Brandpreventiebeleid bestaande bouw gemeente Moerdijk 2016

1.1 Inleiding

Gemeenten hebben de zorg voor brandveiligheid. Bepaalde gebouwen hebben bij brand een verhoogd risico. Dit geldt bijvoorbeeld voor gebouwen, die gebruikt worden door minder zelfredzame personen (zoals kleuters, bejaarden of ziekenhuispatiënten) en gebouwen met een hoge bezetting (zoals horecagebouwen). Voor gebouwen met een dergelijk verhoogd risico bestaat het stelsel van omgevingsvergunningen brandveilig gebruik en gebruiksmeldingen. In een omgevingsvergunning en gebruiksmelding is het mogelijk om nadere voorwaarden op te leggen indien deze noodzakelijk zijn voor het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand. De verplichting tot het hebben van een omgevingsvergunning is vastgelegd in de Wabo. De verplichting tot het indienen van een gebruiksmelding is vastgelegd in het Bouwbesluit 2012. Daarnaast zijn in het Bouwbesluit de brandveiligheidsvoorschriften vastgelegd, waarin onderscheid is gemaakt in bouwkundige-, installatietechnische- en gebruiksvoorschriften.

In de bouwkundige voorschriften wordt onderscheid gemaakt in nieuw te bouwen gebouwen en bestaande gebouwen. Voor nieuwbouw zijn de brandveiligheids-voorschriften eenduidig vastgelegd.

Voor bestaande gebouwen zijn de bouwkundige eisen op een lager niveau eveneens vastgelegd, maar het effect is minder toereikend. Zo is een nieuw gebouw na totstandkoming ook een bestaand gebouw geworden. Dit betekent echter niet dat voor de instandhouding vervolgens lagere eisen gelden. Het te handhaven bouwkundige kwaliteitsniveau wordt uitgedrukt met het begrip ‘rechtens verkregen niveau’. Dit is de kwaliteit, die het gebouw heeft verkregen bij de laatste bouwvergunning.

Bij de installatietechnische- en gebruiksvoorschriften wordt geen onderscheid gemaakt in het niveau bestaande bouw en nieuwbouw. Deze regels zijn rechtstreeks van toepassing.

Bij afgifte van een omgevingsvergunning of het in behandeling nemen van een gebruiksmelding voor een bouwwerk, wordt aan de hand van het Bouwbesluit getoetst of het gebouw voldoet aan de brandveiligheidseisen. Bij de beoordeling van de bouwkundige voorschriften wordt hierbij uitgegaan van het niveau bestaande bouw en het rechtens verkregen niveau. Hierbij wordt opgemerkt dat het niveau bestaande bouw een niveau betreft dat is gekoppeld aan de economische ondergrens, bepaald door de oudst bekende bouwregelgeving (de Woningwet uit 1901). Het niveau is in een aantal gevallen onvoldoende om een acceptabel brandveiligheidsniveau te waarborgen.

Nieuw in het Bouwbesluit 2012 is de term ‘verbouw’. Verbouw is van toepassing als een bouwwerk geheel of gedeeltelijk wordt vernieuwd, veranderd of vergroot. Hierbij moet in de meeste gevallen worden voldaan aan het ‘rechtens verkregen niveau’.

De wetgever heeft gemeenten de vrijheid gegeven een eigen gemeentelijk beleid te maken. De wetgever stelt wel eisen aan dit eigen beleidsniveau. De eisen, die hoger zijn dan in het Bouwbesluit omschreven niveau voor bestaande gebouwen en niet hoger mogen zijn dan niveau nieuwbouw, moeten gemotiveerd worden. In onderliggend ‘Brandpreventiebeleid bestaande bouw gemeente Moerdijk 2010’ is het toetsingskader voor bestaande gebouwen vastgelegd. Dit toetsingskader heeft alleen betrekking op de brandveiligheidsvoorschriften uit het Bouwbesluit 2012 (Hoofdstukken 2, 6 en 7). Er wordt niet ingegaan op de overige voorschriften van het Bouwbesluit, zoals voorschriften met betrekking tot gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu (Hoofdstukken 3, 4 en 5).

1.2 De regelgeving

De brandveiligheidsvoorschriften voor bouwwerken zijn ondergebracht in de bouwregelgeving. De Woningwet vormt de basis voor de bouw- en gebruiksvoorschriften uit het Bouwbesluit 2012. In artikel 2 van de Woningwet is aangegeven dat bij of krachtens Algemene maatregel van bestuur (AMvB) technische voorschriften worden gegeven. In het Bouwbesluit 2012 zijn onder meer de bouwkundige-, installatietechnische- en gebruiksvoorschriften vastgelegd die de brandveiligheid in een gebouw borgen.

De Woningwet geeft in artikel 13 de mogelijkheid aan het bevoegd gezag om een eigenaar van gebouw of bouwwerk of degene die uit anderen hoofde bevoegd is, te verplichten voorzieningen te treffen waardoor de staat van het gebouw op een niveau komt te liggen dat hoger is dan het niveau bestaande bouw. De Woningwet en het Bouwbesluit zijn de belangrijkste regelingen waarop het beleidsniveau is gebaseerd.

1.2.1 Nieuwbouw

Met de eisen voor nieuw te bouwen gebouwen is het niveau van brandveiligheid vastgelegd. Met deze eisen wordt beoogd dat:

• ·

  een brand niet snel uitbreekt;

• ·

  een eenmaal uitgebroken brand zich niet snel uitbreidt;

• ·

  personen zich tijdig in veiligheid kunnen brengen;

• ·

  de belendingen geen schade oplopen.

Met deze eisen geeft de overheid invulling aan haar zorgplicht betreffende de brandveiligheid en doet zij recht aan één van de uitgangspunten van de herziening van de bouwregelgeving; de deregulering. Er zijn dus geen eisen gesteld aan het voorkomen van schade door brand in het gebouw. De overheid rekent dit niet tot haar primaire taak (veelal zullen verzekeringsmaatschappijen extra eisen stellen om dergelijke risico’s en schades tegen te gaan). Het Bouwbesluit heeft ook geen ander doel voor ogen dan het borgen van een maatschappelijk aanvaard niveau van (brand)veiligheid. De voorschriften in het Bouwbesluit voor een nieuw te bouwen gebouw zijn minimale voorschriften. De markt is vrij om een hoger niveau te hanteren, echter wordt hier in de praktijk sporadisch gebruik van gemaakt, omdat dit vaak hoge kosten met zich brengt.

1.2.2 Bestaande bouw en rechtens verkregen niveau

De eisen voor bestaande gebouwen zijn van een ander niveau dan de eisen voor nieuw te bouwen gebouwen. De eisen voor bestaande gebouwen zijn gebaseerd op het niveau waarop voor 1992 met oudere voorschriften werd gebouwd. In veel gevallen is dit niveau vandaag de dag vanuit het oogpunt van brandveiligheid geen geaccepteerd niveau meer. In de loop van de tijd zijn veel bestaande gebouwen echter verbouwd of uitgebreid. Veelal met een bouwvergunning. De aanpassingen aan het gebouw zijn getoetst aan de op dat moment geldende regelgeving. Hierdoor zijn de brandveiligheids-voorzieningen voor veel bestaande gebouwen, of in ieder geval delen daarvan, van een hoger bouwkundig niveau dan het niveau bestaande bouw. Dit wordt ook wel het "rechtens verkregen niveau" genoemd. Bij de toetsing van een bestaand gebouw wordt het rechtens verkregen niveau als ondergrens gehanteerd. Wanneer het van rechtens verkregen niveau lager is dan het niveau als beoogd met dit document, is in een dergelijke situatie het Brandpreventiebeleid bestaande bouw van toepassing. Ook wanneer het van rechtens verkregen niveau niet is te achterhalen, doordat er bijvoorbeeld geen bouwvergunning aanwezig is, zal het Brandpreventiebeleid bestaande bouw van toepassing zijn. Het van rechtens verkregen niveau kan niet hoger liggen dan het niveau nieuwbouw.

1.2.3 Verbouw

Nieuw in het Bouwbesluit 2012 is de term ‘verbouw’. Van verbouw is sprake bij het geheel of gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bestaand bouwwerk. Uitgangspunt is dat bij een verbouwing voldaan wordt aan de nieuwbouwvoorschriften, tenzij in de desbetreffende afdeling van het Bouwbesluit anders is aangegeven. Dit zal er in de meeste gevallen toe leiden, dat bij het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk moet worden uitgegaan van het van rechtens verkregen niveau. Als een gebouw in zijn geheel wordt vernieuwd gelden doorgaans de voorschriften voor het niveau nieuwbouw. Dit is bijvoorbeeld het geval als een gebouw tot op de fundering gesloopt wordt en het bouwwerk op dezelfde fundering wordt herbouwd. Het principe ‘verbouw is nieuwbouw’, dat werd gehanteerd in het Bouwbesluit 2003, is met bovenstaande benadering verdwenen.

1.3 Aanschrijven bij bestaande gebouwen

Het niveau waar een gebouw wat betreft brandveiligheid aan moet voldoen, is in de Woningwet bepaald. Een gebouw moet in ieder geval voldoen aan het niveau bestaande bouw van het Bouwbesluit. Daarnaast moet worden bepaald of de bouwkundige staat van een gebouw voldoende veiligheid biedt in combinatie met de wijze van gebruik. Is het gebruik van een gebouw anders dan waarvoor het gebouw aanvankelijk is gebouwd, dan kan het niveau van brandveiligheid onvoldoende zijn.

Indien het gebruik wordt gewijzigd, kunnen bouwkundige aanpassingen noodzakelijk zijn. Hiervoor kan de eigenaar van het gebouw op basis van artikel 13 van de Woningwet worden aangeschreven.

Artikel 13 Woningwet:

Het bevoegd gezag kan degene die als eigenaar van een gebouw of een bouwwerk, ni et zijnde een gebouw, dan wel uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen, verplichten tot het binnen een door het bevoegd gezag te bepalen termijn treffen van voorzi eningen waardoor de staat van da t gebouw of dat bouwwerk komt te liggen op een niveau dat hoger is dan het niveau dat overeenkomt met de voorschriften, bedoeld in artikel 1b, tweede lid, zonder dat dit hoger komt te liggen dan het niveau dat overeenkomt met de voorschriften, bedoeld in artikel 1b, eerste lid, mits die voorzieningen:

• a.

  onderdeel zijn van een onderhoudsplan voor een gebouw als bedoeld in artikel 12d, eerste lid, en niet binnen de daarvoor in het onderhoudsplan gestelde termijn zijn uitgevoerd, dan wel

• b.

  naar het oordeel van het bevoegd gezag anderszins noodzakelijk zijn.

Het bovenstaande houdt in dat Burgemeester en wethouders maximaal eisen kunnen stellen tot het niveau nieuwbouw. De restrictie die de regelgever heeft gesteld is dat alle eisen die boven het niveau bestaande bouw van het Bouwbesluit worden gesteld, per individueel geval moet worden gemotiveerd. Het is dus mogelijk bestaande gebouwen aan te schrijven tot het treffen van brandveiligheids-voorzieningen, terwijl deze gebouwen toch voldoen aan het niveau bestaande bouw. Op basis van het bepaalde in de Algemene wet bestuursrecht moet per geval deugdelijk worden gemotiveerd waarom wordt aangeschreven tot het treffen van voorzieningen hoger dan het niveau bestaande bouw. De gemeente heeft hier de plicht om alle consequenties van haar (aanschrijvings)beslissing zorgvuldig af te wegen. Bij constatering van een strijdigheid met het gemeentelijke beleid, dienen per aanschrijving eventuele bijzondere omstandigheden te worden afgewogen alvorens tot aanschrijving wordt overgegaan. Belangrijke aandachtspunten bij een aanschrijving zijn:

• ·

  Is de aanschrijving deugdelijk onderbouwd en gemotiveerd?

• ·

  Wordt de aanschrijving gebaseerd op wat wettelijk is toegestaan?

• ·

  Houdt de aanschrijving rekening met redelijke belangen van de eigenaar en/of gebruiker?

• ·

  Is rekening gehouden met gelijkwaardige (alternatieve) oplossingen?

1.4 De gemeentelijke beleidsvrijheid

Het treffen van voorzieningen in bestaande gebouwen en bij verbouw kunnen leiden tot verschillende niveaus voor dezelfde gebouwtypen. Ongelijkheid bij gelijksoortige gevallen moet worden voorkomen. Dit komt de rechtszekerheid van de burger ten goede. Dit kan worden bewerkstelligd door beleidsregels te maken.

Het bestuursorgaan is niet bevoegd om met generieke beleidsregels een hoger kwaliteitsniveau af te dwingen. Toepassing van de bevoegdheid van artikel 13 van de Woningwet moet van geval tot geval specifiek worden gemotiveerd en op consistente wijze worden toegepast. In dit verband heeft het de voorkeur om op basis van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht gemeentelijke beleidsregels vast te stellen. Hierdoor ontstaat de verplichting voor het bestuursorgaan om overeenkomstig de beleidsregels te handelen, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou kunnen hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.

De beleidsregels dragen bij aan de onderbouwing en motivering van het gebruik van deze bevoegdheid overeenkomstig het noodzakelijkheidsvereiste. Ook moet gemotiveerd worden waarom niet met minder voorzieningen kan worden volstaan.

Alleen het feit dat de staat van een bouwwerk zou beantwoorden aan de in deze beleidsregels opgenomen criteria, is dus geen noodzaak voor het opleggen van een verplichting tot het treffen van aanvullende voorzieningen.

Dit beleid wordt ook als toetsingskader gebruikt bij het afgeven van omgevingsvergunningen ‘onderdeel brandveilig gebruik’, bij gebruiksmeldingen, bij het houden van periodiek toezicht bij de gebouwen en in geval van verbouw. Als toetsingskader Bij het verlenen van vergunningen is het niet afdwingbaar, maar moet dit in goed overleg tussen plantoetser en aanvrager gebeuren. Aanvrager wordt erop gewezen dat het bevoegd gezag de mogelijkheid heeft op basis van artikel 13 van de Woningwet te zijner tijd aan te schrijven om alsnog de gewenste voorzieningen te treffen.

1.5 Omgevingsvergunning onderdeel bouw

Als een gebouw wordt verbouwd, is er in veel gevallen een omgevingsvergunning met het onderdeel bouw noodzakelijk. Bij het afgeven van de omgevingsvergunning met onderdeel bouw geldt het Brandpreventiebeleid bestaande bouw als uitgangspunt voor het te hanteren niveau. Als het gewenste niveau niet aanwezig is, adviseert de behandelend ambtenaar om de aanvraag in overeenstemming te brengen met het brandpreventiebeleid. Als de aanvrager hiertoe niet bereid is en er een risicovolle situatie aanwezig is, als beschreven in paragraaf 2.5, wordt in de gebruiksfase alsnog op basis van artikel 13 van de Woningwet aangeschreven om het gebouw aan te passen aan het gemeentelijke Brandpreventiebeleid. Daarnaast kunnen aan een omgevingsvergunning ‘brandveilig gebruik’ voorschriften worden verbonden. Ook kan het bevoegd gezag na een gebruiksmelding nadere voorwaarden opleggen aan het gebruik, indien deze noodzakelijk zijn voor het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand.

2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk is beschreven voor welke gebouwen dit document van toepassing is, welke keuzes zijn gemaakt voor de invulling van de brandveiligheid van bestaande gebouwen en hoe de keuzes zich verhouden tot de diverse onderdelen van de regelgeving.

2.2 vRisicogebouwen en gebruiksfuncties

Het brandpreventiebeleid bestaande bouw is in beginsel van toepassing op de zogenaamde risicogebouwen. Dit zijn de gebouwen waar het risico op (grote aantallen) slachtoffers bij brand groter is dan gemiddeld. Risicogebouwen zijn in ieder geval de gebouwen waarin nachtverblijf wordt verschaft, waarin minder zelfredzame personen verblijven en waar kinderen jonger dan 12 jaar aanwezig zijn. Afhankelijk van het aantal personen wat in het gebouw verblijft, moet het gebouw zijn voorzien van een omgevingsvergunning met het onderdeel brandveilig gebruik.

De gemeente Moerdijk heeft in afwijking van artikel 2.2., eerste lid van het Besluit omgevingsrecht de omgevingsvergunningsplicht voor gebouwen, waarin bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf wordt verschaft, aangescherpt van meer dan 10 naar meer dan 5 personen om hiermee het risico op grote aantallen slachtoffers in geval van brand te beperken. Dit is in artikel 7.3.1 van de Bouwverordening 2012 gemeente Moerdijk bepaald.

Ook behoren de gebouwen met een groot aantal personen per oppervlakte tot de risicogebouwen. Dit zijn bijvoorbeeld horecagebouwen, winkelcentra en grote schoolgebouwen (voortgezet onderwijs). Dit zijn allemaal gebouwen die onder de gebruiksmeldingsplicht vallen.

Onder de risicogebouwen vallen tevens gebouwen waar sprake is van een gecombineerd gebruik. Dit is het geval als één van de functies gebruikt wordt voor wonen en deze naast of boven een andere gebruiksfunctie is gelegen. Hierbij moet gedacht worden aan woningen boven of naast winkels, cafés en restaurants. Doorgaans hoeven deze gebouwen niet te zijn voorzien van een omgevingsvergunning of gebruiksmelding.

In dit document is voor de gebruiksfuncties uitgegaan van het Bouwbesluit. Het Bouwbesluit onderscheidt twaalf gebruiksfuncties, te weten:

In onderstaande tabellen zijn de gebruiksfuncties weergegeven. Daarbij is aangegeven wat de relatie is met de omgevingsvergunning- en gebruiksmeldingsplicht. Verder is aangegeven welke soorten gebouwen onder de gebruiksfuncties vallen. Dit laatste is slechts ter indicatie en niet uitputtend.

Tabel 1: Omgevingsvergunningsplicht brandveilig gebruik

Tabel 2: Gebruiksmeldingsplicht

2.3 Personenbenadering

Zoals in de vorige paragraaf is beschreven, behoren gebouwen met een grote hoeveelheid personen per oppervlakte tot de risicogebouwen. In het Bouwbesluit 2012 zijn de bezettingsgraden, die in het Bouwbesluit 2003 waren opgenomen, vervangen door een personenbenadering. De aanvrager van een omgevingsvergunning (bouw of brandveilig gebruik) of een gebruiksmelding bepaalt voor hoeveel personen een gebouw of een gedeelte daarvan is bestemd. Dit moet worden aangegeven bij de vergunningaanvraag respectievelijk de gebruiksmelding. Ook in het beleid bestaande bouw wordt een personenbenadering gehanteerd.

Bij bestaande omgevingsvergunningen brandveilig gebruik en gebruiksmeldingen die zijn verleend voor de inwerkingtreding van het Bouwbesluit 2012 is al een personenbenadering gehanteerd. Het aantal aanwezige personen in een ruimte en in het gebouw is vastgelegd in de betreffende vergunning of melding. Dit aantal personen blijft bindend totdat het aantal personen in het gebouw wijzigt. Pas nadat het aantal personen in een gebouw wijzigt en wordt vergroot, mag het maximaal toegestane aantal personen worden bepaald volgens de voorwaarden van het Bouwbesluit 2012. Hierover is e.e.a. opgenomen in artikel 1.2, hoofdstuk 2 en artikel 6.25 van het Bouwbesluit 2012.

2.4 De brandveiligheidseisen

In het Bouwbesluit 2012 is onderscheid gemaakt tussen bouwkundige-, installatietechnische en gebruiksvoorschriften. Hieronder zijn de categorieën verder uitgewerkt:

2.4.1 Bouwkundige voorschriften

Onderstaand zijn de bouwkundige voorschriften uit hoofdstuk 2 van het Bouwbesluit 2012 verder toegelicht.

Afdeling 2.2; Sterkte bij brand

De bouwconstructie, dragende constructies van vluchtroutes en de hoofddraagconstructie van het gebouw, moet een bepaalde tijd weerstand bieden tegen bezwijken in geval van brand. Hierdoor is het voor personen mogelijk om veilig te vluchten en heeft de brandweer de kans om achtergebleven personen op een veilige wijze te redden en/of een brand te bestrijden, zonder dat er instortingsgevaar is.

Afdeling 2.8; Beperking van het ontstaan van een brandgevaarlijke situatie

Een opstelplaats van een verbrandingstoestel moet voldoende veilig zijn om brand te voorkomen. Ook de rookgasafvoer en schachten moeten brandveilig zijn uitgevoerd om branduitbreiding te voorkomen. In deze afdeling worden hier eisen aan gesteld.

Afdeling 2.9; Beperking van het ontwikkelen van brand en rook

Om brandontwikkeling, brandvoortplanting en rookproductie tegen te gaan of te beperken, worden eisen gesteld aan constructiematerialen.

Afdeling 2.10; Beperking van uitbreiding van brand

Een gebouw wordt verdeeld in brandcompartimenten. Brandcompartimenten hebben tot doel een brand te beperken tot een vooraf vastgesteld gebied. Hiermee kan worden voorkomen dat er een te grote oppervlakte van het pand in brand raakt, waardoor de brand onbeheersbaar wordt en daardoor niet meer effectief kan worden bestreden.

Afdeling 2.11; Verdere beperking van uitbreiding van brand en beperking van verspreiding van rook

Als de brandcompartimenten zijn bepaald, worden deze onderverdeeld subbrandcompartimenten en beschermde subbrandcompartimenten. Subbrandcompartimenten hebben tot doel om de rookverspreiding te beperken waardoor de bij brand vluchtende personen niet te lang door de rook moeten lopen. In gebouwen waarin wordt geslapen is het gebouw ingedeeld in beschermde subbrandcompartimenten. Beschermde subbrandcompartimenten hebben, net als brandcompartimenten, het doel om een brand te beperken tot een vooraf vastgesteld gebied.

Afdeling 2.12; Vluchtroutes

Een gebouw moet zodanig zijn voorzien van vluchtroutes dat bij brand naar een veilige plaats kan worden gevlucht. In deze afdeling zijn eisen gesteld aan vluchtroutes in een gebouw. Afhankelijk van het aantal personen wat op een vluchtroute is aangewezen wordt de zwaarte van de vluchtroute bepaald. Onderscheid wordt gemaakt in een vluchtroute, beschermde vluchtroute, extra beschermde vluchtroute en een veiligheidsvluchtroute. Daarnaast zijn eisen verbonden aan het aantal personen wat maximaal op een vluchtroute kan zijn aangewezen.

Afdeling 2.13; Hulpverlening bij brand

Om er voor te zorgen dat de hulpverleners binnen redelijke tijd personen kunnen redden en een brand kunnen bestrijden zijn in deze afdeling eisen gesteld aan de loopafstanden in een gebouw.

2.4.2 Installatietechnische voorschriften

Onderstaand zijn de installatietechnische voorschriften uit hoofdstuk 6 van het Bouwbesluit 2012 verder toegelicht.

Afdeling 6.1; Verlichting (nieuwbouw en bestaande bouw)

In een gebouw moet een verlichtingsinstallatie aanwezig zijn. Onderdeel hiervan is de aanwezigheid van noodverlichting. Noodverlichting is noodzakelijk, zodat personen zich bij stroomuitval nog kunnen oriënteren en snel en veilig een (nood)uitgang kunnen bereiken, zeker in die gebouwen waar personen verblijven die niet bekend zijn met de situatie.

Afdeling 6.5; Tijdig vaststellen van brand

Om een brand tijdig te kunnen ontdekken is in sommige gebouwen een brandmeldinstallatie verplicht. Het type brandmeldinstallatie is afhankelijk van de gebruiksfunctie van een gebouw. Ook is het in sommige gebouwen verplicht om rookmelders te plaatsen.

Afdeling 6.6; Vluchten bij brand

Vluchtroutes moeten zodanig zijn uitgevoerd dat aanwezige personen het gebouw goed en veilig kunnen verlaten. In deze afdeling worden eisen gesteld aan de aanwezigheid van een ontruimingsalarminstallatie, ontruimingsplan, vluchtrouteaanduidingen en deuren in een vluchtroute.

Afdeling 6.7; Bestrijden van brand

Om er voor te zorgen dat een brand snel en effectief bestreden kan worden zijn extra voorzieningen noodzakelijk. In deze afdeling worden eisen gesteld aan de aanwezigheid van brandslanghaspels, blustoestellen, droge blusleidingen en bluswatervoorzieningen.

Afdeling 6.8; Bereikbaarheid voor hulpverleningsdiensten.

Een gebouw moet zodanig bereikbaar zijn voor hulpverleningsdiensten dat tijdig bluswerkzaamheden kunnen worden uitgevoerd en hulpverlening kan worden geboden. Hiervoor is het onder andere noodzakelijk dat er een opstelplaats en een brandweeringang wordt bepaald. Daarnaast kunnen er eisen worden gesteld aan de aanwezigheid van een brandweerlift en extra voorzieningen om radiocommunicatie in een gebouw mogelijk te maken.

2.4.3 Gebruiksvoorschriften

Onderstaand zijn de gebruiksvoorschriften uit hoofdstuk 7 van het Bouwbesluit 2012 verder toegelicht. Deze gelden zowel voor nieuwbouw en bestaande bouw.

Afdeling 7.1; Voorkomen van brandgevaar en ontwikkeling van brand

Een gebouw dient zodanig te worden gebruikt dat het ontstaan van een brandgevaarlijke situatie en ontwikkeling van brand wordt voorkomen. Hiervoor zijn er eisen gesteld aan de aankleding, de brandveiligheid van inrichtingselementen, de opslag van al dan niet brandgevaarlijke stoffen en het gebruik van verbrandingstoestellen.

Afdeling 7.2; Veilig vluchten bij brand

De inrichting van een ruimte moet zodanig zijn uitgevoerd dat deze geen hinder mag veroorzaken bij de ontvluchting uit het gebouw. Daarnaast moeten gangpaden en deuren voldoende beschikbaar zijn.

2.5 Motivering hoger niveau

In deze paragraaf wordt per toetsonderdeel de motivatie gegeven waarom bij risicogebouwen een hoger niveau van brandveiligheid noodzakelijk is.

Hierbij worden enkel de afdelingen en artikelen behandeld waarbij in het Bouwbesluit 2012 onderscheid is gemaakt tussen het niveau bestaande bouw en nieuwbouw.

ndien voorschriften zowel voor het niveau bestaande bouw als het niveau nieuwbouw van toepassing zijn, is het niet mogelijk om een hoger niveau te hanteren, omdat nieuwbouw immers het maximale niveau is wat mag worden gehanteerd.

2.5.1 Hoofdstuk 2, Technische bouwvoorschriften uit het oogpunt van veiligheid

Afdeling 2.2; Sterkte bij brand

De constructies van een gebouw moeten bij brand zodanig in stand blijven, dat personen de tijd hebben het gebouw te ontvluchten en de brandweer de tijd heeft een succesvolle redding uit te voeren. Op nieuwbouwniveau moet de hoofddraagconstructie minimaal 60, 90 of 120 minuten bestand zijn tegen bezwijken, afhankelijk van de hoogte van een gebouw. Bij bestaande bouw is dit 30 of 60 minuten.

Voor de hoofddraagconstructie volstaan de eisen voor bestaande bouw, omdat bij de meeste gebouwen zowel een tijdige ontvluchting als een succesvolle redding door de brandweer nog net mogelijk is. Voor hoge gebouwen moet maatwerk worden toegepast. Hier moet worden afgewogen of de eisen voor bestaande bouw volstaan, of toch een hoger niveau noodzakelijk is.

Voor vluchtroutes gelden aanvullende eisen: in nieuwbouw moet de draagconstructie 30 minuten bestand zijn tegen bezwijken, in bestaande bouw maximaal 20 minuten. In risicogebouwen is echter een weerstand tegen bezwijken van minimaal 20 minuten, overeenkomstig het normatief brandverloop, te kort om nog een succesvolle redding door de brandweer uit te voeren van personen die zijn achtergebleven in een gebouw. Hierdoor is minimaal 30 minuten noodzakelijk.

Afdeling 2.8; Beperking van het ontstaan van een brandgevaarlijke situatie

Voor deze afdeling verschilt het niveau voor bestaande bouw en het nieuwbouw nauwelijks. Wel zijn er bij het niveau nieuwbouw extra eisen gesteld aan de materialen aan de binnenzijde van schachten. Om te voldoen aan de nieuwbouweisen voor schachten zijn zeer ingrijpende aanpassingen noodzakelijk. De eisen zijn voornamelijk gericht op schadebeperking, terwijl het geen wezenlijk hogere veiligheid voor de aanwezige personen met zich meebrengt. Hierdoor is het niveau bestaande bouw afdoende.

Afdeling 2.9; Beperking van het ontwikkelen van brand en rook

Het niveau voor bestaande bouw en het nieuwbouwniveau voor materiaalgebruik in een gebouw verschillen nauwelijks. De toepassing van materialen aan de buitenzijde van een gebouw zijn voor het niveau nieuwbouw afhankelijk van de hoogte van een gebouw. Het niveau bestaande bouw kent slechts één eis, ongeacht de hoogte. Aangezien de eisen voornamelijk zijn gericht op schadebeperking, en de kans klein is dat materialen aan de buitenzijde van een gebouw een veilige ontvluchting beïnvloeden, is het niveau bestaande bouw afdoende.

Afdeling 2.10; Beperking van uitbreiding van brand

Op nieuwbouwniveau mag de oppervlakte van een brandcompartiment maximaal 1000 m² zijn, met uitzondering van een logiesfunctie (500 m²) en industriefunctie (2500 m²). De scheidingsconstructies van een brandcompartiment moeten een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van minimaal 60 minuten bezitten. Bij het niveau bestaande bouw mag de oppervlakte van een brandcompartiment maximaal 2000 m² zijn en voor een industrie- , school- en sportgebouw zelfs 3000 m². De scheidingsconstructies van een brandcompartiment moeten hier een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van minimaal 20 minuten bezitten. De oppervlakten en de tijd zijn hier onvoldoende om de brandweer de kans te geven de brand tot het brandcompartiment te beperken: een verdere branduitbreiding over het gehele gebouw is mogelijk.

In een aantal gevallen is slechts indirect sprake van een risico voor de personen in het gebouw en dienen de brandcompartimenten alleen voor het beheersbaar houden van een brand (het beperken van schade). De opsteller van het Bouwbesluit rekent het beperken van schade niet tot een primaire taak. Veelal zullen verzekeringsmaatschappijen aanvullende eisen stellen om dergelijke schades tegen te gaan. De oppervlakten voor bestaande gebouwen zijn dus in veel gevallen te verdedigen. Op basis van het niveau bestaande bouw is de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van minimaal 20 minuten echter, overeenkomstig het normatief brandverloop, te kort om nog een succesvolle redding door de brandweer uit te voeren van personen die zijn achtergebleven in een gebouw. Hiervoor is een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van minimaal 30 minuten noodzakelijk.

Speciale aandacht is nodig bij gebouwen waar voor de vluchtroutes gebruik wordt gemaakt van naastliggende brandcompartimenten. Dit is het geval bij gezondheidszorggebouwen voor bedgebonden patiënten, woongebouwen voor verminderd zelfredzame personen en cellengebouwen. Hier is de brandcompartimentering onderdeel van de vluchtroutes. Personen in dergelijke gebouwen kunnen niet altijd zelfstandig naar buiten vluchten (uit oogpunt van de gezondheid of veiligheid van die personen), waardoor zij binnen het gebouw op verdere hulp moeten wachten. Om veilig op hulp te kunnen wachten is de tijd (het aantal minuten weerstand tegen brandoverslag en branddoorslag) van het niveau bestaande bouw niet afdoende. Om deze reden is een hoger niveau noodzakelijk: minimaal een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van minimaal 30 minuten, in sommige gevallen mogelijk zelfs een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van minimaal 60 minuten.

Afdeling 2.11; Verdere beperking van uitbreiding van brand en beperking van verspreiding van rook

Naast brandcompartimenten kent de bouwregelgeving aanvullende eisen voor subbrandcompartimenten en beschermde subbrandcompartimenten.

Een gebouw is ingedeeld in subbrandcompartimenten. Subbrandcompartimenten, voorheen rookcompartimenten in het Bouwbesluit 2003, moeten voldoen aan eisen om rookverspreiding tegen te gaan. Voor nieuwbouw geldt een weerstand tegen branddoorslag van 20 minuten, waarmee 30 minuten rookwerendheid wordt bereikt. Voor bestaande bouw geldt een weerstand tegen rookdoorgang van 20 minuten. De aanwezigheid van subbrandcompartimenten is essentieel voor het veilig kunnen ontvluchten van gebouwen. Hierbij is een weerstand tegen rookdoorgang van 20 minuten niet altijd afdoende. Om die reden is een weerstand tegen rookdoorgang van 30 minuten noodzakelijk.

Een beschermd subbrandcompartiment is veelal een ruimte waarin wordt geslapen. In risicogebouwen gaat het om ruimten waarin personen verblijven die of onbekend zijn in het gebouw, zoals in een hotel, of personen die verminderd zelfredzaam zijn, zoals ziekenhuispatiënten, kleine kinderen en personen in een cel. De regelgeving gaat er vanuit dat een dergelijk persoon in de slaapkamer veilig op de komst van hulp kan wachten. Hier is dus sprake van een directe relatie met een veilige ontvluchting vanuit het gebouw, met behulp van het personeel. Om veilig in de kamer op hulp te kunnen wachten is de tijd (het aantal minuten weerstand tegen brandoverslag en branddoorslag) van het niveau bestaande bouw niet altijd afdoende. Daarnaast geven de eisen voor bestaande bouw de brandweer te weinig kans een persoon te redden wanneer dit voor het personeel in het gebouw niet meer mogelijk was. Om deze redenen is een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van minimaal 30 minuten noodzakelijk.

Afdeling 2.12; Vluchtroutes

Op nieuwbouwniveau is de maximale afstand die een persoon mag vluchten tot aan een subbrandcompartiment afhankelijk van de gebruiksfunctie en de zwaarte van de vluchtweg. De loopafstanden variëren van maximaal 30 meter bij een hoge bezetting en maximaal 60 meter bij een lage bezetting. De eisen zijn er op gebaseerd dat iedereen binnen 1 minuut een ruimte kan ontvluchten en dat de loopsnelheid bij een lage bezetting hoger is dan bij een hoge bezetting. Bij het niveau bestaande bouw variëren de loopafstanden van maximaal 45 meter in woongebouwen, 60 meter in een bijeenkomst- en onderwijsgebouwen tot 75 meter in alle andere gebouwen.

In risicogebouwen is sprake van personen die onbekend zijn in het gebouw (zoals in een hotel), personen die verminderd zelfredzaam zijn (zoals ziekenhuispatiënten, kleine kinderen en personen in een cel) of veel personen per oppervlakte (zoals in een horecagebouw, een winkelcentrum of een stadion). In deze gebouwen is de loopsnelheid laag en zijn personen vaak afhankelijk van de hulp van personeel om te kunnen vluchten. Voordat het personeel is gewaarschuwd en de bedreigde personen heeft kunnen bereiken verstrijkt al enige tijd. Om aan de doelstelling van ontvluchting binnen 1 minuut te voldoen, waardoor nog een succesvolle en veilige ontvluchting mogelijk is, zijn de eisen voor bestaande bouw vaak niet toereikend. Om deze reden is een hoger niveau noodzakelijk

Voor de bepaling van de zwaarte van de vluchtweg na het verlaten van een subbrandcompartiment wordt uitgegaan van een persoonsbenadering. Bij nieuwbouw kan worden volstaan met één beschermde vluchtroute als daar ten hoogste 37 personen op zijn aangewezen, kan volstaan worden met één extra beschermde vluchtroute als daar meer dan 37 en ten hoogste 150 personen op zijn aangewezen. Volstaan kan worden met één veiligheidsvluchtroute voor als daar meer dan 150 personen op zijn aangewezen. Ook zijn er eisen verbonden aan de maximale loopafstand van een enkele vluchtroute (veelal 30 meter). Als er een tweede vluchtroute aanwezig is vervallen bovengenoemde eisen en hoeft de vluchtroute, voor zover deze door verschillende ruimten voeren die brandwerend van elkaar zijn gescheiden, niet meer verzwaard te worden uitgevoerd.

Bij het niveau bestaande bouw is het aantal personen wat op één vluchtroute kan zijn aangewezen verruimd. Met één beschermde route kan worden volstaan als er ten hoogste 60 personen op zijn aangewezen, met één extra beschermde vluchtroute kan worden volstaan als er meer dan 60 en ten hoogste 225 personen op zijn aangewezen en met een veiligheidsvluchtroute kan worden volstaan als er meer dan 225 personen op zijn aangewezen. Ook zijn er geen eisen verbonden aan de maximale lengte van de enkele vluchtweg. Door deze benadering kunnen onveilige situaties ontstaan, bijvoorbeeld dat een hotel waarin 200 personen kunnen overnachten kan volstaan met één vluchtweg die is uitgevoerd als een extra beschermde vluchtroute. Om een veilige ontvluchting mogelijk te maken is het niveau bestaande bouw ontoereikend. Een hoger niveau is noodzakelijk.

De inrichting van vluchtroutes heeft dezelfde invloed op een veilige en snelle ontvluchting als hetgeen hierboven is beschreven. Om deze reden zijn ook hier de eisen voor bestaande bouw vaak niet toereikend en is een hoger niveau noodzakelijk.

Bij het berekenen van de capaciteit van een vluchtroute zijn bij het niveau bestaande bouw geen voorschriften opgenomen, maar wordt verwezen naar een ministeriele regeling. Op dit moment zijn er in de ministeriele regeling nog geen voorschriften opgenomen. De capaciteit van een vluchtroute kan daarom worden berekend volgens het niveau nieuwbouw.

Afdeling 2.13; Hulpverlening bij brand

Op het niveau nieuwbouw zijn voorschriften opgenomen om de loopafstand tussen een punt in het gebouw en een trappenhuis of brandweerlift te beperken. Daarnaast worden eisen gesteld aan de uitvoering en locatie van een brandweerlift. In het niveau bestaande bouw zijn hier geen eisen aan gesteld.

Verwacht wordt dat in nagenoeg alle bestaande gebouwen wordt voldaan aan het niveau nieuwbouw. In bestaande gebouwen waarbij niet aan het niveau nieuwbouw wordt voldaan zijn zeer ingrijpende aanpassingen noodzakelijk. Die nodige aanpassingen hebben nauwelijks relatie met het veilig ontvluchten van personen. Een hoger niveau is daarom niet noodzakelijk.

2.6 De beleidsmatrix

1.In tabel 3 is bovenstaand beleidsniveau in een matrix opgenomen. Per toetsonderdeel is eenvoudig te zien welke niveau is aangehouden en hoe deze zich verhoudt tot de niveaus nieuwbouw en bestaande bouw van het Bouwbesluit 2012.

Tabel 3: Beleidsmatrix BB = Bouwbesluit niveau bestaande bouw BB+ = Hoger niveau noodzakelijk

2.7 Andere voorzieningen

De 11 categorieën zoals hiervoor genoemd, zijn de brandveiligheidsvoorzieningen die in het grootste gedeelte van de gebouwen voorkomen. Dat betekent niet dat er geen andere voorzieningen in een gebouw zijn welke invloed hebben op de (brand)veiligheid. Zo zijn er gebouwen waar bijvoorbeeld de afmetingen van trappen een rol kunnen spelen bij een veilige ontvluchting uit een gebouw. In dergelijke specifieke gevallen is maatwerk noodzakelijk. De kaders van dit document (het bepalen of een gebouw tot de risicogebouwen behoort en het beoordelen of de voorschriften voor bestaande gebouwen toereikend zijn) bieden voldoende richting om ook bij dergelijke voorzieningen af te wegen welk niveau (bestaande bouw of nieuwbouwniveau) in een specifiek gebouw van toepassing moet zijn.

2.8 Beslisschema

Om te bepalen of het huidige niveau van de bouwkundige brandveiligheidsvoorzieningen van een gebouw voldoen moeten er eerst een aantal vragen worden beantwoord. De vragen zijn op de volgende pagina in een beslisschema (figuur 1) weergegeven.

Figuur 1: Beslisschema

De vragen uit het beslisschema zijn hieronder uitgeschreven, inclusief de te nemen maatregelen:

• 1.

  Voldoet de bouwkundige staat van het gebouw aan het niveau nieuwbouw van het Bouwbesluit?

  • -

    Indien ja, dan voldoen de bouwkundige brandveiligheidsvoorzieningen aan het beoogde niveau.

• 2.

  Voldoet de bouwkundige staat van het gebouw aan het niveau van de laatst verleende (bouw)vergunning; het zogenaamde “van rechtens verkregen niveau”?

  • -

    Indien nee, dan moet de eigenaar op basis van artikel 13 van de Woningwet worden aangeschreven tot het treffen van voorzieningen. In de aanschrijving wordt ook rekening gehouden met de vraag of er sprake is van gewijzigd of geïntensiveerd gebruik en met de vraag of de bouwkundige staat van het gebouw, in combinatie met het gebruik, voldoende veiligheid biedt aan de personen in het gebouw. De aanschrijving moet een duidelijke motivatie bevatten. Per afzonderlijk toetsingscriterium moet worden nagegaan op welk niveau moet worden aangeschreven om het gewenste niveau van brandveiligheid te bereiken (het niveau bestaande bouw, het "van rechtens verkregen" niveau of niveau nieuwbouw). Vluchten uit een gebouw kan op een ander niveau worden beoordeeld dan de brandcompartimentering. Afhankelijk van het criterium moet de noodzaak tot het treffen van voorzieningen sterker worden onderbouwd en de motivering moet bestaan uit zwaarwegender argumenten.

• 3.

  Voldoet de bouwkundige staat van het gebouw aan het niveau bestaande bouw van het Bouwbesluit?

  • -

    Indien nee, dan moet de eigenaar op basis van artikel 13 van de Woningwet worden aangeschreven tot het treffen van voorzieningen. In de aanschrijving wordt ook rekening gehouden met de vraag of er sprake is van gewijzigd of geïntensiveerd gebruik en met de vraag of de bouwkundige staat van het gebouw, in combinatie met het gebruik, voldoende veiligheid biedt aan de personen in het gebouw. De aanschrijving moet een duidelijke motivatie bevatten. Per afzonderlijk toetsingscriterium moet worden nagegaan op welk niveau moet worden aangeschreven om het gewenste niveau van brandveiligheid te bereiken (het niveau bestaande bouw, het "van rechtens verkregen" niveau of niveau nieuwbouw). Vluchten uit een gebouw kan op een ander niveau worden beoordeeld dan de brandcompartimentering. Afhankelijk van het criterium moet de noodzaak tot het treffen van voorzieningen sterker worden onderbouwd en de motivering moet bestaan uit zwaarwegender argumenten.

• 4.

  Is het gebruik van het gebouw gewijzigd of geïntensiveerd ten opzichte van de laatst verleende vergunning(en)?

  • -

    Indien ja, dan moet worden bepaald of de wijziging of intensivering een negatieve invloed heeft op de brandveiligheid. Indien dit het geval is wordt de eigenaar op basis van artikel 13 van de Woningwet aangeschreven tot het treffen van voorzieningen. De aanschrijving moet een duidelijke motivatie bevatten. Per afzonderlijk toetsingscriterium moet worden nagegaan op welk niveau moet worden aangeschreven om het gewenste niveau van brandveiligheid te bereiken (het niveau bestaande bouw, het "van rechtens verkregen" niveau of niveau nieuwbouw). Vluchten uit een gebouw kan op een ander niveau worden beoordeeld dan de brand-compartimentering. Afhankelijk van het criterium moet de noodzaak tot het treffen van voorzieningen sterker worden onderbouwd en de motivering moet bestaan uit zwaarwegender argumenten.

• 5.

  Biedt de bouwkundige staat van het gebouw, in combinatie met het (brandveilige) gebruik, voldoende veiligheid aan de personen in het gebouw?

  • -

    Indien nee, dan moet de eigenaar op basis van artikel 13 van de Woningwet worden aangeschreven tot het treffen van voorzieningen. De aanschrijving moet een duidelijke motivatie bevatten. Per afzonderlijk toetsingscriterium moet worden nagegaan op welk niveau wordt aangeschreven om het gewenste niveau van brandveiligheid te bereiken (het niveau bestaande bouw, het "van rechtens verkregen" niveau of niveau nieuwbouw). Vluchten uit een gebouw kan op een ander niveau worden beoordeeld dan de brandcompartimentering. Afhankelijk van het criterium moet de noodzaak tot het treffen van voorzieningen sterker worden onderbouwd en de motivering moet bestaan uit zwaarwegender argumenten. Hierbij dient ook aandacht te zijn voor de realiseerbaarheid van de voorzieningen in relatie tot mogelijk gelijkwaardige oplossingen.

    Ter illustratie: een woning boven een winkel dient op basis van onderliggende beleidsnotitie 30 minuten brandwerend gescheiden te zijn van de winkel. Daarnaast dient de woning over een eigen voordeur te beschikken of bij de toegang van de woning dienen twee onafhankelijke rookvrije vluchtroutes te beginnen. Deze laatste maatregel kan voor sommige gebouwen ingrijpende (constructieve) wijzigingen tot gevolg hebben, terwijl door middel van andere brandveiligheidsvoorzieningen eveneens een acceptabel of zelfs gelijkwaardig brandveiligheidsniveau gerealiseerd kan worden.