Verordening op de organisatie van het financieel beheer van het waterschap Rijn en IJssel

Geldend van 28-03-2009 t/m heden

Intitulé

Verordening op de organisatie van het financieel beheer van het waterschap Rijn en IJssel

Volledige tekst Verordening op de organisatie van het financieel beheer van het waterschap Rijn en IJssel

Begripsbepaling

Artikel 1

  • In dit besluit wordt verstaan onder:

  • a. de administratie: het systematisch verzamelen, vastleggen en verwerken van gegevens gericht op het verstrekken van informatie ten behoeve van het besturen, beheren en functioneren van het waterschap en ten behoeve van de verantwoording die daarover moet worden afgelegd;

  • b. het beheer van vermogenswaarden: alle beheerdaden die voortvloeien uit het door het algemeen bestuur vastgestelde beleid en die gevolgen hebben voor de financiële middelen van het waterschap;

  • c. het financieel beheer: de administratie en het beheer van vermogenswaarden.

Organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden

Artikel 2

  • 1. Het college van dijkgraaf en heemraden stelt, met inachtneming van het gestelde in deze verordening, een regeling vast met betrekking tot de organisatie van het financieel beheer en biedt deze ter kennisneming aan het algemeen bestuur aan.

    De regeling bedoeld in het eerste lid omvat in elk geval:

    • a.

      een beschrijving van de functies van het financieel beheer, waarbij wordt aangegeven welke functies uit het oogpunt van de interne controle gescheiden dienen te worden;

    • b.

      procedurebeschrijvingen betreffende de onderdelen van het financieel beheer;

    • c.

      een regeling van de teken- en beschikkingsbevoegdheden;

    • d.

      een regeling van de beveiliging van programma- en gegevensbestanden;

    • e.

      voorschriften betreffende de periodieke verslaglegging.

  • 3. De in het eerste en tweede lid bedoelde regelingen dienen zodanig te worden opgesteld dat aan de eisen van controle, rechtmatigheid en doelmatigheid wordt voldaan.

  • 4. De registeraccountant van het waterschap wordt gehoord over het ontwerp van de voorschriften bedoeld in het eerste en tweede lid van dit artikel.

Artikel 3

Het college van dijkgraaf en heemraden wijst een ambtenaar aan - hierna te noemen de financiële ambtenaar – die zelfstandig verantwoordelijk is voor de uitvoering van de administratie en van het beheer van de vermogenswaarden van het waterschap.

Artikel 4

  • 1. De financiële ambtenaar is verantwoordelijk voor het voeren van de administratie van het waterschap.

  • 2. Als onderdeel van de in het eerste lid genoemde taak richt de financiële ambtenaar de financiële administratie van het waterschap in met inachtneming van de voor het waterschap van toepassing zijnde comptabiliteitsvoorschriften en voert deze zodanig dat de financiële rechten en verplichtingen, de ontvangsten en de betalingen, de vermogensrechten en -verplichtingen evenals de bezittingen en schulden van het waterschap juist en volledig blijken.

  • 3. Vanuit de administratie stelt de financiële ambtenaar alle informatie beschikbaar die de andere functionarissen van het waterschap ten behoeve van hun functioneren nodig hebben.

Artikel 5

  • 1. De secretaris-directeur van het waterschap draagt er zorg voor dat de financiële ambtenaar alle door het algemeen bestuur en het college van dijkgraaf en heemraden genomen besluiten waaraan financiële gevolgen verbonden zijn ontvangt.2.

  • 2. Aan de financiële ambtenaar worden tijdig alle overige gegevens en stukken verstrekt die hij ten behoeve van een juiste verzorging van de financiële administratie, de verslaglegging en het beheer van de vermogenswaarden nodig heeft.

Artikel 6

  • De financiële ambtenaar draagt er zorg voor dat:

  • 1. tijdig voorstellen tot wijziging van de regeling bedoeld in artikel 2 van dit besluit, aan het college van dijkgraaf en heemraden worden gedaan, indien daartoe naar zijn mening aanleiding bestaat;

  • 2. aan het college van dijkgraaf en heemraden tijdig voorstellen worden gedaan voor het verzekeren van de financiële risico's die verband houden met de taakuitoefening van het waterschap;

  • 3. de uit rechten en verplichtingen van het waterschap voortspruitende invorderingen en betalingen tijdig in behandeling worden genomen met uitzondering van de belastingvorderingen;

  • 4. tijdig voorstellen aan het college van dijkgraaf en heemraden worden gedaan met betrekking tot de financiering van de activiteiten van het waterschap;

  • 5. het beheer van de geldmiddelen van het waterschap doelmatig wordt gevoerd.

Artikel 7

  • 1. De bepaling van de posten van de begroting, waarop de inkomsten en uitgaven worden geboekt, geschiedt in overeenstemming met de desbetreffende bestuursbesluiten.

  • 2. Indien de door de daartoe bevoegde ambtenaren gegeven aanwijzingen op de desbetreffende stukken niet in overeenstemming zijn met de post of posten waarop verantwoording naar het oordeel van de financiële ambtenaar dient te geschieden, doet deze daarvan door tussenkomst van de secretaris-directeur, mededeling aan het college van dijkgraaf en heemraden.

Artikel 8

  • 1. De betalingen geschieden op grond van gefiatteerde betalingsbescheiden.

  • 2. De hieruit voortvloeiende betalingsopdrachten worden voorzien van de handtekeningen van tenminste twee daartoe aangewezen personen.

De ontwerp-jaarrekening van het waterschap

Artikel 9

  • 1. De ontwerp-jaarrekening van het waterschap en het daarbij behorende verslag ter verantwoording van het financieel beheer worden opgemaakt en ondertekend door de financiële ambtenaar.

  • 2. De ontwerp-jaarrekening en het verslag ter verantwoording van het financieel beheer worden samen met het verslag van de registeraccountant zoals bedoeld in artikel 109, tweede lid, van de Waterschapswet, aan het college van dijkgraaf en heemraden aangeboden.

  • 3. Indien de financiële ambtenaar, op grond van zijn verantwoordelijkheid voor de financiële administratie, meent de ontwerp-jaarrekening en het verslag ter verantwoording van het financieel beheer niet te kunnen ondertekenen, vindt de in het tweede lid van dit artikel bedoelde aanbieding plaats onder overlegging van een verslag van de bevindingen van de financiële ambtenaar.

Artikel 10

Indien het college van dijkgraaf en heemraden de ontwerp-jaarrekening, het verslag ter verantwoording van het financieel beheer en het verslag van de registeraccountant bedoeld in artikel 109, tweede lid, van de Waterschapswet aanvaardt, strekt dit mede tot décharge van de financiële ambtenaar, behoudens later in rechte gebleken valsheid in bewijsstukken of andere onregelmatigheden.

Slotbepalingen

Artikel 11

  • 1. De verordeningen met betrekking tot de organisatie van de administratie en van het beheer van de vermogenswaarden van het waterschap Rijn en IJssel d.d. 23 oktober 1997 vervalt, met dien verstande dat zij van kracht blijven ten aanzien van de jaren waarvoor zij hebben gegolden.

  • 2. Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 januari 2007.

  • 3. Deze verordening kan worden aangehaald als Verordening op de organisatie van het financieel beheer van het waterschap Rijn en IJssel.

Toelichting op de Verordening op de organisatie van het financieel beheer van het waterschap Rijn en IJssel

Inleiding

Krachtens de artikelen 108 en 109 van de Waterschapswet moet het algemeen bestuur van het waterschap één verordening vaststellen die betrekking heeft op de organisatie van het financieel beheer en één die betrekking heeft op de controle die op het financieel beheer wordt uitgeoefend.

Artikel 108 van de Waterschapswet en de interpretatie die daaraan in de verordening is gegeven

  • Artikel 108 van de Waterschapswet, dat de verplichting tot het vaststellen van de verordening betreffende de organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden bevat, luidt:

  • 1. Het algemeen bestuur stelt bij verordening regels vast met betrekking tot de organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden. Deze regels dienen te waarborgen dat aan de eisen van rechtmatigheid, doelmatigheid en controle wordt voldaan.

  • 2. De verordening wordt, binnen twee weken, na vaststelling toegezonden aan gedeputeerde staten.

  • 3. De administratie en het beheer, bedoeld in het eerste lid, worden verricht door ingevolge die verordening aan te wijzen ambtenaren. De secretarisdirecteur kan niet worden aangewezen, behoudens ontheffing van gedeputeerde staten.

  • 4. De regels bedoeld in het eerste lid, voorzien in een financieringsstatuut, waarin in ieder geval regels zijn opgenomen ten aanzien van:

    • a.

      de algemene doelstellingen en de te hanteren richtlijnen en limieten van de financieringsfunctie;

    • b.

      de administratieve organisatie van de financieringsfunctie, waaronder begrepen taken en bevoegdheden, de verantwoordingsrelaties en de bijbehorende informatievoorziening.

  • 5. Gedeputeerde staten kunnen te allen tijde een onderzoek instellen naar de wijze waarop de administratie en het beheer, bedoeld in het eerste lid, worden gevoerd.

  • Het eerste lid van artikel 108 bepaalt dat de verordening regels dient te bevatten betreffende de organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden. Omdat de Memorie van Toelichting van de Waterschapswet (TK 1986-1987, 19995, nr. 3) onvoldoende duidelijk maakt hoe de begrippen ‘de administratie’ en ‘het beheer van vermogenswaarden’ moeten worden geïnterpreteerd, is de begripsbepaling opgenomen in artikel 1 van de verordening. De twee begrippen worden wel samengevat met de term ‘financieel beheer’ of ‘financieel management’.

  • Voor het begrip ‘de administratie’ is uitgegaan van de volgende, algemeen gangbare definitie:

  • ‘het systematisch verzamelen, vastleggen en verwerken van gegevens gericht op het verstrekken van informatie ten behoeve van het besturen, beheren en functioneren van een huishouding en ten behoeve van de verantwoording die daarover moet worden afgelegd.'

  • Uit deze omschrijving kan worden opgemaakt dat het doel van ‘de administratie’ tweeledig is, namelijk:

  • a. het verschaffen van informatie om een zo goed mogelijk beheer mogelijk te maken (prospectief element);

  • b. het afleggen van verantwoording over het gevoerde beheer (retrospectief element).

  • Het begrip ‘het beheer van vermogenswaarden’ is gedefinieerd als ‘alle beheerdaden die voortvloeien uit het door het algemeen bestuur vastgestelde beleid en die gevolgen hebben voor de financiële middelen van het waterschap’.

  • Het financieel beheer van een waterschap omvat ondermeer alle beleids- en beheerdaden die tot bestedingen leiden, het doen van betalingen, het beheer van de geldmiddelen, het geven van kwijting voor ontvangst, het invorderen van de belastingen en overige inkomsten, het voeren van de administratie, de controle op de waterschapsfinanciën en de advisering over genoemde zaken. In de organisatie van het financieel beheer zullen al deze taken moeten worden betrokken.

  • Artikel 108 van de Waterschapswet bevat ook de norm waaraan de in de verordening vast te leggen regels met betrekking tot de organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden moeten voldoen, namelijk het voldoen aan de eisen van rechtmatigheid, doelmatigheid en controle. Met het begrip ‘controle’ wordt het verband gelegd met artikel 109 van de Waterschapswet. In artikel 109 wordt namelijk bepaald dat het algemeen bestuur van het waterschap ook een verordening dient vast te stellen met betrekking tot de controle op de administratie en op het beheer van vermogenswaarden, waarin wordt gewaarborgd dat de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de administratie en het beheer worden getoetst. Uit het voorgaande kan de conclusie worden getrokken dat de organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden aan de eisen van controle, rechtmatigheid en doelmatigheid moet voldoen. De Waterschapswet en de Memorie van Toelichting daarvan maken echter onvoldoende duidelijk wat deze eisen inhouden. De Memorie van Toelichting bevat slechts de opmerking dat het aan het waterschapsbestuur zelf kan worden overgelaten nadere invulling aan deze eisen te geven. Omdat dit de waterschapsbesturen weinig houvast biedt en omdat de eisen van wezenlijk belang zijn voor de wijze waarop de organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden binnen een waterschap kan worden vormgegeven, zijn deze eisen in het kader van deze verordening nader omschreven.

  • De ‘eis van controle’ houdt in dat de administratie en het beheer van vermogenswaarden binnen een waterschap zodanig moeten worden georganiseerd, dat voldaan wordt aan de eisen die de interne controle stelt en dat een goede (externe) controle-uitoefening mogelijk wordt. Aan de interne controle en de eisen die dit aan de organisatie stelt, wordt in deze toelichting een aparte paragraaf gewijd.

  • Controle is inherent aan een goed beheer van de financiën van het waterschap. Regelmatig dient te worden nagegaan of de door het algemeen bestuur en het college van dijkgraaf en heemraden verstrekte opdrachten zijn uitgevoerd en hoe ze zijn uitgevoerd. Om deze controle mogelijk te maken, dienen de opdrachten systematisch en volledig te worden vastgelegd. De controle omvat ook toetsing van de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de administratieve verantwoording en van het beheer van vermogenswaarden.

  • De ‘eis van rechtmatigheid’ houdt in dat de administratieve verantwoording en het beheer van vermogenswaarden juist dienen te zijn. Het begrip ‘juistheid’ kent twee aspecten die samen het begrip rechtmatigheid dekken, namelijk de formele juistheid en de materiële juistheid. De formele juistheid betreft de vraag of de geadministreerde handelingen zijn verricht binnen het kader van de bevoegdheid van de handelende personen en overeenkomstig de daarvoor gegeven voorschriften. De materiële juistheid heeft betrekking op de vraag of de administratie en de administratieve verantwoording overeenstemmen met de werkelijkheid en op de eis dat het beheer van vermogenswaarden ordelijk en controleerbaar moet zijn vormgegeven. De rechtmatigheideis houdt derhalve in dat de administratie en de daarop gebaseerde verantwoording zowel aan de formele als aan de materiële juistheid moeten voldoen.

  • De ‘doelmatigheidseis’ houdt in dat het college van dijkgraaf en heemraden binnen het kader van het door het algemeen bestuur vastgestelde beleid een zo doelmatig mogelijk beheer moet voeren.Het begrip ‘doelmatig’ wordt daarbij gedefinieerd als ‘de mate waarin de te leveren prestaties bij gegeven doelstellingen met inzet van zo weinig mogelijk middelen zijn bereikt’. Om een doelmatig beheer te kunnen voeren, zal er een aantal organisatorische maatregelen moeten worden genomen. Een voorbeeld daarvan is regelmatige meting en toetsing van de effecten van het gevoerde beheer, waartoe ondermeer registratie van de door het waterschap geleverde prestaties dient plaats te vinden.

De organisatie van het financieel beheer van waterschappen

Het doel van het financieel beheer van waterschappen is het voeren van de financiële huishouding van het waterschap overeenkomstig het door het algemeen bestuur vastgestelde beleid.

Binnen een waterschap oefent het algemeen bestuur het budgetrecht uit. Dit komt tot uitdrukking in het vaststellen van de begroting en de begrotingswijzigingen. Nadat het algemeen bestuur de begroting heeft vastgesteld, krijgt het college van dijkgraaf en heemraden mandaat voor de uitvoering van het financieel beleid.

Voor het op grond van dit financieel beleid gevoerde financieel beheer is het college van dijkgraaf en heemraden verantwoording schuldig tegenover het algemeen bestuur. Dit gebeurt door het overleggen van bestuursrapportages en de jaarrekening, het daarbij behorende verslag ter verantwoording van het financieel beheer en het verslag dat ingevolge artikel 109, tweede lid, door de registeraccountant van het waterschap wordt uitgebracht.

Voor de uitoefening van het financieel beheer beschikt het college van dijkgraaf en heemraden over het ambtelijk apparaat van het waterschap. Omdat een belangrijk deel van de financiële middelen van het waterschap door de technische afdelingen wordt aangewend, heeft de organisatie van het financieel beheer niet alleen betrekking op de administratieve afdelingen van het waterschap, maar op het gehele ambtelijk apparaat.

Deze verordening beoogt de waterschappen een kader te verschaffen voor de regeling van het financieel beheer in een verordening. De verordening bevat geen voorgeschreven model voor de organisatie van het financieel beheer, maar bepaalt (in artikel 2) slechts dat het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap deze organisatie middels een regeling dient vast te leggen. Ieder waterschap zal de organisatie, uitgaande van de eigen omstandigheden en verdeling van de verschillende taken met hun bevoegdheden en verantwoordelijkheden zelf moeten ontwerpen.

In het voorafgaande is al opgemerkt dat de organisatie van het financieel beheer betrekking heeft op de totale financiële huishouding van het waterschap. Ingevolge artikel 2 van de verordening dient de organisatie van het financieel beheer te worden beschreven, waarbij ondermeer de werkprocedures die in het kader van het financieel beheer een rol spelen worden vastgelegd. Aan de hand van de beschrijving van de organisatie en van de werkprocedures kan worden beoordeeld of een juiste verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden tot stand is gebracht. Bij de beoordeling daarvan zullen inzichten een rol spelen omtrent ondermeer:

- de beslissingsbevoegdheid van functionarissen op verschillend hiërarchisch niveau in samenhang met de bevoegdheden op grond van hun taken;

- de controleverplichtingen van de onderscheiden functionarissen op grond van door hen aan andere medewerkers gemandateerde bevoegdheden;

- de informatie die betrokkenen nodig hebben;

- de betekenis die moet worden toegekend aan de mate van betrouwbaarheid en nauwkeurigheid van informatie en de periodiciteit daarvan;

- de communicatiebehoeften die uit één en ander voortvloeien.

Zoals deze opsomming aangeeft, vraagt ook de wijze van informatievoorziening aandacht in het kader van de organisatie van het financieel beheer. De voorziening in informatie is een aangelegenheid die de algemene beleidsuitvoering van het waterschap regardeert. De informatiebehoefte strekt dan ook verder dan de gegevens van de financiële administratie. Het ligt in de rede dat bij de organisatie van het financieel beheer de totale administratieve organisatie van het waterschap aan de orde komt uit de optiek van het algehele functioneren van de waterschapsorganisatie.

De financiële ambtenaar

In artikel 3 van de verordening wordt de zelfstandige verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het financieel beheer toegewezen aan de financiële ambtenaar. In de artikelen 4, 6, 7 en 9 van de verordening worden deze taken nader omschreven.

Kort samengevat betreft dit:

a. het verstrekken van beleidsadviezen op het gebied van het financieel beheer (adviserende taak);

b. het voeren van de administratie en het samenstellen van de verantwoording daarover (registrerende taak).

Deze twee taken overlappen elkaar grotendeels. Een functioneel onderscheid of splitsing van de taken, bijvoorbeeld in een comptabele (registrator) en een manager financiën (adviseur), komt in de regel niet tot zijn recht. Opgemerkt moet worden dat de twee taken daardoor ineen kunnen vloeien, wat uit het oogpunt van interne controle (functiescheiding) bezwaarlijk kan zijn. Aangezien het bij de adviserende functie van de financiële ambtenaar echter vooral om toetsing van voorstellen gaat en minder om het zelf doen van voorstellen, is dit bezwaar niet zo groot.

Uit bovengenoemd takenpakket blijkt voldoende dat de financiële ambtenaar ten behoeve van de beleidsvoorbereiding en -uitvoering slechts goed zal kunnen functioneren, indien deze op financieel gebied als de ‘centrale’ van het waterschap wordt gezien. Voor een goede beoordeling van de financiële mogelijkheden zal de financiële ambtenaar tijdig moeten beschikken over relevante informatie uit alle sectoren van het waterschap.

De positie van de secretaris-directeur in het kader van het financieel beheer

Ingevolge artikel 55 van de Waterschapswet is de secretaris-directeur degene binnen het ambtelijk apparaat van het waterschap die het algemeen bestuur, het college van dijkgraaf en heemraden en de voorzitter ter zijde staat bij de uitoefening van hun taak. In het kader van het financieel beheer zal deze bepaling in de praktijk inhouden dat de secretaris-directeur van het waterschap verantwoordelijk is voor het doen van een voorstel aan het college van dijkgraaf en heemraden betreffende de organisatie van het financieel beheer. Dit houdt in dat hij verantwoordelijk is voor het ontwerpen van een concept-regeling waarin de organisatie van het financieel beheer wordt vastgelegd.

Krachtens artikel 108, derde lid, van de Waterschapswet mag de secretaris-directeur, behoudens ontheffing van gedeputeerde staten, niet worden aangewezen voor de uitvoering van de taken in het kader van het financieel beheer. De Memorie van Toelichting van de wet legt uit dat deze bepaling is opgenomen, omdat de secretaris-directeur als beleidsadviseur van het college van dijkgraaf en heemraden een zekere invloed kan uitoefenen op het financieel beheer van het waterschap. Voor de uitvoering van het financieel beheer moeten daarom andere ambtenaren dan de secretaris-directeur worden aangewezen. In de verordening wordt de financiële ambtenaar met deze taken belast.

Tot het financieel beheer behoort ook de advisering over de financiële aspecten van beleidsvoorstellen die aan het college van dijkgraaf en heemraden worden voorgelegd. Gelet op zijn zelfstandige verantwoordelijkheid zal de financiële ambtenaar in beginsel degene binnen het waterschap moeten zijn die met deze taak wordt belast. Bij de voorbereiding van beleidsadviezen zal de financiële ambtenaar zich richten op ondermeer aspecten van bedrijfseconomische aard en de liquiditeitspositie van het waterschap. De kwaliteit van de advisering van de financiële ambtenaar wordt bevorderd indien deze in een vroeg stadium bij de voorbereiding van beleidsadviezen wordt betrokken. Het oordeel van de financiële ambtenaar dient bij voorkeur in het voorstel te worden verwerkt, zodat er sprake is van een integraal advies.

Het voorgaande betekent overigens niet dat de financiële ambtenaar zijn goedkeuring moet geven aan ieder voorstel dat vanuit het ambtelijke apparaat aan het college van dijkgraaf en heemraden wordt voorgelegd en ook niet dat de financiële ambtenaar bij ieder voorstel aan het college van dijkgraaf en heemraden een afzonderlijk advies inbrengt.

Interne controle

Onder interne controle wordt verstaan de controle die het college van dijkgraaf en heemraden moet uitoefenen om de verantwoording voor de gang van zaken in de organisatie te kunnen dragen. Het doel van de interne controle is het verkrijgen van zekerheid over de rechtmatigheid en doelmatigheid van handelingen en werkzaamheden. De interne controle is er op gericht in handelingen of werkzaamheden een controlerend element te leggen, zodat daarmee direct of indirect controle wordt uitgeoefend op één of meer andere handelingen. De uitoefening van deze controle verzekert een objectieve berichtgeving en juiste verslaglegging in de administratie. De basisgegevens in de administratie en de verwerking daarvan vormen het uitgangspunt voor het nemen van veel beslissingen en voor het uitoefenen van controle op het waterschapsgebeuren.

Gelet op het bovenstaande moet de interne controle in beginsel overal aanwezig zijn, niet zo zeer in de vorm van een speciaal daarvoor aangewezen functionaris die op elke handeling toeziet, maar juist in de handelingen zelf. De mogelijkheden van de interne controle, die op werkverdeling en de samenhang tussen werkzaamheden is gebaseerd, hangen sterk af van de omvang van het waterschap, respectievelijk van de administratie. In een klein waterschap zullen deze mogelijkheden gering zijn en voornamelijk bestaan uit ‘opzettelijke controles’. In een groot waterschap met een gedetailleerde verdeling en een logische groepering van werkzaamheden zullen de mogelijkheden eenvoudiger toepasbaar zijn.

In artikel 2, tweede lid onder a, van de verordening wordt bepaald dat de organisatie van het financieel beheer vanuit het oogpunt van de interne controle zodanig moet worden opgezet, dat daarin een functiescheiding is aangebracht. Functiescheiding houdt in dat er bij de verdeling van taken op gelet moet worden dat bij voorkeur geen werkzaamheden en verantwoordelijkheden in één taak worden verenigd die elkaar ‘kwaad’ kunnen doen. In de Memorie van Toelichting van de Waterschapswet is vermeld dat de volgende functies bij het vormgeven van de organisatie van het financieel beheer bij voorkeur moeten worden gescheiden:

- de financiële beheerfunctie (de beherende functie): het beschikken over de geldmiddelen van het waterschap (doen van opdrachten die tot bestedingen lijden, aangaan van verplichtingen);

- de administratieve functie (de registratieve functie): het voeren van de administratie van het waterschap;

- de kassiersfunctie (de bewarende functie): het bewaren van de girale gelden van het waterschap.

De rol van de controller binnen het financieel beheer

De controller valt rechtstreeks onder verantwoordelijkheid van de secretaris-directeur.

In artikel 2, lid 3, wordt vermeld dat het financieel beheer dusdanig moet worden opgesteld dat aan de eisen van controle, rechtmatigheid en doelmatigheid wordt voldaan. De doelmatigheidseis houdt in dat het college van dijkgraaf en heemraden binnen het kader van het door het algemeen bestuur vastgesteld beleid een zo doelmatig mogelijk beheer moet vormen. Het begrip doelmatig wordt hierbij gedefinieerd als ‘de mate waarin de te leveren prestaties bij gegeven doelstellingen met een inzet van zo weinig mogelijk middelen zijn bereikt’. De controller van het waterschap heeft hierin een voorwaardenscheppende, adviserende en toetsende rol.

De beherende functie: het beschikken over de middelen van het waterschap

Het beschikken over de begrotingskredieten behoort in beginsel tot de bevoegdheden van het college van dijkgraaf en heemraden en zal in het algemeen met het stellen van daarbij in acht te nemen beperkingen worden overgedragen aan functionarissen in het ambtelijk apparaat. Een belangrijk aspect van de interne controle hierbij is dat de bevoegdheden van deze functionarissen tot het geven van bestellingen en/of opdrachten (aard, voorwaarden en limiet van de bestellingen c.q. opdrachten) schriftelijk worden vastgelegd.

De financiële ambtenaar, als functionaris die belast is met de registrerende functie, dient er op toe te zien dat de bij hem ingediende stukken aan de daaraan te stellen eisen voldoen. In alle gevallen zal moeten blijken dat hij er zich van heeft overtuigd dat deze stukken gecontroleerd zijn en aan de eisen voldoen. Zo dient hij er bijvoorbeeld voor te zorgen dat getekende betalingsbewijzen niet in handen kunnen vallen van functionarissen die voordeel kunnen hebben van wijzigingen daarin.

De verantwoordelijkheid van het college van dijkgraaf en heemraden voor het beheer van het waterschap brengt met zich mee dat dit college toezicht uitoefent op de uitvoering van het financieel beheer. Dit kan bijvoorbeeld vorm worden gegeven door de betrokken functionarissen te verplichten tot periodieke rapportering (burap).

De kassiersfunctie: bewaring van de middelen van het waterschap

Het is gebruikelijk dat een medewerker van de financiële afdeling als deel van de werkzaamheden de functie van kassier vervult. De kassier is uitsluitend bewaarder van de girale gelden van het waterschap. Het initiatief tot het afgeven c.q. ontvangen van girale gelden mag nooit van deze functionaris zelf uitgaan. De kassier mag geen invloed uitoefenen op de mutaties van zijn voorraden: de bank-/girotegoeden. De kassier mag de geldmiddelen uitsluitend regelen ingevolge schriftelijke opdrachten. Voor betalingen betekent dit bijvoorbeeld dat hiervoor een schriftelijke opdracht noodzakelijk is, welke bestaat uit een voor akkoord getekende betalingsopdracht in welke vorm dan ook.

Er kan alleen gebruik worden gemaakt van de diensten van banken en girodienst. Door deze maatregelen wordt de bewarende functie van het financieel beheer grotendeels door banken en girodienst uitgeoefend. De controle op de juistheid van de verwerking van de dagelijks via de giraal binnengekomen gelden, evenals de boeking daarvan, blijft uiteraard tot de taak van de financiële ambtenaar behoren.

Zoals al werd opgemerkt is de kassier voor alles bewaarder van gelden en geldswaarde papieren. Er wordt van uitgegaan dat in de financiële administratie de registratie van de vorderingen is geschied vóórdat de werkelijke ontvangst bij de kassier plaatsvindt. Door de kassier kan dan de afboeking van de ontvangsten plaatsvinden.

De betalingen De organisatie van de betalingen moet gericht zijn op het voorkomen van onrechtmatige betalingen en op het zo doelmatig mogelijk verrichten van het betalingsverkeer van het waterschap. In artikel 8 van de verordening wordt bepaald dat de betalingsopdrachten voor bank of giro voorzien dienen te worden van de handtekening van tenminste twee daartoe aangewezen personen. Voordat deze personen hun handtekening plaatsen, zullen zij de betalingsopdrachten aan de hand van de facturen moeten controleren op de juistheid van de tenaamstelling, het rekeningnummer en het bedrag. Dat deze interne controlehandelingen zijn verricht moet blijken uit een verklaring met handtekening of paraaf op de kopie-betalingsopdracht. Vanzelfsprekend neemt degene die de betalingsopdrachten maakt een bijzondere positie in, omdat deze persoon in principe de mogelijkheid heeft om onrechtmatige betalingen te initiëren. Het nemen van de geschetste controlemaatregelen moet dan ook als een absolute noodzaak gezien worden, waarbij uiteraard afhankelijk van de grootte van de organisatie variaties kunnen voorkomen.

Budgetbewaking

Een bijzonder aspect van de administratieve functie is budgetbewaking. Ten behoeve hiervan dienen de betrokken functionarissen regelmatig op de hoogte te worden gehouden van de stand van de diverse budgetten. Het doel van deze informatie is op de verschillende niveaus in de organisatie, die gegevens te verstrekken die op dat niveau belangrijk zijn, met een snelheid en frequentie die bij dat niveau passen en in een vorm die aanspreekt. Wat de administratie betreft moet worden opgemerkt dat bij de bedrijfssignaleringsadministratie de snelheid prevaleert; dit in tegenstelling tot de comptabele administratie, waar de nadruk op accuratesse ligt. Vooral door het toepassen van geautomatiseerde gegevensverwerking zijn er mogelijkheden geopend om te komen tot integratie van deze op verschillende behoeften gerichte informatieverzorgingsprocessen. De verantwoording voor het tijdig verstrekken van doelmatige overzichten van de administratieve gegevens ten behoeve van de budgetbewaking ligt bij de financiële ambtenaar (artikel 4, derde lid).

Bij de periodieke verstrekking van gegevens ten behoeve van de bewaking van budgetten kunnen verschillende niveaus worden onderscheiden: naar een volledig beeld, dat wil zeggen alle specificaties; naar een gecomprimeerd beeld, dat wil zeggen naar onder- en overschrijdingen die een bepaalde limiet te boven gaan, en naar een totaalbeeld per organisatie-onderdeel van bijvoorbeeld gebudgetteerde bedragen en de werkelijke saldi. De complete informatie is in het algemeen bestemd voor uitvoerende functionarissen, terwijl gecomprimeerde overzichten meestal aan managers, directeuren en het college van dijkgraaf en heemraden worden verstrekt. In het algemeen zijn gecomprimeerde overzichten met daarbij een inschatting van de grote lijnen het meest doelmatig.

Hierdoor wordt het patroon van de uitgaven zichtbaar gemaakt, terwijl in bijzondere gevallen alsnog een gedetailleerde analyse kan worden gemaakt.

De mogelijkheden tot effectief gebruik van informatie als grondslag voor het nemen van beslissingen zijn ondermeer afhankelijk van de mate van delegatie van beslissingsbevoegdheden. Wanneer de leiding onvoldoende delegeert, in organisatorische zin, zal deze spoedig verdrinken in een hoeveelheid van cijfers, met als gevolg dat het cijfermateriaal onvoldoende productief wordt gemaakt.

Artikelsgewijs

Artikel 2

Tot de taak van het college van dijkgraaf en heemraden behoort het beheren van de inkomsten en uitgaven van het waterschap evenals de controle op het geldelijk beheer. Het is dan ook het college van dijkgraaf en heemraden dat de regeling betreffende de organisatie van het financieel beheer vaststelt. Een goede organisatie van het financieel beheer is slechts mogelijk indien de organisatie van het waterschap duidelijk is omschreven, niet alleen ten aanzien van de technische grondslagen maar ook wat betreft de leiding en verantwoordelijkheden op alle niveaus. In het kader van de regeling van de organisatie van het financieel beheer voert het echter te ver om een beschrijving van die organisatie te geven. In het kader van het financieel beheer heeft de administratie tot taak een zodanige registratie te vervullen dat op basis daarvan controle en analyse van het gehele bedrijfsgebeuren kan plaatsvinden.

In het tweede en derde lid van dit artikel is aangegeven aan welke eisen de regeling betreffende de organisatie van het financieel beheer in elk geval dient te voldoen. De beschrijving van de functies van het financieel beheer en de financiële administratie, zoals genoemd in letter a, heeft betrekking op de zeven functies die bij het financieel beheer worden onderscheiden, te weten:

1. de beherende functie;

2. de administratieve functie;

3. de bewarende functie;

4. de controlerende functie;

5. de financiële beleids- en beheerfunctie;

6. de bedrijfseconomische functie;

7. de prognose functie.

Het derde lid van dit artikel is afgeleid uit bepalingen uit de artikel 108 en 109 van de Waterschapswet.

In deze artikelen wordt namelijk bepaald dat de verordening op het financieel beheer dient te waarborgen dat aan de eisen van rechtmatigheid, doelmatigheid en controle wordt voldaan. Uiteraard geldt dit ook voor de regeling van de organisatie van het financieel beheer, die als uitvloeisel van de verordening moet worden vastgesteld. In het algemene deel van deze toelichting zijn de genoemde eisen nader uitgewerkt.

Tussen de organisatie van het financieel beheer en de externe controle bestaat een nauwe relatie. Het vierde lid geeft aan dat de registeraccountant van het waterschap tijdig om advies moet worden gevraagd over de vast te stellen regeling van het financieel beheer. Tijdig wil hier zeggen voorafgaand aan de vaststelling door het college van dijkgraaf en heemraden.

Artikel 3

Dit artikel vindt zijn basis in artikel 108, derde lid, van de Waterschapswet, waarin wordt bepaald dat er in de verordening aparte functionarissen, niet zijnde de secretaris-directeur, moeten worden aangewezen voor het verrichten van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden. In dit artikel wordt de zelfstandige verantwoordelijkheid voor de uitvoering van deze taken gelegd bij de financiële ambtenaar.

In de loop der jaren is de registrerende functie van boekhouder of ontvanger geëvolueerd tot financiële ambtenaar en omvat deze een groter scala van taken dan voorheen. Zo geschiedt het beheer van het waterschap thans mede door middel van gegevens uit de administratie (zie hiervoor ook de toelichting op het volgende artikel).

Artikel 4

De informatiestroom naar het college van dijkgraaf en heemraden is te onderscheiden in twee componenten, te weten:

- informatie die betrekking heeft op te nemen beslissingen;

- informatie over de uitvoering van genomen beslissingen. De eis die aan deze informatie wordt gesteld is dat deze juist, volledig en tijdig het college van dijkgraaf en heemraden moet bereiken. Dit impliceert dat de daarmee verband houdende werkzaamheden zodanig worden georganiseerd dat aan deze eis kan worden voldaan. De huidige bestuurlijke informatievoorziening heeft zich ontwikkeld uit de conventionele financiële administratie. Dit betekent niet automatisch dat de financiële ambtenaar, als verantwoordelijke voor de financiële administratie, alleen verantwoordelijk is voor het beleid ten aanzien van de inrichting en het functioneren van het informatiesysteem. De administratie in de huidig ontwikkelde vorm raakt vitale belangen van alle onderdelen van het waterschap en speelt een belangrijke rol in de taakvervulling van de beleids- en beheerorganen en controlerende en toezichthoudende functionarissen.

Bij de uitoefening van de comptabele taak gaat het er in de eerste plaats om de waarheid te dienen. Het in strijd met de waarheid bepaalde boekingen verrichten of doen verrichten is niet aanvaardbaar.

De objectiviteit staat voorop en daarom dient de financiële ambtenaar in het algemeen geen beheer- of bewaringsbevoegdheden te bezitten.

In tegenstelling tot het beheer van de geldmiddelen is de beleidsadviserende taak wel verenigbaar met het voeren van de administratie. De taak van bedrijfseconomisch adviseur past logisch bij de financiële ambtenaar gezien zijn positie als verantwoordelijke voor de uitvoering van het financieel beheer en als hoofd van de (financiële) administratie.

Artikel 5

Het eerste lid van dit artikel regelt de informatieplicht aan de financiële ambtenaar teneinde deze in staat te stellen om een volledige registratie te kunnen voeren. Tevens dient hij/zij zich te kunnen beroepen op de bevoegdheid tot het stellen van vragen aan alle functionarissen met betrekking tot in beginsel alles wat in de waterschapshuishouding voorvalt. Het spreekt van zelf dat de financiële ambtenaar tactvol en voorzichtig met zijn ondervragingsbevoegdheid moet omgaan. Omdat de bevoegdheid zich richt op alle functionarissen van het waterschap, dient deze bevoegdheid in het uiterste geval gedekt te worden door de hoogste leiding.

Artikel 6

Dit artikel regelt de algemene verantwoordelijkheid van de financiële ambtenaar met betrekking tot die maatregelen die nodig zijn voor een goede organisatie van het financieel beheer. Het bepaalde in het eerste lid beoogt te voorkomen dat er als gevolg van wijzigingen in de loop van de tijd gekunstelde constructies ontstaan die de uitgangspunten van de organisatie van het financieel beheer geweld aan doen. Het derde lid legt de bevoegdheid tot het nemen van invorderingsmaatregelen, behoudens belastingvorderingen expliciet bij de financiële ambtenaar. De manager belastingen is aangewezen als ambtenaar belast met de heffing en invordering van waterschapsbelastingen.

De in het vijfde lid bedoelde maatregelen zijn vooral gericht op het voorkomen van renteverliezen.

Artikel 7

Met het bepaalde in dit artikel wordt beoogd waarborgen te verschaffen voor de betrouwbaarheid van de registratie en van de te verstrekken informatie aan de beleids- en beheerorganen van het waterschap.

Artikel 8

Ter verzekering van de rechtmatigheid van de betalingsopdrachten voor bank en giro zijn maatregelen van interne controle noodzakelijk zoals functiescheiding en voorafgaande goedkeuring. De juistheid van de betalingsbescheiden zoals facturen en dergelijke zal daarbij blijken uit de aanwezigheid van alle paragrafen c.q. handtekeningen die de interne controle eist. De feitelijk te verrichten handelingen zijn sterk afhankelijk van de systematiek van verwerking die door het waterschap wordt toegepast.

Artikel 9

Het spreekt van zelf dat in het kader van de organisatie van het financieel beheer wordt geregeld door wie de werkzaamheden worden verricht die verbonden zijn aan het opstellen van de ontwerp-jaarrekening en het daarbij behorende verslag ter verantwoording van het financieel beheer.

Conform artikel 22 van de ‘comptabiliteitsvoorschriften waterschappen’ dient het verslag in elk geval te bevatten:

- een analyse van belangrijke afwijkingen tussen de primitieve begroting en de jaarrekening;

- in geval van een positief saldo op de jaarrekening een voorstel voor de bestemming hiervan of in geval van een negatief saldo op de jaarrekening een voorstel voor de wijze waarop dit tekort zal worden gedekt;

- een beschouwing over de lopende investeringen;

- een toelichting op de financieringsstructuur van het waterschap.

Het verslag kan onderdeel uitmaken van de ontwerp-jaarrekening.

Gezien zijn comptabele taak behoren deze werkzaamheden te worden verricht onder de verantwoordelijkheid van de financiële ambtenaar met in achtneming van de geldende wettelijke voorschriften. De financiële ambtenaar draagt de verantwoording dat de cijferopstelling in de ontwerp-jaarrekening in overeenstemming is met de comptabele administratie, wat tot uitdrukking komt in zijn ondertekening van dit stuk bij de aanbieding aan het college van dijkgraaf en heemraden. Het kan voorkomen dat het college van dijkgraaf en heemraden ten aanzien van de inhoud of de inrichting van de ontwerp-jaarrekening een standpunt heeft dat afwijkt van de opvattingen van de financiële ambtenaar. Indien in deze gevallen niet tot overeenstemming kan worden gekomen, maakt de financiële ambtenaar de ontwerp-jaarrekening en het verslag op in overeenstemming met de door het college van dijkgraaf en heemraden gegeven aanwijzingen. Immers, de ontwerp-jaarrekening is uiteindelijk een verantwoording van het gevoerde beheer van het college van dijkgraaf en heemraden aan het algemeen bestuur. Het derde lid geeft de financiële ambtenaar de mogelijkheid om zijn afwijkende standpunt mede te delen, waardoor gestalte wordt gegeven aan zijn verantwoordelijkheid voor een correcte verslaglegging.

Artikel 10

Dit is een bepaling die vooraf gaat aan artikel 106, vijfde lid, van de Waterschapswet, waar wordt bepaald dat de vaststelling van de jaarrekening door het algemeen bestuur de leden van het college van dijkgraaf en heemraden ontlast ten aanzien van het in de jaarrekening verantwoorde financieel beheer. Voorafgaand hieraan strekt het aanvaarden van de ontwerp-jaarrekening door het college van dijkgraaf en heemraden, wat tot uitdrukking komt in het aanbieden aan het algemeen bestuur, tot décharge van de financiële ambtenaar.