstenrichtlijn Op vergunningprocedures voor wat betreft diensten is artikel 13 van de Dienstenrichtlijn van toepassing. Het derde lid bepaalt dat de aanvraag binnen een redelijke, vooraf vastgestelde termijn wordt behandeld. De achtweken-termijn van artikel 1:2 voldoet daaraan. Artikel 13, derde lid, van de Dienstenrichtlijn bepaalt voorts dat de beslistermijn eenmaal door de bevoegde instantie mag worden verlengd, indien dit gerechtvaardigd wordt door de complexiteit van het onderwerp. Dit houdt in dat voor verlenging een stevige motivering is vereist met gebruikmaking van dit criterium. De verlenging en duur ervan worden met redenen omkleed vóór het verstrijken van de oorspronkelijke termijn ter kennis van de aanvrager gebracht worden. Het derde lid is een implementatie van deze verplichting. Ontvangstbevestiging Indien de Dienstenrichtlijn van toepassing is, wordt op grond van artikel 13, vijfde lid de ontvangst van elke vergunningaanvraag zo snel mogelijk bevestigd. De ontvangstbevestiging moet de volgende informatie bevatten: de beslistermijn, de beschikbare rechtsmiddelen en indien van toepassing de vermelding dat bij het uitblijven van een antwoord binnen de gespecificeerde termijn de vergunning geacht wordt te zijn verleend. Het gaat hier om toepassing van de lex silencio. Een bevoegde instantie bevestigt eveneens de ontvangst van een melding die een dienstverrichter krachtens wettelijk voorschrift bij een bevoegde instantie dient te verrichten, indien door het doen van die melding en een bij wettelijk voorschrift bepaald tijdsverloop een voorwaarde wordt vervuld voor toegang tot of de uitoefening van een dienst. Opschorting van de termijn Op grond van de Dienstenrichtlijn gaat de termijn pas in op het tijdstip waarop alle documenten zijn ingediend. Artikel 13, zesde lid bepaalt dat wanneer een aanvraag onvolledig is, de aanvrager zo snel mogelijk wordt meegedeeld dat hij aanvullende documenten moet verstrekken, en, in voorkomend geval, welke gevolgen dit heeft voor de in artikel 13, derde lid, bedoelde termijn. Hiermee wordt bedoeld dat moet worden meegedeeld dat de termijn pas aanvangt als de gevraagde documenten zijn ontvangen. Deze regeling wijkt af van die van artikel 4:15 Awb : de termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag waarop het bestuursorgaan krachtens artikel 4:5 de aanvrager uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Als de aanvraag is aangevuld, loopt de termijn weer verder door. Artikel 1:3 Indiening aanvraag tekst artikel In de praktijk gebeurt het nog wel eens dat burgers met de aanvraag om een vergunning tot het laatste moment wachten. Als algemene richtlijn wordt daarom een termijn van drie weken aangehouden. De bewoordingen van het onderhavige artikel ("kan") laten uitkomen, dat niet elke te laat ingediende aanvraag buiten behandeling hoeft te worden gelaten. Voor vergunningen die niet binnen drie weken kunnen worden behandeld, is in het tweede lid de mogelijkheid geschapen om de termijn van drie weken te verlengen tot maximaal acht weken. Vanzelfsprekend kan ook een langere of kortere termijn worden vastgelegd. Als wordt overwogen voor verschillende APV-vergunningen of -ontheffingen verschillende termijnen vast te leggen, dan dient iedere afwijking van de algemene regel in het betreffende onderdeel van de APV te worden vastgelegd. Gemeenten die met een systematiek werken die inhoudt dat een vergunning voor een bepaald jaar vóór 1 december van het daaraan voorafgaande jaar moet worden aangevraagd, kunnen dit expliciet bepalen en bekendmaken. Er kan ook een regeling voor te vroeg ingediende aanvragen worden opgenomen. In het model is hiervoor niet gekozen omdat er in de praktijk weinig behoefte aan is. Als een aanvraag echt veel te vroeg wordt gedaan en dan nog niet kan worden beoordeeld, volstaat een gemotiveerde mededeling daarvan aan de aanvrager. Herhaalde aanvraag (artikel 4:6 Awb) Als er lange tijd is verstreken tussen beide aanvragen kan het praktischer zijn om de aanvraag opnieuw inhoudelijk te behandelen in plaats van een discussie te voeren over de vraag of het wel of niet om een herhaalde aanvraag gaat. Zie ABRvS 3 mei 2006, JB 2006/186. Daar was meer dan tien jaar verlopen tussen beide aanvragen, en de Afdeling oordeelde dat er geen sprake was van een herhaalde aanvraag, omdat één aanvraag was gebaseerd op de Wet openbaarheid van bestuur, en de andere op de Archiefwet. Artikel 1:4 Voorschriften en beperkingen tekst artikel In literatuur en jurisprudentie is men het erover eens dat de bevoegdheid tot het verbinden van voorschriften in beginsel aanwezig is in die gevallen waarin het al dan niet verlenen van die vergunning of ontheffing ter vrije beslissing staat van het beschikkende orgaan. Toch verdient het uit een oogpunt van duidelijkheid aanbeveling deze bevoegdheid uitdrukkelijk vast te leggen. Daarbij moet ook - ten overvloede - worden aangegeven dat die voorschriften uitsluitend mogen strekken ter bescherming van de belangen in verband waarmee het vereiste van vergunning of ontheffing is gesteld. Niet-nakoming van voorschriften die aan een vergunning of ontheffing verbonden zijn, kan grond opleveren voor intrekking van de vergunning of ontheffing dan wel voor toepassing van andere administratieve sancties. In artikel 1:6 is deze intrekkingsbevoegdheid vastgelegd. De vraag of bij niet-nakoming van vergunningsvoorschriften bestuursdwang kan worden toegepast, wordt in het algemeen bevestigend beantwoord. Doordat in het tweede lid van artikel 1:4 naleving van deze voorschriften wordt omschreven als verplichting, wordt hierover alle onzekerheid weggenomen. Uiteraard is bestuursdwang niet mogelijk, wanneer alleen voorschriften zijn overtreden, die slechts beogen het toezicht op de naleving van de vergunning of ontheffing te vergemakkelijken, maar geen verband houden met de bescherming van het belang of de belangen met het oog waarop de vergunning of ontheffing is vereist. Dienstenrichtlijn Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat vergunningstelsels gebaseerd moeten zijn op criteria die ervoor zorgen dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid niet op willekeurige wijze uitoefenen. Die criteria zijn: niet-discriminatoir, gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; evenredig met die reden van algemeen belang; duidelijk en ondubbelzinnig; objectief; vooraf openbaar bekendgemaakt; transparant en toegankelijk. Ook de voorschriften en beperkingen die aan de vergunning worden verbonden, dienen hieraan te voldoen. Zie voor wat onder dwingende reden van algemeen belang en evenredigheid wordt verstaan: de algemene toelichting en het commentaar onder artikel 1:8. Op grond van het vijfde lid van artikel 10 wordt de vergunning pas verleend nadat na een passend onderzoek is vastgesteld dat aan de vergunningvoorwaarden is voldaan. Het derde lid zegt, dat de vergunningvoorwaarden voor een nieuwe vestiging gelijkwaardige, of gezien hun doel in wezen vergelijkbare, eisen en controles waaraan de dienstverrichter al in een andere of dezelfde lidstaat onderworpen is, niet mogen overlappen. In de in deze model-APV opgenomen algemene strafbepaling (artikel 6:1) wordt overtreding van het bij of krachtens deze verordening bepaalde met straf bedreigd. Daardoor staat ook straf op het overtreden van aan een vergunning of ontheffing verbonden voorschriften. Artikel 1:5 Persoonlijk karakter van vergunning of ontheffing tekst artikel Een vergunning wordt persoonlijk genoemd, als die alleen of vooral is verleend vanwege de persoon van de vergunningaanvrager (diens persoonlijke kwaliteiten, zoals het bezit van een diploma of een bewijs van onbesproken levensgedrag). De persoonlijke vergunning is in beginsel niet overdraagbaar, tenzij de regeling dat uitdrukkelijk bepaalt of dit uit de aard van de vergunning voortvloeit. Een voorbeeld van een persoonsgebonden vergunning is de vergunning als bedoeld in artikel 3 van de Drank- en Horecawet. Deze wet bepaalt dat voor het verkrijgen van een vergunning de nodige diploma’s moeten zijn gehaald. Een persoonlijke vergunning is ook de standplaatsvergunning. Dit vanwege het persoonlijke karakter van de ambulante handel en omdat het aantal aanvragen om vergunning het aantal te verlenen vergunningen meestal verre overtreft. Het zou onredelijk zijn als een standplaatsvergunning zonder meer kan worden overgedragen aan een andere terwijl een groot aantal aanvragers op de wachtlijst staat. Als een vergunning of ontheffing zowel voor de aanvrager als voor zijn rechtsopvolger geldt, is het verstandig een voorschrift op te nemen dat de houder van de vergunning of ontheffing verplicht binnen twee weken schriftelijk te melden dat hij zijn vergunning heeft overgedragen, met vermelding van de naam en het adres van de nieuwe houder van de vergunning of ontheffing. Literatuur Voor de overdraagbaarheid van APV-vergunningen, zie: C.L. Knijff, Rechtsopvolging bij vergunningen in de gemeentepraktijk, GS 2004, 7205, onder 3.4 Overgang uitgesloten: APV-vergunningen. Jurisprudentie Volgens art. 1:10 APV is de vergunning of ontheffing persoonsgebonden tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald. Ingevolge art. 1:11, aanhef en onder e APV kan de vergunning of ontheffing worden gewijzigd indien de houder of zijn rechtverkrijgende dit verzoekt. De Afdeling is van oordeel dat art. 1:11 aanhef en onder e APV niet afdoet aan het persoonsgebonden karakter van de vergunning. Van een zelfstandige bepaling die het persoonsgebonden karakter van de exploitatievergunning voor een coffeeshop kan opheffen is geen sprake, gelet op de aard van de vergunning en op de strekking van het in de APV neergelegde vergunningstelsel. De burgemeester was derhalve niet zonder meer gehouden zijn medewerking te verlenen aan een verzoek tot overdracht van een vergunning aan een derde. ABRS 23-11-1999, LJN-nr. AA5058, GS 2000, 7112 , 6. Artikel 1:6 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing tekst artikel De in het eerste lid genoemde intrekkings- en wijzigingsgronden hebben een facultatief karakter ("kan"). Het hangt van de omstandigheden af of tot intrekking of wijziging wordt overgegaan. Zo zal niet iedere niet-nakoming van vergunningsvoorschriften leiden tot intrekking van de vergunning. Met name het rechtzekerheids- en het vertrouwensbeginsel beperken nogal eens de bevoegdheid tot wijziging en intrekking. Als het bestuursorgaan overweegt om de vergunning of ontheffing in te trekken of te wijzigen, dient het de belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun bedenkingen in te dienen (artikel 4:8 Awb). Jurisprudentie Gelet op art. 1:6 APV in samenhang gelezen met art. 2.1.4.1, tweede lid (oud), APV was de burgemeester in het onderhavige geval bevoegd de vergunning in te trekken. Intrekking van een vergunning vereist een zorgvuldige voorbereiding. Als specifieke kennis bij het bestuursorgaan ontbreekt, moet advies worden ingewonnen. Zes werkdagen zijn daarvoor voldoende. ABRS 11-06-2003, 200205273/1, JG 03.0125, met noot M. Geertsema. (artikel 2.1.4.1 (oud) is nu opgenomen in de artikelen 2.2.1 (oud) en 2.2.2 (oud)). Artikel 1:7 Termijnen tekst artikel Vóór juni 2007 kende de model-APV geen bepaling die een geldingsduur aangaf voor een krachtens het model verleende vergunning of ontheffing. Vergunningvoorwaarden konden bepalen dat de vergunning of ontheffing periodiek moest worden verlengd. Het streven naar lastenvermindering voor burger en overheid en toetsing aan de Europese Dienstenrichtlijn hebben ertoe geleid in artikel 1:7 te bepalen dat de vergunning of ontheffing in beginsel voor onbepaalde tijd geldt. Artikel 11 van de Dienstenrichtlijn stelt dat vergunningen geen beperkte geldingsduur mogen hebben, tenzij: a. de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden; b. het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang; c. een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Over punt b. dat onder meer op wachtlijsten ziet, schrijft de Dienstenrichtlijn: "Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is wegens een schaarste aan natuurlijke hulpbronnen of technische mogelijkheden, moet een selectieprocedure worden vastgesteld om uit verscheidene gegadigden te kiezen, teneinde via de werking van de vrije markt de kwaliteit en voorwaarden van het dienstenaanbod voor de gebruikers te verbeteren. Deze procedure moet transparant en onpartijdig zijn en de verleende vergunning mag niet buitensporig lang geldig zijn, automatisch worden verlengd of enig voordeel toekennen aan de dienstverrichter wiens vergunning net is komen te vervallen. In het bijzonder moet de geldigheidsduur zodanig worden vastgesteld dat de vrije mededinging niet in grote mate wordt belemmerd of beperkt dan nodig is met het oog op de afschrijvingen van de investeringen en een billijke vergoeding van het geïnvesteerde kapitaal." (PB L 376/36, nr. 62) Als gemeenten een vergunning voor bepaalde tijd verlenen, moeten zij beargumenteren waarom deze beperking nodig is en de evenredigheidstoets kan doorstaan. Sommige vergunningen lenen zich uit de aard alleen voor verlening voor bepaalde tijd. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een evenementenvergunning of een standplaatsvergunning voor een oliebollenkraam rond de jaarwisseling. Zie voor de betekenis van "een dwingende reden van algemeen belang" bij de toelichting onder artikel 1:8. Artikel 1:6 bepaalt dat bij gewijzigde omstandigheden de vergunning kan worden gewijzigd of ingetrokken. Het ligt ook daarom in de rede dat een vergunning voor onbepaalde duur blijft gelden indien de omstandigheden niet wijzigen. Pas bij gewijzigde omstandigheden dient de vergunning opnieuw te worden bezien. Ook daarbij wordt rekening gehouden met de noodzaak- en proportionaliteitseis. Bij geringe wijziging van omstandigheden die geen gevolgen hebben voor het algemeen belang, kan de vergunning niet worden gewijzigd of ingetrokken. De noodzaak daarvoor ontbreekt. Artikel 1:8 Weigeringsgronden tekst artikel Vergunningstelsels zijn in de model-APV als volgt geformuleerd: een verbodsbepaling om een bepaalde activiteit te verrichten behoudens vergunning. Vergunningstelsels kenden tot 2007 vervolgens een artikellid of -leden met weigeringsgronden. Deze werden op verschillende manier omschreven wat suggereerde dat in verschillende bepalingen materieel andere weigeringsgronden golden. Dit was meestal niet het geval. In het kader van deregulering en vermindering van administratieve lasten is kritisch naar de weigeringsgronden gekeken. We hebben ter bevordering van de systematiek en duidelijkheid binnen de model-APV ervoor gekozen om in Hoofdstuk I algemene weigeringsgronden te benoemen. In de afzonderlijke vergunningstelsels zijn de betreffende artikel(led)en vervallen. Alleen als er voor een vergunning andere weigeringsgronden gelden dan de in artikel 1:8 genoemde, worden die in het betreffende artikel genoemd. In een enkel geval (horecaexploitatievergunningstelsel en vergunning voor seksinrichting) is van artikel 1:8 afgeweken. Europese DienstenrichtlijnVergunningen Tegelijkertijd met de deregulering van de vergunningstelsels van de model-APV zijn deze gescreend aan de Europese Dienstenrichtlijn. Het gaat daarbij om de volgende stelsels: gebiedsaanwijzing in geval van straatartiesten, de evenementenvergunning, horecaexploitatievergunning, vergunning voor een seksinrichting, standplaatsvergunning en de vergunning voor een snuffelmarkt. Gokactiviteiten zijn van de werking van de Europese Richtlijn uitgezonderd, zodat de speelautomatenvergunning niet onder het regime valt. Meldingen Het begrip vergunningstelsel in de zin van de Dienstenrichtlijn is breder dan wij dit kennen. Daaronder vallen ook meldingsplichten. Onder vergunning verstaat de Dienstenrichtlijn immers: elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit (artikel 4 lid 6). Hieruit volgt dat een melding wordt aangemerkt als een vergunning. Andere voorbeelden van een ‘vergunning’zijn: verklaringen van geen bezwaar; verplichting zich in te schrijven in een register etc. Een voorbeeld van een meldingsplicht binnen deze verordening is een eendaags klein evenement. Vestiging of tijdelijke overschrijding Bij het screenen van de model-APV aan de Dienstenrichtlijn is het volgende in ogenschouw genomen. In theorie bestaan er drie verschillende regimes: voor de ‘vestiger’, de ‘tijdelijke grensoverschrijder’ en de Nederlandse dienstverrichter. In het licht van deze regimes moet worden bekeken of en in hoeverre vergunningstelsels zijn toegestaan. Artikel 9 van de Dienstenrichtlijn (vrij verkeer van vestiging) ziet op de zogenaamde ‘vestiger’. Er is overeenkomstig de rechtspraak van het HvJ sprake van vestiging, als er een daadwerkelijke uitoefening van een economische activiteit voor onbepaalde tijd vanuit een duurzame vestiging wordt verricht. Aan die eis kan ook zijn voldaan als een onderneming voor een bepaalde tijd wordt opgericht of als er een gebouw wordt gehuurd van waaruit de ondernemer zijn activiteiten onderneemt. (overweging 37 bij de richtlijn). In het licht van beide regimes moet worden bekeken of een vergunningstelsel is toegestaan. Artikel 9 van de Dienstenrichtlijn (vrij verkeer van vestiging) ziet op de zogenaamde ‘vestiger’. Het artikel staat vergunningstelsels toe, mits aan de volgende vereisten is voldaan:

• ·

  zij zijn niet discriminatoir ten opzichte van degene die de vergunning aanvraagt;

• ·

  de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang (noodzakelijkheid). Het begrip dwingende redenen van algemeen belang zoals bedoeld in artikel 9 is door het Hof van Justitie ontwikkeld en kan zich nog verder ontwikkelen. Het betreft hier de zogenaamde ‘rule of reason’. Dit begrip omvat de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid, als bedoeld in de artikelen 46 en 55 van het Verdrag, en andere dwingende redenen waaronder milieu (overweging 40 bij de richtlijn);

• ·

  het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt (evenredigheid).

De tijdelijke dienstverrichter overschrijdt de grens om in Nederland zijn dienst te verrichten, maar vestigt zich hier niet. Hierop ziet artikel 16 van de Dienstenrichtlijn (vrij verkeer van diensten). Hier gelden veel strengere criteria om een (vergunnings)eis te stellen:

• ·

  zij zijn niet discriminatoir ten opzichte van de dienstverlener;

• ·

  er zijn gerechtvaardigde redenen van openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu (noodzakelijkheid). Voor wat betreft de noodzakelijkheidseis stelt artikel 16 dan ook een strengere eis dan artikel 9;

• ·

  het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt (evenredigheid).

Tenslotte zijn er de Nederlandse dienstverleners. In theorie staat de richtlijn toe dat de overheid aan een Nederlandse dienstverlener zwaardere eisen stelt dan aan een buitenlandse partij, maar dit is in de praktijk en vanuit het oogpunt van rechtsgelijkheid niet wenselijk. Wij achten het op dezelfde gronden evenmin gewenst een onderscheid aan te brengen tussen verschillende soorten van dienstverleners (tijdelijke grensoverschrijders, vestigers en dus ook Nederlandse dienstverleners). Anders zou de dienstverlener die zich vanuit een andere lidstaat hier vestigt een bevoorrechte positie hebben ten opzichte van degene die de grens overschrijdt om zijn diensten aan te bieden of beide dienstverleners ten opzichte van de eigen onderdanen. Niet alleen de eis van het hebben van een vergunning geldt voor hen gelijkelijk, maar ook de gronden om een vergunning te weigeren zijn voor de drie categorieën aanvragers dezelfde. Daarom zijn de weigeringsgronden algemeen geformuleerd zodat ze gelden voor interne én internationale verhoudingen. Er is aangesloten bij het lichtste regime van de richtlijn (artikel 16): de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en het milieu. De richtlijn geldt niet voor het verkopen van goederen. Dit is immers geen dienst. Bij standplaatsvergunningen kan er echter zowel sprake zijn van een vergunning voor een standplaats voor het verkopen van goederen en/of voor het verlenen van diensten. Ook in dit geval zou rechtsongelijkheid kunnen ontstaan doordat de verkoper niet, maar de dienstverlener wel onder de richtlijn valt. Daarom is in de model-apv geen onderscheid gemaakt tussen verkoop en dienstverlening voor wat betreft de weigeringsgronden. Enkele voorheen gehanteerde weigeringsgronden komen niet meer als zodanig voor in de richtlijn. De vraag waar deze dan wel onder vallen kan als volgt worden beantwoord: Overlast Vanouds is de APV een openbare orde en overlast-verordening. Het begrip ‘overlast’ komt in het EG-recht bij de toetsing van uitzonderingen op het vrij verkeer niet voor. Ook de Dienstenrichtlijn spreekt niet over overlast. Het milieubegrip omvat echter alle soorten van overlast die gerelateerd zijn aan de omgeving/het milieu. Te denken valt aan geluidsoverlast, geurhinder, overlast veroorzaakt door stof, afval e.d. Overlast, veroorzaakt door vuurwerk, valt eveneens onder bescherming van het milieu of zelfs gezondheid. Verkeersveiligheid De verkeersveiligheid valt aan te merken als een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 9 (rule of reason). Maar ook is er sprake van een belang dat te scharen valt onder de volksgezondheid, als het voorkomen van verkeersslachtoffers het te beschermen belang betreft. Veiligheid van personen en gezondheid Deze gronden op grond waarvan voorheen een evenementenvergunning kon worden geweigerd, bijvoorbeeld bij het uitbreken van mond- en klauwzeer (gezondheid) kunnen als een belang van volksgezondheid worden aangemerkt. Zedelijkheid Het begrip zedelijkheid valt onder het begrip openbare orde, zoals dit wordt uitgelegd in overweging 41. Te denken valt aan de bescherming van de menselijke waardigheid of in het geval van dierenmishandeling (bijvoorbeeld gansslaan, palingtrekken of zwijntjetik) betreft onder het belang van dierenwelzijn. Ook andere dwingende redenen dan de openbare orde kunnen een ‘zedelijkheidsaspect’ hebben. Bij seksinrichtingen is zedelijkheid nog als een zelfstandige weigeringsgrond opgenomen, omdat het om ‘vestiging’ gaat. Voorzieningenniveau bij standplaatsen In het verleden is het beschermen van een redelijk voorzieningenniveau in de gemeente ten behoeve van de consument als een openbare orde-belang aangemerkt. De gedachte was dat gevestigde winkeliers geconfronteerd worden met hoge exploitatiekosten die niet in verhouding staan tot de vrij lage exploitatiekosten van de straathandelaren. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State blijkt dat het reguleren van de concurrentieverhoudingen niet als een huishoudelijk belang van de gemeente wordt aangemerkt. Hierop wordt door de Afdeling slechts één uitzondering toegestaan, namelijk wanneer het voorzieningenniveau voor de consument in een deel van de gemeente in gevaar komt. Wil een gemeente op basis hiervan een vergunning weigeren dan moet worden aangetoond, mede aan de hand van de boekhouding van de plaatselijke winkelier, dat het voortbestaan van de winkel in gevaar komt als vanaf een standplaats dezelfde goederen aangeboden worden. De Dienstenrichtlijn staat deze weigeringsgrond voor standplaatsvergunningen waar (mede) diensten worden verleend niet toe, omdat dit wordt beschouwd als een economische, niet toegestane, belemmering voor het vrij verkeer van diensten. Het blijft echter nog wel mogelijk om deze weigeringsgrond te hanteren bij een standplaats voor het verkopen van goederen (zie artikel 5:18, derde lid, onder b). Daarop is de richtlijn immers niet van toepassing. Détournement de pouvoir Gemeenten dienen zich er van bewust te zijn dat zij een vergunningaanvraag niet kunnen weigeren op een andere grond dan de grondslag van het vergunningstelsel. Dit zou immers in strijd zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Motivering Een weigering dient vanzelfsprekend voldoende gemotiveerd te zijn. Gemotiveerd moet worden welke weigeringsgrond van toepassing is en waarom. HOOFDSTUK 2. OPENBARE ORDEAlgemene toelichting afdeling 1, Orde en veiligheid op openbare plaatsen In deze afdeling zijn bepalingen opgenomen die bedoeld zijn om zowel het gebruik als de bruikbaarheid van de weg in goede banen te kunnen leiden en de openbare orde op andere openbare plaatsen te waarborgen. De diverse functies van de openbare ruimte, onder andere voor demonstraties, optochten en feesten, vraagt om een scheiding dan wel regulering van het gebruik. Artikel 2:1 Samenscholing en ongeregeldheden tekst artikel Eerste lid Het begrip "samenscholing" is ontleend aan artikel 186 WvSr: "Hij die opzettelijk bij gelegenheid van een volksoploop zich niet onmiddellijk verwijdert na het derde door of vanwege het bevoegd gezag gegeven bevel, wordt, als schuldig aan deelneming aan samenscholing, gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie." Zie hierover de in het commentaar bij het tweede lid genoemde jurisprudentie. Onder omstandigheden is het denkbaar dat een samenscholing het karakter heeft van bijvoorbeeld een betoging. Gelet op de Wet openbare manifestaties moeten dit soort samenscholingen van de werking van dit artikel uitgezonderd worden. In het vijfde lid is dit dan ook gebeurd. Tweede lid Aan de politieambtenaar mag slechts een begrensde "bevoegdheid" (tot het geven van aanwijzingen e.d.) worden gegeven, namelijk om in die gevallen dat iets voor regeling in bijzonderheden niet vatbaar is, naar gelang van de omstandigheden ter plaatse te beoordelen of de in de desbetreffende APV bepaling verboden toestand feitelijk aanwezig is. De aanwijzing, last e.d. vormt een voorwaarde voor de toepasselijkheid van de strafbepaling; zij is bestanddeel van het strafbare feit. De rechter blijft volkomen vrij in de beoordeling van de feiten. Als de rechter meent dat de politieambtenaar in zijn waardering van de gedraging heeft misgetast, laat hij de strafbepaling buiten toepassing. Het gaat hier om bestaande politiebevoegdheden. Deze bevoegdheid berust op de artikelen 2 en 12 Politiewet. Artikel 2 draagt aan de politie de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde op, waaronder blijkens artikel 12 de handhaving van de openbare orde. Deze bevoegdheid wordt in feite herhaald als van een gemeentelijke strafbepaling een aanwijzing, last, bevel of oordeel van een politieambtenaar een element vormt. De aanvullende bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever op de artikelen 184 en 186 Wetboek van Strafrecht (WvSr) is meermalen door de Hoge Raad erkend. De sanctionering van het niet opvolgen van een krachtens een APV bepaling gegeven politiebevel gebeurt op grond van de artikelen 184 of 186 WvSr of op grond van artikel 154 Gemeentewet. Het opzettelijk niet voldoen aan een dergelijk bevel levert het strafbare feit van artikel 184 WvSr op en bij samenscholingen van artikel 186 WvSr. Jurisprudentie Relatie tussen APV bepaling en artikel 184 en 186 WvSr. Aanvulling van de gemeentelijke wetgever erkend. HR 02 06 1903, W. 7938 (APV Amsterdam) en HR 25 06 1963, NJ 1964, 239 m.nt. B.V.A. Röling (samenscholingsarrest). Oordeel van de politie is element van gemeentelijke strafbepaling. HR 12 02 1940, NJ 140, 622, AB 1940, p. 744, Gst. 1940, p. 125 (Haags tippelverbod). Zie ook: HR 02 06 1903, W. 7938, Gst., 2715 (APV Amsterdam); HR 20 01 1936, NJ 1936, 343, Gst. 1936, p. 90, AB 1936, p. 558 (APV Amsterdam); HR 03 06 1969, NJ 1969, 411, AB 1970, p. 17, OB 1971, XIV.3, nr. 30391, NG 1970, p. 616 m.nt. H.R.G. Veldkamp (APV Amsterdam) en HR 17 03 1970, NJ 1970, 331, OB 1971, X.4, nr. 31108, NG 1971, p. 292 (APV Arnhem). Van een volksoploop ex artikel 186 WvSr is sprake als een menigte zich verzamelt. De openbare orde hoeft niet te worden verstoord. HR 26-02-1991, NJ 1991, 512 en HR 14-01-1992, NJ 1992, 380. Artikel 2:2 Optochten (Vervallen) tekst artikel In 2006 is met het oog op het vereenvoudigen van de APV dit artikel opgenomen onder de evenementenbepaling (artikelen 2. en 2.). Zie .verder de toelichting bij die artikelen Artikel 2:3 Kennisgeving betogingen op openbare plaatsen tekst artikel Dit artikel is een uitwerking van enkele artikelen uit de Wet openbare manifestaties (WOM). In artikel 1 van de Wet openbare manifestaties wordt in het eerste lid "openbare plaats" gedefinieerd als: een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek. In het tweede lid is bepaald dat daaronder niet is begrepen: een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (een kerk, moskee, synagoge of een ander gebouw dat met name wordt gebruikt voor godsdienstige of levensbeschouwelijke doelen). Uit de artikelen 3 en 4 WOM volgt dat de gemeenteraad moet bepalen of, en zo ja, voor welke activiteiten een kennisgeving is vereist en daarbij enkele procedurebepalingen moet vaststellen. Artikel 5 WOM kent de burgemeester de bevoegdheid toe om naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen te stellen of een verbod te geven; artikel 6 WOM kent hem een aanwijzingsbevoegdheid toe, terwijl artikel 7 WOM bepaalt dat hij bevoegd is aan de organisatoren van de desbetreffende activiteit de opdracht te geven deze te beëindigen en uiteen te gaan. Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent artikel 8 WOM de burgemeester o.a. de bevoegdheid toe opdracht te geven deze te beëindigen. De meeste APV’s kennen alleen een kennisgevingeis voor betogingen. De overige activiteiten zijn ongereguleerd gebleven. In verband hiermee heeft artikel 2:3. alleen betrekking op betogingen. Het artikel kan zonodig worden uitgebreid tot samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, tot vergaderingen en tot "processies". Uitgangspunten Wet openbare manifestaties De WOM beoogt een eenvormige regeling te geven voor de activiteiten die onder de bescherming van de artikelen 6 en 9 Grondwet vallen. Het gaat daarbij om betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging voorzover die op openbare plaatsen gehouden worden. De WOM heeft betrekking op collectieve uitingen. Van een collectieve uiting kan volgens de regering al sprake zijn wanneer daaraan meer dan twee personen deelnemen (TK 1986-1987, 19 427, nr. 5, p. 8). Individuele uitingsvormen zijn buiten de regeling gebleven. Zowel artikel 6 als artikel 9 Grondwet maken het mogelijk ook deze onder de WOM te brengen, maar de wetgever acht dat niet nodig. Overigens vallen individuele uitingen wel onder de bescherming van artikel 7 Grondwet. Het eerste lid van artikel 7 verbiedt expliciet een voorafgaand verlof ten aanzien van schriftelijke uitingen, ook als die uitingen godsdienstig of levensbeschouwelijk van aard zijn. Niet-schriftelijke uitingen van gedachten of gevoelens worden beschermd krachtens het derde lid van artikel 7 Grondwet. De inhoud mag niet aan voorafgaand verlof onderworpen zijn, maar de vorm waarin zij geopenbaard worden wel. De wetgever heeft de bevoegdheid tot beperking van de onderhavige grondrechten aan de gemeenten opgedragen. Argumenten hiervoor zijn: de regeling van onder andere de betoging houdt nauw verband met de plaatselijke openbare orde. De gemeenten hebben hiermee in de loop der jaren waardevolle ervaringen opgedaan. De memorie van toelichting geeft een opsomming van de bevoegdheden die de WOM aan gemeenteraden en burgemeesters toekent (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 5/6):

• ·

  de bevoegdheid tot het creëren van een kennisgevingstelsel voor betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen. De wet laat een zekere variatie toe ten aanzien van kwesties als: voor welke activiteiten is een kennisgeving vereist; aan welke vereisten moet een kennisgeving voldoen; welke voorschriften en beperkingen kunnen opgelegd worden;

• ·

  de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen;

• ·

  de bevoegdheid in het uiterste geval de betreffende activiteit te doen beëindigen.

Een aantal onderwerpen is daarentegen geheel of gedeeltelijk aan de plaatselijke regelgeving onttrokken. De reden is dat enerzijds de Grondwet zich tegen een dergelijke regeling verzet en dat anderzijds de rechtsgelijkheid een uniforme regeling van de centrale wetgever rechtvaardigt. Het gaat met name om de volgende onderwerpen (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 6):

• ·

  het aanwijzen van de gronden waarop beperking van de onderhavige grondrechten door gemeentelijke organen is toegestaan (artikelen 2 en 8 WOM);

• ·

  de bescherming van het functioneren van buitenlandse vertegenwoordigingen en bepaalde andere instellingen die een bijzondere volkenrechtelijke bescherming genieten, voorzover deze bescherming verder dient te reiken dan "de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden" (artikel 9 WOM);

• ·

  een verbod van voorafgaand toezicht op de inhoud van uitingen die tijdens eerder genoemde activiteiten zullen worden gedaan (artikelen 3, vierde lid, 4, derde lid, en 5, derde lid);

• ·

  de strafbaarstelling van overtreding van een aantal bij de WOM gegeven normen (artikel 11 WOM) en de strafbaarstelling van verhindering en verstoring van geoorloofde openbare manifestaties (wijziging van de artikelen 143-146 Wetboek van Strafrecht, onder artikel 11 WOM);

• ·

  de bescherming van de zondagsrust, voorzover deze bescherming verder dient te reiken dan "de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden" (wijziging van de artikelen 3, 5 en 5a en 8 Zondagswet, onder artikel III WOM).

Voor op vaste tijdstippen regelmatig terugkerende godsdienstige of levensbeschouwelijke bijeenkomsten op openbare plaatsen, uitgaande van een kerkgenootschap en zelfstandig onderdeel daarvan of een genootschap op geestelijke grondslag is, gelet op artikel 3, derde lid, WOM een eenmalige kennisgeving voldoende. De gemeenteraad heeft twee mogelijkheden; of deze bijeenkomsten ongeregeld laten of een eenmalige kennisgeving voorschrijven. Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent de WOM uitsluitend repressieve bevoegdheden toe aan de burgemeester (artikel 8 WOM). Voor deze activiteiten is geen voorafgaande kennisgeving vereist. Openbare en andere dan openbare plaatsen De reden dat in de WOM voor openbare en andere dan openbare plaatsen verschillende regimes zijn opgenomen is dat, volgens de wetgever, regulering van manifestaties op andere dan openbare plaatsen niet zozeer nodig is. Een terughoudende opstelling van de overheid is op zijn plaats. Daarnaast maakt de redactie van artikel 6 Grondwet dit onderscheid noodzakelijk. Delegatie van de beperkingsbevoegdheid heeft de grondwetgever uitsluitend mogelijk gemaakt ten aanzien van belijdenis van godsdienst of levensovertuiging "buiten gebouwen en besloten plaatsen". De regering geeft de voorkeur aan een functionele omschrijving bij de afbakening van het begrip openbare plaats, niet- openbare plaats of besloten plaats, waarin de bestemming of de wijze van gebruik van een plaats bepalend is, en niet een enkel uiterlijk kenteken, zoals het al dan niet afgescheiden zijn van de plaats (TK 1985-1986, 19 427, nr.3, p. 16). Wat is nu de betekenis van de begrippen "openbare en andere dan openbare plaatsen"? Artikel 1, eerste lid, WOM bepaalt wat een openbare plaats is, namelijk een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik open staat voor het publiek. Deze definitie kent dus twee criteria. Ten eerste moet de plaats open staan voor het publiek. Dat wil volgens de memorie van toelichting zeggen "dat in beginsel eenieder vrij is om er te komen, te vertoeven en te gaan; dit houdt in dat het verblijf op die plaats niet door de gerechtigde aan een bepaald doel gebonden mag zijn (...). Dat de plaats "open staat" betekent verder dat geen sprake is van een meldingsplicht, de eis van voorafgaand verlof, of de heffing van een toegangsprijs voor het betreden van de plaats". Op grond hiervan zijn bijvoorbeeld stadions, postkantoren, warenhuizen, restaurants, musea, ziekenhuizen en kerken geen "openbare plaatsen". Ook de hal van het gemeentehuis valt buiten het begrip "openbare plaats". Het tweede criterium is dat het open staan van de plaats moet zijn gebaseerd op bestemming of vast gebruik. "De bestemming ziet op het karakter dat door de gerechtigde aan de plaats is gegeven blijkens een besluit of blijkens de uit de inrichting van de plaats sprekende bedoeling. Een openbare plaats krachtens vast gebruik ontstaat wanneer de plaats gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze die bestemming, en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt", aldus de memorie van toelichting (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 16). Voorbeelden van openbare plaatsen in de zin van artikel 1, eerste lid, WOM zijn: openbare wegen, plantsoenen, speelweiden en parken en vrij toegankelijke gedeelten van overdekte passages, van winkelgalerijen, van stationshallen en van vliegvelden, openbare waterwegen en recreatieplassen. Omdat de definitie van het begrip "openbare plaats" ook een aantal "besloten plaatsen" als bedoeld in artikel 6, tweede lid, Grondwet kan omvatten, is in artikel 1, tweede lid, WOM expliciet aangegeven dat onder een openbare plaats niet wordt begrepen een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (TK 1986-1987, 19 427, nr. 5, p. 11-13, en nr. 6). Betoging Wanneer kan van een betoging worden gesproken? Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad kan sprake zijn van een betoging als:

• ·

  een aantal personen openlijk en in groepsverband optreedt, al dan niet in beweging, en

• ·

  de groep er op uit is een mening uit te dragen.

De memorie van toelichting bij de WOM geeft aan dat het bij de betoging gaat om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten of wensen op politiek of maatschappelijk gebied (TK 1986-1987, 19 427, nr. 3, p. 8). Er worden dus drie eisen gesteld: meningsuiting (openbaren van gedachten en gevoelens), openheid en groepsverband. Het gezamenlijk optreden moet ook gericht zijn op het uitdragen van een mening. Een betoging is niet noodzakelijkerwijs een optocht en een optocht is niet perse een betoging. Een betoging kan een optocht zijn (HR 30-05-1967, NJ 1968, 5). De Hoge Raad acht voor het aanwezig zijn van een betoging geen "menigte" nodig. Acht personen worden al voldoende geacht om van een betoging te kunnen spreken (HR 11-05- 1976, NJ 1976, 540). Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 Grondwet is "betoging" omschreven als "het middel om, het liefst met zoveel mogelijk mensen, in het openbaar uiting te geven aan gevoelens en wensen op maatschappelijk en politiek gebied". Alleen een vreedzame betoging kan aanspraak maken op grondwettelijke bescherming. Het aspect van de meningsuiting moet voorop staan. Als onder het mom van een betoging activiteiten worden ontplooid die strijdig zijn met onze rechtsorde, zal de vraag moeten worden beoordeeld of er nog wel sprake is van een betoging in de zin van het grondwettelijk erkende recht (TK 1975-1976, 13872, nr. 4, p. 95-96). Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 heeft de regering er op gewezen dat de door haar gegeven karakterisering van het begrip "betoging" meebrengt dat acties, waarvan de hoedanigheid van gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt en die het karakter hebben van dwangmaatregelen jegens de overheid of jegens derden, geen betogingen in de zin van het voorgestelde artikel 9 zijn. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen (TK 1976-1977, 13872, nr. 7, p. 33). Een optocht die niet primair het karakter heeft van een gemeenschappelijke meningsuiting, zoals Sinterklaas- en carnavalsoptochten en bloemencorso’s, is geen manifestatie in de zin van artikel 1, eerste lid, onder a WOM (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 8). Zo’n optocht kan, als die opiniërende elementen bevat, wel onder de bescherming van artikel 7, derde lid, Grondwet vallen. Onwettig en intolerant gedrag tegenover een betoging Het recht van betoging kan niet zonder meer beperkt worden. In de jurisprudentie over het onwettig of intolerant gedrag van derden tegenover de deelnemers aan een betoging, is uitgemaakt dat een beperking van het recht tot betoging moet zijn gelegen in zwaarwegende omstandigheden. Klokgelui en oproepen tot gebed Artikel 10 WOM stelt dat de gemeenteraad bevoegd is terzake regels te stellen met betrekking tot duur en geluidsniveau. De strekking van artikel 10 WOM is niet om een beperkingsbevoegdheid op het grondrecht vrijheid van godsdienst of levensovertuiging te creëren, maar om het recht tot klokluiden en oproepen tot gebed buiten twijfel te stellen en daarnaast de autonome bevoegdheid van gemeentebesturen om in het kader van de beperking van geluidsoverlast regelend op te treden onverlet te laten. Gemeentelijke regels die klokgelui en oproepen tot gebed in het kader van geluidsoverlast beperken zijn dus geen medebewind, maar autonome bepalingen. Artikel 10 WOM vertoont een zekere overlap met artikel 4:6 model APV (overige geluidhinder). Zie de toelichting bij dat artikel. Gemeentelijke bevoegdheden Los van zijn bevoegdheden krachtens de WOM, blijft de burgemeester bevoegd tot optreden krachtens de artikelen 175 en 176 Gemeentewet. De memorie van toelichting bij de WOM geeft dit aan en ook de minister belicht tijdens de Kamerbehandeling deze bevoegdheid nadrukkelijk. Deze twee artikelen zijn echter slechts beperkt toepasbaar. Er mag namelijk pas gebruik van gemaakt worden wanneer er sprake is van ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde of als er daadwerkelijk sprake is van ernstige verstoring van de openbare orde. In die gevallen kan de burgemeester krachtens artikel 175 de nodige bevelen of krachtens artikel 176 Gemeentewet een noodverordening uitvaardigen. De vraag rijst of de burgemeester met behulp van deze noodbevoegdheden grondrechten, zoals in dit geval het betogingsrecht, mag beperken. De regering heeft tijdens de behandeling van de herziene Grondwet namelijk gesteld dat de clausule "behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet" inhoudt dat alleen de formele wetgever zonder delegatiemogelijkheid bevoegd is tot het beperken van grondrechten en dat de formele wet zelf de omvang van de grondrechtbepaling moet aangeven. In artikel 175 Gemeentewet is thans expliciet opgenomen dat de burgemeester bij het geven van noodbevelen kan afwijken van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften. Het verbod van delegatie zou een obstakel kunnen zijn voor de burgemeester om krachtens artikel 176 Gemeentewet een grondrecht te beperken door middel van een noodverordening. Volgens de Hoge Raad voegt het voorschrift op grond van artikel 176 Gemeentewet zich in als bestanddeel in de omschrijving van de overtreding tegen het openbaar gezag van artikel 443 Sr. en het is "dus de wet (in formele zin), die in die noodtoestand de zeer tijdelijke onderbreking van de uitoefening van het grondrecht gedoogt", HR 28-11-1950, NJ 1951, 137 (Tilburgse APV). Bij betogingen waarbij ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde bestaat of de verstoring daadwerkelijk plaatsvindt, kan de burgemeester derhalve bevelen, zoals bedoeld in artikel 175 of de noodverordening zoals bedoeld in artikel 176 Gemeentewet uitvaardigen. Dit zou in het uiterste geval zelfs een verbod tot het houden van een betoging kunnen inhouden. Op de strekking en reikwijdte van artikel 175 en 176 Gemeentewet is tijdens de parlementaire behandeling en in de literatuur uitgebreid ingegaan. Door de staatssecretaris is tijdens de mondelinge behandeling van dit wetsontwerp in de Eerste Kamer opgemerkt: "De gevallen waarin de noodbevoegdheden van de burgemeester kunnen worden toegepast, staan in een logisch verband met de gronden krachtens welke grondrechten als hier aan de orde mogen worden beperkt. De burgemeester heeft dus in de noodsituaties, bedoeld in de artikelen 175 en 176, grondwettelijk de bevoegdheid om grondrechtbeperkende bevelen te geven ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden." Verder wordt aangegeven dat ook uit de toepassingshistorie van de artikelen 219 en 220 van de oude gemeentewet volgt dat de noodbevoegdheden passen in het kader van de beperkingsregelingen van grondrechten. Vierde lid Artikel 145 van de Gemeentewet bepaalt dat de Algemene Termijnenwet van overeenkomstige toepassing is op termijnen in gemeentelijke verordeningen, tenzij in de verordening anders is bepaald. Het vierde lid bevat zo’n afwijkende bepaling, die voorkomt dat afhandeling op zaterdag of zondag of op een algemeen erkende feestdag of op een werkdag na 12.00 uur moet plaatsvinden. Dat laatste is gedaan om toch nog over enige uren voor beoordeling en besluitvorming te beschikken Jurisprudentie De door verzoekers verwachte ordeverstoringen, het wellicht voorvallen van strafbare feiten en de omstandigheid dat de demonstratieve optocht van het COC ook de bisschop als stuitend zou voorkomen, bieden geen grond tot beperking van de vrijheid van meningsuiting. Vz.ARRS 11-04-1979, Arob editie 1986, nr. 122 m.nt. De M. Het doel van de optocht kan de burgemeester geen grond opleveren voor weigering van de vergunning. Wnd. Vz.ARRS, 23-11-1979, NG 1980, p. S 59, OB 1980, III.2.2.7, nr. 41197 en Gst. 1980, 6602 m.nt. J.M. Kan (demonstratie Den Haag). Onwettig gedrag van derden tegenover de deelnemers, zware belasting van het politiekorps en ernstige hindering van het verkeer zijn onvoldoende zwaarwegende omstandigheden om het betogingrecht te beperken. Vz.ARRS 27-05-1982, AB 1983, 62, m.nt. JHvV, tB/S XI, nr. 55, m. nt. tB/S, (Idem demonstratieverbod Afcent, Wnd.Vz.ARRS, 30-05-1983, AB 1984, 85, P.J. Boon, Arob editie 1986, 78, m. nt. MCB.) De omstandigheid dat een bepaalde demonstratie bij het publiek irritaties opwekt of tegendemonstraties uitlokt, is onvoldoende basis om de demonstratie op grond van de WOM te verbieden. Slechts wanneer er gegronde vrees bestaat voor ernstige ongeregeldheden die niet kunnen worden voorkomen of bestreden door middel van door de overheid te treffen maatregelen, kan er grond bestaan een demonstratie te verbieden. Wnd.Vz.ARRS 21-03-1989, KG 1989, 158 Een betoging mag slechts in dwingende situaties preventief worden verboden. Zo’n beperking van het recht van demonstratie kan in beginsel niet gelegen zijn in de overweging dat onwettige gedragingen van derden tegenover deelnemers aan een betoging de verstoring van de openbare orde tot gevolg zullen hebben. Pres. Rb Maastricht 22 maart 2001, JG 01.0198. In gelijke zin: Voorzieningenrechter Rb.Rotterdam 24-01-2002, JG 02.0040 ,en: de uitoefening van een grondrecht mag aanleiding zijn tot een grotere inspanning dan bij evenementen als een risicowedstrijd van een voetbalclub. Het gaat hier om de waarborging van de uitoefening van een grondrecht. De WOM is niet van toepassing op een persconferentie in een woonhuis. ARRS 30-12-1993, JG 94.0160, Gst. 1994, 6983, 4 m.nt. HH, AB1994, 242 m.nt. RMvM. De actie ter blokkering van het vliegverkeer d.m.v. het oplaten van ballonen door de Vereniging Milieudefensie is een betoging wegens de gemeenschappelijke meningsuiting. Pres. Rb Haarlem 25-10-1996, Gst. 1996, 7044, 4 m.nt. EB, JB 1996, 266 m.nt. REdW.. Kan een vreedzame demonstratie worden beëindigd, enkel en alleen omdat die niet is aangemeld? De Nationale Ombudsman heeft in zijn rapport van december 2007, "Demonstreren staat vrij" http://www.nationaleombudsman.nl/rapporten/grote_onderzoeken/2007demonstreren/index.asp), de juridische grenzen nog eens helder op een rij gezet . De Hoge Raad onderschreef in haar arrest van 17 oktober 2006 (NJ 2007, 207, AB 2007, 23) het oordeel van het gerechtshof dat een demonstratie kan worden beëindigd, alleen omdat die niet is gemeld. De Hoge Raad vernietigde de uitspraak van het gerechtshof, omdat het hof ten onrechte had geoordeeld dat de politie op eigen gezag de demonstratie kon beëindigen. Die bevoegdheid ligt uitdrukkelijk bij de burgemeester, en die zal dan ook de feitelijke beslissing moeten nemen. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) oordeelde in haar arrest van 17 juli 2007 (NJB 2007, 1839) anders. In bijzondere omstandigheden, waarin een demonstratie een onmiddellijke reactie is op politieke gebeurtenissen, is het enkel en alleen ontbreken van een melding onvoldoende om de demonstratie te beëindigen. Als er verder niets illegaals aan de hand is en de demonstratie geen bedreiging vormt voor de openbare orde, zou het beëindigen van de demonstratie alleen omdat de melding ontbreekt, een disproportionele beperking van het grondrecht om te demonstreren zijn. De Ombudsman sluit zich daarbij aan: bij het beëindigen van een demonstratie moet in zijn visie altijd worden afgewogen of dat in het belang van volksgezondheid, het verkeersbelang, of ter voorkoming van wanordelijkheden noodzakelijk is. Dat is overigens, zo blijkt uit het rapport, ook het beleid van de burgemeester van Den Haag. Of de Hoge Raad in een nieuw arrest aansluiting zou zoeken het EHRM valt uiteraard niet te voorspellen, maar er is alle reden om de lijn van het EHRM en de Ombudsman aan te houden: het grondrecht van demonstratie moet niet lichtvaardig worden beperkt, en niets is logischer dan om ook bij het beëindigen van een demonstratie vanwege het ontbreken van een melding af te wegen of het belang van volksgezondheid, het verkeersbelang, of de voorkoming van wanordelijkheden dat noodzakelijk maken. Niet voor niets schept het artikel in de model APV de mogelijkheid om in bijzondere omstandigheden een kort voor de demonstratie gedane melding te accepteren. Artikel 2:4 Afwijking termijn tekst artikel (vervallen) Opgenomen in artikel 2:3, vijfde lid Artikel 2:5 Te verstrekken gegevens tekst artikel (vervallen) Opgenomen in artikel 2:3, tweede lid Artikel 2:6 Beperking aanbieden e.d. van geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen tekst artikel Folderen en flyeren is toegestaan, behalve op of aan door het college aangewezen wegen of gedeelten daarvan. Het tweede lid geeft de mogelijkheid om het verbod voor die wegen nog weer te beperken tot nader aan te geven dagen en uren, waarbij het vierde lid het college de bevoegdheid geeft voor het dan nog resterende verbod een ontheffing te verlenen. Van de in het eerste lid toegekende bevoegdheid mag het college niet zodanig gebruik maken dat er "geen gebruik van enige betekenis" overblijft. Zie ook de toelichting op artikel 2:42. Het college ontleent zijn bevoegdheid aan artikel 160, onder a, van de Gemeentewet. Artikel 2:6 heeft betrekking op het grondrecht waarmee de gemeentelijke wetgever het meest wordt geconfronteerd, namelijk de vrijheid van meningsuiting. Dit grondrecht is geformuleerd in artikel 19 IV, artikel 10 EVRM en artikel 7 van de Grondwet. Artikel 7 Grondwet luidt als volgt:

• 1.

  Niemand heeft voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.

• 2.

  De wet stelt regels omtrent radio en televisie. Er is geen voorafgaand toezicht op de inhoud van een radio of televisie uitzending.

• 3.

  Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de voorafgaande leden genoemde middelen heeft niemand voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. De wet kan het geven van vertoningen, toegankelijk voor personen jonger dan zestien jaar, regelen ter bescherming van de goede zeden.

• 4.

  De voorgaande leden zijn niet van toepassing op het maken van handelsreclame.

De drukpersvrijheid is in het eerste lid van artikel 7 van de Grondwet als een zelfstandige bepaling opgenomen en vormt een lex specialis ten opzichte van het derde lid. De tekst van het eerste lid is letterlijk gelijk aan die van artikel 7 van de oude Grondwet, waarmee beoogd is de bestaande jurisprudentie op dat punt intact te laten. De constante jurisprudentie op artikel 7 van de oude Grondwet kan als volgt worden samengevat. Daklozenkrant De verkoop van daklozenkranten is noch venten noch collecteren. Op grond van artikel 7 van de Grondwet kan het verkopen niet verbonden worden aan een vergunning. Wel kan de gemeente gebruik maken van artikel 2:6 Als verkoop plaats vindt op het grondgebied van bijvoorbeeld een supermarkt, dan kan de eigenaar de verkoper verzoeken weg te gaan. Het verdient aanbeveling om te overleggen met de koepelorganisaties die de daklozen vertegenwoordigt. Immers niet iedereen kan een straatkrant verkopen. De verkopers moeten in het bezit zijn van een identiteitsbewijs van de koelorganisatie waarmee ze kunnen aantonen dat ze officiële straatkantverkopers zijn. Jurisprudentie I. Het in artikel 7, lid 1 van de Grondwet beschermde recht om zonder voorafgaand verlof gedachten en gevoelens door de drukpers te openbaren impliceert het recht om de inhoud van geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen, waarin gedachten en gevoelens zijn geopenbaard, zonder voorafgaand verlof door verspreiding of door enig ander middel in het openbaar aan het publiek bekend te maken. 07 11 1892, W. 6259 (ventverbod ‘s Gravenhage); HR 28 11 1950, NJ 1951, 137 en 138 m.nt. W.P.J. Pompe, OB 1951, IX.1, nr. 8326, NG 1951, p. 123, AB 1951, 437 en 443 (APV Tilburg en APV Sittard) en Gst. 22 1 1981, NG 1981, Gst. 1982, 6692,2 m.nt. J.M. Kan, OB 1981, III.2.2.7, nr. 42609 (reclameverordening ‘s Gravenhage). II. Elk middel tot bekendmaking dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft en met het oog op die bekendmaking in een bepaalde behoefte kan voorzien, valt onder de bescherming van artikel 7. Dit betekent dat de bekendmaking van gedachten en gevoelens met behulp van middelen, die in het maatschappelijk verkeer dezelfde functie vervullen als geschriften in eigenlijke zin, is begrepen in de in artikel 7 erkende vrijheid van drukpers. Als "zelfstandige middelen van bekendmaking" zijn in de jurisprudentie onder meer aangemerkt:

• ·

  het op de weg uitgeven van strooibiljetten, HR 27 02 1951, NJ 1951, 472 m.nt. B.V.A. Röling, AB 1951, p. 716, OB 1951, IX.1, nr. 8498, NG 1951, p. 196, Gst. 1951, 5118 (APV Eindhoven);

• ·

  het gebruik maken van reclameborden of opschriften aan onroerend goed, HR 24 01 1967, NJ 1967, 270 m.nt. W.F. Prins; AB 1968, p. 72 m.nt. R. Streng, OB 1967, IX.1, nr. 26092, NG 1967, p. 187 (Nederland ontwapent); ARRS 23 10 1978, AB 1979, 499 m.nt. F.H. van der Burg, OB 1979, III.2.2.7, nr. 40010, NG 1979, S 4, BR 1979, p. 36, Gst. 1979,6548 (verordening stadsschoon Leiden);

• ·

  het aanbrengen van aanplakbiljetten op onroerend goed, HR 19 09 1977, NJ 1978, 516 (APV Hengelo);

• ·

  het staan of lopen met propagandamiddelen, HR 30 05 1967, NJ 1968 m.nt. W.F. Prins, AB 1968, p. 332, OB 1967, IX.1, nr. 26322, NG 1967, p. 319 (Vietnam I);

• ·

  het aanbieden van gedrukte stukken bij gelegenheid van het houden van een inzameling (niet het houden van de inzameling zélf), HR 27 06 1978, NJ 1979, 59 m.nt. M. Scheltema, AB 1979, 195 m.nt. J.R. Stellinga (APV Eindhoven); Vz.ARRS 16 08 1979, AB 1980, 297 m.nt. JHvdV, OB 1979, III.2.2.7, nr. 40987, NG 1979, S 176, Gst. 1980, 6604 m.nt. P. van Zanten (APV Rotterdam) en Vz.ARRS 18 10 1979, OB 1980, III.2.2.7, nr. 41340 (APV Katwijk);

• ·

  verlichte fotovitrine, ARRS 20 08 1981; Gst. 1982,6692 m.nt. J.M. Kan (APV Pijnacker);

III. De gemeentelijke wetgever mag niet beperkend optreden jegens de inhoud van gedrukte stukken e.d., maar is krachtens artikel 149 Gemeentewet wel bevoegd het in het openbaar bekend maken ("verspreiden") van gedrukte stukken e.d. aan beperkingen te onderwerpen in het belang van de openbare orde, zedelijkheid en gezondheid en van andere zaken betreffende de huishouding der gemeente. Daarbij geldt dat:

• 1.

  een vergunningenstelsel (voorafgaand verlof) voor het gebruik van een bepaald middel van bekendmaking dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft, niet is geoorloofd;

• 2.

  een algemeen verbod tot zodanig gebruik evenmin is toegestaan;

• 3.

  een (naar tijd, plaats en wijze) beperkt verbod mogelijk is, mits:

  • a.

    die beperking geen betrekking heeft op de inhoud van de gedrukte stukken, doch gesteld is in het belang van de openbare orde e.d.;

  • b.

    gebruik "van enige betekenis" overblijft; anders komt de beperking in feite neer op een algemeen verbod, HR 17 03 1953, NJ 1953, 389 m.nt. B.V.A. Röling, OB 1953, IX.1, nr. 10867, NG 1953, p. 264, AB 1953, p. 587 (Wachttorenarrest); ARRS 28-04-1981, Gst. 1981, 6686 m.nt. J.M. Kan, OB 1982, nr. 43849, III.2.2.7 (APV Nijmegen).

Artikel 2:7 Feest, muziek en wedstrijd e.d.

Artikel 2:7 Feest, muziek en wedstrijd e.d. tekst artikel In 2006 is met het oog op het vereenvoudigen van de APV dit artikel opgenomen onder de evenementenbepaling (artikelen 2:24 en 2:25). Zie het commentaar bij die artikelen. Artikel 2:8 Dienstverlening tekst artikel Artikel 2.1.4.2 (oud) bevatte een vergunningstelsel voor dienstverlening. Dienstverlening betreft allerlei straatberoepen, zoals kruiers, de scharensliep, de reiniger van voertuigen en de glazenwasser. Sommigen zijn uit het straatbeeld verdwenen, anderen hebben hun intrede gedaan. Denk bijvoorbeeld aan besteldiensten van pizza’s of de supermarkt en bewakingsdiensten. De VNG heeft het dienstverleningsartikel in 2007 geschrapt vanwege het streven naar vermindering van administratieve lasten voor ondernemers en het bedrijfsleven (deregulering). De deregulering is ingegeven door de opvatting dat de regeling niet (meer) voldeed aan het noodzaakvereiste zoals verwoord in de Europese Dienstenrichtlijn. Het risico van overlast of verstoring van de openbare orde en zedelijkheid is immers niet groot bij deze vormen van dienstverlening. Dit bleek al uit het optionele karakter van het oude artikel. Voorts geldt voor wat betreft de verkeersveiligheid artikel 5, van de Wegenverkeerswet 1994, dat bepaalt dat ieder zich zodanig dient te gedragen dat geen gevaar op de weg wordt veroorzaakt of dat het verkeer wordt gehinderd. Als de dienstverlener optreedt als venter, dat wil zeggen dat hij ambulant is, gelden bovendien de artikelen over venten (5:14 e.v.). Sommige gemeenten vatten gidsen onder dit artikel. In de model-APV zijn deze ondergebracht bij artikel 2:9 (straatartiest). Kort samengevat: De risico’s van het schrappen van het vergunningstelsel afgezet tegen het aanzienlijke voordeel van vermindering van administratieve lasten voor dienstverleners en gemeenten - immers er hoeft geen vergunning meer aangevraagd te worden - heeft ons doen kiezen voor het niet meer opnemen van het artikel. Artikel 2:9 Straatartiest tekst artikel Het oude artikel 2.1.4.1 (Feest, muziek en wedstrijd) is in 2006 geschrapt. Feesten en wedstrijden zijn ondergebracht bij de evenementen. Muziek maken kan ook een evenement zijn, zie onder artikel 2:24. Echter het optreden van een straatmuzikant, bijvoorbeeld een harmonicaspeler, is geen evenement. Daarom is de straatmuzikant onder artikel 2:9 gebracht. Hetzelfde geldt voor straatfotografen en de andere categorieën genoemd in artikel 2:9. De motieven om openbare plaatsen aan te wijzen zijn: dwingende redenen van algemeen belang, hetgeen omvat: openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid en milieu. Zie voor de betekenis van deze begrippen het commentaar onder artikel 1.8. De activiteiten van de straatartiest, straatfotograaf, tekenaar, filmoperateur en gids vallen onder de werking van artikel 7, derde lid, Grondwet. Het begrip "openbaren van gedachten of gevoelens" moet volgens de jurisprudentie en de toelichting op artikel 7 Grondwet haast grammaticaal worden uitgelegd. Elke uiting van een gedachte of een gevoelen, ongeacht de intenties of motieven van degene die zich uit, wordt door artikel 7 Grondwet beschermd. (KB 5 juni 1986, Stb. 337 t/m 342, KB 29 mei 1987, Stb. 365, AB 1988, 15 m.nt. PJS.) Artikel 7, derde lid, Grondwet laat door zijn formulering (niemand heeft voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud) een verbod toe voor andere aspecten van de uiting dan de inhoud, zoals bijvoorbeeld de verspreiding. Het is bij de genoemde activiteiten echter moeilijk te scheiden tussen inhoud en verspreiding. Immers, het verbieden van een optreden van een straatartiest op een bepaalde plaats houdt in veel gevallen ook in dat de inhoud van het optreden niet kan worden geuit. Dat betekent dat voor de beperkingsgronden van het in artikel 7, derde lid, opgenomen grondrecht, het best kan worden gekozen voor de beperkingsgronden die bij artikel 7, eerste lid, Grondwet zijn toegelaten. In artikel 2:6, Beperking aanbieden e.d. van geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen, is dat uitgewerkt in een verbod met ontheffingsmogelijkheid dat voor bepaalde straten en uren geldt. In artikel 2:9 is dezelfde redactie gevolgd. De bevoegdheid van de burgemeester berust op artikel 174 van de Gemeentewet. Jurisprudentie De weigering van een ontheffing in verband met de verstoring van de openbare orde moet reëel zijn en voldoende onderbouwd zijn. Vz.ARRS 01 10 1993, JG 94.0046, Gst. 1994, 6979, 3 m.nt. EB, AB 1994, 207 m.nt. RMvM, ABRS 15 07 1994, JG 95.0208. Terechte weigering ontheffing voor optreden als straatfotograaf. Optreden als straatfotograaf is niet gericht op het openbaren van gedachten of gevoelens als bedoeld in artikel 7, derde lid, Grondwet. Openbare orde verzet zich tegen het optreden van meer dan twee straatfotografen. ABRS 03 09 1997, Gst. 1997, 7064, 3 m.nt. EB. Artikel 2:10 Het plaatsen van voorwerpen op of aan de weg of op andere openbare plaatsen in strijd met de publieke functie van die weg of plaats tekst artikel Dit artikel geeft het college de mogelijkheid greep te houden op situaties die hinder of gevaar kunnen opleveren of ontsierend kunnen zijn. Voor de toepassing kan worden gedacht aan het plaatsen van reclameborden of containers. Deregulering In het kader van de deregulering en de vermindering van administratieve lasten is bekeken of de vergunningplicht in dit artikel kan vervallen. Dat is een discussie met vele kanten, en voor diverse oplossingen valt iets te zeggen. De VNG kiest ervoor om als model een breed gestelde algemene regel op te nemen in plaats van het voorheen bestaande vergunningsstelsel. De gemeenteraad maakt met het overnemen van dit model een nadrukkelijke keuze voor het bieden van meer ruimte aan burger en bedrijfsleven. De gedachte is dat voor een groot aantal voorwerpen die in de openbare ruimte worden geplaatst een vergunning overbodig is, omdat deze voorwerpen volstrekt geen overlast veroorzaken of zelfs bijdragen aan de leefbaarheid. Een bijkomend voordeel van een algemeen verbod is dat een aantal "losse" bepalingen waarin specifieke handelingen worden verboden, kunnen vervallen: 2:15. hinderlijke beplanting of voorwerp: eigenlijk was dit al een algemeen "voorwerpverbod" 2:19. gevaarlijk of hinderlijk voorwerp Omdat aan zo’n keuze ook nadelen en risico’s kleven, en een vergunningsstelsel ook voordelen biedt, is in deze toelichting een alternatieve tekst aangeboden, waarbij het vergunningsstelsel wordt gehandhaafd. Uiteraard dienen dan wel de artikelen 2:15 en 2:19 te worden gehandhaafd. Voor de modeltekst zie de toelichting bij die artikelen. Bovendien is bij de laatste wijziging (2008) een nieuw derde lid ingevoegd, waarin het bevoegd bestuursorgaan de bevoegdheid krijgt nadere regels te stellen aan terrassen en uitstallingen. In het geval van terrassen is volgens vaste jurisprudentie de burgemeester bevoegd, bij uitstallingen is het college het bevoegde orgaan. Dit met name omdat veel gemeenten niet met een horeca exploitatievergunning werken, en dus niet langs die weg een vergunning afgeven. Terrassen zijn dan alleen nog maar gereguleerd door de brede algemene regel van art. 2:10. Dat is voor veel gemeenten een erg gedurfde stap, vandaar dit derde lid. Het college kan dan regels stellen over omvang, de vrije doorgang voor verkeer, voetgangers en hulpdiensten, en de sluitingstijden. Ook bestaat er soms vrees voor een wildgroei aan uitstallingen. De lijst kan natuurlijk desgewenst worden aangevuld. Er dergelijke optie is ook denkbaar voor alle voorwerpen. Dan ontstaat in plaats van een vergunningstelsel een algemene regel die in detail voorschrijft wat er wel en niet is toegestaan. Een aantal gemeenten hebben daarvoor gekozen. Nadeel van die aanpak is dat zo’n regel onvermijdelijk een uitvoerig stuk wordt, omdat voor een heel scala aan voorwerpen (bloembakken, uitstallingen, bouwsteigers, straatmeubilair, etc) moet worden omschreven waar en hoe ze kunnen worden geplaatst, en wat de omvang mag zijn. Ook is het heel goed mogelijk dat de regel niet overal in de gemeente dezelfde zal zijn. Het zal duidelijk zijn dat zo’n regel zo afhankelijk is van de lokale situatie, dat die niet als model door de VNG kan worden aangeboden. Voordeel van een gedetailleerde regel is dat er de nodige duidelijkheid wordt gegeven. Daarmee is meteen een nadeel genoemd van een algemeen gestelde regel. Feitelijk is daarmee voor burgers en bedrijven een zogeheten "zorgplicht" neergelegd. Er mogen voorwerpen worden geplaatst, zolang de verkeersveiligheid niet in gevaar wordt gebracht en aan de andere voorwaarden in het eerste lid wordt voldaan. De burger dient dat zelf af te wegen. Als de gemeente wenst op te treden omdat zij van mening is dat het verbod van het eerste lid wordt overtreden, zal daarover al snel discussie ontstaan. Dat vraagt inschattingsvermogen, zelfstandigheid en tact van de toezichthoudende ambtenaren. De gemeente zal haar handhavingsbesluit zeer nauwkeurig dienen te motiveren. Handhaven van een vergunningsplichtArtikel 2:10 A: vergunning voor het plaatsen van voorwerpen op of aan de weg in strijd met de publieke functie van de weg

• 1.

  Het is verboden zonder voorafgaande vergunning van het college de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.

• 2.

  Een vergunning bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd:

  • a.

    indien het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg, gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een belemmering kan vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg;

  • b.

    indien het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;

  • c.

    in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in de nabijheid gelegen onroerende zaak.

Artikel 2:10 B: afbakeningsbepalingen en uitzonderingen

Artikel 2:10 B: afbakeningsbepalingen en uitzonderingen

• 1.

  Het verbod in het eerste lid van het vorige artikel geldt niet voor:

  • a.

    evenementen als bedoeld in artikel 2:24;

  • b.

    terrassen als bedoeld in artikel 2:28, vijfde lid;

  • c.

    standplaatsen als bedoeld in artikel 5:18.

• 2.

  Het verbod in het eerste lid van het vorige artikel geldt tevens niet voor voorwerpen of stoffen waarop gedachten of gevoelens worden geopenbaard.

  • a.

    Het verbod in het eerste lid van het vorige artikel geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet beheer rijkswaterstaatswerken of het Provinciaal wegenreglement.

  • b.

    De weigeringsgrond van het tweede lid, onder a, van het vorige artikel geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 5 van de Wegenverkeerswet.

  • c.

    De weigeringsgrond van het tweede lid, onder b,van het vorige artikel geldt niet voor bouwwerken;

  • d.

    De weigeringsgrond van het tweede lid, onder c, van het vorige artikel geldt niet voorzover in het geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer.

Artikel 2:10 C: beslistermijn en silencio positivoIndien het college niet binnen de in artikel 1:2 genoemde termijn op de aanvraag heeft beslist wordt de vergunning geacht te zijn verleendArtikel 2:10 D: vrij te stellen categorieënHet college kan categorieën van voorwerpen aanwijzen waarvoor het verbod in het eerste lid van artikel A niet geldt.

Artikel 2:10 C: beslistermijn en silencio positivo Indien het college niet binnen de in artikel 1:2 genoemde termijn op de aanvraag heeft beslist wordt de vergunning geacht te zijn verleend Artikel 2:10 D: vrij te stellen categorieën Het college kan categorieën van voorwerpen aanwijzen waarvoor het verbod in het eerste lid van artikel A niet geldt. Net als een gedetailleerde regel kan een vergunning met de daarbij gestelde voorschriften voor duidelijkheid zorgen: de houder van de vergunning weet waar hij aan toe is, net als de gemeentelijke toezichthouder. Vergeleken met het oude artikel 2.1.5.1. APV is overigens ook in dit artikel een dereguleringsslag gemaakt:

• ·

  Vanwege de overzichtelijkheid zijn een aantal artikelen in de model APV, waaronder ook artikel 2:10., onderverdeeld in een aantal afzonderlijke artikelen.

• ·

  Een aantal gedetailleerde bepalingen zijn vervallen, zoals het deel van lid 1 dat regels voor voorwerpen boven de weg stelde, tot op de twintig centimeter.

• ·

  Er is een silencio positivo opgenomen.

• ·

  Ook voor deze vergunning geldt dat ze in beginsel voor een onbeperkte periode wordt verstrekt. Uiteraard kan er wel een termijn worden gesteld voor zaken die per definitie tijdelijk worden geplaatst maar waarvan wenselijk is dat ze niet onnodig lang het straatbeeld ontsieren, zoals steigers en stortcontainers.

Tenslotte kan de gemeente een aanzienlijke verlaging van de administratieve lasten bereiken door ruim invulling te geven aan de vrijstellingsbepaling van artikel 2:10 D. Eén van de belangrijkste ergernissen die de toepassing van dit artikel oproept, is dat gemeenten soms een vergunning eisen terwijl van reële hinder of overlast geen sprake is. Er kan worden gedacht aan bloembakken, uitstallingen (eventueel alleen in het winkelgebied) en kleine reclameborden. Ter bevordering van deregulering en het aanbrengen van meer systematiek in de model-APV zijn in mei 2007 twee artikelen in Hoofdstuk 1 opgenomen. Artikel 1:7 bepaalt dat de vergunning voor onbepaalde tijd geldt en artikel 1:8 bevat de algemene weigeringsgronden die bij elke vergunning kunnen worden gehanteerd tenzij de aard van de vergunning zich daartegen verzet. Zie voor meer informatie de toelichting bij de betreffende artikelen. Het plaatsen van voorwerpen op de wegInboedels Het plaatsen van inboedels op de weg gebeurt dikwijls in het kader van de ontruiming van woningen. Het is echter in strijd met artikel 2:10. In de VNG ledenbrief, kenmerk 97/39, wordt ingegaan op het toepassen van bestuurswang ten aanzien van op de weg geplaatste zaken. Ook het preventief optreden tegen dergelijke overtredingen wordt in deze ledenbrief behandeld. Bij Nieuwsbrief 1360 van 12 november 2001 concludeerde de VNG naar aanleiding van de hoger beroepuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 7 november 2001 (zie ook onder jurisprudentie), dat met deze uitspraak het advies van de ledenbrief van 20 maart 1997 wordt gehandhaafd om met preventieve bestuursdwang op te treden tegen de in strijd met artikel 2.1.5.1. (oud) van de model-APV op de weg geplaatste zaken. De verhuurder kan daartoe worden aangeschreven en op hem kunnen de kosten van de toepassing van bestuursdwang worden verhaald. Containers Over het plaatsen van containers kan nog opgemerkt worden dat het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond , Water en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (CROW) in 1998 richtlijnen heeft uitgebracht, getiteld Markering onverlichte obstakels. Deze richtlijnen gaan in op het uniform plaatsen en markeren van verplaatsbare onverlichte obstakels (waaronder vuil en opslagcontainers), inclusief mogelijke regelgeving met bijbehorende handhavings- en controlemogelijkheden. Jurisprudentie uitstallingen Weigering van een uitstalvergunning voor handelswaar is niet alleen gehandhaafd op de onder b genoemde weigeringsgrond (welstand), maar ook op de onder a opgenomen weigeringsgrond (de uitstallingen staan ook in de weg). De Afdeling ziet voorts geen grond voor het oordeel dat de plaatsing van dit artikel in het hoofdstuk dat betrekking heeft op openbare orde, in de weg staat aan het opnemen van de onder b genoemde weigeringsgrond. Niet valt in te zien dat een zekere beoordeling van het uiterlijk aanzien van een uitstalling niet in het belang van de bescherming van de openbare orde kan worden geacht. ARRS 07-10-1996, Gst. 1997, 7050, 5 m.nt. HH. Beleid dat inhoudt dat vergunningen voor uitstallingen in het kernwinkelgebied worden geweigerd is redelijk, mede gelet op de hoge voetgangersstroom en een onder consumenten gehouden enquête. ABRS 11-05-1998, JU 982110 (VNG-databank). Hetzelfde geldt voor een beleid dat inhoudt dat objecten niet meer dan 40 cm uit de voorgevel mogen worden geplaatst, welk beleid wordt ondersteund met een welstandsadvies. ABRS 01-10-1998, JU 981188 (VNG-databank). In de notitie Uitstallingenbeleid Binnenstad heeft het college vermeld: alleen de uitstalling van bloemen, planten, groenten en fruit wordt toegestaan. Daarmee is bij nadere invulling van het begrip openbare orde een onderscheid gemaakt naar de soort van de uitgestalde waren. De Rechtbank is van oordeel dat hiermee een wezenlijk ander onderscheid wordt gehanteerd dan welke volgt uit een zekere beoordeling van het uiterlijk aanzien van de uitstalling. Dit onderscheid is niet in het belang van de bescherming van de openbare orde in de zin van artikel 2.1.5.1. Voor zover de uitstallingen van eisers niet aan de nieuwe maatvoering voldoen, gelet op de straten/plaatsen waar de winkels van eisers gevestigd zijn een wijziging (in plaats van een intrekking) van de verleende vergunning in de rede had gelegen, met name wat betreft de maatvoering en de plaats van de uitstalling, waarbij voorts de uitkomst van een individuele toetsing vanuit een oogpunt van welstand mogelijk tot nadere voorwaarden aanleiding had kunnen geven. Jurisprudentie evenementen Vergunning voor luchtkussenpark onder de voorwaarden dat het mag bestaan uit drie luchtkussens, een ballenbak, een aantal bankjes, een verkooppunt voor frisdranken en een deugdelijke omheining. Geen bouwwerken, Woningwet niet van toepassing. Indien er een meldingsplicht bestaat op grond van de Wet milieubeheer, is de APV niet van toepassing. Ingeval de APV wel van toepassing is, heeft het college in redelijkheid tot het verlenen van de vergunning kunnen komen. Nu het seizoen al is begonnen, is er groot belang bij continuering. ABRS 23-06-2000, JU 001042 (VNG-databank). Organisatie van circus op plein met parkeerbestemming. Pres. Rb Leeuwarden 06-09-2001, LJN-nr. AD3917: er doen zich geen weigeringsgronden voor op grond van artikel 2.1.5.1 en 2.2.2 APV. Ook strijdigheid met het bestemmingsplan biedt geen grondslag voor weigering vergunning. Jurisprudentie terrassen Een terras is een bij een voor het publiek openstaand gebouw behorend erf in de zin van artikel 174 van de Gemeentewet. Ingevolge het eerste lid van dit artikel is de burgemeester onder meer belast met het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Ingevolge het derde lid van dit artikel is de burgemeester belast met de uitvoering van de verordeningen voor zover deze betrekking hebben op dat toezicht. De burgemeester – en niet het college – is dus bevoegd om terrasvergunningen te verlenen. ABRS 05-06-2002, JG 02.0018, m.nt. M. Geertsema . In dezelfde zin: ABRS 13-11-2002 (Nijmegen), nr. 200202419, LJN-nr. AF0269, JG 03.0022 m.nt. A.L. van Esveld. Jurisprudentie Reclame Zie voor jurisprudentie over handelsreclame voorts in het commentaar onder artikel 4.21. De reclameverordening bevatte het verbod om zonder vergunning van het college reclameborden te plaatsen, die vanaf de weg of een andere voor het publiek toegankelijke plaats zichtbaar zijn. De vergunning kon worden geweigerd in het belang van welstand of verkeersveiligheid. Het college heeft een maximum van 123 locaties voor driehoeksborden aangewezen. Het stellen van beleidsregels was op grond van de Reclameverordening verplicht, maar het college had nagelaten deze op te stellen, zodat niet duidelijk was welke procedure werd gevolgd bij de verdeling van de schaarse locaties. De Afdeling oordeelt allereerst: Anders dan art. 7 lid 1 Gw beschermt art. 10 EVRM ook uitingen met een commercieel karakter. De inmenging in het recht van vrije meningsuiting is echter voorzien bij de wet conform het tweede lid van art. 10. Aangezien het stelsel in de Reclameverordening er voorts toe strekt reclame-uitingen te reguleren in het belang van de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, alsmede de bescherming van de rechten van anderen, is er van strijd met art. 10 EVRM geen sprake. Vervolgens: Aan het college kan niet de bevoegdheid worden ontzegd om een maximum te stellen aan het aantal locaties waar driehoeksborden kunnen worden geplaatst. Dit maximum zal moeten worden gerechtvaardigd uit hoofde van bescherming van de in de Reclameverordening genoemde belangen. Het college heeft dit nagelaten. Nu het maximum aantal aangewezen locaties het uitgangspunt vormde voor de bij de beslissing op bezwaar gehandhaafde afwijzing van het verzoek van appellante en niet kan worden nagegaan of dit uitgangspunt rechtens houdbaar is, moet worden geoordeeld dat de beslissing op bezwaar niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering, zodat deze voor vernietiging in aanmerking komt. ABRS 20-04-2005, nr. 200407498, AB 2005, 180 m.nt. A. Tollenaar; GS 2005, 7236, 140 m.nt. D.E. Bunschoten. Aangenomen mag worden dat een te beperkend beleid met betrekking tot reclameconstructies op grond van artikel 2.1.5.1 niet als redelijk kan worden gekwalificeerd, nog daargelaten of dit in overeenstemming is met artikel 10 EVRM (Pres. Rb Zwolle 29-10-1997, KG 1997, 389). Immers, dit kan betekenen dat er in feite geen mogelijkheid van enige betekenis tot gebruik van het middel van verspreiding en bekendmaking zou overblijven Volgens de President kunnen wel beleidscriteria in de vorm van restricties voor wat betreft het aantal vergunningen (al dan niet per aanvrager per jaar), en de locatie en duur van elke vergunning worden gesteld (Pres. Rb Zwolle 26-9-1997, KG 1997, 338). Dit beleid kan worden onderbouwd met behulp van een politierapport of welstandsadvies. Over driehoeksreclameborden ten behoeve van een Rasti Rostelli-show, oordeelde de Pres. Rb ’s-Hertogenbosch 23-09-1999, KG 1999, 299 dat bij elke aanvraag om vergunningverlening een individuele en concrete beoordeling nodig is, ongeacht het gevoerde beleid. Geen acht is geslagen op de borden als zodanig en de plaats van opstelling. Geen strijd met redelijke eisen van welstand. Aanvrager dient te worden behandeld als ware hij in het bezit van een vergunning. Driehoeksreclameborden. Het standpunt van het college dat artikel 2.1.5.1. alleen van toepassing is als ook de Woningwet van toepassing is, wordt niet gehonoreerd. Pres. Rb Haarlem 27-10-1997, Gst. 1998, 7069, 3 m.nt. EB, KG 1997, 388. Weigering van vergunning voor het maken van reclame voor een voetbalwedstrijd, aangezien deze reclame-uiting ontsierend is voor de omgeving. Het betreft commerciële reclame; artikel 7 Grondwet, artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR niet van toepassing. Artikel 10 EVRM en 19 IVBPR zijn alleen in het geding als de verspreiding van reclame (en uiteraard andere meningsuitingen) zo zeer aan banden zou worden gelegd dat de vrijheid reclame te maken zelf zou worden aangetast. ABRS 23-12-1994, JG 09.0207, AB 1995, 163. APV-bepaling biedt geen ruimte voor de weigering van een vergunning voor reclameborden op basis van beleid volgens welk toestemming voor reclameborden uitsluitend wordt verleend voor plaatselijke, niet-commerciële evenementen. Artikel 2.1.5.1. kent een aantal limitatieve weigeringsgronden. De aard van de reclame, commercieel of niet-commercieel, valt daar niet onder. Pres. Rb Breda 9-11-1994, JG 95.0137, KG 1995, 20. Zie ook Pres. Rb Zwolle 26-9-1997 en 29-10-1997, resp. KG 1997, 338 en 389. Een soortgelijke uitspraak betreft Pres. Rb ‘s Hertogenbosch 12-11-1998, KG 1999, 23. Weigering van vergunning voor reclameborden, aangezien het geen reclame voor een zeer bijzonder evenement betreft. Aard van een evenement is geen weigeringsgrond in de zin van artikel 2.1.5.1. Vz.ARRS 27-08-1993, JG 94.0054. Door het verlenen van ontheffingen voor de duur van een jaar heeft het college duidelijk gemaakt dat het beleid ten aanzien van reclameborden en verkooprekken gewijzigd kan worden. Het in het geheel niet bieden van ruimte voor het verlenen van een ontheffing verdraagt zich niet met de APV. Vz.ABRS 03-01-1994, JG 94.0212. Jurisprudentie afvalcontainers Plaatsing van een bedrijfsafvalcontainer op de openbare weg is in strijd met de bestemming. Bovendien komt het doelmatig en veilig gebruik van de weg in het geding. ARRS 30-12-1993, JG 94.0213, Gst. 1994, 6995, 5 m.nt. HH. Afvalcontainers kunnen echter bouwwerken in de zin van de Woningwet zijn waarvoor een bouwvergunning is vereist. Dit hangt af van de constructie, omvang van de constructie en de plaatsgebondenheid. Artikel 8.2 APV, welk artikel vergelijkbaar is met 2.1.5.1, blijft buiten toepassing. ABRS 29-01-1998, Gst. 1998, 7054, 5 m.nt. JT en MenR 1998, 54 m.nt. H.A.M.G. Jurisprudentie handhaving Naar aanleiding van de vraag of de gemeente veroordeeld kan worden om bij een gerechtelijke ontruiming van een woning aanwezig te zijn om de op de weg geplaatste inboedel terstond af te voeren en op te slaan, overweegt de Pres. Rb Amsterdam 19-08-1999, KG 1999, 242, dat de executerende deurwaarder gerechtigd is de inboedel aan de weg te plaatsen zonder dat hem een overtreding op grond van de APV verweten kan worden. De publieke taak van de gemeente om de openbare weg vrij te houden van obstakels houdt echter nog niet in dat de deurwaarder een rechtens afdwingbare vordering tegen de gemeente heeft om bij gerechtelijke ontruimingen de inboedel af te voeren en op te slaan. Deurwaarder kan wel maatregelen nemen zoals de geëxecuteerde van tevoren waarschuwen of zelf maatregelen nemen voor afvoer en opslag. Ten onrechte merkte de opzichter bij een woningontruiming de inboedel als afval aan en liet de afgevoerde inboedel als afval verbranden. Gemeente aansprakelijk voor de schade. Pres. Rb Amsterdam 15-02-2001, JG 01.0138 m.nt. E.H.J. de Bruin, KG 2001, 87. Het op straat plaatsen en daar laten staan van inboedel is geen gebruik van de weg overeenkomstig de bestemming, zodat zo’n handeling onder het verbod van artikel 2.1.5.1 (oud), eerste lid, van de APV valt. Hoewel artikel 5:21 van de Awb niet met zoveel woorden voorziet in de mogelijkheid van een preventieve bestuursdwangaanschrijving, kan een dergelijk besluit volgens vaste jurisprudentie worden genomen indien er sprake is van klaarblijkelijk gevaar van een op zeer korte termijn te verwachten overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift. De Afdeling overweegt nog expliciet dat niet van belang is er of sprake is van dreigende ernstige schade. Het enige criterium voor preventieve bestuursdwang is dus "klaarblijkelijk gevaar van overtreding". Verder oordeelt de Afdeling dat de aanschrijving terecht aan de woningstichting is gericht. Als opdrachtgeefster tot ontruiming, waarbij de inboedel op straat komt te staan, is ze overtreedster van artikel 2.1.5.1 (oud) van de APV. Als overtreedster is de woningstichting op grond van artikel 5:25 van de Awb ook de kosten verbonden aan de toepassing van bestuursdwang verschuldigd. ABRS 07-11-2001, JG 02.0006, LJN-nr. AD5810 (Brunssum) m.nt. M. Geertsema, Gst. 2002, 7157, 6 m.nt. R. Boesveld. Spoedeisende bestuursdwang met toepassing van artikel 5:24, zesde lid, van de Awb ten aanzien van op de weg geplaatste zaken na ontruiming. Het op straat plaatsen en daar laten staan van een veelal uit losse voorwerpen van niet geringe omvang bestaande inboedel kan niet als gebruik van de weg overeenkomstig haar bestemming worden aangemerkt, zodat een dergelijke handeling onder het verbod van artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV valt. Deurwaarder is een instrumenterend openbaar ambtenaar. Woningstichting is als opdrachtgeefster tot ontruiming overtreedster van artikel 2.1.5.1 APV en dient de kosten van bestuursdwang te betalen. ABRS 17-07-2002, JG 02.0151 m. nt. van M. Geertsema. Ook een preventieve last onder dwangsom kan worden opgelegd aan de ontruimer. Vzr. Zutphen 25-08-2004, 04/1199 GEMWT, LJN-nr. AQ8910. Artikelsgewijze toelichting bij handhaving vergunningsplicht:Artikel 2:10 A: vergunning voor het plaatsen van voorwerpen op of aan de weg in strijd met de publieke functie van de weg Eerste lidDe vergunningsplicht. Hier zijn geen wijzigingen. Tweede lidHier is naast de genoemde algemeen geldende weigeringsgronden een verbijzondering opgenomen: de vergunning kan worden geweigerd als het gevraagde problemen, hinder of schade zou opleveren voor de weg of het gebruik ervan. Artikel 2:10 B: afbakeningsbepalingen en uitzonderingen Eerste lid, onder a: evenementenIndien een evenement wordt gehouden, waartoe vergunning is verleend op basis van artikel 2:25, dan hoeft geen vergunning te worden verleend op basis van artikel 2:10.A. Deze bepaling voorkomt een samenloop van beide vergunningen. In de voorschriften bij een vergunning voor een evenement kan immers ook de verkeersveiligheid worden gewaarborgd. Eerste lid, onder b: terrassen horecabedrijfHet in artikel 2:10 A bedoelde verbod gebruik van de weg geldt niet voor terrassen behorend bij een horecabedrijf, waarvoor door de burgemeester vergunning is verleend op grond van artikel 2:28 Zo’n terras maakt blijkens de definitie in artikel 2:27 deel uit van dat bedrijf. Daarom is hier een afbakeningsbepaling opgenomen. Als de gemeente geen exploitatievergunningenstelsel in zijn APV heeft geregeld, zal de toetsing van een vergunningsaanvraag voor een terras bij een voor het publiek openstaand gebouw rechtstreeks gebaseerd moeten zijn op art. 174 Gemeentewet. De gemeente die in dat geval toch een vergunning wil geven op grond van art. 2:10 moet attent zijn op het feit dat het in dit artikel niet gaat om de openbare orde, maar om hinder, gevaar of ontsiering door voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg of een weggedeelte. Dit houdt in dat op grond van deze bepaling geen voorwaarden kunnen worden gesteld i.v.m. de openbare orde. Dit zal dan moeten gebeuren op grond van artikel 174 Gemeentewet. Op grond van artikel 174 Gemeentewet blijft de burgemeester – ook bij toepassing van artikel 2:10 – op grond van jurisprudentie het bevoegd gezag. Voor de duidelijkheid: het gaat hier om een terras dat behoort bij een voor het publiek openstaand gebouw. In het geval een terras niet behoort bij een voor het publiek openstaand gebouw of een in artikel 2:28 bedoeld horecabedrijf en het terras is gelegen op de weg of een weggedeelte kunnen alleen de in artikel 2:10 bedoelde eisen worden gesteld en is het college het bevoegd gezag. Eerste lid, onder c: standplaatsenHier wordt een uitzondering gemaakt voor standplaatsen waarop artikel 5:17 van toepassing is. Tweede lidHet verbod van artikel 2:10. A is niet van toepassing op voorwerpen waarop gedachten of gevoelens worden geopenbaard. Een vergunningsstelsel voor zulke uitingen zou in strijd zijn met artikel 7 van de Grondwet (vrijheid van meningsuiting). Het is op grond van artikel 2:1. wel verboden om uitingen te doen als daardoor het verkeer wordt gehinderd of in gevaar gebracht. Derde lidRegelt de afbakening met landelijke verkeerswetgeving: Artikel 2:10 C: beslistermijn en silencio positivo De vergunning op grond van artikel 2:10. A wordt doorgaans verleend voor zaken waarin de afweging niet bijzonder gecompliceerd is. Als het gevraagde helder is omschreven kan de inschatting of er schade, gevaar of hinder dreigt, in korte tijd worden gemaakt. Vandaar dat een beslistermijn en een silencio positivo zijn opgenomen. Artikel 2:10 D: vrijstellingen Bij vrijstellingen kan worden gedacht aan:

• ·

  Bloembakken en plantenbakken binnen een meter van de gevel van woningen (eventueel met een maatvoering)

• ·

  Reclameborden (eventueel met een maatvoering)

• ·

  Uitstallingen bij winkels (eventueel met een maatvoering; eventueel beperkt tot winkelgebieden)

• ·

  Stortbakken en steigers nodig voor een verbouwing. Er zijn situaties denkbaar dat een vergunning voor dit soort voorwerpen volstrekt redelijk is. Anderzijds komt het ook voor dat vergunningen worden afgegeven voor het plaatsen van een aantal steigers in de loop van een jaar, waarbij naar de locatie dus niet word gekeken. Als service aan de burgers zou het college in het vrijstellingsbesluit de verplichting kunnen stellen dat er met een bord wordt aangegeven hoe lang dat gaat duren. Dat is in een aantal Europese landen gebruikelijk

Artikel 2:11 Aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg

Artikel 2:11 Aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg tekst artikel Algemeen In het kader van deregulering en vermindering van administratieve lasten is bekeken of de vergunningplicht in deze bepaling zou kunnen worden opgeheven. Wij hebben ervoor gekozen de vergunningplicht te laten bestaan, omdat het in verband met de verkeersveiligheid en de bruikbaarheid van wegen niet gewenst is dat niet-overheden zomaar wegen aanleggen, beschadigen of veranderen. Het stellen van algemene regels in plaats van een vergunningvereiste hebben wij wel overwogen, maar dat is niet goed mogelijk, omdat het hierbij veelal om specifiek maatwerk gaat. Voor de aanleg van wegen en het daarvoor eisen van een vergunning van het college is de relatie met de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) van belang. Op grond van de WRO mag een aanlegvergunning voor de uitvoering van bepaalde werken of werkzaamheden bij een bestemmingsplan alleen verplicht worden gesteld om te voorkomen dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van de daaraan bij het plan gegeven bestemming of ter handhaving van een verwerkelijkte bestemming. Ingevolge artikel 14 WRO mag een vergunning alleen en moet zij worden geweigerd, indien het werk of de werkzaamheid in strijd zou zijn met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen. Met de inwerkingtreding van de WABO zullen voor deze vergunning de bepalingen, met name ook de termijnen, van die wet gaan gelden. Eerste lid Aan artikel 2:11 ligt een ander motief ten grondslag, namelijk de behoefte om de aanleg, beschadiging en verandering van wegen te binden aan voorschriften met het oog op de bruikbaarheid van die weg. Naast het opleggen van min of meer technische voorschriften kan het ook gewenst zijn het tempo van wegenaanleg in de hand te houden. Het is natuurlijk hoogst onwenselijk dat wegen voortijdig aangelegd worden waardoor - door de latere aanleg van zogenaamde complementaire openbare voorzieningen, zoals riolering, water en gasvoorziening en verlichting - de bruikbaarheid van die weg gedurende lange tijd sterk verminderd zal zijn, nog daargelaten dat het veel extra kosten meebrengt. Als de gemeente tevens eigenaar van de weg is, moet uiteraard ook privaatrechtelijke toestemming worden gegeven. Een afgegeven vergunning mag niet worden gefrustreerd door privaatrechtelijke weigering van de gemeente. Als een derde eigenaar van de grond is, ligt dat anders. Het college kan in dat geval de aanvrager om vergunning erop wijzen dat hij ook privaatrechtelijke toestemming behoeft. Tweede lid Omdat voor de toepassing van dit artikel o.a. het begrip "weg" uit de Wegenverkeerswet 1994 gebruikt wordt, is een vergunning vereist voor de aanleg, verandering enz. van wegen die feitelijk voor het openbare verkeer openstaan. Dit betekent dat in beginsel de vergunningsplicht ook geldt voor de zogenaamde "eigen wegen" die feitelijk voor het openbare verkeer openstaan. Ook voor deze wegen is het namelijk wenselijk dat ten behoeve van de bruikbaarheid daarvan voor brandweer, ambulance e.d. voorschriften gesteld kunnen worden over de wijze van verharding, breedte e.d. Die wenselijkheid is ook aanwezig voor wegen die bijvoorbeeld aangelegd worden op grote bedrijfsterreinen. Daarvoor is in het tweede lid dan ook de toevoeging "alsmede alle niet openbare ontsluitingswegen van gebouwen" opgenomen. De plicht om gebouwen door middel van een verbindingsweg op het openbaar wegennet aan te sluiten, staat in artikel 37 model Bouwverordening. Derde lid Van de vergunningplicht zijn uitgezonderd de overheden die in de uitvoering van hun publiekrechtelijke taak wegen aanleggen of veranderen. Er mag van uitgegaan worden dat zij hun werkzaamheden afstemmen op de bruikbaarheid van de weg. Desgewenst kunnen in het derde lid ook nog andere publiekrechtelijke lichamen, bijvoorbeeld de op de Wet gemeenschappelijke regelingen gebaseerde samenwerkingsverbanden, genoemd worden. Ook is het mogelijk om voor de landinrichtingscommissie, als bedoeld in artikel 27, jo 124, tweede lid, Landinrichtingswet, een uitzondering te maken. De plicht om gebouwen door middel van een verbindingsweg op het openbaar wegennet aan te sluiten, staat in artikel 37 model Bouwverordening. Vierde lid Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term "onderwerp" in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het vierde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting. Het nutsbedrijf zal op grond van artikel 2:11 een vergunning nodig hebben voor het leggen van leidingen e.d. in een weg. Dat is niet zo voor telecommunicatiebedrijven en kabeltelevisiebedrijven en de door hen beheerde telecommunicatiekabels met een openbare status (telecommunicatie- en omroepnetwerken). Voor deze werken wordt een regeling getroffen in de Telecommunicatiewet en de daarop gebaseerde (gemeentelijke) Telecommunicatieverordening. Jurisprudentie De voorschriften mogen slechts slaan op datgene wat op de weg zelf betrekking heeft - zoals de grenzen, de afmetingen, het profiel, de hoogte, de wijze van verharding - of wat met die weg ten nauwste verband houdt zoals beplanting en verlichting langs en van de weg, alsmede de (situering van de) langs of in de weg liggende riolering, Vz.ARRS 10 01 1986, BR 1986, 426, Arob editie 1986, 86, 7 (Wegaanleg Gennep). Relatie van artikel 2.1.5.2 met artikel 350 van het Wetboek van Strafrecht. APV bepaling als vorenbedoeld verbiedt het feitelijk beschadigen, zonder op die beschadiging gerichte opzet, onverschillig wie de eigenaar is. Artikel 350 Sr. stelt daarentegen straf op opzettelijke en wederrechtelijke beschadiging van enig goed, geheel of ten dele aan een ander toebehorende, en derhalve op onrechtmatige beschadiging van eens anders eigendom, gepleegd met het doel en de wil om te beschadigen. HR 07 01 1907, W. 8485 (APV Tiel) Anti-rampalen (voor juwelierswinkel) in het voetgangersgebied van een druk winkelcentrum leveren gevaar op voor de bruikbaarheid van de weg en voor het doelmatig gebruik daarvan in de zin van artikel 2.1.5.2, derde lid, van de APV Zutphen. Legalisering van de palen is niet aan de orde. Objecten die in dezelfde winkelstraat staan, zoals fietsen, terrasstoelen en bloempotten, zijn anders dan de twee betonnen palen. Deze kunnen ’s nachts van de openbare weg worden verwijderd. Er is bovendien een aanvaardbaar alternatief. De palen kunnen achter de gevellijn worden gerealiseerd. ABRS 04-02-2004, 200302804/1, LJN AO2900. Artikel 2:12 Maken, veranderen van een uitweg tekst artikel Algemeen In het kader van deregulering en vermindering van administratieve lasten is in 2007 bezien of de vergunningplicht in deze bepaling zou kunnen worden opgeheven. In veel gevallen kan de aanleg of verandering van een uitweg zonder meer gebeuren zonder dat dit problemen oplevert. Overheidsbemoeienis is dan niet nodig. In andere gevallen is overheidsbemoeienis wel noodzakelijk ter bescherming van het algemeen belang. Er is daarom voor gekozen de vergunningplicht te wijzigen in een meldingsplicht. Het stellen van algemene regels in plaats van een meldingsplicht is wel overwogen, maar is niet goed mogelijk, omdat het hierbij veelal om specifiek maatwerk gaat. Op de wijze waarop dit artikel toen is vormgegeven is terechte kritiek gekomen: door het college de gelegenheid te geven op een melding te reageren met nadere voorschriften, wordt in die gevallen een verkapt vergunningstelsel gecreëerd. De tekst is daarom aangepast en gewijzigd in een meer zuiver vergunningsstelsel, waarbij het college slechts de keus heeft tussen toestaan en verbieden. De belangen die het college hierbij kan afwegen zijn vooral en in de eerste plaats gevaar of hinder voor het wegverkeer ter plaatse. Daarnaast kan worden gedacht aan het verlies van een bestaande openbare parkeerplaats of de bescherming van openbare groenvoorzieningen. Artikel 2:12 (2.1.5.3) Maken, veranderen van een uitweg

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.

• 2.

  Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder weg verstaan wat artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat.

• 3.

  De vergunning kan worden geweigerd in het belang van…

• 4.

  Het verbod in het eerste lid geldt niet voor zover in het daar geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Waterschapskeur of het Provinciaal wegenreglement Provincie…

Uit de jurisprudentie over artikel 14 Wegenwet blijkt dat de eigenaar van een weg het uitwegen daarop moet gedogen. Voorts blijkt uit de jurisprudentie dat regels in een verordening mogen worden gesteld, bijvoorbeeld in het kader van de vrijheid van het verkeer, veiligheid op de weg of de instandhouding van de bruikbaarheid van de weg. Artikel 2:12 beoogt de aanleg van uitwegen zoveel mogelijk vrij te laten, maar te voorkomen dat er gevaarlijke of hinderlijke situaties voor het verkeer ontstaan, dat een uitrit op onaanvaardbare manier ten koste gaat van openbaar groen, en desgewenst ook dat een uitweg feitelijk opheffing betekent van soms (zeer) schaarse parkeerruimte. Als de gemeente tevens eigenaar van de weg is, moet ook privaatrechtelijke toestemming worden gegeven. Een publiekrechtelijk toelaatbare uitweg mag niet worden gefrustreerd door privaatrechtelijke weigering van de gemeente. Als een derde eigenaar van de grond is, ligt dat anders. Het college kan in dat geval de aanvrager om vergunning erop wijzen dat hij ook privaatrechtelijke toestemming behoeft. De indiener van de melding moet bij zijn melding een situatieschets van de gewenste uitweg en een foto van de bestaande situatie ter plaatse voegen. Daarbij moet worden opgemerkt dat met name bij elektronische formulieren het bijvoegen van een foto voor burger en gemeente extra lasten betekent. Het valt te overwegen om deze eis niet op te nemen. Aan de hand van deze gegevens kan het college sneller de afweging maken of de gewenste uitweg al of niet kan worden toegestaan en eventueel onder oplegging van welke voorschriften. Een verbod dat in het belang van de verkeersveiligheid wordt gesteld, strijdt evenmin met artikel 14 Wegenwet. De grond bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente kan bijvoorbeeld gebruikt worden om het maken van een uitweg te verbieden als dat op een onaanvaardbare manier ten koste gaat van het openbaar groen. Jurisprudentie Eigenaar dient uitwegen op de weg te gedogen. ARRS 01 09 1977, AB 1977, 366 m.nt. JHvdV, Gst. 1977, 6472 m.nt. Kan, BR 1977, p. 914 m.nt. Crince le Roy (Maastricht I); ARRS 08 06 1978, AA p. 574 m.nt. Wessel, Gst. 1977, 6514 (De Bilt); ARRS 08 05 1981, AB 1981, nr. 391 m.nt. Borman (uitwegvergunning Nuth I). Ontheffing verleend voor de verbreding in het belang van de veiligheid en bruikbaarheid van de weg onder de voorwaarde dat moet worden bijgedragen in de kosten. Kosten van de wegverbreding konden in redelijkheid niet geheel ten laste van appellante komen. ARRS 20-06-1983, AB 1984, 75 m.nt. JHvdV. (Wegverbreding) Weigering uitwegvergunning op basis van de verordeningsbepaling, die in het belang van de verkeersveiligheid is gesteld, strijdt niet met artikel 14 van de Wegenwet. HR 30 09 1987, BR 1988, 212 m.nt. P.C.F. van Wijmen. Weigering uitwegvergunning op grond van het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente is in beginsel mogelijk. ARRS 22-12-1989, Bouw en uitvoering 1991, nr. 5. Zie ook ABRS 13-07-1999, H01.98.1206 (VNG-databank). Het schrijven van het college dat grond niet in gebruik wordt gegeven, is mede aan te merken als een weigering om een uitwegvergunning te verlenen. Noch het eigendomsrecht, noch de handhaving van het bestemmingsplan kan een rol spelen bij de beslissing gelet op het opschrift van het hoofdstuk waarin het artikel is geplaatst. Rubrica ext lex. ARRS 11 01 1991, Gst. 6929, nr. 6. m.nt. HH. Via voorschriften aan de vergunning te verbinden kan de wijze waarop wordt uitgeweegd worden geregeld. ARRS 28 10 1983, Gst. 6774, nr. 12 (APV Vlijmen); ARRS 01 04 1980, tB/S V, p. 662 (APV Dongen)). Als voorschrift aan de vergunning kan o.a. een onderhoudsplicht opgelegd worden, ARRS 12 07 1982, tB/S III, nr. 356. De Wegenwet houdt een regeling in van de onderhoudsplicht van wegen en ziet niet toe op de bescherming van de bruikbaarheid ervan. ARRS 09 02 1987, WO RvS 1987, R.J. 127/87, nr. 3.71. Ter bescherming van de veiligheid op de weg en mits opgelegd naar evenredigheid kan een financiële voorwaarde worden verbonden aan een uitwegvergunning. ARRS, 20 06 1983, AB 1984, 75 m.nt.JHvdV. Zie ook ABRS 16 06 1995, Gst. 1996, 7035, 2 m.nt. EB. Indien de uitweg gedeeltelijk is aangelegd op gemeentegrond, is uitwegvergunning nodig. Nader onderzocht moet worden of er een privaatrechtelijke eigendomsverhouding ten grondslag ligt aan de eis dat de uitrit moet voldoen aan het bestratingsplan. Vz.ABRS 20 01 1994, JG 94.0176, Gst. 1995, 7005, 4 m.nt. HH. Intrekken van een uitwegvergunning kan slechts plaatsvinden op grond van de gronden, genoemd in artikel 1.11, lid 1, (thans: artikel 1.6 model) APV. De voorwaarde tot betaling van een recognitie maakt geen deel uit van de vergunning, zij is gebaseerd op het eigendomsrecht van de gemeente. ABRS 05 12 1996, Gst. 1997, 7061, 3 m.nt. HH. Besluit inhoudende dat privaatrechtelijke toestemming voor gebruik van de uitweg is geweigerd, is geen beschikking. De vraag of een vergunning kan worden verleend staat immers los van de vraag of van die vergunning ook gebruik kan worden gemaakt. Appellant niet ontvankelijk. ABRS 14 07 1997, AB 1997, 369 m.nt. FM. Titel openbare orde staat weigeringsgrond bescherming uiterlijk aanzien wel toe. ABRS 13-07-1999, JB 1999, 224. Zie ook: Weigeringsgrond bescherming uiterlijk aanzien van de omgeving mag. Titel hoofdstuk (openbare orde) kan niet leiden tot oordeel dat deze weigeringsgrond geen onderdeel van artikel is. Expliciete verwijzing naar uitspraak 7 oktober 1996, Gst. 1997, 7050, 4 (zie onder jurisprudentie artikel 2.1.5.1). In dezelfde zin: ABRS 14-08-2002, 200201413, LJN-nr. AE6496, JG 2002, 170 m.nt. M. Geertsema. ABRS 28-01-2000, Gst. 2000, 7123, 3 m.nt. HH: Inrit is zonder uitwegvergunning aangelegd, nu de brief dat de inrit in het trottoir zal worden gemaakt, zodra de kosten daarvan aan de gemeente zijn betaald, geen besluit behelst in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb, maar slechts een mededeling van feitelijke aard is. Weigering van toestemming voor gebruik van bij gemeente in eigendom zijnde groenstrook naast woning ten behoeve van het maken van een uitweg is geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, maar een rechtshandeling naar burgerlijk recht. ZBRS 04-07-2000, JB 2000, 225, Gst. 2000, 7128, 4 m.nt. HH. De in artikel 2.1.5.3 (oud), derde lid, van de APV omschreven algemene belangen verzetten zich niet tegen vergunningverlening. Vergunning moest van rechtswege worden verleend. Vergunning werd niet verleend ter behartiging van enig openbaar belang. Beginsel van "égalité devant les charges publiques" dan ook niet van toepassing. Afwijzing nadeelcompensatie. ABRS 10-07-2000, Gst. 2000, 9. Aanvragen bouwvergunning en uitwegvergunning moeten naar verschillende maatstaven worden beoordeeld. Vergunningaanvrager heeft bijzonder belang bij uitwegvergunning, nu het college een bouwvergunning heeft verleend voor een garage, namenlijk het belang deze ook daadwerkelijk te kunnen gebruiken voor zijn auto. Slechts zeer bijzondere belangen aan de kant van de gemeente zouden de weigering kunnen dragen. Weigering op grond van te verwachten parkeerdruk ten gevolge van uitwegvergunning in de toekomst is niet nader onderbouwd. ABRS 19-01-2001, Gst. 2001, 7139, 2 m.nt. HH. Het college had een onderzoek moeten instellen naar de consequenties van de aanleg van de inrit voor de verkeersveiligheid en voor de resterende parkeerruimte ter plaatse. ABRS 29-05-2001, JB 2001, 180. Marginale toetsing rechter. De rechtbank heeft de uitwegvergunning ten onrechte vernietigd op basis van een eigen oordeel over veilig en doelmatig gebruik van de weg. De rechter moet zich beperken tot de vraag of de voorgedragen beroepsgronden tot het oordeel leiden dat het college het genomen besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid, dan wel bij beoordeling van de daarvoor in aanmerking komende belangen in redelijkheid niet tot weigering van de gevraagde vergunning heeft kunnen besluiten. ABRS 27-06-2001, JB 2001, 207. Algemene toelichting Afdeling 2.6 Veiligheid op de weg Artikel 2a van de Wegenverkeerswet 1994 geeft uitdrukkelijk de bevoegdheid tot het maken van aanvullende gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voorzover deze verordeningen niet in strijd zijn met het bepaalde in deze wet (of krachtens de op dit punt vergelijkbare oude Wegenverkeerswet, zoals bij het RVV; aldus HR 16-12-1975, NJ 1976, 204 m.nt. W.F. Prins). Volgens de wegenverkeerswetgeving kan tot vaststelling van verkeersmaatregelen worden overgegaan in het belang van de vrijheid van het verkeer of de veiligheid op de weg, of in het belang van de instandhouding en de bruikbaarheid van de weg. Voor het maken van aanvullende regels bij gemeentelijke verordening geldt steeds de beperking dat de hogere wetgever de desbetreffende aangelegenheid niet uitputtend heeft willen regelen. De vraag wanneer dat het geval is, is niet altijd gemakkelijk te beantwoorden. Daarnaast is er de bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever om met geheel andere motieven dan de hogere wetgever voor ogen stonden een plaatselijke regeling te treffen. Zonder problemen is het werken op grond van een ander motief ook weer niet, met name niet wanneer de hogere wetgever in zijn regeling uitdrukkelijk bepaalde situaties buiten schot heeft willen laten. Verder geldt hier - evenals bij de eigenlijke aanvulling - dat toepassing van de gemeentelijke verordening toepassing van de hogere regeling niet onmogelijk mag maken. In deze paragraaf zijn bepalingen opgenomen die ieder op zich de veiligheid van het verkeer betreffen en als eigenlijke aanvulling op de wegenverkeerswetgeving aangemerkt kunnen worden. Jurisprudentie De gemeenteraad is niet bevoegd tot het treffen van regelen inzake het verkeer op wegen - ook al beogen deze regelen andere belangen te beschermen dan verkeersbelangen - indien deze regels zo diep en zo algemeen ingrijpen in het normale verkeer op wegen, dat het stelsel van de wegenverkeerswetgeving wordt doorkruist. HR 21-06-1966, NJ 1966, 417 m.nt. W.F. Prins, OB 1967, XIV.3, nr. 26667, AB 1967, p. 186, NG 1966, p. 432, VR 1966, p. 227 m.nt. R.J. Polak (bromfietsverbod Sneek); HR 23-12-1980, NJ 1981, 171 m.nt. T.W. van Veen, AB 1981, 237, NG 1981, p. S 63, VR 1981, p. 58 m.nt. J.J. Bredius (rijverbod Schiermonnikoog) en AR 5-3-1981, Gst. 1981, 6678 m.nt. EB (rijverbod Vlieland). Artikel 2:13 Veroorzaken van gladheid tekst artikel Bij de herziening van 2008 is besloten deze bepaling facultatief te maken. De vraag is namelijk of deze bepaling iets toevoegt aan de hieronder genoemde bepalingen in het wetboek van strafrecht en de Wegenverkeerswet. Eerste lid Vele APV’s kennen of kenden een plicht voor de eigenaar van een gebouw of terrein, gelegen binnen de bebouwde kom, om het trottoir langs dat gebouw of terrein sneeuwvrij te maken en te houden. Rond deze bepaling keert dikwijls de vraag terug van bevoegdheid tot regeling. Bevoegdheid, omdat het opnemen van zo’n plicht in de APV strijd zou opleveren met de in 1930 in Geneve door de International Labour Organisation vastgestelde conventie betreffende de gedwongen of verplichte arbeid, dan wel in strijd kan zijn met artikel 4 van het Verdrag van Rome. Daarnaast moet geconstateerd worden dat een dergelijke bepaling door de overheid niet gehandhaafd wordt. Om deze redenen is afgezien van opname van een "sneeuwruimbepaling" in de model APV. Daarentegen bevat artikel 2:13 een verbod om tijdens vriezend weer een gevaarlijke situatie te laten ontstaan. Als voorbeeld valt te noemen het wassen van de auto op de openbare weg bij vriezend weer, waardoor plaatselijk een zeer gevaarlijke situatie kan ontstaan. Tweede lid Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term "onderwerp" in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het tweede lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting. In artikel 427, aanhef en onder 4, van het Wetboek van Strafrecht is bepaald dat met een geldboete van de eerste categorie wordt gestraft hij die iets plaatst op of aan, of werpt of uitgiet uit een gebouw, op zodanige wijze dat door of ten gevolge daarvan iemand die van de openbare weg gebruik maakt, nadeel kan ondervinden. Artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 luidt: Het is eenieder verboden zich zodanig te gedragen dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt of dat het verkeer op de weg wordt gehinderd of kan worden gehinderd. Jurisprudentie Bewoners hebben de verplichting ingevolge de APV om gladheid op aangrenzend trottoir te bestrijden. Van bewoners kan niet worden gevergd dat zij bij sneeuwval hun trottoir voortdurend sneeuwvrij houden. Rb Amsterdam d.d. 20 01 1993, VR 1994, 158. Artikel 2:14 Winkelwagentjes tekst artikel Deze bepaling bestrijdt het "zwerfkarrenprobleem" door winkelbedrijven te verplichten achtergelaten winkelwagentjes terstond te verwijderen en op deze winkelwagentjes een herkenningsteken aan te brengen. Een andere aanpak van het probleem is via een statiegeldsysteem op het gebruik van winkelwagentjes. De consument kan een wagentje pas gebruiken met bijvoorbeeld een munt van 50 eurocent. Dit leidt niet altijd tot het gewenste resultaat. Om die reden gaan steeds meer gemeenten er toe over om in hun APV bepaling een verbod jegens de burger op te nemen. Aan het bovenstaande artikel kunnen in dat geval de volgende leden worden toegevoegd, waarbij het tweede lid hernummerd wordt tot het vierde.

• 1.

  Het is verboden zich met een winkelwagentje op de weg te bevinden buiten de onmiddellijke omgeving van het bedrijf als bedoeld in het eerste lid of, indien het bedrijf gelegen is in een winkelcentrum, buiten de onmiddellijke omgeving van dat winkelcentrum. Als onmiddellijke omgeving van het bedrijf of winkelcentrum wordt aangemerkt de weg of het weggedeelte, grenzende aan dat bedrijf of dat winkelcomplex en tevens een aan die weg of dat weggedeelte aansluitende parkeerplaats.

• 2.

  Het is verboden een winkelwagentje dat is gebruikt op de weg, onbeheerd daarop achter te laten anders dan op een daartoe aangewezen plaats.

Jurisprudentie Is een winkelbedrijf vergunningplichtig op basis van de milieuregelgeving, dan kunnen voorschriften met betrekking tot winkelwagentjes worden verbonden aan de milieuvergunning. KB 12 6 1985, WO RvS 1985, nr. V 60 en Gst. 6802, 10 (Haarlem). De algemene voorwaarden die aan de ontheffing inzake gebruik van winkelwagentjes worden verbonden, bevatten o.a. een verplichting de wagentjes uit te rusten met een muntmechanisme. Dit beleid is niet op zich zelf zodanig onjuist of onredelijk te achten dat reeds daarom een onevenredig nadeel voor verzoekster aanwezig moet worden geacht. De bedoelde voorwaarde strekt er onmiskenbaar toe de van rondslingerende winkelwagentjes ondervonden overlast te beperken. Wnd Vz.ARRS, 01 12 1981, OB 44127, III.2.2.7, nr. 49; NG 1982, nr. 7, p. 103 e.v., ARRS 17 06 1983, AB 1983, 511 m.nt. JHvdV (APV Weert). Artikel 2:15 Hinderlijke beplanting of voorwerp tekst artikel Deregulering In deze model APV is het artikel waarin een vergunningsplicht was opgenomen voor het plaatsen van voorwerpen op de weg in strijd met de bestemming ervan (artikel 2:10.) vervangen door een algemene regel waarin dit wordt verboden wanneer het gevaar of hinder oplevert, of het normale gebruik van de weg hindert. Daarmee vervalt de noodzaak van het oude artikel. Wanneer uw gemeente ervoor kiest om wel een vergunningsplicht te handhaven, blijft de noodzaak om dit artikel te handhaven, omdat het hier gaat om situaties die men zonder meer wenst te verbieden, zonder in onwenselijke en mogelijk het optreden vertragende vergunningsprocedures te verzeilen. Vandaar dat hier als optie de tekst van het artikel is bijgevoegd, met de oude toelichting: Het is verboden beplanting of een voorwerp aan te brengen of te hebben op zodanige wijze dat aan het wegverkeer het vrije uitzicht wordt belemmerd of daaraan op andere wijze hinder of gevaar oplevert. Toelichting Indien door bomen of planten het uitzicht zodanig wordt belemmerd dat de verkeersveiligheid in het gedrang komt, kan het college op basis van zijn bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen ex artikel 125 Gemeentewet, een last opleggen om de bomen of beplanting te verwijderen of te snoeien. Jurisprudentie Tuin afgeschermd met lattenscherm en coniferen. Het college vond het belang van privacy zwaarder wegen dan het belang van de verkeersveiligheid. De Afdeling is van oordeel dat de belemmering van het uitzicht van beperkte betekenis is omdat het lattenscherm een open constructie kent. De weigering bestuursdwang uit te oefenen tegen de coniferen blijft echter niet in stand omdat de Afdeling van oordeel is dat de coniferen bij het uitrijden van de inrit het zicht geheel ontnemen. ARRS 10 12 1993, JG 94.0138. Artikel 2:16 Openen straatkolken e.d. tekst artikel Deze bepaling spreekt voor zich. Artikel 2:17 Kelderingangen e.d. tekst artikel Bij de herziening van 2008 is besloten deze bepaling facultatief te maken. De vraag is namelijk of deze bepaling iets toevoegt aan de hieronder genoemde bepalingen in het wetboek van strafrecht en de Wegenverkeerswet. Afbakening Artikel 427, onder 1 en 3 , Wetboek van Strafrecht verplicht de eigenaar tot het treffen van de nodige voorzorgmaatregelen met betrekking tot kelderingangen en toegangen tot onderaardse ruimten ten behoeve van de veiligheid van voorbijgangers. De onderhavige APV bepaling gaat verder. Geopende kelderingangen e.d. blijven, ook al worden ze met de nodige voorzorgsmaatregelen omgeven, een gevaar voor het publiek. Het zonder noodzaak geopend hebben van kelderingangen e.d. kan hiermee tegengegaan worden. Artikel 2:18 Rookverbod in bossen en natuurterreinen tekst artikel Het verbod heeft tot doel bosbranden te voorkomen en beschadiging van eigendommen tegen te gaan. Het verbod kan niet zover strekken dat het roken in de gebouwen en in de bijbehorende tuinen die in een bos of natuurgebied liggen, niet meer mogelijk is. De periode waarin het rookverbod geldt zou van 1 maart tot 1 november kunnen zijn. Afbakening In artikel 429, aanhef en onder 3 , van het Wetboek van Strafrecht is bepaald: Met hechtenis van ten hoogste veertien dagen of geldboete van de tweede categorie wordt gestraft: hij die door gebrek aan de nodige omzichtigheid of voorzorg gevaar voor bos-, heide-, helm-, gras- of veenbrand doet ontstaan. Artikel 2:19 Gevaarlijk of hinderlijk voorwerp tekst artikel In deze model APV is het artikel waarin een vergunningsplicht was opgenomen voor het plaatsen van voorwerpen op de weg in strijd met de bestemming ervan (artikel 2:10.) vervangen door een algemene regel waarin dit wordt verboden wanneer het gevaar of hinder oplevert, of het normale gebruik van de weg hindert. Daarmee vervalt de noodzaak van het oude artikel. Wanneer uw gemeente ervoor kiest om wel een vergunningsplicht te handhaven, blijft de noodzaak om dit artikel te handhaven, omdat het hier gaat om situaties die men zonder meer wenst te verbieden, zonder in onwenselijke en mogelijk het optreden vertragende vergunningsprocedures te verzeilen. Vandaar dat hier als optie de tekst van het artikel is bijgevoegd, met de oude toelichting:

• 1.

  Het is verboden op, aan of boven het voor voetgangers of (brom)fietsers bestemde deel van de weg op enigerlei wijze prikkeldraad, schrikdraad, puntdraad of andere scherpe voorwerpen aan te brengen of te hebben hangen lager dan 2,2 meter boven dat gedeelte van de weg.

• 2.

  Het verbod geldt niet voor prikkeldraad, schrikdraad, puntdraad of andere scherpe voorwerpen, die op grotere afstand dan 0,25 m uit de uiterste boord van de weg, op van de weg af gerichte delen van een afscheiding zijn aangebracht.

• 3.

  Voor de toepassing van dit artikel wordt onder weg verstaan wat artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat.

• 4.

  Het verbod in het eerste lid geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994.

Schrikdraad Met betrekking tot schrikdraad kan het volgende opgemerkt worden. Ten aanzien van de veiligheid, de goede constructie en de keuring van elektrische schrikdraadinstallaties bevatte het Veiligheidsbesluit elektrische schrikdraden (VBES), KB van 2 november 1948, Staatsblad 1482, een aantal bepalingen. Nadat het VBES eerst onder de werking van de Arbeidsomstandighedenwet (artikel 47 ARBO-wet) is gebracht is het ingetrokken per 1 juli 1997 in verband met de inwerkingtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit (15 januari 1997, Stb. 60). Het Arbeidsomstandighedenbesluit geeft geen technische eisen specifiek gericht op schrikdraadinstallaties. Elektrische schrikdraadinstallaties worden inmiddels ook door particulieren gebruikt ter bescherming van hun (volks)tuin, volière en dergelijke tegen dieven. Aan de deugdelijkheid daarvan zijn geen eisen gesteld. Wanneer daaraan behoefte bestaat kunnen in de APV dergelijke eisen opgenomen worden die zijn ontleend aan het VBES. De voorschriften die het college aan de vergunning kan verbinden, kunnen afgeleid worden van de eisen die het VBES stelde, waarbij in ieder geval voorgeschreven zou moeten worden dat daar waar de schrikdraden van een weg af aangeraakt kunnen worden er voldoende waarschuwingsborden aangebracht moeten worden. Artikel 2:19 gaat niet verder dan het stellen van een afstandsvereiste voor het aanbrengen van schrikdraad en puntdraad. Artikel 2:20 Vallende voorwerpen (vervallen) tekst artikel Dit artikel voegde weinig toe aan privaatrechtelijke bevoegdheden om tegen gevaarzettende situaties op te treden. Jurisprudentie Het college kon zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat de dekzeilen op het pand van appellante, gezien de zeer slechte staat waarin ze verkeerden, de wijze waarop ze aan het dak waren vastgemaakt en het onstuimige weer van die dag, niet deugdelijk beveiligd waren tegen neervallen op de weg en dat aan het gevaar dat de dekzeilen opleverden zo spoedig mogelijk een einde moest komen. Spoedeisendheid bestuursdwang. Telefonische waarschuwing om een eind te maken aan de gevaarzetting. ABRS 09-01-2001, AB 2001, 207. Artikel 2:21 Voorzieningen voor verkeer en verlichting tekst artikel Afbakening De in het derde lid genoemde uitzonderingen hebben betrekking op situaties waarbij het desbetreffende specifieke belang, waterstaatswerken, verkeerslichtinstallatie, trafohuisjes en dergelijke, zich verzetten tegen het aanbrengen van allerlei voorzieningen daarop. In beginsel biedt de Belemmeringenwet privaatrecht het kader om op het eigendomsrecht van anderen inbreuk te maken. De Belemmeringenwet is echter in haar toepassing bedoeld voor zodanige inbreuken op dat eigendomsrecht waardoor het gebruik van de desbetreffende onroerend zaak al dan niet tijdelijk beperkt wordt. Wanneer daarvan sprake is kan niet een gedoogplicht op grond van het onderhavige artikel geconstrueerd worden. Deze gedoogplicht is alleen dan aanwezig wanneer de voorwerpen, borden of voorzieningen ten behoeve van het openbaar verkeer of de openbare verlichting het gebruiksrecht van de eigenaar niet aantasten. Artikel 2:22 Objecten onder hoogspanningslijn tekst artikel Ten behoeve van de aanleg van hoogspanningslijnen wordt in bestemmingsplannen een strook grond als zodanig bestemd en worden tevens gebruiksvoorschriften opgesteld waarmee aantasting van deze bestemming voorkomen moet worden. Hierbij kan gedacht worden aan voorschriften over de hoogte van toe te laten gebouwen. Ook sluit het desbetreffende elektriciteitsbedrijf overeenkomsten met de eigenaren van de gronden waarop en waarover de hoogspanningsmasten en leidingen staan of lopen. Deze overeenkomsten beperken, uiteraard tegen een schadevergoeding, de zakelijke rechten van de eigenaren. Zij bevatten dan ook altijd voorwaarden met betrekking tot het gebruik van de gronden onder de hoogspanningslijnen. In gemeenten waar dit op deze wijze is geregeld, kan het opnemen van dit artikel achterwege blijven. Indien een bestemmingsplan ontbreekt, bijvoorbeeld voor de bebouwde kom, dan bevat artikel 2:22 een publiekrechtelijke basis om overtreding van deze bepaling, waardoor een zeer gevaarlijke situatie ontstaat, zo nodig met bestuursdwang recht te kunnen zetten. Wel moeten de voorschriften, bijvoorbeeld de hoogte van toe te laten gebouwen, i.c. twee meter, uit bestemmingsplan en APV op elkaar afgestemd zijn. Deze bepaling is het complement op artikel 2.5.19 model Bouwverordening (MBV). Artikel 2.5.19 MBV verbiedt het bouwen onder hoogspanningslijnen. Artikel 2.1.6.10 APV vult dit verbod aan voor andere objecten, zoals bijvoorbeeld houtgewas, door te bepalen dat deze niet hoger mogen zijn dan twee meter. Artikel 2:23 Veiligheid op het ijs tekst artikel Afbakening Het oorspronkelijke tweede lid van dit artikel ("Eenieder is verplicht op eerste vordering van een ambtenaar van politie onmiddellijk het ijs te verlaten ter voorkoming van gevaar voor personen of goederen") is in 2002 geschrapt. Reden van schrapping is dat deze formulering ten onrechte aansprakelijkheid van de gemeente kan suggereren bij het door het ijs zakken. Het oude derde lid is vernummerd tot tweede lid. AFDELING 7 TOEZICHT OP EVENEMENTENArtikel 2:24 Begripsomschrijving tekst artikel Eerste lid In artikel 2:24 is gekozen voor de zgn. negatieve benaderingsmethode ten aanzien van de definiëring van het begrip evenement. Uitgaande van een algemeen geldend criterium ("namelijk elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak") wordt vervolgens een aantal evenementen opgesomd dat niet onder de werking van de bepalingen valt.

• a.

  In de eerste plaats is dit het geval bij bioscoopvoorstellingen. Deze voorstellingen worden niet als evenement aangemerkt.

• b.

  Daarnaast gelden de bepalingen niet voor waren- en snuffelmarkten. Indien het college op grond van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet een (waren-)markt heeft ingesteld, kan de gemeenteraad hiervoor regels vaststellen in een marktverordening. Snuffelmarkten zijn specifiek geregeld in artikel 5:22 van de APV. Uitgebreide informatie over markten is te vinden onder de toelichtingen bij artikel 5:22 en de modelmarktverordening van de VNG. De Wet op de kansspelen kent een eigen toezichtregime.

• c.

  Dansen in een DHW-inrichting is uitgezonderd van het evenementenbegrip omdat dit in het algemeen niet als een evenement kan worden gezien. Een andere, meer incidenteel plaatsvindende activiteit dan het gelegenheid geven tot dansen (bijv. het optreden van een band, een houseparty, of een kooigevecht) kan wel als evenement worden aangemerkt. Zie Lbr 92/78. Zie verder hieronder onder feest.

• d.

  Betogingen, samenkomsten en vergaderingen zijn al geregeld in de Wom. Zie voor een toelichting op de Wom onder artikel 2:3.

• e.

  Onder f zijn ten slotte van de evenementenbepaling uitgezonderd 2:9 (Straatartiest) en 2:39 (Speelgelegenheden). Dit gebeurt uiteraard om dubbele regelgeving te voorkomen.

Indien een gemeentebestuur van mening is dat bepaalde, niet in de begripsomschrijving uitgezonderde, evenementen van de vergunningplicht behoren te worden vrijgesteld, kunnen deze evenementen ook als uitzondering worden opgenomen. Tweede lid HerdenkingsplechtigheidOmdat een herdenkingsplechtigheid doorgaans wel voor publiek toegankelijk is, maar uiteraard niet als een verrichting van vermaak kan worden aangemerkt, wordt ze als evenement genoemd. BraderieOmdat een braderie van korte duur is en niet met een bepaalde regelmaat terugkeert, kan deze activiteit niet als jaarmarkt of gewone markt worden aangemerkt in de zin van artikel 160 Gemeentewet (Vz. ARRS 27-05-1992, JG 93.0002). Tevens valt deze activiteit niet aan te merken als een snuffelmarkt in de zin van artikel 5:22, van de model-Apv. Omdat een braderie een voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak is, is het een evenement: OptochtenHet houden van optochten, zoals carnavals- en Sinterklaasoptochten, bloemencorso’s enz, die niet opgevat kunnen worden als een middel tot het uiten van een mening of gedachten of gevoelens, valt niet onder de bescherming van de Grondwet, het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) of andere internationale verdragen die de vrijheid van meningsuiting waarborgen. Evenmin is hierop de Wet openbare manifestaties (Wom) van toepassing. Feest, muziekWanneer een feest voor publiek toegankelijk is, is er sprake van een vergunningplichtige activiteit omdat het valt onder de reikwijdte van de begripsomschrijving van artikel 2:24, eerste lid. Het feest kan als een voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak worden aangemerkt. Besloten feesten daarentegen vallen niet onder de reikwijdte van de evenementenbepaling omdat deze activiteit niet een voor het publiek toegankelijke verrichting van vermaak is. Bijvoorbeeld bij het houden van een bedrijfsfeest waar aan de hand van uitnodigingslijsten publiek aanwezig is, is er geen sprake van een voor het publiek toegankelijke verrichting van vermaak. Maar wanneer een feest een "besloten" karakter heeft en er publiekelijk kaarten worden verkocht en/of reclame wordt gemaakt, is er sprake van een evenement. De gemeente kan bij feesten waarvoor geen vergunning nodig is, optreden wanneer deze bijvoorbeeld worden georganiseerd in ruimten strijdig met het bestemmingsplan. Zie de uitspraak met betrekking tot het verplicht handhavend optreden bij schuurfeesten. ABRS 02-04-1999, Gst. 1999, 7103 m.nt. P.J.H.) Ook in het kader van de Wegenverkeerswet 1994 kan worden opgetreden in geval van parkeer- en verkeersoverlast. Feesten die gehouden worden in horecagelegenheden en niet behoren tot de normale bedrijfsvoering (bijvoorbeeld een optreden van een bekende disc-jockey of een optreden van een bekende band) zijn op grond van artikel 2.2.2 (oud) vergunningplichtig. ABRS 11-01-2006, LJN-nr. AU9388 (Ghostship/Ghosthouse). Wanneer een feest al dan niet besloten "op of aan de weg" plaats vindt, is dit een vergunningplichtige activiteit omdat het plaats vindt op doorgaans voor publiek toegankelijk gebied. Het feit dat het feest besloten is, dus niet voor publiek toegankelijk, doet daar niets aan af. Optreden van muziekkorpsen, muziekbandjes, etc. die voor iedereen toegankelijk zijn (zowel in een inrichting als in de buitenlucht) vallen onder de vergunningplicht van artikel 2:25. Voorschriften met betrekking tot geluid in een inrichting zijn opgenomen in het activiteitenbesluit milieubeheer. De artikelen 4:2 en 4:3 van de model-Apv geven het college de bevoegdheid om ontheffing te verlenen voor geluidshinder in een inrichting. Voorschriften met betrekking tot geluid buiten een inrichting kunnen op grond van artikel 4:6 van de model-Apv in de vergunning worden opgenomen. Wedstrijd op of aan de wegVoor wedstrijden op of aan de weg is een vergunning van de burgemeester vereist, krachtens het bepaalde in het eerste lid, van artikel 2:25 en artikel 2:24, tweede lid, onder d. Wedstrijden met voertuigen op wegen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) zijn op grond van artikel 10, eerste lid, WVW 1994 verboden. Het eerste lid van artikel 148 WVW 1994 bepaalt echter dat van dat verbod ontheffing kan worden verleend. Het verlenen van die ontheffing geschiedt:

• a.

  voor wegen onder beheer van het Rijk, door de minister van Verkeer en Waterstaat;

• b.

  voor andere wegen, door gedeputeerde staten; in afwijking hiervan wordt de ontheffing verleend door het college, indien de wegen waarvoor de ontheffing wordt gevraagd, alle gelegen zijn binnen een gemeente.

Artikel 1, onder a, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 geeft aan wat onder voertuigen moet worden verstaan: fietsen, bromfietsen, invalidenvoertuigen, motorvoertuigen, trams en wagens. Aan de ontheffing kan het college voorschriften verbinden om binnen redelijke grenzen een veilig verloop van de wedstrijd te waarborgen. Op basis van de WVW 1994 mogen ook milieumotieven een rol spelen bij het reguleren van het verkeer. In artikel 2, tweede en derde lid, WVW 1994 worden onder meer de volgende motieven worden genoemd:

• ·

  het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade;

• ·

  het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden;

• ·

  het bevorderen van een doelmatig of zuinig energiegebruik.

Wanneer een wedstrijd onder auspiciën van een sportbond plaatsvindt, zal deze sportbond in veel gevallen zelf reglementen hebben opgesteld die de organisator van de wedstrijd moet naleven. Het niet naleven kan tuchtrechtelijke gevolgen voor de organisator hebben, bijvoorbeeld uit de bond gezet worden. De veiligheidseisen die de sportbonden stellen, zijn veelal voldoende om een veilig verloop van de wedstrijd mogelijk te maken. Het college kan deze voorschriften van de sportbonden ook een publiekrechtelijk karakter geven door ze als voorschriften in de vergunning op te nemen. Als de organisator deze voorschriften vervolgens niet naleeft en de sportbond zelf ook niet ingrijpt, kan uiteindelijk via een administratiefrechtelijke sanctie het houden van die wedstrijd alsnog verboden worden. Indien een wedstrijd wordt gehouden met voertuigen op wegen als bedoeld in de Wegenverkeerswet 1994 dan is - naast artikel 10 juncto artikel 148 Wegenverkeerswet 1994 - artikel 2:25 van toepassing. De evenementenbepaling is namelijk van een geheel andere orde dan de wedstrijdbepalingen uit de Wegenverkeerswetgeving. De burgemeester kan op grond van andere motieven, zoals openbare orde, veiligheid in het algemeen en zedelijkheid en gezondheid, weigeren medewerking te verlenen aan het evenement, in casu de wedstrijd op de openbare weg. In die zin is de evenementenbepaling aanvullend op de westrijdbepalingen uit de Wegenverkeerswetgeving. Vindt echter een wedstrijd met een motorvoertuig of bromfiets plaats op een terrein dat niet behoort tot een weg als hier bedoeld, dan moet daarvoor een vergunning verkregen zijn van de burgemeester op grond van artikel 2:25. Op grond van de artikel 2:25 geldt voor andere wedstrijden op of aan de weg eveneens een vergunningplicht. Hierbij moet gedacht worden aan bijvoorbeeld "vossenjachten", droppings e.d. Klein evenementVoor het organiseren van kleine evenementen zoals de barbecue en/of straatfeest is in het kader van de vermindering van administratieve lasten voor de burger gekozen voor een meldingsplicht. Een klein evenement valt onder het begrip evenement, maar onder voorwaarden is er geen vergunning vereist. In het derde lid is een klein evenement daarom gedefinieerd. Het moet gaan om kleinschalige activiteiten die niet langer duren dan één dag en die zich in de openbare ruimte afspelen met als doel vermaak en ontspanning te bieden. Artikel 2:25 Evenement tekst artikel Algemeen Evenementen vervullen een belangrijke functie in de gemeenten. Er worden verschillende evenementen georganiseerd, grootschalig, met uitstraling voor bijv. de hele stad, middelgroot of kleinschalig, bijvoorbeeld beperkt tot de eigen straat. Voor een goed verloop van een evenement moeten verschillende belangen worden afgewogen en duidelijke afspraken met de organisator worden gemaakt. Het oude artikel 2.2.2 ging uit van een algeheel verbod op het organiseren van een evenement zonder vergunning van de burgemeester. Het vervangen van vergunningvoorschriften door het doen van een melding geeft organisatoren van een klein evenement meer vrijheid maar tegelijk ook meer verantwoordelijkheid voor zorgvuldig gebruik van die openbare ruimte. Met de invoering de meldingsplicht voor de kleinschalige evenementen vervalt het eerder in dit artikel opgenomen derde lid, dat bepaalde dat de burgemeester voor bepaalde categorieën evenementen vrijstelling kon verlenen. Volgens de Europese Dienstenrichtlijn is in beginsel een vergunningstelsel geoorloofd. De lidstaten mogen de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk stellen van een vergunning tenzij: 1. de vergunning niet discriminatoir is, 2. het vergunningstelsel gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang (noodzaakvereiste), en 3. het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt, met name omdat controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn (proportionaliteitsvereiste). Bij grote en middelgrote evenementen is vooraf een vergunning noodzakelijk, controle achteraf kan niet volstaan wegens mogelijk gevaar voor de openbare orde, overlastsituaties, verkeersveiligheid, volksgezondheid, zedelijkheid e.d. Ook de organisator is bij een vergunningstelsel gebaat, omdat hij met de gemeente kan onderhandelen om goede afspraken te maken. Zo krijgt hij op het evenement toegesneden voorwaarden. In het geval van een klein evenement kan volstaan worden met een melding. Het is dan niet per se noodzakelijk en proportioneel om een vergunning te eisen. Eerste lid Bij het beoordelen van een aanvraag wordt gekeken of de vergunning al dan niet geweigerd wordt aan de hand van de in artikel 1:8 genoemde criteria. . Tweede lid Voor kleine evenementen volstaat een meldingsplicht. Het blijft verboden om zonder melding zo’n evenement te houden, zodat de gemeente kan optreden als zonder deze melding de barbecue en/of straatfeest wordt georganiseerd Tweede lid, onder a en b Het aantal personen dat aanwezig is, moet lokaal worden vastgesteld. Dit kan gebeuren in samenspraak met politie en/of hulpdiensten zoals de brandweer en de ambulancedienst. Eveneens wordt de tijd gedurende welke het evenement plaats vindt lokaal vastgesteld Tweede lid, onder c Voor het houden van een straatfeest of barbecue is impliciet lawaai toegestaan. De gemeenteraad dient wel de afweging te maken tussen de sociale cohesie van de buurt en de overlast die het geluid kan hebben voor de overige buurtbewoners. Er is voor gekozen dat het tussen 23.00 uur en 07.00 uur stil moet zijn. Uiteraard kan de gemeente andere tijdstippen kiezen. Muziek omvat zowel onversterkte als versterkte muziek omdat beide vormen van geluid onaanvaardbare hinder kunnen veroorzaken voor buurtbewoners. Tweede lid, onder d Zodra een rijbaan, fiets/bromfietspad of parkeergelegenheid wordt afgezet voor een evenement is tenminste een tijdelijke verkeersmaatregel nodig, genomen door het college. Deze bevoegdheid kan overigens krachtens artikel 168 van de Gemeentewet gemandateerd worden aan de burgemeester. Als het evenement plaats vindt op het trottoir dan wordt rekening gehouden met voldoende doorloopruimte voor passanten. Als richtlijn wordt hierbij 1.50 cm aangehouden. Het gaat vooral om het ongehinderd kunnen passeren van invaliden, kinderwagens etc. Met betrekking tot de hoofdroute van de brandweer is het belangrijk dat er een lijst wordt opgesteld met: doorgaande wegen, wegen en terreinen met een bijzondere bestemming (markt), evenemententerreinen en routes van de operationele diensten (brandweer, ambulance etc.) Locaties waar barbecues/straatfeesten kunnen worden gehouden, zijn: parken, plantsoenen, pleintjes, grasveldjes, sportveldjes, e.d. Tweede lid, onder e Hier wordt met object bedoeld een kleine partytent, een barbecuetoestel, een springkussen voor kinderen e.d. De beschikbare ruimte bepaalt het aantal te plaatsen voorwerpen. Uiteraard mag ook hier het verkeer, waaronder voetgangers geen hinder van ondervinden Tweede lid, onder f Het is de verantwoordelijkheid van de organisator om zich tijdig over de regels te informeren zodat hij niet met termijnen in problemen komt. De organisator kan een natuurlijk persoon of rechtspersoon zijn. Tweede lid, onder g De organisator stelt de burgemeester tenminste ……werkdagen voorafgaand aan het evenement in kennis van het evenement. De gemeente heeft er belang bij om tijdig op de hoogte te zijn van een initiatief dat zich afspeelt in de buitenlucht. De gemeente moet hierbij zelf overwegen welke termijn redelijk is. Wij adviseren hiervoor een termijn van maximaal 5 werkdagen aan te houden. De Drank- en Horecawet bepaalt dat er geen vergunning of ontheffing nodig is als: a. er een besloten feest wordt gehouden, waar b. geen entree wordt gevraagd en waar c. gratis alcohol wordt geschonken. Er moet dan wel voldaan worden alle drie vereisten, Wanneer er sprake is van het vragen en betalen van een vaste bijdrage impliceert dit dat er sprake is van het anders dan om niet verstrekken van alcoholische drank (artikel 1 jo. 3 Drank en Horecawet, Uitspraak Hoge Raad van 10 februari 1987, N.J. 1987, nr. 836). In laatstgenoemde geval kan de burgemeester op grond van artikel 35 van de Drank- en Horecawet voor het eendaagse evenement een ontheffing verlenen. Bij toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn is het een vereiste om de meldingplichtige een ontvangstbevestiging te sturen. Daarin wordt vermeld dat het evenement mag plaats vinden, indien de burgemeester niet binnen een bepaalde termijn reageert. Derde lid Er kan aanleiding zijn om het organiseren van een klein evenement te verbieden. Dit is alleen mogelijk, als de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid of het milieu in gevaar komt. De criteria van de Dienstenrichtlijn zijn namelijk van toepassing op een melding, omdat de Dienstenrichtlijn een melding beschouwt als een vergunning. Rol van de burgemeester en de raad De bevoegdheid van de burgemeester in het kader van het toezicht op evenementen stoelt op artikel 174 Gemeentewet. In het derde lid van dit artikel is aangegeven dat de burgemeester belast is met de uitvoering van verordeningen voorzover deze betrekking hebben op het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Het begrip "toezicht" is ruimer dan alleen de handhaving van de openbare orde. Het gaat hier ook om de bescherming van de gezondheid en de veiligheid van de burger in incidentele gevallen en op bepaalde plaatsen. Indien de burgemeester de uitvoering van zijn toezichthoudende taak wil overlaten aan ambtenaren dan kunnen deze bevoegdheden worden gemandateerd overeenkomstig afdeling 10.1.1. Awb. Het is ook de bevoegdheid van de burgemeester het beleid ten aanzien van voorschriften met betrekking tot de evenementenvergunning vast te stellen. Wanneer de burgemeester voornemens is een evenement te verbieden, is het zaak dat dit van een goede motivering is voorzien. De raad is sinds de dualisering niet langer bevoegd om beleidsregels vast te stellen. Dit neemt niet weg dat de raad de burgemeester kan aanspreken op zijn beleid bij de uitoefening van zijn bestuursbevoegdheden (artikelen 169 en 180 Gemeentewet). Bovendien kan de raad op grond van haar kaderstellende bevoegdheid (artikel 147 Gemeentewet) aangeven dat het wenselijk is dat de gemeente actief is met het aantrekken van evenementen in de gemeente, bijvoorbeeld het binnenhalen van minimaal één groot landelijk evenement per jaar. Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000 In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatige verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting. Aansprakelijkheid Vergunninghouder/organisator.Voorop staat dat de vergunninghouder of de organisator zelf, of degene die bijvoorbeeld tijdens een evenement een gevaar in het leven roept dat zich vervolgens verwezenlijkt, primair aansprakelijk kan worden gesteld voor daardoor veroorzaakte schade. Het arrest Vermeulen/Lekkerkerker (HR 10 maart 1972, NJ 1972, 278) is van overeenkomstige toepassing op de houder van de evenementenvergunning. De Hoge Raad oordeelt in dat arrest dat het feit dat een Hinderwetvergunning (nu: Wet milieubeheer) is verleend, nog niet betekent dat eigenaren van naburige erven schade en hinder, welke zij in het algemeen niet behoeven te dulden, wel zouden moeten verdragen van een vergunninghouder. Een dergelijke vergunning vrijwaart de vergunninghouder volgens de Hoge Raad dan ook niet voor zijn aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad, ook niet als door de desbetreffende eigenaar tegen verlening van de vergunning tevoren bezwaren zijn ingebracht, maar deze bezwaren zijn verworpen. Toezicht houdenMr. V.H. Affourtit gaat in het tijdschrift "Risicobewust" onder andere in op de aansprakelijkheid voor toezichtsfalen (Aansprakelijkheid van gemeenten bij evenementen, Tijdschrift Risicobewust, nr. 4, november 2003). Kort samengevat komt zijn artikel op het volgende neer. Voor het houden van toezicht op evenementen bestaan op zichzelf geen heldere regels bij overtreding waarvan de aansprakelijkheid eenvoudig kan worden vastgesteld. De grondslag voor aansprakelijkheid moet dan ook worden gezocht in artikel 6:162 BW en de door het zogenaamde Kelderluikarrest (HR 5 november 1965, NJ 1966, 136) ingevulde ongeschreven zorgvuldigheidsnorm. Op basis daarvan is een afweging nodig van de mate van waarschijnlijkheid waarmee niet-inachtneming van de vereiste oplettendheid en voorzichtigheid kan worden verwacht, de hoegrootheid van de kans dat daaruit ongevallen ontstaan, de ernst die de gevolgen daarvan kunnen hebben, en de mate van bezwaarlijkheid van te nemen veiligheidsmaatregelen. Door dit laatste criterium komt de toezichthouder een zekere "beleidsvrijheid" toe. Dit betekent dat niet van hem gevergd kan worden dat hij op alles waarop hij toezicht uitoefent ook daadwerkelijk steeds toeziet, omdat zijn middelen beperkt zijn. Het gaat er om dat de door de toezichthouder gemaakte keuzes redelijk zijn. Affourtit trekt de volgende conclusies:

• ·

  Als een op deugdelijke wijze totstandgekomen vergunning eenmaal is verleend, bestaat geen verplichting tot het houden van algemeen toezicht (HR 22 juni 2001, Gst. 2001, 7146, 2, Boeddha). Het nalaten om een dergelijk toezicht te houden, zal dan ook niet snel tot aansprakelijkheid leiden. Indien echter een geringe overtreding van een vergunningvoorschrift zeer ernstige schade zou kunnen veroorzaken, ligt een algemene controleplicht voor de hand.

• ·

  Als er concrete aanwijzingen bestaan van een op handen zijnde wetschending, zoals het handelen zonder vergunning of het handelen in afwijking van de vergunningvoorschriften, heeft het bestuursorgaan een verplichting tot ingrijpen. Indien er sterke aanwijzingen zijn die bij het bestuursorgaan het vermoeden van niet naleving (moeten) doen rijzen, is actief toezicht en eventueel ingrijpen met gebruikmaking van bestaande bevoegdheden vereist. Niets doen is dan spoedig een onrechtmatig nalaten.

Als een overheidslichaam concreet wordt gewaarschuwd voor (dreigende) schade, is het in ieder geval gehouden hiernaar een onderzoek in te stellen (HR 8 januari 1999, NJ 1999, 319, Waterschap West-Friesland/Kaagman). Indien de gemeente aansprakelijk wordt gehouden in verband met het niet voldoende houden van toezicht, zal vaak tevens de vergunninghouder of de derde-schadeveroorzaker kunnen worden aangesproken. De in rechte aangesproken gemeente kan een van beide of allebei in vrijwaring oproepen of de schade in een aparte procedure (afhankelijk van de omstandigheden geheel of gedeeltelijk) op hem/hen verhalen. Belastingheffing Voor het behandelen van een aanvraag voor een vergunning voor het houden van een evenement kunnen leges worden geheven. In de gemeentelijke legesverordening kan hiervoor een tariefbepaling worden opgenomen. De gemeentelijke legesverordening is gebaseerd op artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet. De tarieven in die verordening worden zodanig vastgesteld dat de geraamde baten niet uitgaan boven de geraamde lasten. De Dienstenrichtlijn bepaalt in artikel 13, tweede lid, dat de kosten redelijk en evenredig met de kosten van de vergunningsprocedures in kwestie moeten zijn; ze mogen de kosten van de procedures niet overschrijden. Binnen deze grens van kostendekkendheid op verordeningenniveau is het mogelijk tarieven te differentiëren als zich dat beter verstaat met het gemeentelijke (evenementen)beleid. Zo zal de behandeling van een vergunning voor een groot evenement meer werk en dus kosten met zich brengen dan een kleinschalig evenement zoals een straatfeest. Naast dit kostenaspect zal ook het profijt dat een organisator van een groot evenement heeft van de evenementenvergunning groter zijn dan het profijt van de organisator van een straatfeest. Veelal zal een groot evenement ook door een professionele organisatie worden georganiseerd, terwijl bijvoorbeeld een straatfeest door vrijwilligers wordt georganiseerd. Een en ander kan voor de gemeente aanleiding zijn tot beleidsuitgangspunt te nemen dat de leges voor een vergunning voor een groot evenement hoger moet zijn dan die voor een kleinschalig evenement. Of dat voor het kleinschalig evenement helemaal geen leges worden geheven. Opmerking verdient dat de tarieven niet naar het inkomen, de winst of het vermogen mogen worden gedifferentieerd. Artikel 229, eerste lid, aanhef en onder c, van de Gemeentewet maakt het mogelijk dat een vermakelijkheidsretributie geheven wordt voor evenementen. Vereiste daarvoor is dat gebruik moet worden gemaakt van door of met medewerking van de gemeente tot stand gebrachte of in stand gehouden voorzieningen. Hieronder valt ook een bijzondere voorziening in de vorm van toezicht. De gemeente moet derhalve (extra) kosten maken in verband met het evenement. De gemeente hoeft de hoogte van de kosten niet aan te tonen. Het is dus niet zonder meer mogelijk om de vermakelijkheidsretributie in het leven te roepen op grond van het feit dat een organisator een gemeentelijke weg gebruikt voor een evenement. Het gebruik van de weg moet zodanig zijn dat de gemeente hierdoor extra onderhoudskosten heeft. Opmerking verdient dat de vermakelijkheidsretributie in een belastingverordening moet worden geregeld. De reikwijdte van een dergelijke verordening zal zich veelal ook uitstrekken tot andere "vermakelijkheden" in de gemeente. De vermakelijkheidsretributie wordt geheven van degene die het evenement organiseert. Vaak wordt de vermakelijkheidsretributie geheven als een toegangsprijs voor een evenement moet worden betaald. Op die manier kan de vermakelijkheidsretributie door de organisator in de toegangsprijs worden opgenomen, zodat deze vrij eenvoudig aan de bezoekers doorberekend kan worden. Eerste lid Voorschriften De burgemeester is bevoegd voorschriften te verbinden aan het houden van een evenement. Voor de toelaatbaarheid van de voorschriften geldt een aantal voorwaarden:

• a.

  De voorschriften mogen niet in strijd zijn met enige wettelijke regeling.

• b.

  De voorschriften moeten redelijkerwijs nodig zijn in verband met het voorkomen van aantasting van de openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid, zie de artikelen 1:4 en 1:8.

• c.

  De voorschriften mogen niet in strijd komen met enig beginsel van behoorlijk bestuur.

Het is volgens de Afdeling bestuursrechtspraak aanvaardbaar dat de burgemeester aan een evenementenvergunning alsnog nadere voorschriften stelt en zich niet hoeft te beperken tot de voorschriften die voortvloeien uit de aanvraag, of de voorschriften waarmee de aanvrager instemt. ABRS 28-04-2004, inzake Rockbitch, LJN-nr AO8495. Niet nakoming van voorschriften die aan de vergunning verbonden zijn kan grond opleveren voor intrekking van de vergunning dan wel voor toepassing van andere administratieve sancties. In artikel 1:6 is de intrekkingsbevoegdheid vastgelegd. Doorlopende vergunning Een doorlopende vergunning is voor de evenementenvergunning niet aangewezen. Immers het evenement loopt per definitie af. Hier verzet de aard van de vergunning zich tegen een vergunning met onbeperkte duur. Privaatrechtelijke voorschriften Het opnemen van privaatrechtelijke voorschriften in een vergunning is niet mogelijk omdat een vergunning eenzijdig van karakter is. Dergelijke voorschiften zouden niet kunnen worden afdwongen. Bovendien kan een vergunning niet worden geweigerd indien de aanvrager niet voldoet aan de privaatrechtelijke vereisten. Entreeheffing Hennekes gaat in zijn opstel (Gst. 1998, 7076, p. 281-288) in op de vraag of het heffen van entreegeld voor het bezoeken van een evenement al dan niet geoorloofd is. Hij concludeert dat voor entree de organisator met de bezoeker overeenkomt om tegen betaling van een bepaald bedrag het door de organisator geboden evenement te mogen bezoeken. Het is dus de organisator die bepaalt of er entree geheven wordt en zo ja, hoe hoog dat entreegeld zal zijn. Evenementen en bestemmingsplan Een vergunning voor een evenement kan niet geweigerd worden omdat het in strijd is met een bestemmingsplan. Een aanvraag voor een evenementenvergunning moet worden beoordeeld aan de hand van de belangen die zijn opgenomen in de weigeringsgronden. Andersoortige belangen kunnen geen zelfstandige weigeringsgrond opleveren, ABRS 29-03-2003, LJN-nr. AF8028. Dus is strijd met het bestemmingsplan geen weigeringsgrond in de zin van de APV. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft echter met betrekking tot het houden van terugkerende, meerdaagse evenementen geoordeeld dat bij evenementen die naar omvang, duur en uitstraling een planologische relevantie hebben die in strijd is met het bestemmingsplan, handhavend moet worden opgetreden. Een uitzondering vormen evenementen die eenmalig plaatsvinden of in elk geval niet regelmatig worden herhaald. Artikel 17 WRO, bedoeld als planologische vrijstelling voor tijdelijke activiteiten, kan hierop worden toegepast. Evenementen die geen of slechts geringe planologische relevantie hebben, kunnen eveneens gewoon plaatsvinden. Daarvoor is geen planologische vrijstelling vereist. Voor deze evenementen is wel een evenementenvergunning vereist op grond van de APV en eventuele andere toestemmingen of ontheffingen voor muziek/geluidhinder, brandveiligheid enz. Het is daarom van belang dat gemeenten naast de vergunningverlening erop toezien dat de bestemmingsplannen voorzien in de te houden evenementen. ABRS 13-04-2005, LJN-nr. AT3708 (Schuttersfeest Diepenheim, Hof van Twente), Gst. 2005, 7229, m.nt. Teunissen; Rb Leeuwarden 27-07-2005, LJN-nr. AU0442 (Veenhoopfestival Smallingerland). Evenementen op de openbare weg Hennekens heeft in Gst, 1998, 7076, p. 281-288 een opstel geschreven met als titel Evenementen op de openbare weg. Hij gaat uitgebreid in op de verhouding tussen het normale gebruik van een openbare weg en het gebruik daarvan voor het houden van een evenement. Eerst worden enkele opmerkingen gemaakt over de evenementenvergunning als grondslag voor het besluit om een (gemeentelijke) openbare weg af te sluiten voor het houden van een evenement. Hierna wordt de vraag beantwoord wie bevoegd is om tot een dergelijke wegafsluiting te besluiten en wat de gevolgen daarvan zijn. Daarbij wordt o.a. aandacht besteed aan de openbaarheid van de weg en de regeling van wegafsluitingen in en krachtens de Wegenverkeerswet 1994. Evenementen op het water Indien bij een evenement onderdelen van de activiteiten op het water plaatsvinden of indien de uitstraling van de activiteiten op het water voor de openbare weg groot zijn moet de vergunningverlener bij de waterbeheerder advies inwinnen over de voorwaarden waaronder een evenement nautisch gezien verantwoord doorgang kan vinden. Er dient bijvoorbeeld nagegaan te worden of afsluiting van waterwegen nodig zijn of dat er borden geplaatst moeten worden. Het is ook verstandig om bij het waterschap na te gaan of er in de Waterschapswet bepalingen zijn opgenomen inzake het houden van evenementen op het water. De vergunningverlener vraagt daarnaast advies aan de waterpolitie over de openbare orde en veiligheid. Voor partyboten moet de organisator in ieder geval een evenementenvergunning aanvragen bij de gemeente waar het schip aanlegt om de passagiers aan boord te laten gaan en tevens een vergunning bij de gemeente waar het schip eindigt om de passagiers van boord te laten. Voorts ook overal waar het schip tussentijds aanlegt. Handhaving op het water Voor de handhaving wordt onderscheid gemaakt tussen orde op het water en de openbare orde. In beide gevallen kan de politie handhavend optreden, bijvoorbeeld bij geluidsoverlast of openbaar dronkenschap. De regels over de orde op het water en de openbare orde worden vastgelegd in de APV, het Binnenvaartpolitiereglement, een provinciale waterverordening, en de Scheepsvaartverkeerswet. Evenementen met dieren In opdracht van de dierenbescherming heeft SGBO, het onderzoeks- en adviesbureau van de VNG, een rapport opgesteld waarin een overzicht wordt gegeven van de wet- en regelgeving op het gebied van dierenwelzijn en de daaruit voortvloeiende verplichtingen en bevoegdheden voor provincies en gemeenten (SGBO, "Dierwelzijn in provincie en gemeente, het juridisch kader", 2003). Het volgende is aan dit rapport ontleend. De discussie over de aanvaarbaarheid van evenementen met dieren splitst zich toe op twee soorten evenementen:

• ·

  circussen waar dieren optreden;

• ·

  folkloristische evenementen en wedstrijden met dieren, zoals zwijntje tikken of gansslaan.

Gemeenten zijn bij de besluitvorming over het toelaten van evenementen met dieren gebonden aan een juridisch kader dat wordt gevormd door de evenementenregeling in de APV en de voorschriften in de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (GWWD). Hoewel dierwelzijn in de model-APV geen aparte weigeringsgrond is, kan uit diverse rechterlijke uitspraken worden afgeleid dat gemeenten de mogelijkheid hebben om evenementen met dieren (mede) te beoordelen op dierwelzijnsaspecten. Gemeenten kunnen in de volgende twee situaties een vergunning voor het organiseren van evenementen met dieren weigeren:

• 1.

  als er sprake is van dierenmishandeling (in dat geval kan er een beroep worden gedaan op het openbare-ordemotief);

• 2.

  als de dieren op een weinig respectvolle wijze worden behandeld (in die situatie vormt het zedelijkheidsmotief de weigeringsgrond).

Een uittreksel waarin de belangrijkste juridische instrumenten en mogelijkheden worden besproken vindt u terug op het VNG-net (www.vng.nl/juridsche zaken/APV/publicaties). MKZ (Mond en Klauwzeer), vogelpest, gekke koeienziekte Op grond van de Gezondheids- en Welzijnswet heeft de minister van LNV bevoegdheden om op grond van veterinaire overwegingen (beperking verspreiding dierziektes) aanvullende eisen te stellen aan evenementen of deze te verbieden. Veelal zijn gemeenten, wanneer besmettelijke dierziekte zich manifesteren, uiteindelijk verantwoordelijk voor het al dan niet laten doorgaan van een evenement. In artikel 2:25 zijn de gronden opgenomen op grond waarvan de burgemeester een vergunning voor een evenement kan weigeren en een verleende vergunning kan intrekken. Bij openbare orde en het voorkomen of beperken van overlast kan bijvoorbeeld worden gedacht aan beperkte mogelijkheid tot inzet van politie ter handhaving van de openbare orde. Hierbij kan ondermeer in overweging worden genomen:

• a.

  de aantallen en aard van de te verwachten bezoekers,

• b.

  de kans op ordeverstoring als een evenement veel door inwoners uit de direct getroffen gebieden zouden worden bezocht,

• c.

  de plaats van het evenement (al dan niet in relatie tot de besmettingshaarden). Over dit onderwerp is in april 2001 door de VNG een Nieuwsbrief, nummer 1293, naar gemeenten toegestuurd.

Evenementen en Vuurwerk Bij evenementen wordt regelmatig (professioneel) vuurwerk afgestoken. Het bedrijf dat de ontbranding verzorgt moet bij de provincie een vergunning aanvragen. Op grond van het Vuurwerkbesluit stelt de provincie onder meer regels over de opslag van het vuurwerk en de afstand bij het afsteken tot het publiek. De politie stemt met de ontbrander de vervoersroute af. De provincie neemt contact op met de gemeente voor de door de gemeente af te geven verklaring van geen bezwaar. De gemeente kan hier aanvullende regels stellen in het kader van de openbare orde en veiligheid. Meldingen Voor het afsteken van maximaal 10 kg theatervuurwerk of 100 kg. Van consumentenvuurwerk moet het ontbrandingsbedrijf ten minste tien werkdagen vóór het evenement plaatsvindt melding doen bij Gedeputeerde Staten van de Provincie. Dit geldt zowel voor het afsteken in de open lucht als in een gebouw. Vergunning (ontbrandingstoestemming) Als het ontbrandingsbedrijf tijdens het evenement grotere hoeveelheden theater en/of consumentenvuurwerk of ander professioneel vuurwerk wil ontsteken, dan dient het bedrijf hiervoor 14 weken van tevoren een vergunning aan te vragen bij de Provincie. Lasershows Steeds vaker worden grote buitenluchtevenementen omlijst door spectaculaire lasershows al dan niet begeleid door muziek. Krachtige lasers produceren teksten of figuren in de lucht of op wolken. Deze lasershows zijn spectaculair om te zien maar kunnen ook tot op grote afstand invloed hebben op vliegtuigoperaties. Dit laatste is niet zonder risico’s. Voor het geven van een vergunning voor een lasershow moet daarom goedkeuring van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, divisie Luchtvaart worden verkregen. Inspectie Verkeer en Waterstaat Gemeenten die toestemming geven voor lasershows dienen vooraf aan het afgeven van de vergunning contact op te nemen met de Inspectie Verkeer en Waterstaat, divisie Luchtvaart (de Inspectie). Zij beoordeelt of een lasershow kan worden toegestaan en onder welke voorwaarden. Bij de beoordeling kijkt de Inspectie naar de voorgestelde locatie van een show, het type gebruikte laser en een aantal andere gegevens. Dit zijn de parameters die dienen als invoergegevens voor een computerprogramma waarmee wordt bepaald of de ligging van de showlocatie ten opzichte van een luchthaven zodanig is dat de veiligheid gewaarborgd kan worden. Rondom ieder luchthaven bevinden zich een drietal concentrisch gelegen gebieden waarbij op grotere afstand van een luchthaven de energiebundels van een lasershow steeds krachtiger mogen zijn. Soms kan het nodig zijn om voorwaarden te stellen in andere gevallen hoeven geen beperkingen opgelegd te worden. Indien nodig worden luchtvarenden en andere organisaties zoals de luchtverkeersleiding speciaal door de Inspectie geïnformeerd. Gemeenten die het verzoek krijgen een vergunning af te geven voor een laserevenement kunnen contact op nemen met de divisie Luchtvaart. De unit Infrastructuur en de unit Handhaving van de divisie zijn verantwoordelijk voor de vergunningverlening en het toezicht met betrekking tot luchthavens en het luchtruim en zijn het aanspreekpunt. Informatie vindt u op het VNG-net (www.vng.nl/juridische zaken/APV/publicaties). Meer informatie 023 - 566 31 88 ( Divisie luchtvaart unit infrastructuur). Kermissen De beoordeling van de veiligheid van installaties, die vallen onder het Besluit veiligheid attractie- en speeltoestellen, behoort op grond van dat besluit tot de verantwoordelijkheid van de regionale Inspectie Gezondheidsbescherming van het Staatstoezicht op de Volksgezondheid van het ministerie van VWS. De toetsing van de "veiligheid van personen of goederen" door de burgemeester zal zich daarom meer richten op de veiligheid van personen of goederen op en rond het evenemententerrein, de plaats van de attracties ten opzichte van elkaar, etc. Voor vragen over kermissen kunnen gemeenten terecht bij de Vereniging van gemeentelijke Kermisbeheerders (VGKS). Overige regelgeving Voor het houden van evenementen zijn ook andere regels dan die van de model-APV van toepassing. Die regels stellen vanuit andere motieven eisen aan het houden van evenementen. De aanvrager van een evenementenvergunning moet zo nodig ook aan andere wettelijke vereisten voldoen, zoals:

• ·

  Vreemdelingenwet 2000

• ·

  Winkeltijdenwet

• ·

  Warenwet

• ·

  Wet milieubeheer

• ·

  Drank- en Horecawet

• ·

  Woningwet

Evenementenbeleid Aan de hand van de motieven, neergelegd in de weigeringsgronden kan de burgemeester beleidsregels vaststellen. Het doel van een evenementenbeleid is enerzijds het vastleggen van wat er met betrekking tot evenementen in een gemeente wordt nagestreefd, in relatie tot de APV en onder welke voorwaarden dit is toegestaan. Anderzijds behelst het beleid de afstemming van processen binnen de vergunningverlening zodat deze zo efficiënt en goedkoop mogelijk kan plaatsvinden. Zo heeft de gemeente Leiden een evenementenbeleid "Samen uit, samen thuis", spelregels vastgesteld. De spelregels behelzen o.a.:

• ·

  omschrijving van het begrip evenement;

• ·

  categorieën evenementen, gemeten aan geluidsniveaus;

• ·

  spreiding categorieën over locaties;

• ·

  tijdstippen van de evenementen;

• ·

  klachtentelefoon;

• ·

  handhaving van de spelregels en gevolgen van overtreding;

• ·

  één loket:de evenementencoördinator;

• ·

  evenementenkalender;

• ·

  onvoorziene evenementen en de uitzonderingen op de spelregels.

De gemeente Leiden heeft er voor gekozen om drie categorieën evenementen toe te staan gemeten aan de hand van geluidsniveaus. Opmerkelijk is dat Leiden sinds 1998 voor de aanvraag van evenementen één aanspreekpunt heeft. Het werken met een dergelijk beleid levert positief resultaat op, is klantvriendelijk maar vereist wel een goede afstemming met overige gemeentelijke afdelingen die te maken hebben met de vergunningverlening. Het evenementenloket onder leiding van evenementencoördinator geeft "verzamelvergunningen" af die door alle betrokken gemeentelijke instanties is goedgekeurd. De verzamelvergunningen worden tegelijkertijd met het definitief vaststellen van de evenementenkalender verleend. Een evenementenkalender wordt dan ook sterk aangeraden en deze wordt jaarlijks aan de hand van een bepaald seizoen vastgesteld. U kunt indien u geïnteresseerd bent in de opzet van een dergelijk beleid, contact opnemen met de evenementencoördinator van de gemeente Leiden (telefoonnummer: 071-5165058) Draaiboek evenementen Een andere mogelijkheid om een evenementen te beheersen is het instellen van een evenementendraaiboek. Het doel van een draaiboek is om duidelijkheid te bieden aan gemeentelijke diensten, bewoners, publiek en externe partijen. Het moet voor alle betrokken partijen duidelijk zijn onder welke voorwaarden een evenement kan plaatsvinden. Het draagt bij aan een soepel verloop van de vergunningaanvraag, een efficiënte samenwerking tussen alle betrokken partijen en daarmee een veilig en ongestoord verloop van het evenement. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld zelf in samenwerking met eigen diensten, politie en betrokken partijen een draaiboek evenementen ontwikkelen, zoals de gemeente Amsterdam dit inmiddels in gebruik heeft. Een evenementendraaiboek kan verduidelijking verschaffen over het soort evenement, maar ook over bij wie een tapvergunning moet worden aangevraagd, of de podia veilig zijn opgebouwd en wie de controle uitvoert. Ook het aantal aanwezige EHBO-ers, geluidseisen, de beveiliging, informatievoorziening aan omwonenden en een veiligheidsplan kunnen onderdeel van een draaiboek zijn. Toezicht en handhaven van de openbare orde Bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees daarvan is de burgemeester op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet bevoegd bevelen te geven die hij noodzakelijk acht voor de handhaving van de openbare orde. Om de veiligheid te garanderen van bezoekers neemt de burgemeester voorschriften op in de evenementenvergunning waaraan de organisator zich moet houden. De politie is in beginsel terughoudend in haar optreden bij evenementen. De driehoek, bestaande uit de burgemeester, de hoofdofficier van Justitie en de korpschef van politie, bepaalt welke beleids- en tolerantiegrenzen tijdens een (risico) evenement wordt gehanteerd. Deze grenzen geven aan of en hoe de politie namens het bevoegde gezag in algemene en specifieke situaties zal optreden, zoals in het geval van drugsbezit, zwarte kaartverkoop en dreigende openbare ordeverstoringen. Beveiliging De vergunninghouder is primair verantwoordelijk voor de orde en de veiligheid van de bezoekers op het evenemententerrein. Hij moet daarom zorgen dat er voldoende toezicht is. Afhankelijk van de aard van het evenement kunnen vrijwilligers dit toezicht uitoefenen, of huurt de organisator een (door het ministerie van justitie erkend) professioneel beveiligingsbedrijf in. De burgemeester kan bepalen dat het beveiligingsbedrijf in samenspraak met de politie een beveiligingsplan opstelt. Bij grote evenementen wordt- naast het bevoegde beveiligingspersoneel van de evenementenorganisatie- doorgaans ook (extra) politie ingezet om de orde op en rond het evenemententerrein te bewaken en hulp te verlenen aan het festivalpubliek. Over het opnemen van voorschriften in de evenementenvergunning met betrekking tot professionele beveiligingsbeambten, oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat de burgemeester van Tubbergen voldoende had gemotiveerd waarom hij professionele begeleiding van het Pinksterfeest nodig achtte. ABRS 07-04-2004, LJN-nr. AO7140. Derde lid, het verbod van het eerste lid geldt voorts niet voor een wedstrijd op of aan de weg, voor zover in het daarvoor geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 10 juncto artikel 148 Wegenverkeerswet 1994. Zie hiervoor het commentaar van artikel 2:24, tweede lid, onder d.

Lex silencio positivo

Kleinere evenementen zijn al vergunningsvrij. Deze vergunning ziet derhalve op grotere evenementen. Daarbij is een lex silencio positivo niet wenselijk, gezien de impact die een groot evenement kan hebben, met name op de openbare orde. Ook vragen vele aspecten van een groot evenement, zoals brandveiligheid, geluid, aanvoer, afvoer en parkeren van bezoekers, om maatwerk dat alleen een inhoudelijke vergunningsbeschikking kan bieden. Er zijn derhalve verschillende dwingende redenen van algemeen belang, met name de openbare orde, openbare veiligheid en milieu om van een Lex silencio positivo af te zien. Paragraaf 4.1.3.3. Awb wordt niet van toepassing verklaard.

Jurisprudentie Het in het vooruitzicht stellen van een beloning in de vorm van prijzen e.d. maakt de activiteit tot een wedstrijd. Rb Maastricht 15-02-1977, VR 1977, 91. Een limitatieve omschrijving van het begrip "evenement" kan in de praktijk tot problemen aanleiding geven. ARRS 12-08-1985, Gst. 1986, 6805, 4. Het door geblinddoekte personen proberen om in aanwezigheid van publiek met een sabel de hals van een van tevoren gedode gans af te slaan (zgn. gansslaan) is een vertoning in de zin van artikel 39, lid 1 APV Eijsden. Dit artikel is opgenomen in hoofdstuk III betreffende de openbare orde. Bij de afweging van belangen met betrekking tot de vergunningverlening moet derhalve in ieder geval het belang van de openbare orde worden betrokken. In casu gegronde reden voor vrees voor verstoring van de openbare orde, in aanmerking genomen de emoties rond het evenement en de escalatie daarvan. ABRS 26-08-1987, AB 1988, 263. Het weigeren van een vergunning ten behoeve van het houden van evangelisatie activiteiten op het Museumplein in Ede is toegestaan wegens verstoring van de openbare orde en veiligheid. Vz.ARRS 06-08-1991, AB 1992, 53 m.nt. PJB, AA 1992, 10 m.nt. P.W.C. Akkermans, JG 92.0003 m.nt. L.J.J. Rogier. Braderie is geen jaarmarkt of gewone markt. Vz. ARRS 27-05-1992, JG 93.0002. Motorcrosswedstrijden op zondag. Trainingswedstrijden voor 13.00 uur. Schending van de zondagsrust? Pres. Rb Utrecht 06-06-1995, JG 95.0316 m.nt. A.B. Engberts, KG 1995, 292. Vergunning voor houden van festivals. Ruime uitleg begrip "openbare orde". Pres. Rb Groningen 11-08-1995, Gst. 1996, 7030, 3 m.nt HH. Het toekennen van de bevoegdheid tot het verlenen van een evenementenvergunning aan de burgemeester is niet in strijd met artikel 162 van de Gemeentewet. De Afdeling oordeelt dat een dergelijke bevoegdheidstoekenning in lijn is met het bepaalde in artikel 174 Gemeentewet. Een stelsel waarbij voor een evenement een naar tijd en plaats bepaalde algemene evenementenvergunning wordt afgegeven aan een organisator, die binnen de in de vergunning aangegeven grenzen en voor de in de vergunning al opgenomen activiteiten op privaatrechtelijke grondslag zonder bemoeienis van de burgemeester overeenkomsten sluit, waarmee verder invulling wordt gegeven aan het evenement, is toegestaan. "Koninginnenacht Den Haag" ABRS 11-03-1999, H01.98.1109, JG 99.0129 m.nt. M. Geertsema. Gebruik perceel voor evenementen, o.a. schuurfeesten in strijd met de bestemming. Dat evenementen elk slechts een of een enkele maal per jaar worden georganiseerd, doet daar niet aan af. Slechts in bijzondere omstandigheden afzien van handhavend optreden (op verzoek van belanghebbende). ABRS 02-04-1999, Gst. 1999, 7103, 4 m.nt. P.J.H. Ingevolge artikel 174 van de Gemeentewet is de burgemeester - en niet het college - bevoegd om geluidsvoorschriften op te nemen in de evenementenvergunning. ABRS 13-12-1999, JG 00.0055 m.nt. M. Geertsema, Gst. 2000, 7116, 3 m.nt. HH. Kooigevecht is niet een sportwedstrijd maar een evenement. Weigering vergunning op grond van veiligheid van personen en de goede zeden. Pres. Rb ‘s Hertogenbosch 14-02-1997, KG 1997, 106. In hoger beroep: Het is primair aan de burgemeester om invulling te geven aan het begrip zedelijkheid als bedoeld in de APV. Weigering op grond van zedelijkheid is toegestaan. Geen sprake van gevaar voor veiligheid van personen. ABRS 25-08-2000, AB 2001, 337, JG 00.0205 m.nt. G.H.M. van der Horst, Gst. 2000, 7131, 3 m.nt. HH, JB 2000, 273. Met het oog op de bescherming van het belang van de openbare orde en veiligheid kan de evenementenvergunning worden ingetrokken, omdat de organisatie van het evenement onjuiste dan wel onvoldoende gegevens heeft verstrekt ter verkrijging van de vergunning en omdat het evenement niet zal worden georganiseerd volgens oorspronkelijke plannen. Rb. Groningen 21-01-2001, LJN-nr. AB1828. Burgemeester heeft in redelijkheid kunnen weigeren om permanente verklaring van geen bezwaar te verlenen voor ballonopstijging van ander terrein dan gemeentelijk evenemententerrein, nu het andere terrein niet voldoet aan minimale afstandseisen in Besluit inrichting en gebruik niet aangewezen luchtvaartterreinen. ABRS 11-07-2001, rolnr. 200003393/1. Organisatie van circus op plein met parkeerbestemming. er doen zich geen weigeringsgronden voor op grond van artikel 2.1.5.1 (oud) en 2.2.2 (oud)APV. Ook s