Controleverordening

Geldend van 01-01-2009 t/m heden

Intitulé

Controleverordening

Verordening controle op het financieel beheer en

op de inrichting van de financiële organisatie van

Wetterskip Fryslân.

Artikel 1 (definities)

In deze verordening wordt verstaan onder:

a.accountantscontrole:

de in artikel 109 van de Waterschapswet bedoelde controle uitgevoerd door de door het algemeen bestuur benoemde accountant van:

- het getrouwe beeld van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten alsmede grootte en samenstelling van het vermogen;

- de rechtmatigheid van de totstandkoming van de baten en lasten, alsmede de balansmutaties;

- het in overeenstemming zijn van de door het dagelijks bestuur opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 98a van de Waterschapswet;

- het verenigbaar zijn van het jaarverslag met de jaarrekening;

- de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken; waarbij de nadere regels in hoofdstuk 5 van het Waterschapsbesluit in acht worden genomen;

b.accountant:

de door het algemeen bestuur benoemde accountant die voldoet aan het in artikel 109,tweede lid van de Waterschapswet opgenomen criterium en die is belast met de zojuist onder a omschreven accountantscontrole;

c.administratie:

het systematisch verzamelen, vastleggen en verwerken van gegevens alsmede het verstrekken van informatie ten behoeve van het besturen, het functioneren en het beheersen van (onderdelen van) de organisatie van het waterschap en ten behoeve van de verantwoording die daarover moet worden afgelegd;

f.financieel beheer:

het totaal van de activiteiten die er voor zorgen dat de uitvoering van het in de begroting opgenomen, vastgestelde beleid volgens de gestelde plannen en doelen en binnen de gestelde kaders plaatsvindt en dat de financiële positie daarmee in overeenstemming is;

g.rechtmatigheid:

de mate waarin in overeenstemming met geldende wet- en regelgeving, waaronder waterschapsverordeningen alsmede besluiten van algemeen en dagelijks bestuur, wordt gehandeld;

h.rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole (synoniem: financiële rechtmatigheid):

de mate waarin het tot stand komen van de financiële beheershandelingen, en de vastlegging daarvan en voor zover deze beheershandelingen leiden tot baten, lasten en balansmutaties die in de jaarrekening worden verantwoord, in overeenstemming zijn met de relevante

wet- en regelgeving, zoals bedoeld in het Waterschapsbesluit;

i.deelverantwoording:

een in opdracht van het algemeen bestuur afgelegde verantwoording van een deel van de organisatie van het waterschap.

Artikel 2 (verbijzonderde interne controle)

1.Het dagelijks bestuur zorgt er voor dat, ten behoeve van het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de daarin opgenomen baten, lasten en balansmutaties, een jaarlijkse interne toetsing plaatsvindt.

2.Bij afwijkingen die tijdens de in het eerste lid bedoelde toetsing worden gevonden neemt het dagelijks bestuur tijdig maatregelen tot herstel.

3.Het dagelijks bestuur zorgt er voor dat de registratie en de ontwikkeling van de bezittingen, schulden en het vermogen van het waterschap systematisch worden gecontroleerd, met dien verstande dat de waardepapieren, de voorraden, de uitstaande leningen, de (debiteuren-)

vorderingen, de liquiditeiten, de opgenomen leningen en de (crediteuren-)schulden jaarlijks worden gecontroleerd en registergoederen en bedrijfsmiddelen tenminste eenmaal in de vier jaar.

4.Bij afwijkingen in de registratie zoals bedoeld in het derde lid neemt het dagelijks bestuur tijdig maatregelen voor herstel van de tekortkomingen.

5.De resultaten van de controle en eventuele maatregelen tot herstel zoals bedoeld in het voorgaande deel van dit artikel worden ter kennisneming aan het algemeen bestuur aangeboden.

Artikel 3 (aanbesteding accountantscontrole)

1.De accountantscontrole wordt opgedragen aan een door het algemeen bestuur te benoemen accountant.

2.Het dagelijks bestuur bereidt, in overleg met een delegatie van het algemeen bestuur, de aanbesteding van de accountantscontrole voor.

3.Het algemeen bestuur stelt voor de aanbesteding van de accountantscontrole het programma van eisen vast. In het programma van eisen worden voor de jaarlijkse accountantscontrole opgenomen:

a.
de toe te passen goedkeuringstoleranties bij de controle van de jaarrekening;
b.
de apart te controleren deelverantwoordingen en de daarbij toe te passen omvangsbases en goedkeuringstoleranties;

c.
de reikwijdte van rechtmatigheid;
d.
de inrichtingseisen voor het verslag van bevindingen;
e.
de aanvullende uit te voeren tussentijdse controles zijnde de interim controles;
f.
de frequentie en inrichtingseisen van de aanvullende tussentijdse rapportering zijnde de managementletter.

4.In geval van aanbesteding van de accountantscontrole op grond van Europese of Nederlandse wetgeving stelt het algemeen bestuur voor de selectie van de accountant de selectiecriteria en per selectiecriterium de bijbehorende weging vast.

Artikel 4 (protocol accountantscontrole)

1.Voorafgaande aan de accountantscontrole van de jaarrekening legt het algemeen bestuur in het ‘controleprotocol’ in ieder geval vast wat de reikwijdte van het interne rechtmatigheidtraject is en wat de rol van de accountant ten aanzien van rechtmatigheid is.

2. In het eerste lid bedoelde protocol wordt in ieder geval ingegaan op:

a. de regelgeving die in het kader van het rechtmatigheidtraject in beschouwing moet wordengenomen (het normenkader);

b.rechtmatigheidscriteria die in beschouwing worden genomen;

c. de aspecten die binnen het voorwaardencriterium in beschouwing worden genomen;

d. de goedkeuringstoleranties die worden gehanteerd;

e. de rapporteringstoleranties die worden gehanteerd;

f. de looptijd van het controleprotocol;

g. de eventuele posten van de jaarrekening, posten van deelverantwoordingen en programma’s,waaraan de accountant bij zijn controle specifiek aandacht dient te besteden.

Artikel 5 (informatieverstrekking door het dagelijks bestuur)

1.Het dagelijks bestuur is verantwoordelijk voor de samenstelling van de jaarrekening conform de geldende interne en externe wet- en regelgeving en legt deze voor aan de accountant voor controle.

2.Het dagelijks bestuur zorgt er voor dat alle aan de jaarrekening ten grondslag liggende verordeningen, nota’s, besluiten, deelverantwoordingen, administraties, plannen, overeenkomsten, berekeningen e.d. voor de accountant ter inzage liggen en goed toegankelijk zijn.

3.Het dagelijks bestuur legt de gecontroleerde jaarrekening overeenkomstig het daarover bepaalde in de ‘Verordening beleids- en verantwoordingsfunctie Wetterskip Fryslân’ voor aan het algemeen bestuur.

4.Alle informatie die na afgifte van de accountantsverklaring en voor behandeling van de jaarrekening in het algemeen bestuur beschikbaar komt en die van invloed is op het beeld dat de jaarrekening geeft, wordt terstond door het dagelijks bestuur aan het algemeen bestuur en de accountant gemeld.

Artikel 6 (inrichting accountantscontrole)

1.De accountant bepaalt binnen het kader van de opdrachtverlening de wijze waarop de accountantscontrole wordt ingericht, alsmede de aard en de omvang van de daarbij behorende werkzaamheden.

2.De accountant bepaalt binnen het kader van de opdrachtverlening de frequentie van de uit te voeren controles. De accountant kan de controlewerkzaamheden zonder voorafgaande kennisgeving uitvoeren.

3.Ter bevordering van een doelmatige en doeltreffende accountantscontrole vindt periodiek (afstemmings)overleg plaats tussen de accountant en vertegenwoordigers van het dagelijks bestuur alsmede van de organisatie.

Artikel 7 (toegang tot informatie)

1.De accountant is bevoegd tot het opnemen van alle kassen, waardepapieren en voorraden en het inzien van alle boeken, notulen, brieven, computerbestanden en overige bescheiden, waarvan hij inzage voor de accountantscontrole nodig oordeelt. Het dagelijks bestuur zorgt er voor dat de accountant voor de uitvoering van zijn controlewerkzaamheden een onbelemmerde toegang heeft tot alle kantoren, magazijnen, werkplaatsen, terreinen en informatiedragers van het waterschap.

2.De accountant is bevoegd om van alle bestuurders en ambtenaren mondelinge en schriftelijke inlichtingen en verklaringen te verlangen die hij voor de uitvoering van zijn opdracht denkt nodig te hebben. Het dagelijks bestuur zorgt er voor dat de desbetreffende ambtenarenb hieraan hun medewerking verlenen.

Artikel 8 (overige controles en opdrachten)

1.Het dagelijks bestuur kan de door het algemeen bestuur benoemde accountant opdracht geven tot het uitvoeren van specifieke werkzaamheden met betrekking tot de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid voor zover de onafhankelijkheid van de accountant

daarmee niet in het geding komt. Het dagelijks bestuur informeert het algemeen bestuur achteraf over deze aan de accountant te verstrekken opdrachten.

2.Het dagelijks bestuur is voor de controle van de rechtmatige besteding van subsidies bevoegd de opdracht te verlenen aan een andere dan de door het algemeen bestuur benoemde accountant, indien dit in het belang van het waterschap is.

3.Indien een deel van de eisen die gelden voor de controle van de verantwoording aan derden moet worden uitgevoerd door een accountant, is het dagelijks bestuur bevoegd hiervoor de opdracht verlenen aan een andere dan de door het algemeen bestuur benoemde accountant,

indien dit in het belang van het waterschap is.

Artikel 9 (rapportering)

1.Indien de accountant bij een controle afwijkingen constateert die leiden tot het niet afgeven van een goedkeurende verklaring, meldt hij deze terstond schriftelijk aan het dagelijks bestuur en vraagt hij het dagelijks bestuur daarop te reageren. Indien de accountant na het overleg met het dagelijks bestuur daarover de mening blijft toegedaan dat de geconstateerde

afwijkingen leiden tot het niet afgeven van een goedkeurende verklaring, meldt hij dit aan het algemeen bestuur en vermeldt hij daarbij de reactie van het dagelijks bestuur.

2.In aanvulling op het in de Waterschapswet voorgeschreven verslag van bevindingen brengt de accountant over de door hem uitgevoerde (deel)controles verslag uit aan de directie over zijn bevindingen die niet van bestuurlijk belang zijn.

3.De accountantsverklaring en het verslag van bevindingen worden voor verzending aan het algemeen bestuur door de accountant aan het dagelijks bestuur voorgelegd, waarbij het dagelijks bestuur de mogelijkheid heeft om op deze stukken te reageren.

4.De accountant zendt zijn verklaring bij de jaarrekening en zijn verslag van bevindingen aan het algemeen bestuur.

5.De accountant bespreekt de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen met de ‘Adviescommissie voor algemene en bestuurlijke aangelegenheden, financiën en economische zaken en waterkwaliteitsbeheer’ voorafgaand aan de behandeling door het algemeen

bestuur van de jaarverslaggeving.

Artikel 10 (inwerkingtreding)

1.Deze verordening treedt in werking met ingang van het begrotingsjaar 2009, met dien verstande dat zij van toepassing is op de accountantscontrole van de jaarrekening (en deelverantwoordingen)

vanaf het begrotingsjaar 2009.

2.De ‘Verordening met betrekking tot de controle op de administratie en op het beheer van vermogenswaarden Wetterskip Fryslân’, die is vastgesteld bij besluit van 05-01-2004 vervalt, met dien verstande dat zij van kracht blijft ten aanzien van de begrotingsjaren tot en met 2008.

Artikel 11 (citeertitel)

Deze verordening kan worden aangehaald als ‘Controleverordening Wetterskip Fryslân”.

Aldus vastgesteld in de vergadering van het algemeen bestuur op 11 november 2008.

de voorzitter, de secretaris

_______________ ______________

Toelichting Verordening controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van Wetterskip Fryslân

Algemeen

Kader en opbouw van het algemeen deel van deze toelichting

Op grond van artikel 109 van de Waterschapswet moet ieder algemeen bestuur een ‘controleverordening’ vaststellen die voldoet aan de eisen die dat artikel stelt. Het artikel luidt:

1.Het algemeen bestuur stelt bij verordening regels vast voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening waarborgt dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst.

2.Het algemeen bestuur wijst een of meer accountants aan als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, belast met de controle van de in artikel 103 bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een accountantsverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen.

3. De accountantsverklaring geeft op grond van de uitgevoerde controle aan of:

a.
de jaarrekening een getrouw beeld geeft van zowel de baten en lasten als de grootte en samenstelling van het vermogen;

b.
de baten en lasten, alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen;
c.
de jaarrekening is opgesteld in overeenstemming met de bij of krachtens algemene
d.
maatregel van bestuur te stellen regels, bedoeld in artikel 98a, en

het jaarverslag met de jaarrekening verenigbaar is

4. Het verslag van bevindingen bevat in ieder geval bevindingen over:

a. de vraag of de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken, en

b. onrechtmatigheden in de jaarrekening

5. De accountant zendt de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen aan het algemeen bestuur en een afschrift daarvan aan het dagelijks bestuur.

6.Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de reikwijdte van en de verslaglegging omtrent de accountantscontrole, bedoeld in het tweede lid.

De Wet modernisering waterschapsbestel brengt een wat scherpere scheiding aan in de rolverdeling

tussen het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur. Het algemeen bestuur stelt kaders

en het beleid vast, het dagelijks bestuur voert het beleid uit en het algemeen bestuur controleert

de beleidsuitvoering door het dagelijks bestuur. Ter ondersteuning van het algemeen bestuur bij

het uitoefenen van zijn controlerende taak is een aantal bepalingen in de wet rond de opdracht

aan de accountant aangescherpt. De belangrijkste verandering is dat de accountantsverklaring

niet langer meer alleen een oordeel over het getrouwe beeld bevat, maar een oordeel over het

getrouwe beeld en de rechtmatigheid samen. Bovendien is nu veel explicieter bepaald dat de

opdracht voor de accountantscontrole wordt verstrekt door het algemeen bestuur en niet meer

door het dagelijks bestuur. Het artikel benadrukt dat het algemeen bestuur de accountant aanwijst;

dit kan niet worden gedelegeerd aan het dagelijks bestuur. Een andere verandering is dat

in het vijfde lid van artikel 109 expliciet is opgenomen dat de accountantsverklaring en het verslag

van bevindingen direct door de controlerend accountant aan het algemeen bestuur worden

aangeboden. Voorts is het het algemeen bestuur dat, binnen de wettelijke kaders, bepaalt wat

de opdracht aan de accountant is. Dit is nader geregeld in het Waterschapsbesluit.

Een laatste verandering is dat de controle van de doelmatigheid geen onderdeel meer uitmaakt

van de accountantscontrole. Opmerkingen en constateringen ter zake hoeven niet meer in het

rapport van bevindingen te worden opgenomen, zoals in de oude situatie nog wel het geval

was. De controle op doelmatigheid is dan ook geen taak meer van de accountant, maar wordt

door het algemeen bestuur zelf uitgevoerd, mede op basis van de interne onderzoeken naar

doelmatigheid en doeltreffendheid van het dagelijks bestuur (op grond van het nieuwe artikel

109a) en eventueel het onderzoek door de rekenkamer(functie).

Pagina 4 van 24

Vanaf het verslagjaar 2009 bevat de accountantsverklaring dus een oordeel over het getrouwe

beeld én de rechtmatigheid. Een getrouwbeeldverklaring houdt in dat wordt aangegeven in

hoeverre de uitkomsten van het gevoerde financieel beheer getrouw in de jaarrekening zijn

weergegeven, waarbij rekening wordt gehouden met het doel waarvoor de verantwoording is

opgesteld. De doelstellingen moeten worden afgestemd op de belanghebbenden, in dit geval

het algemeen bestuur. Een getrouw beeld impliceert dat de jaarrekening geen zodanige fouten

en/of onzekerheden bevat dat het oordeel van de gebruiker beïnvloed wordt. Het begrip ‘getrouw

beeld’ komt uit Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek titel 9, waarin de wettelijke vereisten

zijn opgenomen die aan een jaarrekening worden gesteld. Daarbij wordt gerefereerd aan het

getrouwe beeld van vermogen en resultaat. In het Waterschapsbesluit is dit begrip gekoppeld

aan de financiële positie alsmede de baten, lasten en balansmutaties. Een getrouwbeeldverklaring

is niet nieuw en daarom wordt hierop in deze toelichting niet verder ingegaan.

Het begrip controle is het centrale begrip van artikel 109 en dus ook van de verordening die dit

artikel verder invult. Het gaat hierbij niet alleen om de externe controle door de accountant,

maar zeker ook om de interne controle binnen de eigen organisatie. Deze interne controle kan

weer worden onderscheiden in de controle die een onlosmakelijk onderdeel is van de administratieve

organisatie en de verbijzonderde interne controle. Deze laatste vorm van controle bestaat

uit specifieke onderzoeken, vaak uitgevoerd door specifieke interne controlemedewerkers

of auditoren, waarin wordt nagegaan of de administratieve organisatie en de daarvan uitmakende,

reguliere interne controlemaatregelen goed werken en goed worden nageleefd. In paragraaf

2 van deze toelichting wordt nader op het begrip controle ingegaan

Het tweede deel van het eerste lid van artikel 109 geeft aan dat de toetsing van de rechtmatigheid,

oftewel van het voldoen aan externe en interne regels, een belangrijk aspect van de controle

is. Eén van de twaalf wijzigingen op het terrein van de transparantie en verantwoording die

de Wet modernisering waterschapsbestel in de Waterschapswet aanbrengt heeft betrekking op

de extra aandacht die de wet vraagt voor deze rechtmatigheid. Als gevolg van deze wijziging

dienen zowel het waterschap zelf als zijn accountant zich intensiever te richten op rechtmatigheid.

In de eerste plaats zal het waterschap zelf intern meer waarborgen moeten treffen dat

rechtmatig wordt gehandeld. In de tweede plaats gaat de accountant, als onderdeel van zijn

verklaring bij de jaarrekening, een gekwantificeerd oordeel over de rechtmatigheid geven. Vanaf

verslagjaar 2009 bevat de accountantsverklaring dan ook een oordeel over het getrouwe beeld

én over de rechtmatigheid. Rechtmatigheid als onderdeel van de accountantsverklaring is

nieuw en anders dan het oordeel over het getrouwe beeld. Overigens werd de rechtmatigheid

ook al vóór de ‘wet modernisering’ gecontroleerd, maar de accountant ging daarop alleen in het

verslag van bevindingen in. In paragraaf 3 van deze toelichting wordt nader op rechtmatigheid

ingegaan. Daarbij wordt ook ingegaan op de verantwoordelijkheden van de diverse betrokken

partijen. In hoofdlijnen komt de verantwoordelijkheidsverdeling neer op het volgende:

- het algemeen bestuur stelt de kaders voor de rechtmatigheid en de controle daarop. Voorts

stelt dit bestuur zelf regels op basis van zijn verordenende bevoegdheid. Het algemeen bestuur

formuleert de opdracht aan de accountant en kan aanvullende controle-eisen stellen

(aanvullend op de wettelijke minimumeisen). Als opdrachtgever ontvangt het algemeen bestuur

de rapportage van de accountant aan het algemeen bestuur;

- het dagelijks bestuur is, op grond van zijn bevoegdheid om het beleid van het algemeen

bestuur uit te voeren, primair verantwoordelijk voor de naleving van relevante wet- en regelgeving;

- de accountant is verantwoordelijk voor de uitvoering van de controle in overeenstemming

met de vaktechnische randvoorwaarden. De accountant zal toetsen of wet- en regelgeving

door het waterschap in acht zijn genomen en hierover aan het algemeen bestuur rapporteren.

De ervaringen van provincies en gemeenten, die enkele jaren geleden met vergelijkbare wetswijzigingen

te maken kregen, wijzen uit dat de veranderingen rond rechtmatigheid niet moeten

worden onderschat. Het voldoen aan de rechtmatigheidbepalingen van de wet zal een grote

inspanning van de waterschappen vragen, terwijl er een afbreukrisico in de vorm van nietgoedkeurende

accountantsverklaringen en negatieve publiciteit is. Om deze reden bereidt Wetterskip

Fryslân zich al geruime tijd terdege voor op de nieuwe rechtmatigheideisen.

De accountant controleert niet ieder bonnetje of iedere financiële handeling die binnen een waterschap

wordt verricht. Theoretisch zou dat wel kunnen, maar de kosten zouden dan buitensporig

oplopen. De controle is daarom gericht op het ontdekken van belangrijke fouten. In het

Waterschapsbesluit zijn de minimumeisen vastgelegd, waarbij belangrijke begrippen zijn ‘goedkeuringstoleranties’

en ‘rapporteringstoleranties’. In paragraaf 4 worden deze begrippen uitgelegd.

Het algemeen bestuur heeft de mogelijkheid keuzes te maken in het rechtmatigheidtraject en de

ten aanzien van de eisen aan de accountantscontrole. In paragraaf 5 worden de keuzes toegelicht

die de waterschappen in een eerder stadium hebben gemaakt en die de basis hebben gevormd

voor onder andere deze verordening.

Het is belangrijk dat expliciet wordt gemaakt welke opdracht het algemeen bestuur aan de accountant

geeft. In paragraaf 6 wordt ingegaan op het onderscheid tussen de controleverordening

en de opdracht aan de accountant. Voorts wordt ingegaan op het tot stand brengen van de

overeenkomst met een accountant. In de meeste waterschappen wordt de overeenkomst voor

enkele jaren aangegaan en wordt de dienst aanbesteed.

Controle

Zoals al eerder is aangegeven, is het begrip controle het centrale begrip van deze verordening.

Een algemene omschrijving hiervan is: 'het deskundig en kritisch toetsen van verschijnselen

aan gestelde normen, waarbij beoordeeld wordt in hoeverre de getoetste verschijnselen aan

deze normen voldoen'. Het is van belang op voorhand te stellen dat controle niet primair plaatsvindt

uit wantrouwen ten opzichte van de gecontroleerde, maar juist om hem èn degene voor

wie de controle wordt uitgevoerd een waarborg te verschaffen dat het gecontroleerde voldoet

aan de gestelde normen. Bij overheidsorganisaties is controle op het financieel beheer extra

belangrijk, omdat zij omgaan met gemeenschapsgeld dat belastingplichtigen in goed vertrouwen

aan hen beschikbaar hebben gesteld.

Er kan onderscheid worden gemaakt in interne en externe controle.

Interne controle

Controle is één van de rollen die het algemeen bestuur binnen het waterschap in de praktijk

brengt. Het algemeen bestuur ziet toe op de beleidsuitvoering en gaat na of het dagelijks bestuur

hierbij voldoende doeltreffend, doelmatig en rechtmatig is geweest. Het dagelijks bestuur

is verantwoordelijk voor de beleidsuitvoering en zal er door middel van het tot stand brengen

van een goede organisatie en een daarbinnen aangebrachte adequate administratieve organisatie

voor moeten zorgen dat bij de beleidsuitvoering doeltreffend, doelmatig en rechtmatig

wordt gewerkt.

Bij een waterschap wordt onder interne controle verstaan: de controle die in opdracht en ten

dienste van het dagelijks bestuur door eigen functionarissen van het waterschap gebeurt om de

verantwoording voor de beleidsuitvoering en de administratieve verwerking daarvan overeenkomstig

de doelstellingen en regels te kunnen dragen. Het doel van de interne controle is het

verkrijgen van zekerheid over de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van handelingen

en werkzaamheden. Met de interne controle zal het dagelijks bestuur de kans op ondoeltreffend-,

ondoelmatig- en onrechtmatigheden moeten beperken. Een goede interne controle

wordt vooral tot stand gebracht door een goede organisatie en daarbinnen een juiste regeling

van de administratieve organisatie van het financieel beheer. De interne controle is er dan

vooral op gericht om in elke handeling of werkzaamheid een controlerend element te leggen,

zodat daarmee direct of indirect controle wordt uitgeoefend. De uitoefening van deze controle

verzekert een juiste verslaglegging in de administratie en een objectieve berichtgeving. De basisgegevens

in de administratie en de verwerking daarvan vormen het uitgangspunt voor het

nemen van veel beslissingen en voor het uitoefenen van controle op het waterschapsgebeuren.

Gelet hierop moet de interne controle in beginsel overal aanwezig zijn, niet zozeer in de vorm

van een speciaal daarvoor aangewezen functionaris die op elke handeling toeziet, maar juist in

de handeling zelf.

De basis voor deze vorm van interne controle, als onlosmakelijk onderdeel van de administratieve

organisatie dus, ligt niet in deze verordening vast, maar in de verordening die het waterschap

op grond van artikel 108 van de Waterschapswet moet vaststellen. Maatregelen die op

grond van deze verordening genomen worden teneinde een gedegen interne controle tot stand

te brengen zijn onder andere:

- functiescheiding tussen het beheer, de administratie en de bewaring van gelden;

- verantwoord ontworpen procedures;

- duidelijke en vastgelegde afspraken over het mogen aangaan van verplichtingen ten laste

van toegekende budgetten en investeringskredieten;

- maatregelen ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van financiële

mogelijkheden die het waterschap biedt.

Naast de interne controle die een onlosmakelijk onderdeel is van de administratieve organisatie,

bestaat er de zogenaamde verbijzonderde interne controle. Deze vorm van controle bestaat uit

specifieke onderzoeken, vaak uitgevoerd door specifieke interne controlemedewerkers of auditoren,

waarmee wordt nagegaan of de administratieve organisatie en de daarvan uitmakende,

reguliere interne controlemaatregelen goed werken en goed worden nageleefd. De verbijzonderde

interne controle komt wel in deze verordening aan de orde, conform de eis die het eerste

lid van artikel 109 van de Waterschapswet stelt.

Een goede ´totale interne controle´ is een voorwaarde voor de uitoefening van de externe controle.

Externe controle

Deze verordening is met name gericht op de externe controle. Het begrip 'externe controle'

wordt wel omschreven als: het zelfstandig, onafhankelijk van de te controleren personen en organen,

door een deskundige onderzoeken van de formele en materiële juistheid van het financieel

beheer. De externe controle heeft twee functies, namelijk een signalerende en een certificerende

functie.

De signalerende functie van de externe controle betreft het opsporen en aangeven van onjuistheden,

onvolkomenheden en ontwikkelingen in het financieel beheer. Het doel van deze functie

is uiteindelijk het aanbrengen van bijsturing en (waar nodig) verbetering van het financieel beheer.

De certificerende functie (certificeren = officieel, op ambtseed verklaren) omvat de oordeelsvorming

omtrent de getrouwheid en de rechtmatigheid van de verantwoording. Deze mondt uit

in de accountantsverklaring, die aangeeft of de in de verantwoording (jaarrekening) vervatte

informatie juist, volledig en geschikt tot oordeelsvorming is en of de beheershandelingen die ten

grondslag liggen aan de financiële feiten uit de verslaggeving in overeenstemming met de daarvoor

geldende regelgeving tot stand zijn gekomen. De accountantsverklaring is niet alleen binnen

de organisatie van belang maar ook naar buiten toe, met name tegenover allen die belang

hebben bij het beheer van de betreffende organisatie. De certificerende functie van de externe

controle is dan ook voor een deel van maatschappelijke aard.

De inhoud en het doel van de externe controle brengen met zich mee dat dit zelfstandig en onafhankelijk

van te controleren huishouding en haar organen, en derhalve door externe controleurs,

gebeurt. Uiteraard dienen de externe controleurs aan bepaalde eisen van deskundigheid

te voldoen. In artikel 109 van de Waterschapswet wordt bepaald dat de externe controle bij waterschappen

slechts door accountants mogen worden uitgevoerd die voldoen aan datgene wat

artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek vereist. Deze bepaling waarborgt

de deskundigheid van de externe controleur(s).

Relevant is nog dat gedeputeerde staten krachtens artikel 109c van de Waterschapswet de bevoegdheid

hebben om, naast de externe controle door de accountant van het waterschap, in

daartoe aanleiding gevende gevallen zelf een onderzoek naar het beheer en de inrichting van

de financiële organisatie in te stellen. Gedeputeerde Staten zouden bijvoorbeeld van deze bevoegdheid

gebruik kunnen maken bij het klaarblijkelijk falen van de externe controle of in het

geval van vermoedens van fraude. Het spreekt voor zich dat gedeputeerde staten slechts in

uitzonderingsgevallen van deze bevoegdheid gebruik zullen maken.

Rechtmatigheid

Het extra accent op rechtmatigheid en de controle daarvan dat de nieuwe Waterschapswet legt,

uit zich in de eerste plaats in artikel 108. Nieuw is dat het algemeen bestuur via de in dit artikel

genoemde verordening moet regelen dat er in het beleid, in het beheer en in de inrichting van

de (administratieve) organisatie waarborgen worden opgenomen die zorgen dat aan de eisen

van rechtmatigheid wordt voldaan. Met deze wijziging wordt nadrukkelijker aangegeven dat

rechtmatigheid eerst en vooral de eigen verantwoordelijkheid van het waterschap is. Ook artikel

109 gaat in op de rechtmatigheid en bepaalt allereerst dat rechtmatigheidcontrole een plaats

moet krijgen in de verbijzonderde interne controle. Vervolgens geeft dit artikel het kader voor de

opname van de rechtmatigheidcontrole in het werk van de accountant, hetgeen uiteindelijk leidt

tot een oordeel over dit aspect in de accountantsverklaring bij de jaarrekening.

In deze paragraaf wordt een nadere toelichting gegeven op het begrip rechtmatigheid en de

wijze waarop invulling kan worden gegeven aan de rechtmatigheideisen uit de wet.

Begrippen

De definitie van het begrip rechtmatigheid is: ‘voldoen aan wettelijke kaders en regelgeving’.

Hierbij gaat het niet alleen om zogenaamde externe regelgeving, zoals Europese en nationale

wetgeving, maar ook om de eigen regels en kaders van het waterschap. Tot deze laatste groep

behoren naast verordeningen, beleidsregels, interne afspraken e.d. ook zaken zoals de vastgestelde

begroting en formele wijzigingen daarvan.

Rechtmatigheid is dus een breed begrip, dat alle regels omvat waaraan een waterschap zich

moet houden. De Waterschapswet legt een specifiek accent bij een onderdeel van rechtmatigheid,

namelijk ‘financiële rechtmatigheid’. Dit begrip omvat de vraag of de baten, lasten en de

balansmutaties, zoals opgenomen in de jaarrekening, rechtmatig tot stand zijn gekomen. Bij

deze rechtmatigheid bestaat met name een sterke relatie met het financieel beheer alsmede de

naleving van de verslaggevingsvoorschriften en de verordeningen op basis van de artikelen 108

en 109 van de Waterschapswet. Ook besluiten van het algemeen bestuur die dit orgaan uit

hoofde van zijn kaderstellende rol neemt en die invloed hebben op financiële beheershandelingen

vallen onder financiële rechtmatigheid. Het gaat immers om de rechtmatigheid van posten

uit de jaarrekening. Het begrip ‘financiële rechtmatigheid’ wordt ook wel ‘rechtmatigheid in het

kader van de accountantscontrole’ genoemd.

Onrechtmatigheid is geen synoniem van fraude. Bij fraude wordt met opzet niet voldaan aan

wetten en regels met doorgaans als doel er zelf beter van te worden. Onrechtmatigheid komt

vaak voort uit onzorgvuldigheid, gebrek aan prioriteit of onwetendheid, waarbij er geen sprake is

van er zelf van beter van worden. In het geval van fraude is altijd sprake van onrechtmatig handelen,

terwijl onrechtmatigheid niet per definitie is gelijk te stellen aan fraude.

Verantwoordelijkheden met betrekking tot rechtmatigheid

Binnen de rol die het algemeen bestuur van een waterschap vervult, kan onderscheid gemaakt

worden in de aspecten beleidsbepaling, kaderstelling, controle, vertegenwoordiging en verantwoording.

Het algemeen bestuur stelt het beleid vast en stelt kaders waarbinnen dit moet worden

uitgevoerd. Het dagelijks bestuur voert het beleid uit en legt daarover verantwoording af

aan het algemeen bestuur. Op basis van deze verantwoording kan het algemeen bestuur zijn

controlerende taak uitoefenen. De mogelijkheden tot versterking van de controlerende taak van

het algemeen bestuur komen op diverse plaatsen tot uiting in de nieuwe Waterschapswet. Zeker

bij een veranderde rolverdeling tussen algemeen en dagelijks bestuur is het van belang dat

er, mede met betrekking tot de rechtmatigheid, duidelijkheid is over de positie van de accountantscontrole

in relatie tot elk van beide bestuursorganen.

Algemeen bestuur

De wijzigingen van de Wet modernisering waterschapsbestel die betrekking hebben op de accountantscontrole,

zijn mede met het oog op de versterking van de kaderstellende en controlerende

rollen van het algemeen bestuur getroffen. Het algemeen bestuur is opdrachtgever voor

de accountantscontrole en kan via de verordening op basis van artikel 109 de kaders voor de

interne en externe controle bepalen. Het Waterschapsbesluit geeft op een aantal punten nadrukkelijk

aan waar het algemeen bestuur extra eisen aan de accountantscontrole kan stellen

(artikelen 5.2 en 5.5). Het aspect ‘versterking van de controlerende rol van het algemeen bestuur’

wordt onder meer tot uitdrukking gebracht doordat de Waterschapswet bepaalt dat de

accountant de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen direct naar het algemeen

bestuur in plaats van naar het dagelijks bestuur stuurt.

Dagelijks bestuur

Het dagelijks bestuur is er primair verantwoordelijk voor dat bij de beleidsuitvoering relevante

wet- en regelgeving wordt nageleefd, zodat onder andere de besteding en inning van het publieke

geld waarmee het waterschap werkt rechtmatig gebeurt. Door middel van goede interne

beheersmaatregelen zal het dagelijks bestuur de kans op onrechtmatigheden moeten beperken.

Hieronder valt ook een toereikend beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en

oneigenlijk gebruik van financiële mogelijkheden die het waterschap biedt. De bedoelde interne

beheersingsmaatregelen omvatten (aanpassingen van) de administratieve organisatie en daarin

opgenomen maatregelen van interne controle (AO en IC). Wat betreft AO/IC zal het dagelijks

bestuur zijn verantwoordelijkheid moeten nemen en het is dus niet zo dat dit bestuur er vanuit

mag gaan dat de accountant de rechtmatigheid met zijn controle wel zal ‘afdekken’. In de praktijk

is het gebruikelijk dat het dagelijks bestuur (of het management namens het dagelijks bestuur)

door de accountant gevraagd wordt een schriftelijke bevestiging bij de jaarrekening te

verstrekken, waarin het dagelijks bestuur verklaart dat de baten, lasten en balansmutaties uit de

jaarrekening rechtmatig tot stand zijn gekomen en getrouw zijn verantwoord alsmede dat alle

relevante informatie aan de accountant is verstrekt. Hiermee bevestigt het dagelijks bestuur zijn

verantwoordelijkheid voor de rechtmatigheid van de uitvoering en voor de getrouwheid van de

verantwoording. Mochten er posten in de jaarrekening zijn die niet rechtmatig tot stand zijn gekomen,

dan verdient het aanbeveling dat het dagelijks bestuur dit toelicht.

De accountant

De zojuist genoemde bevestiging van het dagelijks bestuur doet niets af aan de verantwoordelijkheid

van de accountant voor de uitvoering van de controle. De accountant zal toch met eigen

ogen moeten controleren of ook naar zijn oordeel de beheershandelingen en transacties die ten

grondslag liggen aan de in de jaarrekening verantwoorde baten, lasten en balansmutaties

rechtmatig zijn geweest en of de verantwoording getrouw is. De accountant verricht zijn werkzaamheden

binnen het wettelijk kader van de Waterschapswet en het Waterschapsbesluit, in

overeenstemming met de vaktechnische randvoorwaarden en binnen het kader van de opdracht

die het algemeen bestuur hem heeft verleend.

Met een adequate AO/IC wordt ook de accountant geholpen om te komen tot zijn oordeel. In

het algemeen kunnen in dat geval de aanvullende controlewerkzaamheden van de accountant

worden beperkt. De accountantscontrole richt zich op de beoordeling van de opzet, het bestaan

en de werking van het systeem van kwaliteitsborging ter uitvoering van de wet- en regelgeving,

aangevuld met deelwaarnemingen (steekproeven). Hiermee zal de accountant toetsen of de

wet- en regelgeving door het waterschap in acht is genomen. De verantwoordelijkheid van de

accountant voor de controle veronderstelt dat hij algemene kennis van de van toepassing zijnde

wet- en regelgeving heeft. De accountant is verantwoordelijk voor een degelijke en begrijpelijke

onderbouwing van zijn oordeel over de jaarrekening in het verslag van bevindingen. Ook als hij

een goedkeurende verklaring afgeeft, zal hij de zaken die hem zijn opgevallen en die hij van

belang acht melden in het verslag van bevindingen aan het algemeen bestuur.

Nadere uitwerking financiële rechtmatigheid

Zoals al aangegeven heeft het begrip ‘financiële rechtmatigheid’ een beperktere strekking dan

het juridische begrip rechtmatigheid en gaat het hierbij om de vraag of de baten, lasten en balansmutaties

die in de jaarrekening zijn opgenomen rechtmatig tot stand zijn gekomen. Aangezien

deze baten, lasten en balansmutaties een optelsom zijn van diverse financiële beheershandelingen

(zoals het beslissen tot het toekennen van een subsidie, het betalen van rekeningen,

het opleggen van een belastingaanslag, etc.) staan deze handelingen centraal bij de maatregelen

die het waterschap treft en de toets die de accountant verricht; de handelingen moeten

gebeuren volgens de regels die gelden. Een voorbeeld: subsidie mag alleen worden toegekend

als er een subsidieregeling is en als de aanvrager voldoet aan de eisen die in deze regeling

worden gesteld. Verder moeten alle financiële beheershandelingen niet alleen voldoen aan

specifieke regels (bijvoorbeeld de subsidievoorschriften), maar moeten ze ook in overeenstemming

zijn met ‘financiële regels’, zoals de verordeningen van het waterschap op basis van de

artikelen 108 en 109 van de Waterschapswet. Tevens moet worden voldaan aan de Waterschapswet

en de Bepalingen Beleidsvoorbereiding en Verantwoording Waterschappen uit het

Waterschapsbesluit (BBVW). Een andere eis is dat alle uitkomsten van de handelingen van het

financieel beheer worden vastgelegd in de administratie; het moet traceerbaar zijn welke subsidies

zijn toegekend, wanneer betalingen hebben plaatsgevonden enzovoorts.

Rechtmatigheid en handelingen en beslissingen van niet financiële aard

De vraag wat rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole niet inhoudt is ook belangrijk.

Kort gezegd komt het er op neer dat handelingen en beslissingen van niet-financiële

aard, bijvoorbeeld in relatie tot de arbeidsomstandighedenwet of de privacywetgeving, buiten de

reikwijdte van de rechtmatigheidcontrole door de accountant vallen. Het kan echter zijn dat

handelingen en beslissingen van niet-financiële aard op termijn kunnen leiden tot financiële gevolgen.

Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een waterschap dat niet voldoet aan de

arbeidsomstandighedenwet, waardoor er sprake kan zijn van claims en dus van mogelijke financiële

gevolgen. Van de accountant wordt niet verwacht dat hij handelingen en beslissingen

van niet-financiële aard door gegevensgericht onderzoek inhoudelijk toetst. De accountant kan

in dit kader volstaan met het beoordelen van het interne systeem van risico-afwegingen. De

centrale vraag daarbij is of het systeem van risico-afwegingen zodanig is dat het bestuur in

staat is een goede risico-afweging te maken. Met andere woorden of de voorwaarden zijn geschapen

om risico’s goed te beoordelen. Aan de hand van gerichte informatie over lopende

procedures waarbij het waterschap betrokken is, kan de accountant indicaties krijgen over de

eventuele risico’s op dit vlak. De juridisch adviseur of de huisadvocaat kunnen deze gegevens

verstrekken. Alleen indien de accountant risico’s signaleert of over aanwijzingen daaromtrent

beschikt, moet hij de (mogelijke) gevolgen hiervan nader onderzoeken en nagaan of de risico’s

en de eventuele gevolgen getrouw in de jaarrekening zijn opgenomen. Bevindingen in het kader

van de risicobeoordeling leiden niet tot een niet-goedkeurende verklaring omtrent rechtmatigheid,

maar zullen in het verslag van bevindingen worden opgenomen.

Toetsing van de financiële rechtmatigheid

Er zijn negen criteria die een rol spelen bij de beoordeling van de vraag of de financiële beheershandelingen

voldoen aan de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, namelijk:

- calculatiecriterium: is het bedrag van de financiële stroom, gelet op de bepalingen van de

regelgeving, juist vastgesteld?;

- valuteringscriterium: heeft de verantwoording op het juiste tijdstip plaatsgevonden?;

- volledigheidsciterium: zijn de inkomende financiële stromen (opbrengsten etc.) volledig?;

- adresseringscriterium: is de financiële stroom richting de juiste persoon/instantie gegaan?;

- aanvaardbaarheidscriterium: past een financiële beheershandeling binnen het kader van de

activiteiten van een waterschap en is in relatie tot de prijs een aanvaardbare tegenprestatie

overeengekomen?;

- leveringscriterium: is de overeengekomen tegenprestatie ontvangen?;

- voorwaardencriterium: wordt aan de voorwaarden uit wet- en regelgeving voldaan?;

- misbruik- en oneigenlijkgebruikscriterium: wordt geen misbruik en oneigenlijk gebruik van

financiële mogelijkheden gemaakt?

- begrotingscriterium: passen de lasten, baten en balansmutaties binnen de door het algemeen

bestuur vastgestelde begrotingskaders?;

De eerste zes criteria vallen al van oudsher onder de controle van het getrouwe beeld van de

jaarrekening door de accountant. Nieuw is dat ook de laatste drie criteria gaan worden meegenomen

in het gekwantificeerde oordeel dat de accountant gaat geven over de rechtmatigheid

van de in de jaarrekening opgenomen kosten, opbrengsten en balansmutaties. De accountant

gaat dus voortaan in zijn oordeel ook meewegen of met betrekking tot financiële beheershandelingen

wordt voldaan aan in regelgeving vastgelegde voorwaarden voor het verkrijgen of verstrekken

van gelden, of deze handelingen tot stand zijn gekomen binnen de geautoriseerde begroting

en of door belanghebbenden verstrekte gegevens wel juist, tijdig en volledig zijn. De

rechtmatigheid is dus uitgebreider dan de getrouwheid.

De drie nieuwe criteria worden hieronder nader toegelicht.

Voorwaardencriterium

Verstrekking van een subsidie is een voorbeeld van een overdracht waarmee wordt beoogd

bepaalde beleidseffecten teweeg te brengen. Overdrachtsuitgaven (en overdrachtsontvangsten)

moeten tot stand komen in overeenstemming met wetten die de verhouding tussen de overheid

en de burgers/rechtspersonen regelen (publiek recht). Een subsidie is niet vrij te besteden maar

is gekoppeld aan activiteiten, waarover achteraf in enigerlei vorm verantwoording moet worden

afgelegd; de subsidiegever wil achteraf weten hoe het geld is besteed en welke effecten daarmee

zijn bereikt. Bij toetsing van het rechtmatigheidaspect spelen de subsidievoorwaarden een

essentiële rol. Nagaan of aan subsidievoorwaarden wordt voldaan is een voorbeeld van de toepassing

van het voorwaardencriterium.

Misbruik- en oneigenlijkgebruikscriterium

De rechtmatigheideis betreft ook de toetsing op juistheid en volledigheid van gegevens, die

door belanghebbenden zijn verstrekt om het voldoen aan voorwaarden aan te tonen. Dit ter

voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van de financiële middelen van

het waterschap (M&O-criterium). Er kan bijvoorbeeld worden gedacht aan gegevens in het kader

van kwijtschelding en van verstrekte wachtgelden.

Onder misbruik wordt verstaan: het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken

van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of- uitkeringen te verkrijgen of niet

dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen.

Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan: het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan

niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan

wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de

bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel of de strekking daarvan.

Misbruik is een bewuste misleiding om een onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen. Misbruik

van overheidsgelden kan gelijk worden gesteld met het plegen van fraude om zich onrechtmatig

overheidsgelden toe te eigenen. Bij fraude passen beheersmaatregelen zoals fraudepreventie,

handhaving, fraudeopsporing en sancties.

Bij oneigenlijk gebruik van overheidsgelden wordt feitelijk gehandeld in overeenstemming met

wet- en regelgeving. Daarmee zijn dergelijke handelingen niet onrechtmatig. Wel is sprake van

het in strijd handelen met het doel en de strekking van de wet- en regelgeving. Indien de weten

regelgeving oneigenlijk gebruik mogelijk maken (‘de mazen van de wet’), is het blijkbaar

noodzakelijk dat de wet- en regelgeving wordt aangepast en/of duidelijker wordt toegelicht. De

beheersmaatregelen die daarbij passen zijn: handhaving, voorlichting, analyse toepassing en

actualisering wet- en regelgeving.

Misbruik is onrechtmatig, oneigenlijk gebruik niet.

Het is aan het waterschap om effectieve maatregelen te nemen om M&O te voorkomen. De

accountant zal bij de rechtmatigheidcontrole inzake het voorkómen van M&O in de eerste plaats

bezien welke eisen de wet- en regelgeving stelt ten aanzien van M&O, wat daarin is geregeld

omtrent de handhaving en hoe zich dat heeft vertaald naar de opzet van de interne organisatie.

Daarbij zal aandacht worden besteed aan de aandacht in de organisatie voor misbruikpreventie

en -opsporing, maatregelen om de wet- en regelgeving regelmatig te toetsen op actualiteit en

handhavingmogelijkheden alsmede het sanctiebeleid. Voor de eigen wet- en regelgeving bepaalt

het waterschap zelf hoever hij gaat in de eisen die aan het M&O-beleid te stellen zijn. Vervolgens

zal de accountant toetsen of de opzet die voor het M&O-beleid is gemaakt ook feitelijk

wordt nageleefd. In de praktijk kan er immers een (iets) andere situatie zijn ontstaan dan oorspronkelijk

formeel was vastgelegd. Tot slot zal de werking van de getroffen maatregelen moeten

worden vastgesteld. De basis daarvoor ligt in belangrijke mate bij de uitkomsten van de intern

reeds uitgevoerde controles en evaluaties. De accountant zal deze controles en evaluaties

toetsen en beoordelen of naar aanleiding van de uitkomsten in de organisatie de juiste (sanctie)

maatregelen zijn getroffen.

Voorts zal de accountant er bij zijn onderzoek op toe zien dat het M&O-beleid, gelet op de mogelijkheden

die er zijn, voldoende actueel is. Deze actualiteit wordt in elk geval vastgesteld door

het M&O-beleid te bezien op wijzigingen benodigd voor de afstemming op nieuwe wet- en regelgeving

en op specifieke ontwikkelingen, zoals daadwerkelijk gesignaleerd misbruik en/of oneigenlijk

gebruik.

Het begrotingscriterium

In de begroting zijn per programma de maxima voor de netto-kosten vermeld die door het algemeen

bestuur zijn vastgesteld. Bij de rechtmatigheidcontrole vormt het begrotingscriterium

een belangrijk toetsingscriterium. Hierbij gaat het om de vraag of de financiële beheershandelingen,

die ten grondslag liggen aan de baten, lasten en balansposten die in de jaarrekening zijn

opgenomen, tot stand zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en de

hierin opgenomen programma’s. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te

passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, het begrotingsbedrag, alsmede het

begrotingsjaar van belang zijn. Met de controle op de juiste toepassing van het begrotingscriterium

wordt getoetst of het budgetrecht van het algemeen bestuur is gerespecteerd. De toe te

passen normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald (artikelen

98a, 99, 100, 101 en 102 van de Waterschapswet) en zijn door het algemeen bestuur

nader ingevuld en geconcretiseerd door middel van de begroting en de verordening ex artikel

108 van de Waterschapswet. Begrotingsonder- en -overschrijdingen (beleidsmatig en/of financieel)

behoeven autorisatie door het algemeen bestuur. In de regel zullen begrotingswijzigingen

vooraf door het dagelijks aan het algemeen bestuur worden voorgelegd ter autorisatie. Hiermee

wordt toestemming gevraagd voor het te realiseren beleid en voor de besteding van het benodigde

bedrag. Slechts indien de omstandigheden een autorisatie vooraf niet mogelijk maken,

zal achteraf een begrotingswijziging moeten worden voorgelegd. Indien het algemeen bestuur

ermee instemt, wordt de besteding alsnog geautoriseerd en is deze rechtmatig.

Regelgeving die onder de rechtmatigheidcontrole valt

De wet- en regelgeving waaraan een waterschap moet voldoen kan worden onderscheiden in

externe regelgeving, die voor het waterschap een gegeven is, en regels die het waterschap zelf

heeft gesteld.

De externe regelgeving die tot het rechtmatigheidtraject van de nieuwe Waterschapswet moet

worden gerekend is die regelgeving waarin eisen worden gesteld aan financiële beheershandelingen

die leiden tot baten, lasten en balansmutaties.

De regelgeving van het waterschap zelf die tot het rechtmatigheidtraject moet worden gerekend

omvat het volgende.

a.De eigen verordeningen en de kaderstellende besluiten van het algemeen bestuur die bepalingen

bevatten die invloed hebben op financiële beheershandelingen.

De verordeningen mogen op zich niet buiten beschouwing worden gelaten bij de rechtmatigheidcontrole,

maar het algemeen bestuur kan besluiten om bepaalde formele aspecten

die wel zijn voorgeschreven, maar in de praktijk niet worden gebruikt, buiten de reikwijdte

van de rechtmatigheidcontrole te houden. Het gaat dan om voorschriften die niet onmisbaar

zijn voor een controleerbare rechtmatige afhandeling van financiële beheershandelingen,

maar bijvoorbeeld wel nuttig zijn voor een efficiënte afhandeling. Voorbeelden zijn termijnen

van orde en te gebruiken formulieren. De aspecten die buiten de rechtmatigheidcontrole

worden gehouden moeten specifiek benoemd zijn en hierover moet een expliciet besluit

door het algemeen bestuur worden genomen.

Kaderstellende bestuursbesluiten zijn alle besluiten die een uitwerking zijn van hogere regelgeving

(extern en eigen verordeningen).

b. Overige procedures en richtlijnen waarvan het algemeen bestuur bepaalt dat zij als onderdeel

van het traject moeten worden meegenomen.Ten aanzien van besluiten van het dagelijks bestuur geldt als vuistregel dat ze in ieder geval in

de controle van de rechtmatigheid worden betrokken voor zover ze een noodzakelijke (verplichte)

uitwerking zijn van rijksregels of van regelgeving van het waterschap zelf die door het algemeen

bestuur is vastgesteld; met andere woorden de eerder genoemde kaderstellende besluiten,

maar nu die van het dagelijks bestuur. Indien in deze regelgeving de verplichting tot het

opstellen en nemen van een besluit is opgenomen, zal de accountant alleen onderzoeken of dit

besluit ook daadwerkelijk door het dagelijks bestuur is vastgesteld. Indien ook eisen aan de inhoud

van het besluit zijn opgenomen wordt ook (alleen) gecontroleerd of het besluit van het dagelijks

bestuur die bepalingen bevat.

Controle van de naleving van de kaderstellende besluiten van het dagelijks bestuur hoort dus

niet standaard onder de accountantscontrole, maar hierop geldt wel een uitzondering voor wettelijk

verplichte kaderstellende besluiten van het dagelijks bestuur waarbij is voorgeschreven dat

een rechtmatigheidtoets moet worden uitgevoerd. Dit doet zich voor bij specifieke subsidies.

Ook voorschriften die het dagelijks bestuur uitvaardigt en betrekking hebben op de relatie van

dit bestuur met de medewerkers vallen niet direct onder het rechtmatigheidoordeel. Dit laat onverlet

dat sommige besluiten, vooral betreffende delegatie en mandaat, invloed hebben op het

financieel beheer. Deze besluiten kunnen daarom wel gevolgen hebben voor het getrouwe

beeld. In die zin worden deze besluiten wel meegenomen met de accountantscontrole ten behoeve

van de getrouwheid. Ook uitvoerende besluiten van het dagelijks bestuur vallen voor zover

deze betrekking hebben op baten, lasten dan wel balansmutaties al onder de getrouwheidscontrole.

Het voorgaande geeft aan dat het algemeen bestuur bij het vaststellen van regelgeving ook

mede de zwaarte van de interne borging van de rechtmatigheid en als afgeleide daarvan de

reikwijdte van de rechtmatigheidcontrole door de accountant beïnvloedt. Bij het vaststellen van

nieuwe regelgeving is van belang dat de afweging plaatsvindt of de regelgeving handhaafbaar

en op doelmatige wijze controleerbaar is. Belangrijk is dat doeltreffendheid, doelmatigheid en

naleving van de regelgeving in de organisatie kan worden geborgd. Door terughoudend om te

gaan met het formuleren van nieuwe regels en met het verbinden van financiële consequenties

aan het niet naleven ervan wordt de lastendruk van wet- en regelgeving verlicht. De komst van

de rechtmatigheidcontrole heeft er bij gemeenten en provincies toe geleid dat veel organisaties

hun regelgeving kritisch tegen het licht hebben gehouden. Hierbij kwam men nogal eens tot de

conclusie dat er te veel geregeld was, waarna deregulerende maatregelen zijn genomen.

Met het voorgaande is op hoofdlijnen geschetst wat de nieuwe rechtmatigheideisen voor een

waterschap betekenen. Nadere informatie is opgenomen in de uitwerking ´Rechtmatigheid conform

de nieuwe Waterschapswet´, die de Projectgroep Transparantie en Verantwoording nieuwe

Waterschapswet’ van de Unie van Waterschappen in december 2007 heeft uitgebracht.

Minimumeisen accountantscontrole

Theoretisch zou een accountant iedere financiële handeling die binnen een waterschap

wordt verricht kunnen controleren, maar dan zouden de kosten van de accountantscontrole

buitensporig hoog zijn. Daarom is de controle gericht op het ontdekken van belangrijke fouten.

De accountant maakt hiervoor bij zijn controle onder meer gebruik van toleranties, risicoanalyse

en statistische berekeningen. Daarmee wordt de kans beperkt dat de jaarrekening

de gebruiker, met name het algemeen bestuur, op het verkeerde been zet en blijven

tevens de controlewerkzaamheden betaalbaar. In het Waterschapsbesluit zijn de minimumeisen

aan de accountantscontrole opgenomen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in twee

begrippen die de marge voor controle en rapportering aangeven: de goedkeuringstolerantie

en de rapporteringstolerantie. Deze toleranties gelden zowel voor het getrouwe beeld als

voor de rechtmatigheid.

Goedkeuringstolerantie

Een goedkeurende verklaring van de accountant geeft aan dat de jaarrekening geen fouten van

materieel belang bevat. Dat betekent niet dat er in de verantwoording in het geheel geen afwijkingen

van de gestelde eisen zijn. Deze afwijkingen kunnen echter slechts van gering belang

zijn. Om dit oordeel te kunnen geven dient de accountant uit te gaan van een zogenaamde

goedkeuringstolerantie, de fouten- en onzekerheidsmarge die de accountant hanteert.

De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van de fouten c.q. onzekerheden aangeeft,

die maximaal in een verantwoording mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid ervan

voor de oordeelsvorming door de gebruikers wordt aangetast. In het verleden maakte een waterschap

en zijn accountant bilateraal of geen afspraken over de hoogte van goedkeuringstolerantie.

De beroeps- en/of kantoorregels van de accountant waren daarbij vaak leidend. Het Waterschapsbesluit

garandeert nu een algemeen minimumniveau voor de controle. De bovengrens

voor de goedkeuringstoleranties is gesteld op 1% van de totale lasten. Dit is een kwantitatief

criterium, dat betrekking heeft op zowel getrouwheid als rechtmatigheid. Als de goedkeuringstoleranties

niet worden overschreden, wordt in beginsel een goedkeurende accountantsverklaring

afgegeven. Als één der of beide goedkeuringstolerantie(s) worden overschreden zal geen

goedkeurende accountantsverklaring, maar één van de drie andere hieronder aangegeven oordelen

worden verstrekt door de accountant.

Soort verklaring goedkeurend met beperking oordeelonthouding afkeurend

Fouten in de jaarrekening

(% van bruto-lasten)

<= 1%

> 1% < 3%

–

>= 3%

Onzekerheden in de controle

(% van bruto-lasten)

<= 3%

> 3% < 10%

> = 10%

–

De toleranties gelden voor het getrouwe beeld en de rechtmatigheid samen. Er is daarom sprake

van één oordeel over twee aspecten. Een groot deel van de fouten en/of onrechtmatigheden

hebben zowel invloed op de rechtmatigheid als op het getrouwe beeld: alle getrouwheidsfouten

of onzekerheden zijn ook rechtmatigheidfouten of -onzekerheden. Echter niet alle rechtmatigheidfouten

of onzekerheden zijn ook van invloed op het getrouwe beeld. Zo kan een opdracht

verstrekt zijn die niet-Europees is aanbesteed terwijl dit wel had gemoeten. Dit is een fout in de

rechtmatigheid. Indien in de jaarrekening wordt vermeld dat de procedure niet is gevolgd en de

consequenties, als die er zijn, zijn vermeld, beïnvloedt deze fout het getrouwe beeld niet. Doordat

niet alle rechtmatigheidfouten of onzekerheden het getrouwe beeld beïnvloeden, wordt in de

accountantsverklaring afzonderlijk op de aspecten rechtmatigheid en getrouwheid ingegaan

(bijvoorbeeld: goedkeurend voor getrouw beeld, maar met beperking voor de rechtmatigheid).

In artikel 5.3 van het Waterschapsbesluit is opgenomen dat de accountant, op grond van zijn

deskundigheid, ook kan besluiten dat er kwalitatieve gebreken zijn van dusdanige aard, dat de

goedkeuring wordt onthouden.

De accountantsverklaring is belangrijk voor het algemeen bestuur, omdat deze een rol

speelt bij het oordeel over de wijze waarop het dagelijks bestuur het beleid en het daarmee

samenhangende financieel beheer heeft uitgevoerd. De accountantsverklaring is vooral belangrijk

voor het verlenen van décharge aan het dagelijks bestuur en voor het eventueel

starten van een indemniteitsprocedure; zie daarvoor artikel 104 van de Waterschapswet.

Rapporteringstolerantie

In de Waterschapswet staat dat de accountant behalve de accountantsverklaring ook een verslag

van bevindingen opstelt. In dit verslag moet de accountant onder meer fouten in de jaarrekening

en onzekerheden in de controle opnemen die geen invloed hebben op de strekking van

de accountantsverklaring, maar die wel van zodanig belang zijn dat deze aan het algemeen

bestuur moeten worden gerapporteerd. De marge die hierbij wordt gehanteerd wordt de ‘rapporteringstolerantie’

genoemd. Artikel 5.5 van het Waterschapsbesluit geeft aan dat de rapporteringstolerantie

maximaal de goedkeuringstolerantie is, maar dat het algemeen bestuur een

strengere norm kan bepalen. Fouten of onzekerheden die de accountant constateert en die boven

het bedrag van de rapporteringstolerantie liggen komen dan in het verslag van bevindingen.

Een strengere norm heeft niet tot gevolg dat de accountant meer werkzaamheden gaat verrichten.

Omdat bij een strengere norm meer zaken gerapporteerd worden dan die welke invloed

hebben op een andere dan goedkeurende strekking van de accountantsverklaring en er daardoor

meer zicht ontstaat op rechtmatigheid( en getrouwheid-)fouten, kan overwogen worden

hiertoe over te gaan. Een strengere rapporteringstolerantie hoeft niet voor de totale jaarrekening

te worden bepaald, maar kan ook voor bepaalde onderdelen van de jaarrekening worden

gekozen. Dit is in het bijzonder een optie als het algemeen bestuur aan bepaalde onderdelen

meer belang hecht, bijvoorbeeld bestuurlijk gevoelige programma’s. Het verslag van bevindingen

bevat dan naast bevindingen die van invloed zijn op de accountantsverklaring ook bevindingen

die het oordeel niet hebben beïnvloed. Indien het algemeen bestuur in de opdrachtverstrekking

aan de accountant geen nadere rapporteringstolerantie(s) voorschrijft, dan zijn de

rapporteringstolerantie(s) gelijk aan de bedragen die voortvloeien uit de goedkeuringstolerantie.

Mogelijke keuzes t.a.v. rechtmatigheid en accountantscontrole

In het voorgaande deel van deze toelichting zijn de nieuwe rechtmatigheideisen en de veranderingen

met betrekking tot de accountantscontrole uit de Waterschapswet geschetst. Voor het

eerst zullen deze over begrotingsjaar 2009 van toepassing zijn. Om vanaf dat moment in staat

te zijn om met name aan de rechtmatigheideisen te voldoen, vindt een gedegen voorbereiding

plaats. De aangescherpte rechtmatigheideisen vragen een aanzienlijke inspanning, terwijl er

een afbreukrisico in de vorm van niet-goedkeurende accountantsverklaringen en negatieve publiciteit

is. De wetswijzigingen bieden de ruimte de inspanningen rond rechtmatigheid te focussen

op alleen datgene wat nodig is voor een goedkeurende accountantsverklaring. In 2007

heeft de Unie de waterschappen geadviseerd deze ruimte te benutten en aangegeven welke

bestuurlijke keuzes daarvoor gemaakt kunnen worden. In deze paragraaf wordt aangegeven

welke focus kan worden aangebracht.

Keuze 1 Alleen de financiële rechtmatigheid

Op grond van de wet kan rechtmatigheid in twee deelaspecten worden onderscheiden, financiële

rechtmatigheid en niet-financiële rechtmatigheid. Gegeven de goede verankering van rechtmatigheid

in de waterschapsorganisatie en het feit dat er op het punt van de niet-financiële

rechtmatigheid materieel nagenoeg niets verandert, heeft de Unie geadviseerd alleen expliciete

aandacht te besteden aan de financiële rechtmatigheid. Wetterskip Fryslân volgt dit advies.

Keuze 2 Beperking van de regelgeving die wordt betrokken

Het wettelijk kader biedt ook de mogelijkheid om een deel van de externe en interne regelgeving

met financiële consequenties buiten het rechtmatigheidvraagstuk te houden. Externe regelgeving

en verordeningen van het algemeen bestuur behoren wettelijk gezien tot het rechtmatigheidvraagstuk,

maar waterschappen kunnen bepalen dat besluiten van het dagelijks bestuur

die niet rechtstreeks voortvloeien uit externe regelgeving of verordeningen van het algemeen

bestuur inhoudelijk buiten het rechtmatigheidtraject worden gehouden. Besluiten van het dagelijks

bestuur die niet rechtstreeks voortvloeien uit externe regelgeving of verordeningen van het

algemeen bestuur worden buiten het rechtmatigheidtraject van Wetterskip Fryslân gehouden.

Keuze 3: Beperking van criteria die in beschouwing worden genomen

Zoals al eerder aangegeven moet de accountant op grond van het Waterschapsbesluit in zijn

controle op de vraag of de financiële beheershandelingen voldoen aan de van toepassing zijnde

wettelijke regelingen negen rechtmatigheidcriteria meenemen. Zes hiervan vallen echter al onder

de controle van het getrouwe beeld van de jaarrekening die de accountant al van oudsher

uitvoert1. Gegeven de goedkeurende accountantsverklaringen die de waterschappen al jaren

krijgen, gaat de Unie er vanuit dat deze criteria ook in het kader van de rechtmatigheidcontrole

geen extra aandacht behoeven. De Unie heeft de waterschappen dan ook geadviseerd bij de

verdere uitwerking van het rechtmatigheidaspect alleen aandacht te besteden aan de volgende

drie nieuwe criteria:

- begrotingscriterium: passen de lasten, baten en balansmutaties binnen de door het algemeen

bestuur vastgestelde begrotingskaders?;

- voorwaardencriterium: wordt aan de voorwaarden uit wet- en regelgeving voldaan?;

- misbruik- en oneigenlijkgebruikscriterium: wordt geen misbruik en oneigenlijk gebruik van

financiële mogelijkheden gemaakt?

Wetterskip Fryslân volgt dit advies.

Keuze 4 Beperking aspecten voorwaardencriterium tot hoogte, recht en duur

Het voorwaardencriterium ziet op een toets op de mate waarin lasten, baten en balansmutaties

gebaseerd zijn op handelingen die voldoen aan in wet- en regelgeving gestelde voorwaarden

en bestaat uit zeven aspecten die bij het controleren van de financiële rechtmatigheid in ogenschouw

kunnen worden genomen:

• omschrijving van de doelgroep; ) deze aspecten worden

• heffings- of declaratiegrondslag; ) samen ook wel

• normbedragen; ) recht, hoogte en duur genoemd

• bevoegdheden;

• voeren van een administratie;

• verkrijgen en bewaren van bewijsstukken;

• aan te houden termijnen.

Het voorwaardencriterium veroorzaakt in belangrijke mate de grote inspanningen die nodig zijn

om rechtmatigheid(controle) in te voeren. Het aanbrengen van beperkingen in de toepassing

van genoemde aspecten levert een sterke beperking op van de te verrichten interne controleinspanningen

en verkleint de kans op een niet-goedkeurende accountantsverklaring sterk. Het

is inmiddels algemeen toegepaste praktijk dat alleen de artikelen die betrekking hebben op

recht, hoogte en duur van financiële stromen in de rechtmatigheid(controle) worden betrokken.

Wetterskip Fryslân heeft dan ook besloten alleen die drie aspecten in beschouwing te nemen.

Omdat de aspecten recht, hoogte en duur een belangrijke rol in het rechtmatigheidtraject gaan

spelen, worden deze nader omschreven:

- recht: heeft degene die een betaling van het waterschap ontvangt of die een bedrag van het

waterschap niet hoeft te betalen (kwijtschelding, oninbaarverklaring), op grond van de regelgeving

op basis waarvan de betaling / vrijstelling plaatsvindt wel recht op deze betaling/

vrijstelling? Een voorbeeld in de sfeer van subsidieverlening: voldoet het project wel

aan de criteria die in de subsidieverordening zijn opgenomen;

1 Het gaat om het calculatiecriterium, het valuteringscriterium, het volledigheidsciterium, het adresseringscriterium,

het aanvaardbaarheidscriterium en het leveringscriterium.

- hoogte: is het betaalde of kwijtgescholden bedrag wel juist berekend? Zijn de juiste tarieven,

formules en andere aspecten die de hoogte van het bedrag bepalen wel juist toegepast?;

- duur: is wel voldaan aan de in regelgeving opgenomen termijnen van verstrekking, toekenning

en werkingsperiode?

Wetterskip Fryslân volgt dit advies.

Keuze 5 Goedkeuringstoleranties overeenkomstig het Waterschapsbesluit

De goedkeuringstoleranties uit het Waterschapsbesluit zijn ‘minimale’ eisen, dat wil zeggen dat

het algemeen bestuur van een waterschap voor de gehele jaarrekening of voor onderdelen

daarvan lagere goedkeuringstoleranties mag hanteren en dus hogere eisen aan de rechtmatigheid

kan stellen. Lagere goedkeuringstoleranties leiden tot grotere inspanningen om er voor te

zorgen dat de betreffende lasten, baten en balansmutaties rechtmatig zijn. Wetterskip Fryslân

heeft besloten de goedkeuringstoleranties van het besluit te hanteren en nog niet over te gaan

tot het zelf aanleggen van strengere normen.

De opdracht aan de accountant

Het is belangrijk dat expliciet wordt gemaakt welke opdracht het algemeen bestuur aan de accountant

geeft, zeker als wordt besloten tot afwijkende goedkeuringstolerantie(s) en/of specifieke

rapporteringstoleranties. In principe is het mogelijk dat het algemeen bestuur ieder jaar

overweegt of hij de opdracht aan de accountant wil wijzigen. Dit hoeft geen bijzonder tijdrovende

zaak te zijn. Het kan bijvoorbeeld voldoende zijn te kijken of er onderdelen zijn waarvan het

wenselijk is dat die extra gecontroleerd worden en waar vervolgens over wordt gerapporteerd in

het verslag van bevindingen.

De opdracht aan de accountant staat los van de regels in de controleverordening. De opdracht

is namelijk een privaatrechtelijke overeenkomst. De verordening artikel 109 behelst publiek

recht en bevat regels die het algemeen bestuur stelt voor het dagelijks bestuur. In de verordening

artikel 109 kan het algemeen bestuur regels neerleggen voor de verplichtingen die het dagelijks

bestuur heeft ten opzichte van de accountant tijdens de accountantscontrole en over de

verplichtingen die het dagelijks bestuur heeft ten opzichte van het algemeen bestuur over de

accountantscontrole. Daarnaast kan het algemeen bestuur in de verordening gedragsregels

voor zichzelf opnemen, zodat de verordening zekerheid voor het dagelijks bestuur schept over

datgene wat hij van het algemeen bestuur mag verwachten.

De overeenkomst met de accountant wordt in voor meerdere jaren aangegaan. De dienst wordt

aanbesteed en er zal vooraf een programma van eisen moeten worden ontwikkeld. Hoewel de

aanwijzing van de accountant door het algemeen bestuur moet gebeuren, zullen de werkzaamheden

voor de aanbesteding worden verricht door de medewerkers van het waterschap. De

controleverordening zal dan ook regels voor de aanbesteding moeten bevatten. Gewaarborgd

moet worden dat het algemeen bestuur de goedkeuringstoleranties en rapporteringstoleranties

voor het programma van eisen vaststelt. Bij een aanbesteding op basis van Europese of nationale

wetgeving moet worden geregeld dat het algemeen bestuur de selectiecriteria voor de keuze

van de accountant vaststelt.

Het algemeen bestuur kan de accountant verzoeken om naast de verklaring bij de jaarrekening

en het verslag van bevindingen nog een management letter op te stellen. Hierin komen bevindingen

en aanbevelingen van de accountant die hij vanuit zijn natuurlijke adviesfunctie, onafhankelijk

van de strekking van de accountantsverklaring, aan het waterschap wil overbrengen.

Zij komen wel direct voort uit zijn controlewerkzaamheden en staan dus los van eventuele aparte,

specifieke adviesopdrachten. Een management letter is in beginsel bedoeld voor de gecontroleerde,

dus het dagelijks bestuur, maar het algemeen bestuur kan daaraan op grond van zijn

controlerende rol ook behoefte hebben.

Toelichting op de artikelen

Artikel 1 (definities)

Verschillende begrippen die in deze verordening zijn opgenomen, worden ook gebruikt in de

Waterschapswet en het Waterschapsbesluit. Uiteraard zijn de definities die in die regelgeving

zijn opgenomen ook van toepassing op de begrippen uit deze verordening. Belangrijke andere

begrippen uit deze verordening worden in dit artikel van een definitie voorzien.

Artikel 2 (verbijzonderde interne controle)

Zoals al in het algemeen deel van deze toelichting is aangegeven, wordt de interne controle

vooral vormgegeven als onderdeel van de administratieve organisatie. Voor een goede interne

controle zijn echter aanvullende onderzoeken nodig. In dit artikel legt het algemeen

bestuur daarom ‘bovenop’ de reguliere interne controle enkele basiscondities vast voor de

verbijzonderde interne controle. Daarmee verkrijgt het algemeen bestuur een extra zekerheid

dat het dagelijks bestuur aan de eisen van getrouwheid en rechtmatigheid zal kunnen

voldoen.

Voor een goed beeld van de financiële positie is een volledige registratie van de bezittingen

van het waterschap onontbeerlijk. Om te garanderen dat de registratie actueel en juist is,

wordt in het derde lid het dagelijks bestuur opgedragen periodiek de registratie te controleren

en bij afwijkingen maatregelen tot herstel te treffen. Daarbij wordt aangegeven met welke

frequentie deze onderzoeken moeten worden uitgevoerd. Wat betreft de in het derde lid

genoemde controle van de registergoederen en bedrijfsmiddelen geldt dat in de praktijk gebruikelijk

is dat een roulerend controleschema wordt gehanteerd dat er op is gebaseerd dat

ieder goed c.q. bedrijfsmiddel eenmaal in de 3-4 jaar wordt gecontroleerd. Het verdient

aanbeveling in overleg met de accountant te komen tot de controlefrequentie.

Het tweede en vierde lid regelen dat het dagelijks bestuur op grond van de uitkomsten van

de onderzoeken bij tekortkomingen maatregelen tot herstel treft. Het vijfde lid bepaalt dat

het algemeen bestuur over de uitkomsten van de onderzoeken en de eventuele maatregelen

tot herstel op de hoogte wordt gebracht. De onderzoeken die in dit artikel worden bedoeld

omvatten niet de interne onderzoeken van het dagelijks bestuur naar de doelmatigheid

en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur. Regels voor deze interne onderzoeken

kunnen worden opgenomen in een verordening ex artikel 109a Waterschapswet2.

Artikel 3 (aanbesteding accountantscontrole)

Artikel 3 van de verordening regelt de opdrachtverlening van de accountantscontrole van de

jaarrekening van het waterschap. Na afloop van ieder begrotingsjaar moet het dagelijks bestuur

verantwoording afleggen aan het algemeen bestuur over het gevoerde bestuur door overlegging

van de jaarrekening en het jaarverslag. Voordat deze stukken worden aangeboden, moet

de jaarrekening door een bevoegd accountant3 zijn gecontroleerd. De accountant controleert de

2 Het algemeen bestuur is niet verplicht om een verordening ex. art. 109a Waterschapswet vast te

stellen.

3 Een bevoegd accountant voor de controle van de jaarrekening is een registeraccountant, een accountant-

administratieconsulent met een aantekening in het inschrijvingsregister als bedoeld in het

jaarrekening in opdracht van het algemeen bestuur. Het is dan ook het algemeen bestuur dat

de accountant aanwijst. Het algemeen bestuur is echter niet het bestuursorgaan dat de overeenkomst

met de accountant ondertekent. Omdat de voorzitter degene is die het waterschap in

en buiten rechte vertegenwoordigt, is hij degene die de overeenkomst voor de accountantscontrole

met de accountant formeel moet maken.

Het tweede lid regelt dat het dagelijks bestuur verantwoordelijk is voor de uitvoering van de

aanbesteding van de accountantscontrole van de jaarrekening, maar dat er vooraf overleg met

het algemeen bestuur is over de eisen waaraan de controle moet voldoen die dit bestuur stelt.

Het algemeen bestuur zou kunnen besluiten dat bij de voorbereiding en uitvoering van de aanbesteding

niet het gehele, maar een delegatie van het algemeen bestuur betrokken is.

De eisen van het algemeen bestuur worden opgenomen in het programma van eisen dat in het

derde lid aan de orde komt. De kaders voor deze eisen liggen vast in het onderdeel ‘accountantscontrole’

van het Waterschapsbesluit, dat krachtens het zesde lid van artikel 109 Waterschapswet

is vastgesteld. Zo bevat dit besluit onder andere regels voor de goedkeuringstolerantie

voor de accountantsverklaring en de rapporteringstolerantie voor het verslag van bevindingen.

Voor de begrippen goedkeuringstolerantie en rapporteringstolerantie en de mogelijkheden

die het algemeen bestuur heeft, wordt verwezen naar de algemene toelichting van deze

verordening. In het derde lid wordt invulling gegeven aan het gebruik van de mogelijkheden van

het algemeen bestuur tot de nadere bepaling van de toleranties. Ze moeten al bij de aanbesteding

van de accountantscontrole worden bepaald en zodoende worden opgenomen in het programma

van eisen. Daarnaast zijn onder dit lid aanvullende zaken opgenomen over eisen die

het algemeen bestuur kan stellen aan de werkzaamheden van de accountant, zoals aanvullende

inrichtingseisen voor het verslag van bevindingen en aanvullende extra rapportages en controles.

Andere eisen van het algemeen bestuur zouden betrekking kunnen hebben op de periode van

de verbintenis met de accountant voor de controle van de jaarrekening. Het vastleggen van een

dergelijke periode impliceert niet dat daarna van accountant wordt gewisseld. De accountant

maakt bij de nieuwe aanbesteding wederom kans op de opdracht.

Het kan voorkomen dat het bedrag dat is gemoeid met de accountantscontrole van de jaarrekening

zo hoog is, dat deze controle conform de nationale en/of Europese aanbestedingsregels

moet worden aanbesteed. Dit hangt natuurlijk ook af van de contractsduur die met de accountant

wordt aangegaan. Bij een langere contractsduur zal de prijs van het contract eveneens hoger

zijn. Bij een aanbesteding zijn het de selectiecriteria en de bijbehorende wegingsfactoren,

die uiteindelijk de selectie van de accountant voor de controle van jaarrekening bepalen. Het

algemeen bestuur is het bestuursorgaan dat de accountant aanwijst en dat dus de selectiecriteria

en de bijbehorende wegingsfactoren moet vaststellen. Dit wordt geregeld in het vierde lid

van artikel 3.

Artikel 4 (protocol accountantscontrole)

In artikel 3 is de algemene opdracht aan de accountant aan de orde geweest die bij het aangaan

van het contract wordt overeengekomen. Omdat er ieder jaar specifieke omstandigheden

zullen zijn, wordt er daarnaast in de regel, vlak voor het daadwerkelijk van start gaan van de

accountantscontrole, een aparte opdracht gegeven. Dit gebeurt door middel van het ‘controlederde

lid van artikel 36 Wet op de Accountant-Administratieconsulenten of een organisatie waarin voor

de accountantscontrole bevoegde accountants samenwerken.

protocol’. Dit is een document waarin het algemeen bestuur niet alleen aangeeft wat de rol van

de accountant wordt, maar ook wat de reikwijdte van het interne rechtmatigheidtraject is. Wat

betreft het laatste kan het protocol zich bijvoorbeeld baseren op de keuzes die zijn gemaakt om

focus aan te brengen in het rechtmatigheidtraject. Met betrekking tot de focus in het rechtmatigheidtraject,

is in de verordening opgenomen dat de volgende aspecten in het controleprotocol

dien te worden opgenomen:

- normenkader beperkt zich wat de interne regelgeving betreft tot de door het algemeen bestuur

vastgestelde verordeningen en daarin voorgeschreven nadere besluiten door algemeen

en dagelijks bestuur, en waarbij voor besluiten van het dagelijks bestuur geldt dat alleen

wordt getoetst of deze genomen zijn en of het besluit aan de eventueel daaraan gestelde

nadere eisen voldoet;

- in het rechtmatigheidtraject krijgen alleen de drie nieuwe criteria expliciete aandacht: begrotingscriterium,

voorwaardencriterium en misbruik- en oneigenlijkgebruikscriterium;

- de aspecten die binnen het voorwaardencriterium in beschouwing worden genomen worden

beperkt tot hoogte, recht en duur;

- hanteren van de goedkeuringstolerantie die in het Waterschapsbesluit is opgenomen en

niet over te gaan tot het zelf aanleggen van een strengere norm.

Het protocol is ook het aangewezen instrument als het algemeen bestuur de behoefte heeft van

jaar op jaar te willen vaststellen voor welke onderdelen van de jaarrekening, onderdelen van

deelverantwoordingen en organisatie-onderdelen afwijkende eisen gelden.

In het controleprotocol kunnen ook de kaders worden vastgelegd voor de beoordeling van de

begrotingsrechtmatigheid en voor misbruik en oneigenlijk gebruik. Ook afspraken over het verloop

van de accountantscontrole en eventueel uit te brengen tussentijdse rapportages kunnen

een plaats in het protocol krijgen. Het controleprotocol kan op één jaar of op meerdere jaren

betrekking hebben.

Het verdient aanbeveling dat het voorstel voor het controleprotocol, voordat dit de bestuurlijke

besluitvorming in gaat, wordt besproken met de accountant. Omdat het algemeen bestuur opdrachtgever

van de accountantscontrole is, zal uiteindelijk dit orgaan het protocol moeten vaststellen.

Artikel 5 (informatieverstrekking door het dagelijks bestuur)

Het dagelijks bestuur is verantwoordelijk voor de samenstelling van de jaarrekening en het

jaarverslag, alsmede van eventuele door het algemeen bestuur geëiste deelverantwoordingen.

Artikel 5 van de verordening regelt de verplichtingen van het dagelijks bestuur voor de

verstrekking van de achterliggende informatie aan de accountant.

Voor de controle van de jaarrekening doet de accountant onderzoek naar de achterliggende

bescheiden. Het tweede lid draagt aan het dagelijks bestuur op deze achterliggende bescheiden

goed toegankelijk voor de accountant te maken.

In het derde lid wordt verwezen naar de datum uit de door het algemeen bestuur vastgestelde

beleids- en verantwoordingscyclus waarop het algemeen bestuur de gecontroleerde

jaarrekening moet aanbieden. De jaarrekening moet binnen twee weken na vaststelling,

maar in elk geval voor 15 juli worden toegezonden aan gedeputeerde staten. Voor deze

datum moet de jaarrekening door het algemeen bestuur zijn behandeld, moet een eventuele

erop volgende indemniteitsprocedure zijn doorlopen en de jaarrekening wel of niet zijn vastgesteld.

De accountant verzendt de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen rechtstreeks

aan het algemeen bestuur. Het tweede lid van artikel 101 Waterschapwet bepaalt

echter dat het dagelijks bestuur bij de overlegging van de jaarrekening en het jaarverslag

aan het algemeen bestuur daarbij de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen

moet voegen.

Het vierde lid van het artikel verplicht het dagelijks bestuur alle informatie die van invloed is

op het beeld van de jaarrekening en pas na de afgifte van de accountantsverklaring, maar

voor de vaststelling van de jaarrekening door het algemeen bestuur bekend is geworden,

direct te melden aan het algemeen bestuur en de accountant. Dit sluit verrassingen tijdens

de behandeling van de jaarverslaggeving uit.

Artikel 6 (inrichting accountantscontrole)

Artikel 6 van de verordening regelt de bevoegdheidsverdeling tussen de accountant en het dagelijks

bestuur ten aanzien van de inrichting van de accountantscontrole. De accountant is leidend

ten aanzien van de inrichting van de accountantscontrole. Hij mag zelfs onaangekondigd

controles uitvoeren. Het dagelijks bestuur is hierin volgend. Wel verdient het aanbeveling dat er

ter bevordering van een soepele accountantscontrole periodiek overleg wordt gevoerd tussen

de accountant en de verschillende vertegenwoordigers van het waterschap. Ook is uitwisseling

van informatie gewenst over specifieke aandachtsgebieden bij de accountantscontrole. Dit afstemmingsoverleg

zou bijvoorbeeld kunnen worden gevoerd door (een vertegenwoordiger uit)

het algemeen bestuur, (een vertegenwoordiger van) de rekenkamer(functie), de portefeuillehouder

financiën, de secretaris, de (concern-)controller en het hoofd financiën.

Artikel 7 (toegang tot informatie)

In het vorige artikel hebben we gezien dat de accountant leidend is voor wat betreft de inrichting

van de accountantscontrole. Om een goede controle uit te voeren moet hij echter

ook onbelemmerd onderzoek kunnen doen. Artikel 7 van de verordening kent hem deze

bevoegdheid toe. Dit natuurlijk met in acht name van de afspraken met het algemeen bestuur

zoals neergelegd in het programma van eisen bij de aanbesteding en het controleprotocol.

Het artikel legt aan het dagelijks bestuur de plicht op om er voor te zorgen, dat de accountant

binnen het waterschap onbelemmerde toegang heeft en dat de ambtenaren en

bestuurders van het waterschap volledig meewerken aan de accountantscontrole.

Het is goed op te merken dat het tweede lid ook betekent dat de accountant derden die namens

het waterschap werken of werkzaam zijn geweest (zoals uitzendkrachten, aannemers

en adviesbureaus) om inlichtingen en verklaringen kan vragen. In principe wordt deze informatie

altijd via een bestuurder of medewerker van het waterschap opgevraagd en niet

rechtstreeks bij de derde.

Artikel 8 (overige controles en opdrachten)

Naast de controle van de jaarrekening zijn er meer werkzaamheden binnen het waterschap

die de inzet van een accountant (kunnen) vereisen. Zo eisen ministeries of andere subsidieverstrekkers

voor de verantwoording over de besteding van deze gelden vaak een aparte

accountantsverklaring. De aanwijzing van de accountant voor onder andere dit soort accountantscontroles

is een bevoegdheid van het dagelijks bestuur. Ook kan het dagelijks

bestuur besluiten om advieswerkzaamheden uit te besteden aan de door het algemeen bestuur

benoemde accountant. Het betreft hier vanzelfsprekend advieswerkzaamheden die

samenhangen met de natuurlijke adviesfunctie van de accountant die de onafhankelijkheid

van de accountant niet in gevaar brengen.

Het eerste lid van artikel 8 van de verordening regelt hoe het dagelijks bestuur moet omgaan

met de uitbesteding van ‘advieswerkzaamheden’ zoals de verbetering van de administratieve

organisatie, aan de door het algemeen bestuur benoemde accountant. Door deze

werkzaamheden te gunnen aan de door het algemeen bestuur benoemde accountant kan

de onafhankelijkheid en daarmee de integriteit van de accountant ten aanzien van zijn controlewerkzaamheden voor het algemeen bestuur in het geding komen. Op de loer liggende

belangenverstrengeling tussen dagelijks bestuur en accountant kan mogelijk een weerslag

hebben op de kwaliteit van de controle van de jaarrekening. Hetzelfde geldt voor die gevallen

waarbij de accountant bij de accountantscontrole zijn eigen werk moet controleren. Het

lid bepaalt, dat het dagelijks bestuur voor advieswerkzaamheden, zoals bijvoorbeeld op het

gebied van de administratieve organisatie of de rechtmatigheid, de door het algemeen bestuur

benoemde accountant kan inschakelen. Indien het dagelijks bestuur dit voornemen

heeft, dient hij het algemeen bestuur hierover te informeren.

Het tweede en het derde lid regelen dat het dagelijks bestuur voor de overige controlewerkzaamheden

in de regel de door het algemeen bestuur benoemde accountant inschakelt. Het

dagelijks bestuur mag hiervan afwijken indien dit in het belang van het waterschap is. De

accountant die de jaarrekening controleert, is vaak beter bekend met de administraties van

het waterschap. Daarbij kunnen controles van de jaarrekening en controles van subsidies

tegelijkertijd door één accountant worden uitgevoerd (single audit). Dit levert een aanzienlijke

besparing op. In bepaalde gevallen is inschakeling van een andere accountant raadzaam

en soms zelfs onoverkomelijk. De reden hiervoor kan van prijstechnische aard zijn, maar

ook van bijvoorbeeld organisatorische aard. Zo kunnen de controlewerkzaamheden gemeenschappelijke

activiteiten met een ander waterschap of met gemeenten betreffen en de

accountantscontrole hiervan door de accountant van de andere partij worden uitgevoerd. De

verordening regelt dat het dagelijks bestuur in deze gevallen vrij is in de keuze van de accountant.

Artikel 9 (rapportering)

Het derde en vierde lid van artikel 109 Waterschapswet regelen de rapportering en de inhoud

daarvan van de accountant aan het algemeen en dagelijks bestuur. Aanvullend daarop

kan het algemeen bestuur in zijn programma van eisen bij de aanbesteding of in het controleprotocol

aanvullende inhoudelijke eisen stellen, maar ook aanvullende rapporteringen

van de accountant verlangen. Artikel 9 regelt aanvullende zaken aangaande de rapportering

op grond van de door de accountant uitgevoerde controles.

Naast de uiteindelijke eindcontrole van de jaarrekening verricht de accountant meestal

meerdere controles. Dit kunnen door het algemeen bestuur in het programma van eisen van

de aanbesteding en/of controleprotocol opgenomen tussentijdse controles (interimcontroles)

zijn. Het eerste lid van artikel 9 regelt, dat het dagelijks bestuur in elk geval in

kennis wordt gesteld indien de accountant afwijkingen constateert die bij het niet tijdig herstellen

tot het niet afgeven van een goedkeurende verklaring bij de jaarrekening zouden

leiden. Dit opdat het dagelijks bestuur (in overleg met het algemeen bestuur en de accountant)

mogelijk nog tijdig maatregelen tot herstel kan treffen.

Het tweede lid van artikel 9 regelt dat het management een rapportage krijgt van de door de

accountant uitgevoerde (deel)controles. In deze rapportage worden kleine afwijkingen en

tekortkomingen die niet leiden tot het niet afgeven van een goedkeurende verklaring en niet

van bestuurlijk belang zijn, aan het management meegedeeld. Het gaat hierbij om bijvoorbeeld

opmerkingen over (kleine) rubriceringfouten en (kleine) onvolkomenheden in de administratieve

organisatie, die eenvoudig in onderling overleg met het management van het

waterschap kunnen worden opgelost. Het management kan op grond van de rapportage

actie ondernemen voor herstel van de afwijkingen en onvolkomenheden.

Net zoals in het eerste lid is ook in net derde lid een procedure van hoor en wederhoor opgenomen.

De constateringen in het verslag van bevindingen worden voorafgaand aan verzending

van de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen aan het algemeen

bestuur door de accountant besproken met het dagelijks bestuur. Het geeft dit orgaan de

mogelijkheid kanttekeningen te plaatsen bij de constateringen in het (concept-)verslag van

bevindingen.

Tot slot is in het laatste lid van dit artikel opgenomen dat de accountant de accountantsverklaring

en het verslag van bevindingen mondeling aan de ‘Adviescommissie voor algemene

en bestuurlijke aangelegenheden, financiën en economische zaken en waterkwaliteitsbeheer’

toelicht.

Artikel 10 (inwerkingtreding)

Deze verordening treedt in de plaats van de vorige verordening die op grond van artikel 109

Waterschapswet (oud) was vastgesteld. De wetgever heeft bepaald dat het nieuwe artikel 109

bij alle waterschappen op het verslagjaar 2009 van toepassing is. De oude verordening blijft dus

nog van kracht op de jaarrekening van 2008, ondanks dat deze in 2009 wordt opgesteld, gecontroleerd

en behandeld.

Artikel 11 (citeertitel)

In dit artikel wordt de naam gegeven waarmee in stukken naar deze verordening kan worden

verwezen.

Vaststelling

De nieuwe verordening 109 is van toepassing op het begrotingsjaar 2009 en de wetgever heeft

dan ook bepaald dat de nieuwe verordening voordat de begroting van dat jaar wordt vastgesteld

door het algemeen bestuur moet zijn vastgesteld (artikel X, eerste lid Wet modernisering waterschapsbestel).

Vaststelling van de verordening 109 en van de begroting 2009 kunnen in dezelfde

vergadering van het algemeen bestuur plaatsvinden, mits de verordening op een eerder tijdstip

wordt vastgesteld dan de begroting. De begroting 2009 moet voor 1 december 2008 zijn

toegezonden aan gedeputeerde staten (artikel 101 Waterschapswet) en dus moet de begroting

en de verordening ex artikel 109 voor die datum door het algemeen bestuur zijn vastgesteld.

Daarnaast geldt dat de verordening binnen twee weken na vaststelling door het dagelijks bestuur

naar het college naar gedeputeerde staten wordt verzonden (artikel 109b Waterschapswet).

Ziet u een fout in deze regeling?

Bent u van mening dat de inhoud niet juist is? Neem dan contact op met de organisatie die de regelgeving heeft gepubliceerd. Deze organisatie is namelijk zelf verantwoordelijk voor de inhoud van de regelgeving. De naam van de organisatie ziet u bovenaan de regelgeving. De contactgegevens van de organisatie kunt u hier opzoeken: organisaties.overheid.nl.

Werkt de website of een link niet goed? Stuur dan een e-mail naar regelgeving@overheid.nl

Berichten over uw Buurt

Dienstverlening

Beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden

Inhoudsopgave

Controleverordening

Intitulé

Artikel 1 (definities)

Artikel 2 (verbijzonderde interne controle)

Artikel 3 (aanbesteding accountantscontrole)

Artikel 4 (protocol accountantscontrole)

Artikel 5 (informatieverstrekking door het dagelijks bestuur)

Artikel 6 (inrichting accountantscontrole)

Artikel 7 (toegang tot informatie)

Artikel 8 (overige controles en opdrachten)

Artikel 9 (rapportering)

Artikel 10 (inwerkingtreding)

Artikel 11 (citeertitel)

Toelichting Verordening controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van Wetterskip Fryslân

Ziet u een fout in deze regeling?

Inhoudsopgave

Permanente link

Naar de actuele versie van de regeling

Naar de door u bekeken versie

Controleverordening

Intitulé

Artikel 1 (definities)

Artikel 2 (verbijzonderde interne controle)

Artikel 3 (aanbesteding accountantscontrole)

Artikel 4 (protocol accountantscontrole)

Artikel 5 (informatieverstrekking door het dagelijks bestuur)

Artikel 6 (inrichting accountantscontrole)

Artikel 7 (toegang tot informatie)

Artikel 8 (overige controles en opdrachten)

Artikel 9 (rapportering)

Artikel 10 (inwerkingtreding)

Artikel 11 (citeertitel)

Toelichting Verordening controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van Wetterskip Fryslân

Ziet u een fout in deze regeling?