Verordening met betrekking tot de controle op de administratie en op het beheer van vermogenswaarden waterschap Rijn en IJssel

Toelichting op de Verordening met betrekking tot de controle op de administratie en op het beheer van vermogenswaarden waterschap Rijn en IJssel

Artikel 109 van de Waterschapswet en de interpretatie die daaraan in de verordening is gegeven

Artikel 109 van de Waterschapswet, dat de verplichting tot het vaststellen van de controleverordening bevat, luidt:

1. Het algemeen bestuur stelt bij verordening regels vast met betrekking tot de controle op de administratie en op het beheer van vermogenswaarden. De regels dienen ondermeer te waarborgen dat de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de administratie en het beheer worden getoetst.

2. De regels, bedoeld in het eerste lid, voorzien ondermeer in de aanwijzing van een of meer accountants, als bedoeld in artikel 2:393 van het Burgerlijk Wetboek, belast met het onderzoek van de rekening alsmede met het ter zake uitbrengen van een verslag, dat behalve de verklaring bij de rekening bevindingen bevat over de vraag of de administratie en het beheer voldoen aan de eisen van rechtmatigheid en doelmatigheid.

Artikel 109 van de Waterschapswet hangt nauw samen met artikel 108 van de wet, waar wordt bepaald dat de organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden zodanig moet worden opgezet, dat (mede) aan de eisen van controle wordt voldaan.

Het begrip controle kan in het algemeen worden omschreven met: "het deskundig en kritisch toetsen van verschijnselen aan gestelde normen, waarbij beoordeeld wordt in hoeverre de getoetste verschijnselen aan deze normen voldoen". In de Memorie van Toelichting van de Waterschapswet (TK 1986-1987, 19995, nr. 3) is te lezen dat de controle op het geldelijk beheer en de boekhouding noodzakelijk is ter voorkoming van frauduleuze handelingen. Hierbij moet worden opgemerkt dat de controle niet primair geschiedt uit een wantrouwen ten aanzien van de gecontroleerde, maar juist om hem èn degene voor wie de toetsing van het gevoerde financieel beheer wordt uitgevoerd een waarborg te verschaffen dat de administratie en het beheer voldoen aan de gestelde normen. Bij overheidsorganisaties is controle op het financieel beheer extra belangrijk, omdat bij die organisaties het beschikbaar stellen van de geldmiddelen en de besteding daarvan in de tijd zijn gescheiden èn omdat bij het beheer de belangen van anderen dan de beheerders (mede) zijn betrokken.

Het eerste lid van artikel 109 van de Waterschapswet bevat de eis waaraan de controle op de administratie en op het beheer van vermogenswaarden moet voldoen, namelijk dat er toetsing van de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de administratie en het beheer dient plaats te vinden. Op de inhoud van de begrippen rechtmatigheid en doelmatigheid wordt in de wet en de Memorie van Toelichting niet ingegaan. Omdat de begrippen van wezenlijk belang zijn voor de wijze waarop de controle op de administratie en op het beheer van vermogenswaarden dient te geschieden, worden zij in het kader van deze verordening nader toegelicht.

Het doel van de toetsing van de rechtmatigheid is het vaststellen of de administratieve verantwoording en het beheer van vermogenswaarden al dan niet juist zijn. Het begrip "juist" kent twee aspecten die tezamen het begrip rechtmatigheid dekken, namelijk de formele juistheid en de materiële juistheid. De toetsing van de formele juistheid betreft de vraag of de geadministreerde handelingen zijn verricht binnen het kader van de bevoegdheid van de handelende personen en overeenkomstig de daarvoor gegeven voorschriften.

Toetsing van de materiële juistheid heeft betrekking op de vraag of de administratie en de administratieve verantwoording overeenstemmen met de werkelijkheid en op de eis dat het beheer van vermogenswaarden ordelijk en controleerbaar moet zijn vormgegeven.

Toetsing van de doelmatigheid slaat op de vraag of het college van dijkgraaf en heemraden, binnen het kader van het door het algemeen bestuur vastgestelde beleid, een zo doelmatig mogelijk beheer heeft gevoerd. Het begrip doelmatig wordt hierbij gedefinieerd als "de mate waarin de te leveren prestaties bij gegeven doelstelling met inzet van zo weinig mogelijk middelen zijn bereikt". Om een zo doelmatig mogelijk beheer te kunnen voeren, zal het college van dijkgraaf en heemraden een aantal organisatorische maatregelen nemen. Een voorbeeld hiervan is regelmatige meting en toetsing van de effecten van het gevoerde beheer, waartoe ondermeer registratie van de door het waterschap geleverde prestaties dient plaats te vinden. De doelmatigheidsaspecten krijgen in de accountantscontrole gestalte door toe te zien op de maatregelen die het college van dijkgraaf en heemraden heeft getroffen ter verzorging van een doelmatig beheer.

Interne en externe controle

De controle op de administratie en op het beheer van vermogenswaarden kan worden onderscheiden in interne controle en externe controle.

Interne controle

Bij een waterschap wordt onder interne controle verstaan de controle welke in opdracht en ten dienste van het college van dijkgraaf en heemraden door eigen functionarissen van het waterschap geschiedt om de verantwoording voor het financieel beheer en de administratieve verwerking daarvan overeenkomstig de doelstellingen en regels te kunnen dragen. Het doel van de interne controle is het verkrijgen van zekerheid over de rechtmatigheid en doelmatigheid van handelingen en werkzaamheden.

In tegenstelling tot de externe controle leent de interne controle zich nauwelijks voor vastlegging in een verordening. Een goede interne controle dient vooral tot stand te worden gebracht door een juiste regeling van de organisatie van het financieel beheer en dient derhalve via de "verordening met betrekking tot de organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden" te worden aangebracht. Deze verordening dienen de waterschappen ingevolge artikel 108 van de Waterschapswet vast te stellen.

De interne controle is er op gericht om in elke handeling of werkzaamheid een controlerend element te leggen, zodat daarmee direct of indirect controle wordt uitgeoefend op één of meer andere handelingen.

De uitoefening van deze controle verzekert een juiste verslaglegging in de administratie en een objectieve berichtgeving. De basisgegevens in de administratie en de verwerking daarvan vormen het uitgangspunt voor het nemen van veel beslissingen en voor het uitoefenen van controle op het waterschapsgebeuren. Gelet hierop moet de interne controle in beginsel overal aanwezig zijn, niet zozeer in de vorm van een speciaal daarvoor aangewezen functionaris die op elke handeling toeziet, maar juist in de handeling zelf.

Maatregelen die kunnen worden genomen teneinde een gedegen interne controle tot stand te brengen zijn onder andere:

- functiescheiding tussen het beheer, de administratie en de bewaring van gelden;

- voorafgaande fiattering van betalings- en inningsstukken;

- bevordering van het giraal geldverkeer;

- verantwoord ontworpen procedures.

Een goede interne controle is een voorwaarde voor de uitoefening van de externe controle.

Externe controle

De onderhavige verordening is met name gericht op de externe controle. Het begrip "externe controle" wordt wel omschreven als: "het zelfstandig, onafhankelijk van de te controleren personen en organen, deskundig onderzoek naar de formele, de materiële en bedrijfseconomische juistheid van het financieel beheer". De externe controle heeft twee functies, namelijk een signalerende en een certificerende functie.

De signalerende functie van de externe controle betreft het opsporen en aangeven van onjuistheden, onvolkomenheden en ontwikkelingen in het financieel beheer. Het doel van deze functie is uiteindelijk het aanbrengen van bijsturing en (waar nodig) verbetering van het financieel beheer.

De certificerende functie (certificeren = officieel, op ambtseed verklaren) omvat de oordeelsvorming omtrent de getrouwheid van de verantwoording. Deze mondt uit in de accountantsverklaring, welke aangeeft dat de in de verantwoording (financiële administratie en jaarrekening) vervatte informatie juist, volledig en geschikt tot oordeelsvorming is. De accountantsverklaring is niet alleen binnen de organisatie van belang maar ook naar buiten toe, met name tegenover allen die belang hebben bij het beheer van de betreffende organisatie. De certificerende functie van de externe controle is dan ook vooral van maatschappelijke aard.

De inhoud en het doel van de externe controle brengt met zich mee dat dit zelfstandig en onafhankelijk van te controleren huishouding en haar organen, en derhalve door externe controleurs, gebeurt.

Uiteraard dienen de externe controleurs aan bepaalde eisen van deskundigheid te voldoen. In artikel 109 van de Waterschapswet wordt bepaald dat de externe controle bij waterschappen slechts door accountants, als bedoeld in artikel 2:393 van het Burgerlijk Wetboek, mag worden uitgevoerd. Deze bepaling waarborgt de deskundigheid van de externe controleur(s).

Reeds eerder werd aangegeven dat de externe controle zich richt op het vaststellen van:

- de formele juistheid, dat wil zeggen de vraag of de verrichte beheerhandelingen zijn gedaan door bevoegden en overeenkomstig de gestelde regels;

- de materiële juistheid, dat wil zeggen de vraag of de verantwoording in kas, (financiële) administratie en jaarrekening overeenstemt met de werkelijkheid en de vraag of het beheer van vermogenswaarden ordelijk en controleerbaar is georganiseerd;

- de bedrijfseconomische juistheid, dat wil zeggen de vraag of het financieel beheer in overeenstemming is met de eis van doelmatigheid.

De onderhavige verordening geeft antwoord op de volgende vragen met betrekking tot de externe controle:

- wat is onderworpen aan de externe controle?;

- aan wie moet de externe controle worden opgedragen?;

- welke rechten en verplichtingen hebben controleur en de gecontroleerde ten opzichte van elkaar?;

- hoe en aan wie moet over de controle worden gerapporteerd?;

- wat gebeurt er met de rapportages van de externe controles?

Naast de externe controle door de registeraccountant van het waterschap, staat de controle die gedeputeerde staten krachtens artikel 108, vierde lid, van de Waterschapswet kunnen uitoefenen.

Deze bevoegdheid geeft gedeputeerde staten de mogelijkheid om in daartoe aanleiding gevende gevallen zelf een onderzoek naar de financiële administratie en het financieel beheer van een waterschap in te stellen, bijvoorbeeld bij het klaarblijkelijk falen van de externe controle of in het geval van vermoedens van fraude. Het spreekt voor zich dat gedeputeerde staten slechts in uitzonderingsgevallen van deze bevoegdheid gebruik zullen maken.

Artikelsgewijs

Artikel 1

Dit artikel komt tegemoet aan artikel 109, tweede lid, van de Waterschapswet, waarin wordt bepaald dat in de controleverordening van het waterschap de registeraccountant moet worden aangewezen die wordt belast met de controle op de administratie en op het beheer van vermogenswaarden alsmede met het onderzoek van de jaarrekening. Gelet op het feit dat het algemeen bestuur van het waterschap de onderhavige verordening dient vast te stellen, betekent dit dat het algemeen bestuur (en dus niet het college van dijkgraaf en heemraden) bepaalt welk kantoor, waaraan registeraccountants zijn verbonden, voor de externe controle wordt aangewezen. Omdat het voorstel voor het vaststellen van de verordening door het college van dijkgraaf en heemraden aan het algemeen bestuur wordt gedaan, gebeurt de benoeming van de registeraccountant op voorstel van het college van dijkgraaf en heemraden.

Het expliciet in dit artikel noemen van de begrippen administratie en beheer van vermogenswaarden brengt met zich mee dat de externe controle zich dient uit te strekken tot al hetgeen ingevolge de "verordening met betrekking tot de organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden" van het waterschap is geregeld. Omtrent de aard en de inhoud van de controle zijn geen nadere regels opgenomen. Omdat deze zaken tot de deskundigheid en verantwoordelijkheid van de externe deskundige behoren, dienen deze door de registeraccountant zelf te worden bepaald.

Artikel 2

Gelet op de zelfstandigheid en de onafhankelijkheid van de functie van de registeraccountant dient deze zelf de frequentie van zijn controle te kunnen bepalen.

Artikel 3

Een registeraccountant zal zijn onderzoek pas verantwoord kunnen uitvoeren, als hij de bevoegdheid krijgt om van alle functionarissen van het waterschap en zijn bestuurders inlichtingen te verkrijgen.

Tevens dient de accountant toegang te hebben tot de ruimten van het waterschap. Met dit artikel worden deze bevoegdheden geformaliseerd. Het spreekt voor zich dat in bijzondere gevallen de registeraccountant, de secretaris-directeur en/of de financiële ambtenaar van het waterschap informeert voordat hij tot ondervraging overgaat.

Artikel 4

Deze bepaling komt overeen met de eis die in artikel 109, tweede lid, van de Waterschapswet aan het verslag inzake het onderzoek van de jaarrekening wordt gesteld. Dit is de enige eis die de Waterschapswet en de onderhavige modelverordening aan het verslag van de registeraccountant stellen.

Voor het overige wordt de inrichting van de verslagen aan de registeraccountant zelf overgelaten. Op de inhoud van de begrippen rechtmatigheid en doelmatigheid is in het algemeen deel van deze toelichting ingegaan.

Artikel 5

Dit artikel regelt de procedure die met betrekking tot de verslagen van de in deze verordening bedoelde controles dient te worden gevolgd. Van groot belang is de regeling dat de gecontroleerde ambtenaar de gelegenheid krijgt om zijn visie op het verslag kenbaar te maken, zodat dit bij de behandeling door het college van dijkgraaf en heemraden en het algemeen bestuur kan worden betrokken.

Naast de in deze verordening bedoelde controles oefent de registeraccountant vaak nog andere werkzaamheden binnen het waterschap uit. Deze worden vaak niet in opdracht van de bestuursorganen uitgevoerd maar in opdracht van het management. Het spreekt voor zich dat de verslagen die het resultaat van deze werkzaamheden zijn (bijvoorbeeld de managementletter) niet aan het college van dijkgraaf en heemraden, maar aan het management worden uitgebracht, tenzij daarover binnen het waterschap andere afspraken zijn gemaakt.

Artikel 6

Dit artikel benadrukt het feit dat externe controle niet goed mogelijk is zonder een goede inrichting, organisatie en een goed functioneren van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden.

Omgekeerd kunnen regels inzake de organisatie van de administratie en het beheer slechts doeltreffend zijn in samenhang met goede controleregels en een goede uitoefening van de controle. Niet voor niets bepaalt artikel 108 van de Waterschapswet dan ook, dat de door het algemeen bestuur van het waterschap inzake de organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden vast te stellen regels dienen te waarborgen dat aan de eisen van doelmatigheid en controle wordt voldaan.