Participatieverordening

Ondertekening

Bijlage 1: Verzoek burgerinitiatiefvoorstel

Bijlage 1 Verzoek burgerinitaiatiefvoorstel

Algemene toelichting op de Participatieverordering

Algemeen

Op 1 januari 2002 is de Tijdelijke referendumwet, verder ook te noemen Trw, in werking getreden. De Trw heeft een tijdelijk karakter. Zij vervalt op 1 januari 2005.

De Trw maakt referenda mogelijk met een adviserend karakter: de wetgever, respectievelijk regering en Staten Generaal, provinciale staten en de gemeenteraad, behouden de beslissingsvrijheid om een uitspraak tot afwijzing van een besluit naast zich neer te leggen. Het gaat hierbij om raadgevende correctieve referenda op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau.

Deze verordening dient ter invulling van de beleidsvrijheid waarover gemeenten beschikken in het kader van de Trw. De Tijdelijke referendumwet laat de bevoegdheid van gemeenten onverlet om in aanvulling op de wet een verordening vast te stellen die al dan niet correctieve raadgevende of raadplegende referenda over andere onderwerpen dan welke in de Trw zijn genoemd mogelijk maakt (zie artikel 166 Trw en artikel 121 Gemeentewet). Met andere woorden deze verordeningen kunnen betrekking hebben op alle besluiten, behalve op de besluiten die op grond van de Trw referendabel zijn of van referendabiliteit zijn uitgesloten. Deze regelgevende bevoegdheid van de raad berust op artikel 147 en 149 Gemeentewet.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsbepalingen  

• a.

  Waar in deze verordening gesproken wordt over het raadplegend referendum wordt bedoeld een referendum dat niet bij voorbaat bindend is voor de raad en plaatsvindt voordat door de raad een definitief besluit over het onderhavige onderwerp wordt genomen.

• b.

  Waar in deze verordening gesproken wordt over correctief referendum heeft dit uitsluitend betrekking op raadgevende correctieve referenda als bedoeld in de Tijdelijke referendumwet. Raadgevende correctieve referenda worden gehouden op initiatief van kiesgerechtigden over reeds genomen besluiten die in beginsel nog niet in werking zijn getreden. Hier wordt gesproken over “in beginsel” omdat er een uitzondering geldt voor spoedeisende besluiten. Deze besluiten kunnen in werking treden voordat vaststaat dat hierover een referendum gehouden wordt. Als over deze besluiten toch een referendum wordt gehouden zal de raad een beslissing moeten nemen over de intrekking van deze besluiten. Deze regeling heeft echter een uitzonderingskarakter, er mag slechts in uitzonderingsgevallen gebruik van gemaakt worden. De hoofdregel is dat besluiten niet in werking treden voordat vaststaat dat er geen referendum over gehouden wordt. Dit is dus een belangrijke uitzondering op de Algemene wet bestuursrecht en artikel 139 en 142 van de Gemeentewet. In de verordening wordt gesproken over het correctief referendum. Het begrip "raadgevend" is daarbij uit oogpunt van de leesbaarheid weggelaten.

• c.

  Degenen die kiesgerechtigd zijn voor de raadsverkiezingen zijn ook gerechtigd om deel te nemen aan een referendum. Daarom is aangesloten bij artikel B3 van de Kieswet. Ook voor de genoemde termijn is aangesloten bij de Kieswet, artikel J1.

• d.

  Hierbij kondigt de Raad het voornemen tot een besluit aan. Vervolgens wordt het referendum gehouden en de Raad neemt pas een eindbesluit nadat het referendum is gehouden. Besluiten zijn hier beperkt tot besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Abw. Het gaat om besluiten met een publiekrechtelijk oogmerk.

Artikel 2 Toepassingsgebied

Een referendum kan zich niet uitstrekken tot buiten het grondgebied van de gemeente waarin een referendum wordt gehouden. Het is echter wel mogelijk het referendum te beperken tot een deel van de gemeente, wanneer een aangelegenheid slechts een deel van de gemeente treft.

Artikel 3 Uitzonderingen

De Tijdelijke referendumwet bepaalt welke besluiten wel en niet referendabel zijn. Voor wat betreft het gemeentelijk referendum wordt de gemeenteraad echter enige beleidsvrijheid gegeven. Op basis van artikel 8, vierde lid, van de Tijdelijke referendumwet heeft de gemeenteraad de mogelijkheid om een één of meer (limitatief opgesomde) besluiten van een correctief referendum uit te sluiten.

Artikel 8 eerste lid sub b van de Trw bepaalt dat een referendum kan worden gehouden over een besluit van de gemeenteraad als bedoeld in artikel 155 eerste lid van de Gemeentewet. In artikel 8 vierde lid sub b van de Trw is bepaald dat de gemeenteraad hiervan kan afwijken door te bepalen dat geen referendum kan worden gehouden over een besluit van de gemeenteraad als bedoeld in artikel 155, eerste lid, van de Gemeentewet. In de memorie van toelichting bijhorende bij artikel 8 van de Trw is omschreven dat met artikel 155 van de Gemeentewet is bedoeld; het besluit van de gemeenteraad tot oprichting of deelname in een privaatrechtelijke rechtspersoon dan wel beëindiging van de deelname. Het nieuwe artikel 155 van de Gemeentewet gaat echter over een geheel andere kwestie. Namelijk over de mogelijkheid tot het stellen van vragen door een gemeenteraadslid aan het college of de burgemeester. Artikel 155 van de Gemeentewet  is gewijzigd bij de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur. Waarschijnlijk is deze wijziging niet doorgevoerd in de Tijdelijke referendumwet en is hier sprake van een omissie. Omdat er hier sprake is van een omissie is artikel 155 van de Gemeentewet  niet uitgezonderd van het correctief referendum.

Artikel 4 Uitzonderingen

Alleen besluiten van de raad kunnen onderwerp van een raadplegend referendum waarbij het initiatief wordt genomen door de Beverwijkse burgers. De besluiten genomen door burgemeester en wethouders zijn alleen referendabel indien het college daartoe zelf een besluit neemt (zie hierover verdere toelichting op artikel 6). Een aantal onderwerpen waarover de raad een besluit neemt, leent zich echter minder goed voor een raadplegend referendum. De lijst met uitzonderingen is niet limitatief. Omdat het de raad is die de uiteindelijke beslissing over het al dan niet houden van een raadplegend referendum neemt, vormt een beperkte lijst met uitzonderingen geen probleem. Bij het nemen van de beslissing kan de raad immers ook andere relevante zaken, die niet expliciet in de lijst met uitzonderingen staan, in zijn overwegingen meenemen. Een zorgvuldige afweging is daarbij een voorwaarde. De meeste onderwerpen die in dit artikel zijn opgenomen, zijn door de in 1982 ingestelde Staatscommissie Biesheuvel genoemd, als niet geschikt als onderwerp voor een (correctief) referendum. Indien de raad besluit dat een bepaald onderwerp is uitgezonderd van het raadplegend referendum dient zij dit besluit duidelijk te motiveren. Dit geldt in het bijzonder indien de afwijzing van het verzoek tot het houden van een raadplegend referendum plaatsvindt op grond van artikel 4 tweede lid onder e. van deze verordening.

Artikel 6 Initiatief van de raad of college

De raad kan zelf het initiatief nemen tot het houden van een raadplegend referendum. De raad beslist over het houden van een raadplegend referendum bij gewone meerderheid. Artikel 30 Gemeentewet luidt: 'voor het tot stand komen van een besluit bij stemming wordt de volstrekte meerderheid vereist van hen die een stem uitbrengen'.

In dit artikel is eveneens opgenomen dat het college ten aanzien van besluiten die tot zijn bevoegdheid behoren kan besluiten deze aan een referendum te onderwerpen. Het initiatief voor het houden van een dergelijk referendum ligt uitsluitend bij het college.

Artikel 7 Initiatief van kiesgerechtigden

Kiesgerechtigden kunnen een verzoek indienen tot het houden van een raadplegend referendum. Een raadplegend referendum biedt de burgers de mogelijkheid aan de noodrem te trekken als hun politieke vertegenwoordigers een besluit dreigen te nemen dat in hun ogen verkeerd is. Het is logisch dat burgers dan ook zelf kunnen beslissen wanneer dit noodzakelijk is. Het zou onjuist zijn wanneer alleen de raad kan bepalen bij welk besluit het moment is aangebroken waarop burgers hun gekozen vertegenwoordigers kunnen 'corrigeren'.

Artikel 8 Verzoek tot het houden van een referendum

Als de Raad van mening is dat het onderwerp referendabel is, zijn de initiatiefnemers weer aan bod. Zij moeten een verzoek doen tot het houden van een raadplegend referendum en voldoende ondersteunende handtekeningen verzamelen.

Het verzoek tot het houden van een referendum moet gesteund worden door vijfhonderd kiesgerechtigden.

De burgers worden in de gelegenheid gesteld om het vereiste aantal handtekeningen te verzamelen voor het indienen van het definitieve verzoek aan de raad. Een redelijke termijn hiervoor is zes weken. Een andere periode is ook mogelijk. Wanneer het definitieve verzoek wordt gedaan door het vereiste aantal burgers, beslist de raad of een raadplegend referendum zal worden gehouden. Hiertegen staat bezwaar en beroep open.

De procedure is als volgt. Binnen bijvoorbeeld zes weken na de dag waarop de Raad een besluit heeft genomen op de kennisgeving, wordt een verzoek tot het houden van een raadplegend referendum bij de raad ingediend. Burgemeester en wethouders controleren de vormvereisten en de geldigheid van de handtekeningen en de Raad beslist vervolgens of een raadplegend referendum wordt gehouden.  

Artikel 9 Aanhouden beslissing

Indien een raadplegend referendum wordt gehouden over een voorgenomen besluit is het ongewenst dat houden van een referendum wordt ingediend tevens het besluitvormingsproces stil ligt. Het verdient daarom aanbeveling de besluitvorming zo veel mogelijk af te ronden. Alle argumenten zijn dan uitgewisseld, zodat ook het onderwerp en de vraagstelling op een zinnige wijze kunnen worden gepresenteerd. De eindbeslissing wordt na het referendum genomen.

Artikel 10 Datum

Het vaststellen van de datum waarop het raadplegend referendum zal worden gehouden is voorbehouden aan de raad. Deze datum kan vallen op een dag waarop tevens andere verkiezingen worden gehouden, maar dat hoeft niet het geval te zijn. Het combineren van verkiezingen kan in sommige gevallen praktisch zijn, omdat de kiesgerechtigden niet twee maal naar de stembus hoeven te komen. Ook kan een combinatie zorgen voor een reductie in de kosten van een referendum. Ook kunnen er meerdere raadplegend referenda op dezelfde dag plaatsvinden. Er zal dan wel een afzonderlijk kiesregister voor ieder referendum moeten worden bijgehouden en tevens dienen de kiesgerechtigden voor ieder onderwerp een aparte oproepingskaart te krijgen.

Artikel 11 Vraagstelling

De raad beslist of, hoe en wanneer een raadplegend referendum wordt gehouden en stelt ook de vraagstelling, inclusief de antwoordmogelijkheden vast. Daarbij kan hij zich laten adviseren door een commissie. De eindverantwoordelijkheid blijft echter bij de raad berusten. Bij de

antwoordmogelijkheden kan het gaan om:

• •

  'ja' of 'nee';

• •

  een keuze uit alternatieven;

• •

  een combinatie van deze twee mogelijkheden.

Artikel 12 Advies en toezicht

In dit artikel wordt de mogelijkheid dat raadsleden zelf in de commissie zitting nemen opengelaten. Om de onafhankelijkheid van de commissie te benadrukken, verdient het echter de voorkeur dat er geen raadsleden in deze commissie worden benoemd. De raad kan zich ook laten adviseren door één persoon in plaats van een commissie.

• •

  formulering van vraagstelling en antwoordcategorieën;

• •

  toezicht op de organisatie van het raadplegend referendum;

• •

  toezicht op de objectiviteit van de voorlichting, bijvoorbeeld een folder of t.v.-spotje waarin de argumenten pro en contra worden genoemd.

Artikel 13 Uitvoering

Het feit dat burgemeester en wethouders zijn belast met de uitvoering, volgt uit de Gemeentewet (artikel 162). Het is burgemeester en wethouders toegestaan om een advies- en begeleidingscommissie in te stellen ter coördinatie van de bestuurlijke en ambtelijke werkzaamheden. Burgemeester en wethouders wijzen, zoals ook in de Kieswet wordt bepaald ten aanzien van (raads-)verkiezingen, de stemlokalen aan. In afwijking van de Kieswet mogen zij wel besluiten dat dit er minder kunnen zijn dan bij reguliere verkiezingen.

Artikel 14 Dekking

Er is bewust gekozen om het geld te oormerken via een bestemmingsreserve.

De besteding van het beschikbare budget kan worden overgelaten aan burgemeester en wethouders aan wie de uitvoering van het raadsbesluit tot het houden van een referendum is opgedragen (artikel 13). Ook kan de raad besluiten dat aan de groep burgers die om het referendum heeft verzocht, een bedrag voor promotiedoeleinden wordt verstrekt. Het organiseren van een referendum brengt aanzienlijke kosten met zich mee. Hiermee dient rekening gehouden te worden.

Artikel 15 De stemming

Voor de procedures rond de stemming kan zoveel mogelijk worden aangesloten bij de gang van zaken rond de raadsverkiezingen.

Artikel 16 Geldigheid van de uitslag

Het raadplegend referendum wordt als geldig beschouwd, indien het aantal geldige stemmen minimaal even hoog is als het aantal uitgebrachte stemmen bij de laatst gehouden verkiezingen voor de leden van de raad.

Het aantal geldige stemmen moet hoog genoeg zijn om een drempel op te werpen. Op deze wijze komen alleen onderwerpen aan bod die door een redelijk deel van de bevolking als van belang worden beschouwd, zonder dat het praktisch onmogelijk zal worden een geldige uitslag te krijgen.

De opkomst bij de laatste raadsverkiezingen (2002) was 49,87% van het aantal kiesgerechtigden van de gemeente Beverwijk.

Artikel 17 De beslissing van de raad

De eerste vergadering nadat de uitslag van het raadplegend referendum bekend is, moet de raad een besluit nemen over het aangehouden onderwerp, om zo snel mogelijk duidelijkheid te kunnen bieden aan de burgers. Geldigheid van de uitslag wil niet zeggen dat de uitslag ook bindend is voor de raad. Het geeft enkel aan dat aangenomen mag worden dat de uitslag voldoende draagvlak heeft onder de bevolking. De raad kan zich niet vooraf binden aan de uitslag van het raadplegend referendum. Wel is het mogelijk dat individuele raadsleden, wanneer zij dat zelf wenselijk achten, vooraf te kennen geven welke consequenties zij aan een uitslag verbinden. Een dergelijke uitspraak is juridisch gezien niet bindend, maar kan wel politieke gevolgen hebben.

Artikel 18 Budget

De raad dient zorg te dragen voor het vaststellen van een budget voor het organiseren van een raadgevend of raadplegend referendum.

Toelichting bepalingen burgerinitiatief

Artikel 19

In deze bepalingen wordt de term “burgerinitiatiefvoorstel” gebruikt voor de aanduiding van het voorstel dat door een burger bij de gemeenteraad kan worden ingediend.

Met deze omschrijving wordt bedoeld dat burgers een onderwerp aan de gemeenteraad kunnen aandragen, zonder dat hierbij een concreet voorstel is gevoegd. Te denken valt hier aan de wens om over de problematiek in een bepaalde achterstandswijk in de raad te discussiëren. Burgers hebben ook de vrijheid om een concreet voorstel in te dienen.

Artikel 20

Uit dit artikel volgt dat de gemeenteraad een burgerinitiatiefvoorstel op de agenda van een raadsvergadering moet plaatsen, indien er sprake is van een geldig verzoek, ingediend door een initiatiefgerechtigde. De gemeenteraad zal zich in dat geval moeten uitspreken over het burgerinitiatiefvoorstel. Van een geldig verzoek is sprake als

• (a)

  het verzoek door ten minste tweehonderd initiatiefgerechtigden wordt ondersteund,

• (b)

  het onderwerp van het burgerinitiatiefvoorstel niet in artikel 22 van deze Participatieverordening is uitgezonderd en

• (c)

  aan de in artikel 23 van deze verordening gestelde procedurele voorwaarden wordt voldaan.

Het burgerinitiatief biedt burgers de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op de agenda van de gemeenteraad. Het is daarom een inbreuk op het uitgangspunt dat de raad zijn eigen agenda vaststelt. Dit is alleen gerechtvaardigd als het burgerinitiatiefvoorstel ook daadwerkelijk door een bepaald gedeelte van de bevolking wordt gedragen. De omvang van de drempels zou van dien aard moeten zijn dat zij – zonder verhinderend te zijn – toch een zekere garantie bieden dat het desbetreffende verzoek gedragen wordt door een gedeelte van de bevolking. Het schept duidelijkheid in een regeling met betrekking tot het burgerinitiatief niet te spreken van een percentage, maar van een absoluut minimum aantal initiatiefgerechtigden die het verzoek ondersteunen. Na een duidelijke toe- of afname van het aantal initiatiefgerechtigden, kan de raad dit aantal eenvoudig aanpassen.

De in de verordening opgenomen aantal van tweehonderd initiatiefgerechtigden voldoet aan dit uitgangspunt.

Artikel 21 Initiatiefgerechtigden

Het ligt voor de hand het initiatiefrecht toe te kennen aan kiesgerechtigden voor de gemeenteraadsverkiezingen, vanuit de gedachte dat het burgerinitiatief een instrument is om burgers bij de besluitvorming van de raad te betrekken en die te beïnvloeden. Wie kiesgerechtigd is, is vastgelegd in artikel B 3 van de Kieswet.

In casu zijn de initiatiefgerechtigden uitgebreid door de leeftijd ten opzichte van de kiesgerechtigde leeftijd te verlagen naar bijvoorbeeld zestien jaar. Jongeren kunnen op deze wijze betrokken worden bij de gemeentelijke politiek. Voor de toetsing of aan de vereisten voor initiatiefgerechtigdheid is voldaan, lijkt het moment van indiening van het verzoek aangewezen. Het verzoek vindt immers formeel op dit moment plaats. Om te kunnen onderzoeken of op dat moment wordt voldaan aan de vereisten, zijn verschillende gegevens nodig. Welke dat zijn wordt geregeld in artikel 23. Daarnaast kan de raad overwegen om vast te leggen op welke wijze de controle van de initiatiefgerechtigdheid plaatsvindt.

Artikel 22

De beperkingen die dit artikel stelt aan de inhoud van een burgerinitiatiefvoorstel vloeien vooral voort uit doelmatigheidsoverwegingen. Het is bijvoorbeeld weinig efficiënt om de raad te belasten met de beraadslaging over een onderwerp waarover de raad uiteindelijk geen beslissende bevoegdheid heeft. Een ander argument voor deze uitzondering is, dat de afstand tussen burger en bestuur alleen maar zou worden vergroot als de burger na het doorlopen van de burgerinitiatiefprocedure te horen krijgt, dat de raad niets met het burgerinitiatiefvoorstel kan doen, omdat hij er niet over gaat.

Een vraag over gemeentelijk beleid kan ook geen onderwerp van een burgerinitiatief zijn. Voor dit soort vragen staan de burger andere wegen open, zoals het spreekrecht in een commissie- of raadsvergadering of een spreekuur van een wethouder. Ook moet voorkomen worden, dat het burgerinitiatief andere procedures zoals de bezwaar- of de klachtprocedure doorkruist. Met het oog hierop kan de raad bepalen dat het burgerinitiatiefvoorstel geen bezwaar tegen een genomen besluit of een klacht over een gedraging van het gemeentebestuur kan inhouden. Hiervoor heeft de burger andere wegen. Ten slotte is het evenmin de bedoeling dat zaken die recent nog in de raad aan de orde zijn geweest opnieuw onderwerp van bespreking worden als gevolg van een burgerinitiatief. Dit zou de besluitvorming in de raad te zeer kunnen frustreren.

Artikel 23

Omdat de burgemeester de voorzitter van de raad is, ligt het voor de hand om het burgerinitiatiefvoorstel bij hem te laten indienen. Aan het verzoek zal een aantal minimumvereisten gesteld moeten worden. Om fraude met namen te voorkomen kan naar personalia gevraagd worden als adressen en geboortedata. Met name dat laatste gegeven kan niet aan openbare bronnen als telefoonboeken worden ontleend. Op grond van deze gegevens kan de gemeente onderzoeken of het verzoek de steun van voldoende daartoe gerechtigde personen heeft.

Artikel 24

De burger moet erop kunnen vertrouwen dat de raad zijn voorstel spoedig toetst aan de vereisten en een besluit neemt over de behandeling. Hierin voorziet het eerste lid. Het gaat erom een termijn te kiezen die niet te lang is, maar ook niet zo kort dat ze onvoldoende is om het voorstel te kunnen controleren. Verzoeken waarover de raad niet bevoegd, kan de raad doorzenden naar het college. Dat zal met name gebeuren als het college wel bevoegd is. Bij het doorzenden van het verzoek aan het college verbindt de raad een advies aan het college omtrent de wijze van afdoening.

Met het vierde tot en met zesde lid worden vooral waarborgen gecreëerd voor transparantie bij de afhandeling van een burgerinitiatiefvoorstel door de raad. Op grond van het zesde lid wordt de verzoeker altijd schriftelijk meegedeeld wat er met het ingediende voorstel gebeurt. Dat kan dus een mededeling dat het verzoek wordt afgewezen of een inhoudelijk besluit zijn. Wordt het verzoek tot plaatsing van het burgerinitiatiefvoorstel door de raad afgewezen, dan is er sprake van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht waartegen bezwaar en beroep op de rechter openstaan. Besluit de raad het burgerinitiatiefvoorstel te agenderen, dan is er sprake van een voorbereidingsbeslissing die niet vatbaar is voor bezwaar of beroep (artikel 6:3 Awb). Afhankelijk van de inhoud van de beslissing op het initiatiefvoorstel zelf, zal er sprake zijn van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht die vatbaar is voor bezwaar en beroep. Zo zal bijvoorbeeld bezwaar en beroep openstaan indien de raad naar aanleiding van het burgerinitiatiefvoorstel besluit een subsidie toe te kennen voor een bepaald project. Een ander voorbeeld is het besluit om een verordening op bepaalde punten aan te passen. Tegen een dergelijk besluit staan geen bezwaar en beroep bij de rechter open (artikel 8:2 Awb. Er is niet bedoeld dat de raad altijd plenair het voorstel inhoudelijk moet behandelen. Het ligt wel voor de hand dat de plenaire raad beslist over het te volgen traject, maar een besluit over een burgerinitiatiefvoorstel kan uiteraard ook in een raadscommissie inhoudelijk worden voorbereid. Ook kan de raad van mening zijn dat nader onderzoek nodig is.

Artikel 25

In dit artikel is bepaald dat de burgemeester jaarlijks een verslag over het burgerinitiatief uit brengt. Hierbij valt te denken aan getalsmatige gegevens (aantal ingediende, aantal toegewezen en aantal afgewezen burgerinitiatiefvoorstellen), alsmede aan een beknopt overzicht van de inhoud van de burgerinitiatiefvoorstellen, de besluiten van de raad op de burgerinitiatiefvoorstellen en de motivatie op grond waarvan de raad tot deze besluiten is gekomen. In het wetsvoorstel met betrekking tot de dualisering van het gemeentebestuur wordt de burgemeester verplicht een burgerjaarverslag op te stellen. De burgemeester kan ervoor kiezen het verslag over het burgerinitiatief hierin op te nemen.

De bepalingen inzake het wijkoverleg alsmede de slot en overgangsbepalingen spreken voor zich en behoeven geen nadere toelichting.