Algemene verordening ondergrondse infrastructuur Delft 2015

Ondertekening

toelichting op de Algemene verordening ondergrondse infrastructuur Delft 2015

Deze verordening bevat regels met betrekking tot de uitvoering van werkzaamheden in verband met de aanleg, instandhouding en opruiming van kabels en leidingen in openbare grond.

Kernpunten van deze Algemene verordening Ondergrondse Infrastructuur Delft 2015 (AVOI) en de daarop gebaseerde besluiten zijn:

- de bruikbaarheid en het aanzien van de weg;

- de veiligheid van de kabels en leidingen;

- het minimaliseren van risico’s voor milieu en gezondheid van mens en dier;

- te stellen eisen aan de ordening en allocatie van kabels en leidingen;

- te stellen eisen aan exploitatie en onderhoud van kabels en leidingen;

- te stellen eisen aan wijzigingen van leidingentracés en verwijdering van kabels en leidingen.

Twee regimes voor kabels en leidingen

Vanwege de bepalingen in de Telecommunicatiewet moet een onderscheid gemaakt worden tussen werkzaamheden in verband met de aanleg, instandhouding en opruiming van kabels ten dienste van een openbaar elektronisch telecommunicatienetwerk en werkzaamheden in verband met aanleg, instandhouding en opruiming van zogenoemde overige kabels en leidingen.

Voor de uitvoering van werkzaamheden in verband met de aanleg, instandhouding en opruiming van kabels ten dienste van een openbaar elektronisch telecommunicatienetwerk bepaalt de Telecommunicatiewet (afgekort: Tw), dat de aanbieder van een openbaar elektronisch communicatienetwerk die het voornemen heeft werkzaamheden uit te voeren, slechts overgaat tot het verrichten van deze werkzaamheden als het voornemen daartoe schriftelijk is gemeld aan het college van burgemeester en wethouders (hierna: college) en de aanbieder van het college instemming heeft verkregen voor de uitvoering van de werkzaamheden (artikel 5.4, eerste lid, van de Tw). De Telecommunicatiewet bepaalt daarbij (onder andere) eveneens dat het college in het instemmingsbesluit bijzondere voorschriften kan opnemen (artikel 5.4, tweede en derde lid, van de Tw) en dat de gemeenteraad met betrekking tot het verrichten van de werkzaamheden bij verordening regels vaststelt (artikel 5.4, vierde lid, van de Tw). In zoverre is deze verordening een verordening in medebewind. De verordening bouwt voort op de regels uit de formele wet: “en de daarop berustende bepalingen” (zie artikel 1.1, aanhef, van de Tw); hierdoor werken de wettelijke begripsbepalingen uit de Telecommunicatiewet door in deze verordening.

Voor de werkzaamheden in verband met de aanleg, instandhouding en opruiming van de overige kabels en leidingen ontbreekt een dergelijke vorm van wetgeving, zodat de gemeente vrij is om ter zake zelf regels op te stellen. Een systeem van vergunningverlening ligt hier het meest voor de hand, omdat op deze wijze de hierboven genoemde kernpunten het best worden geborgd.

In deze AVOI is daarom voor elk regime een apart hoofdstuk met bepalingen opgenomen.

Hoofdstuk 2 is van toepassing op werkzaamheden betreffende overige kabels en leidingen, zoals water- en gasleidingen en elektriciteitskabels.

Hoofdstuk 3 is uitsluitend van toepassing op werkzaamheden aan kabels ten dienste van een openbaar elektronisch telecommunicatienetwerk (datakabels, koper en glasvezelkabels etc.).

Teneinde de AVOI in de praktijk zo werkbaar mogelijk te maken, sluiten de bepalingen van de beide hoofdstukken inhoudelijk en voor wat betreft de afweging die de gemeente dient te maken, zo veel mogelijk op elkaar aan en geven zij een duidelijke aanvulling op de bepalingen zoals die zijn opgenomen in de Telecommunicatiewet (zie paragraaf 5.1.2 van de Tw). Verder is zoveel mogelijk aangehaakt bij de modelverordening van de VNG.

Publiekrechtelijke vergunning / instemming en privaatrechtelijke toestemming

Het systeem van vergunning respectievelijk instemming voor het uitvoeren van werkzaamheden aan kabels en leidingen is van publiekrechtelijke aard. Dat wil zeggen dat de verkrijger van de vergunning of de instemming het recht krijgt om -tijdelijk en onder bepaalde voorwaarden- de openbare orde te mogen verstoren teneinde de gewenste werkzaamheden te kunnen uitvoeren. Dit recht wordt verleend door het bestuursorgaan (college, burgemeester).

Juridisch gezien geeft deze vergunning ofinstemming echter nog geen recht om in de grond te graven en het wegdek te beschadigen. De vergunninghouder heeft daarom ook (privaatrechtelijke) toestemming nodig van de eigenaar van de grond.

Toch zou het te ver voeren om voor het graven in gemeentelijke grond naast een vergunning/instemming ook nog eens een aparte toestemming te moeten vragen. Daarom wordt -wanneer na toetsing geen publiekrechtelijk bezwaar bestaat om de werkzaamheden toe te laten- de privaatrechtelijke toestemming verondersteld gelijktijdig gegeven te zijn.

Wanneer de openbare grond geen eigendom is van de gemeente (bijvoorbeeld in de TU-wijk) heeft de aanvrager naast een gemeentelijke instemming of vergunning wel apart toestemming nodig (van de TU).

Regeneratiekosten, aansprakelijkheid

In de verordening is geen regeling opgenomen voor het bestrijden van de kosten voor het herstellen van de openbare weg. Ook is geen aansprakelijkheid- of schaderegeling opgenomen. Het opstellen van deze regels is gedelegeerd aan het college.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsbepalingen

Huisaansluiting

De definitie van ‘huisaansluiting’ is afgeleid uit de Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten (Wion).

Hiermee is een objectief criterium gehanteerd, zodat niet voor verschillende soorten kabels en leidingen

verschillende definities van ‘huisaansluiting’ hoeven te gelden.

De Wion kent het begrip huisaansluiting overigens niet en spreekt van: “de niet met andere kabels of leidingen samengebonden delen van kabels of leidingen die een verbinding vormen tussen een net dat naar zijn aard voor aansluiting van huishoudens wordt opengesteld, en één onroerende zaak als bedoeld in artikel 16, onderdeel a tot en met e, van de Wet waardering onroerende zaken” (artikel 1, lid 2, van de Wion). Het is deze zinsnede die in deze verordening is overgenomen.

In de Wet waardering onroerende zaken

(Wwoz) wordt in artikel 16 als een onroerende zaak aangemerkt:

a. een gebouwd eigendom;

b. een ongebouwd eigendom;

c. een gedeelte van een in onderdeel a of onderdeel b bedoeld eigendom dat blijkens zijn indeling

is bestemd om als een afzonderlijk geheel te worden gebruikt;

d. een samenstel van twee of meer van de in onderdeel a of onderdeel b bedoelde eigendommen

of in onderdeel c bedoelde gedeelten daarvan die bij dezelfde belastingplichtige in gebruik zijn

en die, naar de omstandigheden beoordeeld, bij elkaar behoren;

e. een geheel van twee of meer van de in onderdeel a of onderdeel b bedoelde eigendommen, of

in onderdeel c bedoelde gedeelten daarvan, of in onderdeel d bedoelde samenstellen, dat naar

de omstandigheden beoordeeld één terrein vormt bestemd voor verblijfsrecreatie en dat als

zodanig wordt geëxploiteerd.

Kabels en leidingen

Het begrip ‘kabels en leidingen’ is gebaseerd op de begripsbepaling van ‘net’ uit de Wion (artikel 1, onder e), waarbij een verbreding is aangebracht om ook de werkzaamheden in verband met bovengrondse kabels en leidingen, inclusief ondersteunings- en beschermingswerken onder de werking van deze verordening te brengen.

Als voorbeeld van dergelijke bovengrondse ondersteunings- en beschermingswerken kunnen schakelkasten worden genoemd, trafohuisjes, alsmede ook inrichtingen voor het telecommunicatieverkeer. Mantelbuizen, kabelgoten, handholes, lasdozen en duikers zijn voorbeelden van ondergrondse ondersteunings- en beschermingswerken. Met lege buizen worden bedoeld de werken die worden aangelegd met het oogmerk deel uit te gaan maken van een netwerk en ook buizen die worden aangelegd als voorziening voor medegebruik.

Openbare gronden

Het begrip ‘openbare gronden‘ is overgenomen uit de Telecommunicatiewet (artikel 1.1, onder aa, van de Tw). Door in de verordening voortdurend te spreken over ‘werkzaamheden in of op openbare gronden’ (evenals in de Telecommunicatiewet overigens, zie bijvoorbeeld artikel 5.4, eerste lid, van de genoemde wet) is duidelijk, dat het hier gaat om zowel werkzaamheden onder het maaiveld alsook werkzaamheden boven het maaiveld.

Spoedeisende werkzaamheden

Deze definitie is nieuw opgenomen in de verordening en ziet op noodreparaties aan kabels en leidingen die geen uitstel kunnen lijden (zie artikel 5.4 lid 4 onder f van de Tw). Deze werkzaamheden kunnen zonder vergunning of instemming worden uitgevoerd, mits deze vooraf via een zg. MOOR-melding worden bekendgemaakt. Zodra het spoedeisende karakter van de werkzaamheden is geweken, herleeft de verbodsbepaling en dient alsnog een aanvraag te worden ingediend.

Werkzaamheden van niet-ingrijpende aard

Het definiëren van werkzaamheden van niet-ingrijpende aard vloeit voort uit artikel 5.4, lid 5 van de Telecommunicatiewet, en geldt ook voor kabels en leidingen die niet onder de Telecommunicatiewet vallen.

Net als spoedeisende werkzaamheden worden huisaansluitingen en enkele andere niet-ingrijpende werkzaamheden aan een lichter regime onderworpen, tenminste voor zolang de werkzaamheden voldoen aan de genoemde eisen.

Jaarlijks worden in Delft enkele honderden werkzaamheden aan kabels en leidingen verricht, waarvan de meeste slechts kortdurend en beperkt van omvang zijn. Voor deze niet-ingrijpende werkzaamheden geldt de verkorte meldingsprocedure.

Het college kan bepalen dat voor werkzaamheden aan bepaalde categorieën kabels en leidingen of binnen een bepaald gebied, niet met een melding kan worden volstaan maar altijd een vergunning of een instemmingsbesluit nodig is.

Artikel 2 Reikwijdte en coördinatie van werkzaamheden

Het college is belast met de coördinatie van de binnen Delfts grondgebied uit te voeren werkzaamheden in verband met de aanleg, instandhouding en opruiming van kabels en leidingen, met het oog op het zoveel mogelijk beperken van overlast en schade. Hiertoe behoort niet alleen het aan voorschriften en geboden onderwerpen van de werkzaamheden, maar ook het zoveel mogelijk gelijktijdig laten plaatsvinden van (grotere) werkzaamheden en het bevorderen dat zoveel mogelijk van dezelfde (ondergrondse) voorzieningen gebruik wordt gemaakt. Dit laatste met het oog op de toenemende drukte in de bodem.

“Het gaat hierbij om medegebruik van de voorzieningen ter zake van de aanleg en instandhouding van kabels; daaronder kunnen de bij de kabel behorende ondersteunings- en beschermingswerken worden verstaan. Het medegebruik betreft niet de kabeldraad of glasvezel zelf. Onder bij de kabel behorende ondersteunings- en beschermingswerken worden in dit verband ondermeer verstaan de kabelgoten en kabelsleuven. Ook vallen mantelbuizen ter bescherming van kabels en de handholes, lasdozen en duikers onder de voor medegebruik in aanmerking komende voorzieningen” memorie van toelichting bij wijziging van de Telecommunicatiewet (Kamerstukken II 2004/05, 29 834, nr.3, pp.60-61).

Artikel 3 Nadere regels B&W

In dit artikel wordt de basis gelegd voor:

1 het collegebesluit AVOI

2 de verlegregeling

3 het handboek K&L.

Het college kan op grond van het derde lid een geografisch gebied vaststellen (opgenomen in de nadere regels) waarbinnen altijd een vergunning moet worden aangevraagd.

Artikel 4 Vergunning

Uitgangspunt van de AVOI is dat werkzaamheden in openbare gronden verboden zijn, tenzij men beschikt over een vergunning of een instemmingbesluit.

Het tweede lid ziet op openbare grond van andere overheden, die de werkzaamheden daarop of –in zelf gereguleerd hebben.

Voor werkzaamheden rond de kabels en leidingen van de gemeente zelf, zoals de riolering maar ook eventuele andere kabels en leidingen, is om praktische redenen het verbod niet procedureel van toepassing. Om redenen van effectiviteit en kwaliteit zullen binnen de gemeente de doelstellingen van deze verordening zoveel mogelijk worden nageleefd door middel van het handboek K&L .

Artikel 5 Aanvraag

In geval van voorgenomen werkzaamheden moet een aanvraag bij de gemeente plaatsvinden.

Dat kan formeel bij het college van burgemeester en wethouders, maar in de praktijk bij de gemandateerde ambtenaar. Op het verlenen van een vergunning of instemmingsbesluit zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing zoals het gelijkheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.

Om het proces van aanvraag tot verlening te stroomlijnen en om kosten te besparen, wordt ingezet op een uniform digitaal aanvraagformulier, dat zowel voor een vergunning- als voor een instemmingsaanvraag wordt gebruikt.

Artikel 6 Beslistermijnen

De maximale termijn van 8 weken is conform het bepaalde in de Awb. Deze termijn geldt niet voor niet-ingrijpende en spoedeisende werkzaamheden. Een aanvrager kan uiteraard vooroverleg voeren met het college om de aanvraag voor te bereiden.

Lukt het niet om binnen deze termijn een besluit te nemen dan geeft het tweede lid de mogelijkheid om de beslistermijn met nog eens 8 weken te verlengen. Uiteraard zal er naar worden gestreefd om zo spoedig mogelijk op de aanvragen te beslissen en gelden de genoemde termijnen als maximale beslistermijnen.

De aanvrager is zelf verantwoordelijk voor het aandragen van de benodigde informatie en bescheiden om op de aanvraag te kunnen beslissen. Wanneer de aanvraag niet compleet is, kan de beslistermijn worden opgeschort.

Verder draagt de aanvrager zelf zorg voor overige benodigde vergunningen of toestemmingen (bijvoorbeeld een omgevingsvergunning). Indien een aanvrager hierom verzoekt, zal de gemeente inhoudelijke afstemming met andere bestuursorganen bevorderen. De gemeente zal dan van haar bevoegdheid tot aanhouding gebruik maken ter behartiging van de belangen die de AVOI beoogt te beschermen.

Het wie-zwijgt-stemt-toe-artikel uit de Awb is niet van toepassing, hetgeen betekent dat de vergunning niet als van rechtswege verleend mag worden beschouwd bij het verstrijken van de beslistermijn.

Artikel 7 Gegevensverstrekking

In het eerste lid onder b is bepaald dat bij de aanvraag een uitvoeringsplan met een aantal onderdelen moet worden gevoegd. Het uitvoeringsplan is een figuur dat bekend is uit het stelsel van de Telecommunicatiewet (zie artikel 5.4, lid 4, van de Tw). Bij de melding van werkzaamheden in het kader van deze wet dient eveneens een uitvoeringsplan te worden gevoegd. In artikel 3 is de basis gelegd voor een collegebesluit dat nadere invulling geeft vwb de eisen aan het uitvoeringsplan.

Artikel 8 Weigeringsgronden

Artikel 8 somt de gronden op om de vergunning te weigeren. Deze gronden zijn gelijkluidend met de belangen zoals genoemd in artikel 5.4, tweede lid, van de Telecommunicatiewet en vormen het hart van de publieke belangen die de verordening beoogt te beschermen. Wanneer deze bescherming is gewaarborgd, is er geen reden om de vergunning te onthouden.

Artikel 9 Voorschriften en beperkingen

Door het verbinden van voorschriften en beperkingen aan de vergunning, wordt de afweging tussen het particuliere belang van de kabel-/ leidingbeheerder en de publieke belangen uit de verordening tot uitdrukking gebracht. Indien duidelijk is dat de voorschriften en beperkingen niet kunnen worden nageleefd, dan moet de vergunning worden geweigerd.

Wat betreft eventueel te stellen voorschriften met betrekking tot het tijdstip van de aanvang van de werkzaamheden geldt dat dit (parallel aan artikel 5.4, derde lid, onder b, van de Tw) in beginsel niet later mag liggen dan 12 maanden na het gemelde voornemen. Dit om aanvragers zekerheid te bieden dat de aanvang niet later kan worden bepaald dan 12 maanden na aanvraag, tenzij er zwaarwichtige redenen zijn van publiek belang die zich hier tegen verzetten. Slechts in dat geval kan het college een later gelegen tijdstip voorschrijven.

Specifiek voor Delft is haar lange (vaderlandse) geschiedenis. Met het oog hierop wordt expliciet de bescherming van archeologische bodemschatten genoemd.

Uitwerking van de voorschriften gebeurt in de op basis van artikel 3 opgestelde nadere regels.

Artikel 10 Wijzigen en intrekken

Dit artikel geeft het college de bevoegdheid om een vergunning in te trekken of te wijzigen indien sprake is van één of meer van de in het eerste lid genoemde situaties.

Onderdeel g is een vangnetbepaling, die het college de bevoegdheid geeft om in te grijpen indien er ernstige gevolgen voor de gezondheid of het milieu dreigen als gevolg van het in stand houden van de vergunning. Deze bevoegdheid kan echter als laatste middel gebruikt worden aangezien eerst moet worden bezien of de dreiging kan worden weggenomen door aanpassing van de vergunning of door het stellen van nadere eisen.

Onderdeel h is van toepassing wanneer de gemeente vanwege de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak van oordeel is dat aanpassing van leidingen noodzakelijk is. Dit is het geval wanneer de gemeente werken uitvoert die het algemeen belang dienen, waardoor deze leiding niet kan blijven liggen of moet worden aangepast. Wanneer de gemeente puur handelt als private/commerciële partij is geen sprake van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak. Uit jurisprudentie blijkt echter wel dat een zeker commercieel belang niet in de weg staat aan de toepassing van de verordening (ABRvS 5 december 2012, 01108899/1/A3, r.o. 6.1). Het is echter op een dergelijk moment ter beoordeling aan het college hoe wordt omgegaan met het al dan niet toekennen van nadeelcompensatie, althans vergoeding (verlegregeling).

Per situatie zal door het college worden beoordeeld of met het wijzigen van de bestaande vergunning kan worden volstaan, of dat er een nieuwe vergunning afgegeven wordt. Bij deze keuze houdt het college rekening met de gerechtvaardigde belangen van de vergunninghouder.

Voor wijzigingen in leidingen die in het verleden zijn gelegd en waarvoor geen expliciete vergunning is verleend dient een nieuwe vergunning op grond van deze AVOI te worden aangevraagd.

De hoorplicht in lid 2 vloeit voort uit de eisen die de Awb stelt aan de zorgvuldige voorbereiding van besluiten.

Lid 3 geeft het college de bevoegdheid om aan het besluit tot intrekking of wijziging van de vergunning de verplichting te koppelen om de betreffende leiding te verleggen/verplaatsen of deze zelfs in zijn geheel te verwijderen. Wordt deze verplichting opgelegd dan geeft dit de netbeheerder vervolgens de

mogelijkheid om een beroep te doen op de verlegregeling.

Artikel 11 Niet-ingrijpend en spoedeisend

Voor de uitvoering van zogeheten ‘klein werk’ is een volledige vergunningaanvraag en toetsing niet verplicht. Voor deze categorie werkzaamheden kan worden volstaan met een lichtere meldingsprocedure (dit geldt zowel voor telecommunicatiekabels als voor overige kabels en leidingen) via de al eerder genoemde MOOR-melding. De categorie werkzaamheden waarvoor dit geldt staat omschreven in artikel 1 en wordt nader uitgewerkt door het college in de nadere regels.

De lichte meldingsprocedure geldt niet in de door het college aangewezen gebieden (lid 3).

Artikelen 12 t/m 16 Telecommunicatie

In deze artikelen wordt geheel in lijn met de bepalingen in de Telecommunicatiewet een instemmingsprocedure in het leven geroepen. De procedurele inkleding is praktisch hetzelfde als de regeling in de voorafgaande artikelen inzake de overige kabels en leidingen.

Artikel 17 Toezicht

De nadere regels van het college regelen ook het toezicht en de aanwijzing van ambtenaren die met dit toezicht zijn belast.

Artikel 18 Strafbepaling

De strafbaarstelling is op deze plaats beperkt tot een aantal handelingen uit hoofdstuk 2.

Strafbaarstelling van overtreding van bepalingen inzake de aanleg, instandhouding en opruiming van kabels ten dienst van een openbaar communicatienetwerk, anders gezegd de handelingen waarop hoofdstuk 3 van toepassing is, verloopt via de Wet op de Economische Delicten (via artikel 1, onder vier, van deze wet).

Artikelen 19 en 20

Deze artikelen regelen het overgangsrecht van de oude naar de nieuwe verordening en de inwerkingtreding.