Beleidsregel aanpak illegaal gebruik gemeentegrond gemeente Bunschoten

Aanleiding

Op diverse locaties binnen de gemeente Bunschoten wordt illegaal gebruik gemaakt van gemeentegrond. Het gaat veelal om gemeentelijk groen dat door particulieren bij hun tuin wordt getrokken. Als al vele jaren door een particulier gebruik wordt gemaakt van de gemeentegrond kan de gemeente het eigendomsrecht van de grond verliezen en wordt de grond eigendom van de particulier. Onbedoeld verlies van gemeentegrond is ongewenst en moet worden aangepakt. Voor kleinere stukken grond en stukken grond zonder een openbare functie bestaat er op basis van de beleidsregel snippergroenbeleid Bunschoten sinds 21 maart 2013 een mogelijkheid om deze stukken grond te kopen, te huren of het onderhoud over te nemen.

De aanpak van illegaal gebruik van gemeentegrond is een van de prioriteiten in het kader van het op 13 december 2012 door de gemeenteraad vastgestelde integraal handhavingsbeleid (Strategische koepelnota integrale handhaving).

Doel

Door illegaal gebruik van gemeentegrond op structurele wijze aan te pakken wordt rechtsongelijkheid tegengegaan en wordt verlies van gemeentelijk eigendom van de grond door verjaring voorkomen. Voorliggende nota biedt een duidelijk kader en handvat voor een gestructureerde en effectieve aanpak van illegaal grondgebruik in de gemeente Bunschoten. Ook voor de inwoners biedt deze nota transparantie en duidelijkheid over waar men op kan rekenen in geval van illegaal gebruik van gemeentegrond.

Er gaat een preventieve werking van uit en mogelijke precedentwerking wordt voorkomen. Immers ingeval er niet of nauwelijks door de gemeente wordt opgetreden tegen illegale situaties dan kan dat door inwoners worden ervaren als een uitnodiging hetzelfde te doen, al dan niet vanuit de gedachte dat er precedenten zijn geschapen. Het doel is om in tien jaar alle geconstateerde gevallen van illegaal grondgebruik in de gemeente aangepakt te hebben.

Relatie met beleidsregel snippergroenbeleid

Bij voorliggend beleid wordt aangesloten bij de voornoemde beleidsregel snippergroenbeleid Bunschoten. De beleidsregel maakt het voor inwoners van Bunschoten mogelijk om een strook groen van de gemeente te kopen die geen belangrijke openbare functie heeft.

2.1 Inventariseren

De eerste stap is het inventariseren van gevallen van illegaal grondgebruik. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen bestaande en nieuwe gevallen.

2.1.1 Bestaande gevallen

Om te voorkomen dat rechtsongelijkheid ontstaat en het gemeentelijk eigendom van grond als gevolg van verjaring wordt verloren, wordt op een constructieve en doelmatige manier tegen het illegale grondgebruik opgetreden. Allereerst worden de bestaande gevallen van illegaal gebruik van gemeentegrond in de gemeente geïnventariseerd. Gelet op de beschikbare personele capaciteit en middelen wordt niet het gehele grondgebied in een keer geïnventariseerd, maar wordt dat gebiedsgewijs aangepakt. Jaarlijks worden één tot twee wijken geïnventariseerd en worden de geconstateerde gevallen van illegaal gebruik aangepakt. Daarbij wordt aangesloten bij de wijkindeling volgens de afvalkalender. Volgens de afvalkalender worden in totaal tien wijken onderscheiden. Dit betekent dat tussen de vijf en tien jaar alle wijken zijn geïnventariseerd en aangepakt.

Jaarlijks wordt bepaald welke wijk of wijken worden geïnventariseerd en aangepakt. Aangezien de benodigde inzet zich lastig laat voorspellen zal na een half jaar de aanpak geëvalueerd worden. Dit kan er eventueel toe leiden dat de omvang van het te inventariseren gebied wordt aangepast. Voor 2014 wordt begonnen met wijk 3A (Mozartstraat en Verdistraat). Het betreft een wijk waar veel openbaar groen door particulieren illegaal in gebruik is genomen.

Hierbij wordt als volgt te werk gegaan:

• 1.

  Wanneer met de inventarisatie van een (nieuwe) wijk wordt begonnen wordt hierover via de website, kabelkrant en weekblad gecommuniceerd.

• 2.

  Er wordt voor de geselecteerde wijk(en) een nulmeting uitgevoerd en de ontdekte situaties van illegaal gebruik worden op kaart aangegeven.

• 3.

  De gemeentelijke dossiers worden nagekeken op mogelijke afspraken ten aanzien van het opgespoorde illegale gebruik. Daarnaast wordt de buitendienst geconsulteerd over mogelijke afspraken met bewoners.

• 4.

  Indien er, voor zover kan worden nagegaan, geen afspraken zijn gemaakt met bewoners over het grondgebruik, vindt er van de betreffende situatie een controle in het veld plaats.

• 5.

  De illegale situaties worden op een overzichtskaart aangegeven.

• 6.

  Alle relevante gegevens met betrekking tot het illegale gebruik worden geïnventariseerd en vastgelegd.

Ad 1: Kenbaar maken inventarisatie aan inwoners

Belangrijk is het kenbaar maken van de acties gericht op de aanpak van illegaal gebruik van gemeentegrond richting de inwoners. Naast dat de inwoners hierdoor voorbereid zijn op acties van de gemeente, gaat daar ook een preventieve werking vanuit en helpt het ontstaan van nieuwe gevallen voorkomen of verminderen.

Ad 2, 3 en 4: Nulmeting, inventarisatie en controle

Bij de geselecteerde wijk(en) wordt een controle uitgevoerd waarbij (bestaande) illegale situaties in kaart worden gebracht. Dit is feitelijk een nulmeting. Voor het uitvoeren van deze nulmeting kan gebruik worden gemaakt van de eerder uitgevoerde inventarisatie circa zeven jaar geleden [1], luchtfoto's en het project Basisregistratie Ondergrond Grootschalige Topografie (BGT) [2] die onlangs in uitvoering is gebracht. Bij afwijkende situaties wordt nagekeken of er een regeling is getroffen ten aanzien van het gebruik. Dat kan zijn in de vorm van een huur- of gebruikovereenkomst. Naast een controle van de gemeentelijke dossiers op gemaakte afspraken wordt gelet op de aanwezige veldkennis ook de buitendienst hiervoor geconsulteerd. De ontdekte illegale situaties worden vervolgens in het veld gecontroleerd. Daarbij wordt een foto van de situatie ter plaatse gemaakt.

Ad 5 en 6: Het op kaart aangeven, inventariseren en vastleggen gegevens

Nadat het illegale gebruik in het veld is gecontroleerd worden alle opgespoorde situaties binnen een wijk op een definitieve overzichtskaart aangegeven. Vervolgens wordt de inventarisatie van gegevens vervolledigd. Daarbij wordt onder andere nagegaan wie de gebruiker is, wat de oppervlakte, bestemming, het feitelijke gebruik van de grond is en -indien bekend- het aantal jaren dat deze in gebruik is genomen. Deze gegevens worden op een modelformulier vastgelegd, waaraan ook de gemaakte foto wordt gehecht.

2.1.2 Nieuwe gevallen

Illegale situaties die er op het moment van de nulmeting nog niet waren of die gelegen zijn in nog niet geïnventariseerde wijken worden als nieuwe situaties aangemerkt.

Omdat het streven is het illegale grondgebruik doelmatig en gestructureerd aan te pakken is het niet wenselijk om ad hoc op iedere melding van nieuwe illegale situatie te reageren. Nieuwe situaties worden alleen aangepakt als daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Dringende redenen zijn bijvoorbeeld:

• •

  Er is sprake van een onveilige situatie.

• •

  De grondstrook staat op het punt te verjaren.

• •

  De grondstrook is gelegen binnen een gebied dat op korte termijn nodig is voor de realisering van gemeentelijke plannen.

Tijdens het portefeuillehouderoverleg wordt besproken welke nieuwe situaties in behandeling worden genomen. Indien er geen dringende redenen zijn om nieuwe situaties aan te pakken dan zullen deze worden meegenomen bij de inventarisatie of, wanneer deze al heeft plaatsgevonden, bij de eerstvolgende (her-)controle van het deelgebied waarin ze liggen.

2.2 Prioriteren

Aangezien de aanpak van geïnventariseerde gevallen van illegaal gebruik van gemeentegrond veel tijd kost, worden gelet op de beperkte beschikbare personele capaciteit, prioriteiten gesteld in de afhandeling. Geconstateerde gevallen worden volgens de volgende prioriteitsvolgorde afgehandeld:

• 1.

  Gevallen waardoor gevaar kan ontstaan voor personen, goederen of het verkeer.

• 2.

  Gevallen waarbij de in gebruik genomen strook grond binnen een gebied valt waarin een bepaald plan of reconstructie moet worden uitgevoerd.

• 3.

  Gevallen waarbij een aanmerkelijke hoeveelheid grond in gebruik is genomen [3] .

• 4.

  Gevallen waarvan bekend is dat de grond al gedurende een lange periode in gebruik is genomen.

• 5.

  Gevallen waarbij kabels en/of leidingen in de grond aanwezig zijn.

• 6.

  Alle overige gevallen.

2.3 Beëindiging illegaal gebruik

Om tot een beëindiging van het geconstateerde illegaal gebruik te komen wordt de volgende procedure gevolgd:

1. Vooroverleg

Voordat een juridische procedure wordt gestart zal in overleg met de grondgebruiker worden geprobeerd om het illegale gebruik te beëindigen. Het voordeel van het overleg is dat meteen naar een oplossing kan worden gezocht en dat de kans op (langlopende) juridische procedures wordt verminderd.

Hiertoe zal de grondgebruiker worden uitgenodigd voor een gesprek. Dit gesprek kan telefonisch worden gevoerd of desgewenst op het gemeentehuis. Tijdens dit gesprek krijgt de grondgebruiker de gelegenheid om het gebruik toe te lichten en zal hij worden geïnformeerd over het gemeentelijk beleid ten aanzien van illegaal grondgebruik. Indien geen sprake is van verjaring of eerdere afspraken met de gemeente over het gebruik van de grond, zijn er drie mogelijkheden om de illegale situatie te legaliseren:

• 1.

  Verhuur: betreft het tegen een jaarlijkse vergoeding (huursom), gedurende een bepaalde termijn en voorwaarden, in gebruik geven van de grond.

• 2.

  Verkoop: betreft het tegen betaling van een koopsom en onder bepaalde voorwaarden in eigendom overdragen van de grond.

• 3.

  Overname van onderhoud: betreft het zonder een vergoeding (om niet), gedurende een bepaalde termijn en voorwaarden in gebruik geven van de grond voor onderhoud van het gemeentegroen.

Per concrete situatie zal steeds bekeken moeten worden welke wijze van legaliseren het meest geschikt is. Bij een aanvraag voor snippergroen wordt geïnventariseerd en getoetst aan gemeentelijke belangen en beleidsterreinen. De toetsing heeft als doel te voorkomen dat de verkoop van openbaar groen de (toekomstige) kwaliteit van de omgeving verstoort. Hierbij functioneert de snippergroenkaart behorend bij de beleidsregel snippergroenbeleid Bunschoten. Vervolgens zal de aanvraag worden getoetst aan criteria die in de beleidsregel zijn genoemd (bijlage 1).

Wanneer de gebruiker zich tijdens het gesprek op verjaring beroept of dat er in het verleden afspraken met de gemeente zijn gemaakt over het grondgebruik, wordt de grondgebruiker in de gelegenheid gesteld om stukken aan te reiken waaruit dat blijkt. Daarbij wordt de gebruiker verzocht om dit binnen een termijn van vier weken [4] aan te tonen. Ten aanzien van eventueel gemaakte afspraken wordt vervolgens beoordeeld of de afspraken het gebruik rechtvaardigen.

Indien sprake is van verjaring werkt de gemeente mee aan het formaliseren van het eigendomsrecht van de betreffende grond aan de gebruiker (overdracht bij de notaris en opname bij het kadaster). Hierbij zijn de kosten voor de gebruiker.

Wanneer tijdens het gesprek duidelijk wordt dat het gebruik zonder toestemming van de gemeente heeft plaatsgevonden en dat de gebruiker niet wil meewerken aan legalisering in de vorm van verhuur, verkoop of overname van onderhoud, zal de grondgebruiker worden verzocht om de illegaal in gebruik genomen grond binnen een termijn van vier weken [5] te ontruimen. Na afloop van de termijn van vier weken wordt gecontroleerd of de grondgebruiker tot ontruiming is overgegaan. Indien dit het geval is, is de illegale situatie beëindigd en is ook de verjaring definitief gestuit [6]. Is de grondgebruiker na afloop van de termijn van vier weken niet of niet volledig tot ontruiming overgegaan, dan ontvangt hij een aanmaning.

De in het gesprek gemaakte afspraken met de grondgebruiker worden in een kort verslag vastgelegd.

2. Aanbieding tot legalisering

Als de gebruiker wil meewerken aan legalisatie ontvangt hij een aanbieding tot het kopen, huren of overnemen van het onderhoud van de grond. Nadat overeenstemming is bereikt over verhuur, verkoop, of overname van onderhoud, is de illegale situatie gelegaliseerd en is de lopende verjaringstermijn definitief gestuit.

Wanneer het de grondgebruiker niet lukt om aan te tonen dat sprake is van verjaring of dat er eerdere afspraken met de gemeente zijn gemaakt, ontvangt hij alsnog een aanbieding, tenzij hij duidelijk te kennen heeft gegeven dat hij niet wil meewerken aan legalisatie. In dat geval ontvangt hij een schriftelijke bevestiging samen met een aanmaning tot ontruiming van de grond. Een en ander zoals beschreven bij de volgende stap.  

3. Aanmaning

De gemeente kan als eigenaar en rechthebbende overgaan tot het opeisen van de grond, mits het eigendom niet is verjaard [7]. Nadat de gebruiker is verzocht om de grond te ontruimen en hij hieraan binnen de afgesproken termijn geen dan wel niet volledig gevolg heeft gegeven, ontvangt hij nogmaals een verzoek tot ontruiming: een aanmaning.

Deze aanmaning is een formeel verzoek aan de grondgebruiker dat, per aangetekende brief wordt verzonden en de dat volgende elementen bevat:

• •

  Een beroep op het gemeentelijke eigendomsrecht.

• •

  De termijn waarbinnen ontruiming dient plaats te vinden, vast te stellen op vier weken [8].

• •

  De stappen die de gemeente onderneemt wanneer de aangeschrevene niet of niet volledig gevolg geeft aan de aanmaning, of anders gezegd niet dan wel niet-volledig tot ontruiming overgaat.

De aanmaning is ook een instrument om de lopende verjaring af te breken, mits deze binnen zes maanden wordt gevolgd door een daad van rechtsvervolging (bijvoorbeeld het uitbrengen van een dagvaarding) tot het terug in bezit verkrijgen van de grond. Het afbreken van de lopende verjaring wordt stuiting genoemd. In de aanmaning wordt expliciet opgenomen dat het een stuitingsbrief betreft in de zin van art. 3:317 BW.

4. Controle

Na afloop van de in de aanmaning gestelde termijn wordt gecontroleerd of ontruiming van de grond heeft plaatsgevonden. Als dat het geval is dan is er sprake van vrijwillig bezitsverlies en is de verjaring definitief gestuit. Na vrijwillige ontruiming zal de grond opnieuw worden ingericht als openbaar groen of openbaar gebied.

5. Aanvraag verklaring voor recht

Gaat de grondgebruiker niet vrijwillig tot ontruiming over dan dient de gemeente verdere stappen te ondernemen. De gemeente dient daartoe bij de burgerlijke rechter een aanvraag in voor een verklaring van recht dat de gemeentegrond in eigendom toebehoort aan de gemeente en dat de wederpartij zijn gebruik van die grond staakt.

6. Procedure bij de burgerlijke rechter

Na verkrijging van een verklaring van recht dat de gemeentegrond in eigendom toebehoort aan de gemeente, wordt door de gemeente gecontroleerd of de grondgebruiker de grond binnen de door de rechter gestelde termijn heeft ontruimd. Na ontruiming zal de grond opnieuw door de gemeente worden ingericht.  

2.4 Voorkomen toekomstig illegaal gebruik

Nadat alle wijken zijn onderzocht op illegale ingebruikname en hiertegen is opgetreden zullen de "nieuw" ontdekte situaties worden aangepakt. Vervolgens zullen de wijken één maal per vijf jaar opnieuw worden gecontroleerd op illegaal grondgebruik. Per wijk wordt van deze controle een rapportage opgesteld.

Deze gestructureerde aanpak leidt er toe dat illegaal gebruik van gemeentegrond binnen een acceptabel tijdsverloop wordt ontdekt. Daarnaast leidt die aanpak er toe dat de gemeente zich beter kan verweren tegen een beroep op verjaring. De gemeente kan dan via de controlerapportage immers aannemelijk maken dat het aanvangsmoment van de verjaring niet vóór het laatste controlemoment kan liggen. Van deze gestructureerde aanpak gaat ook een preventieve werking uit.

Door het uitvoeren van de in deze notitie beschreven methodieken en procedures, samen met de vijfjaarlijkse controles, zal in de toekomst het verlies van gemeentegrond door verjaring nagenoeg worden voorkomen