Preventie- en handhavingsplan Drank- en horecawet

Aanleiding

De burgemeesters en de wethouders Volksgezondheid van de gemeenten in de regio Nijmegen signaleren een fors gebruik van alcohol, ook door jongeren. Om dit forse gebruik van alcohol tegen te gaan is een gezamenlijke regionale aanpak op het terrein van preventie en handhaving nodig. Het beëindigen van de eerste fase in het regionaal alcoholmatigingsproject en de invoering van de nieuwe Drank- en Horecawet vormen de aanleiding om vanaf 2013 vanuit een gezamenlijke visie het alcoholgebruik aan te pakken.

Nieuwe kijk op preventie en handhaving

De nieuwe wettelijke kaders van de Drank- en Horecawet scheppen een geheel nieuw perspectief op het bevorderen van gezond gedrag en het beter naleven van de wetten, regels en normen in de samenleving als het gaat om alcohol.

De nieuwe preventieve aanpak van alcoholmatiging heeft als perspectief het structureel en duurzaam veranderen van gedrag met als doel gezondheidswinst en een betere naleving.

Deze aanpak vraagt niet alleen een inspanning van de overheid als wetshandhaver, maar ook de inzet van burgers.

Als alleen van bovenaf regels worden opgelegd, gaan mensen op zoek gaat naar de mazen in de wet, of op zoek naar de grenzen van het toelaatbare. Met dit preventie, en handhavingsplan wil de gemeente een duidelijk kader scheppen waarbinnen burgers en instellingen zelf regels en systemen kunnen bedenken die passen in hun eigen omgeving. Zo kunnen burgers, die zelf iets willen veranderen aan het alcoholgebruik van jongeren, vanuit eigen verantwoordelijkheid actief worden. Dit kan bijvoorbeeld door in een sportvereniging de vrijwilligers en opvoeders zelf systemen te laten bedenken om het drankgebruik onder jongeren te beteugelen. Alleen daar waar de overheid het mogelijk maakt dat de samenleving haar verantwoordelijkheid zelf kan oppakken kan de naleving de normen die gevat zijn in regels en wetten veranderen.

Het bevorderen van de zelfredzaamheid van de maatschappij staat hierbij voorop, maar is geen vrijbrief voor vrijblijvendheid. Een strikte controle op de naleving is nodig als een stok achter de deur voor die diegene die niet intrinsiek gemotiveerd zijn om aan de slag te gaan met de regionale ambitie. Er wordt een bijdrage verwacht van een ieder die zich bezighoudt met jongeren, alcohol of een combinatie van deze twee.

Alcohol

Alcohol is een legaal genotmiddel dat in Nederland door meer dan 90% van de bevolking in meer of mindere mate wordt gebruikt. Het kan zorgen voor een prettig gevoel, het maakt de tongriem wat losser en zorgt dat je makkelijker in de omgang wordt naar anderen toe. Toch is het gebruik van alcohol niet alleen positief. Schadelijk gebruik kan leiden tot problemen op zowel individueel als maatschappelijk niveau. Naast risico’s op somatische aandoeningen als kanker, cardiovasculaire ziekten, levercirrose en lichamelijk letsel beperkt schadelijk alcoholgebruik de ontplooiingskansen van zowel volwassenen als jongeren. Op maatschappelijk niveau heeft schadelijk alcoholgebruik een grote invloed op de (sociale) veiligheid, arbeidsproductiviteit en verkeersveiligheid.

Draagvlak, regels en controle: preventie én handhaving.

De beschreven ambitie willen we met een effectieve en efficiënte aanpak realiseren. De nadruk zal daarom ook liggen op:

• •

  Vaststellen van de juiste regels die nodig zijn om de ambitie te realiseren;

• •

  Vergroten van het draagvlak voor deze regels en betrokkenen motiveren tot een betere naleving en ze hierbij te ondersteunen met preventieve instrumenten;

• •

  Systematische controle op de naleving van de gestelde regels.

Uitgangspunt is ook dat alleen een combinatie van alcoholpreventie en handhaving een effectieve aanpak is van het alcoholgebruik.

Lokaal, regionaal en integraal

Het beïnvloeden van mensen en het veranderen van de manier waarop de maatschappij aankijkt tegen alcohol vergt zowel een regionale als ook een lokale aanpak. Een alcoholmatigingsbeleid wat recht doet aan de lokale cultuur. Het maakt het mogelijk om mensen specifiek aan te spreken op hun verantwoordelijkheid. Lokale betrokkenheid maakt structurele verandering in leefstijl op kleine schaal mogelijk. Deze aanpak moet alleen niet ophouden bij de eigen gemeentegrenzen, maar de hele regio bestrijken. Jongeren zijn immers niet gebonden aan gemeentegrenzen en bevinden zich op verschillende momenten op verschillende plaatsen in de regio. In regionaal verband is het noodzakelijk om te verbinden en is het mogelijk om een efficiëntieslag te maken. Handhaving, onderzoek, aanpak van het onderwijs en grote evenementen als carnaval en de Vierdaagse, hebben baat bij een regionale aanpak. Het veranderen van de wijze waarop de samenleving aankijkt tegen en omgaat met alcohol vereist dat alle partijen gezamenlijk en dus integraal werken aan dezelfde doelen. Alleen dan kan er daadwerkelijk iets veranderen als het gaat om alcohol in de regio Nijmegen.

Jongeren

• 1.

  Het percentage 13/14 jarigen dat de afgelopen 4 weken alcohol heeft gedronken daalt van 14% naar 10%.

• 2.

  Het percentage jongeren dat binge drinkt daalt van 25% naar 20%.

Ouders

• 1.

  Maakt 50% van de ouders afspraken met zijn kind over niet drinken tot 18 jaar.

Supermarkten en slijterijen

• 2.

  De naleving van de leeftijdsgrenzen uit de Drank- en Horecawet in supermarkten stijgt van 46% naar 65%.

Para commerciële horeca (oa. Sportverenigingen)

• 3.

  De naleving van de Drank- en Horecawet in sportkantines stijgt van 22% naar 40%.

Commerciële horeca

• 4.

  De naleving van de Drank- en Horecawet in de commerciële horeca stijgt van 25% naar 40%.

Hotspot analyse of Jeugdkaart

Aan de basis van de aanpak staat de jeugdkaart. De jeugdkaart is een weergave van alle plekken waar jongeren komen en waar alcohol wordt verkocht. De kaart geeft gedetailleerde gegevens over tijdsloten in de week en de eventuele subpopulatie jongeren (bijv.: 12-15 en 16-18 jaar).

Het opstellen van een jeugdkaart gebeurt volgens een vaststaande methodiek. Deze bestaat uit vier afzonderlijke fasen:

• 1.

  Grove indeling per gemeente op basis van statistische bronnen (CBS)

• 2.

  Internetresearch naar de meest relevante hotspots voor het onderzoek.

• 3.

  Veldonderzoek in de gemeenten. De lijst van hotspots wordt gecheckt en aangevuld op basis van gesprekken met jongeren op straat, in scholen en tijdens het uitgaan

• 4.

  Inhoudelijke check van de resultaten met jongerenwerkers, wijkagenten en andere relevante partijen die de leefwereld van jongeren lokaal goed kennen.

Het verslag van de jeugdkaart bestaat uit een tekstuele en visuele weergave van de hotspots binnen een bepaald gebied en voor een bepaalde groep jongeren.

Kwaliteitssystematiek

Het primaire doel van preventie is het bevorderen van de volksgezondheid. Dit is en blijft het uitgangspunt binnen de nieuwe aanpak. Niet de overheid, maar de bevolking is zelf in staat om iets aan haar eigen leefstijl te veranderen. Een preventieve aanpak motiveert mensen om, met effectieve instrumenten, zelf iets te veranderen aan hun eigen omgeving. Deze veranderingen in gedrag maken een gezondere leefstijl binnen een setting mogelijk.

Hiermee wordt niet alleen de gezondheid bevorderd, maar ontstaat er ook een vorm van zelfredzaamheid. Een systeem waarbij door de mensen zelf wordt gewerkt verbetering.

Dit systeem leunt sterk op de principes van de PDCA-cyclus:

• 1.

  PLAN (planfase): Kijk naar huidige werkwijze en ontwerp een plan voor de verbetering van deze werkwijze. Stel voor deze verbetering doelstellingen vast.

• 2.

  DO (uitvoeringsfase): Voer de geplande verbetering uit.

• 3.

  CHECK (evaluatiefase): Meet het resultaat van de verbetering en vergelijk deze met de oorspronkelijke situatie en toets deze aan de vastgestelde doelstellingen.

• 4.

  ACT (bijstellingsfase): Bijstellen aan de hand van de gevonden resultaten bij CHECK.

Planfase (Plan)

1. Risico analyse

Het inzichtelijk maken van de specifieke en kritieke momenten waarop alcohol door jongeren gekocht wordt bij het betreffende verstrekker. Bijvoorbeeld: het aantal jongeren woonachtig in de directe omgeving (CBS), ligging (ten opzichten van scholen, wijk, route), bezoek dagen/tijdstippen door doelgroep, leeftijd verkoopmedewerkers, evenementen.

2. Werkwijze, controle leeftijdsgrenzen

Dit is een omschrijving van de uitgangspunten rondom de controle van de leeftijdsgrenzen. Bijvoorbeeld: Tot welke leeftijd wordt er naar legitimatie gevraagd, hoe gaat men om met wederverstrekking, welke aanvullende acties worden er ondernomen naar aanleiding van de risicoanalyse (extra controle tijdens specifieke en kritieke momenten), welke hulpmiddelen worden er ingezet (leeftijdsbandjes, kassakaart, geautomatiseerde leeftijdsvaststelling, etc.),

Uitvoeringsfase (Do)

3. Instructie/opleiding medewerkers

Met welke regelmaat en middelen worden de medewerkers geïnstrueerd. Bijvoorbeeld: werkinstructies, e-learning of CBL programma.

4. Voorlichten/informeren van klanten

Door de klanten op de hoogte te brengen van het beleid (interne/externe communicatie). Het beleid wordt duidelijk gecommuniceerd en er wordt draagvlak gecreëerd. Bijvoorbeeld: door leeftijdsaanduiding aan de bar, kassa’s en in advertenties, communiceren van (nieuwe) werkwijze via de media (door maatschappelijk verantwoordelijkheid uit te dragen).

Evaluatiefase (Check)

5. Zelfcontrole

Door een vorm van zelfcontrole toe te passen wordt het systeem in de praktijk getoetst. Bijvoorbeeld: extra toezicht door leidinggevende, mystery audits of confrontatie audits.

Bijstellingsfase (Act)

6. Corrigerende acties

Door schriftelijk vast te leggen welke opvolging er wordt ondernomen wanneer de leeftijdsgrens niet wordt nageleefd wordt aantoonbaar welke acties er door de bedrijfsleiding zijn ingezet om de naleving van de leeftijdsgrens te stimuleren. Bijvoorbeeld: gespreksverslag.

7. Evaluatie

Periodiek dient het zelfcontrolesysteem te worden geëvalueerd en getoetst aan de actualiteit.

Opvoedingsondersteuning

Ouders zijn belangrijke schakel in het alcoholmatigingsbeleid. Uit onderzoek blijkt dat als ouders het alcoholgebruik van hun kind uitstellen door het drinken onder de 18 te verbieden, dit een grote uitwerking heeft op het alcoholgebruik van jongeren. Het ondersteunen van ouders bij het uitvoeren van een verantwoorde alcoholopvoeding is een grote opgave binnen het Preventie- en Handhavingsplan.

Voorlichting

Uit onderzoek binnen het regionaal alcoholmatigingsproject blijkt dat er nog veel ouders zijn die niet weten dat het stellen van regels binnen de opvoeding rond het thema alcohol een effectieve strategie is om het alcoholgebruik van hun kind uit te stellen en het alcoholgebruik van reeds drinkende kinderen worden beteugeld.

Voorlichtingsbijeenkomsten als de interventie ‘Stappen met ouders’, wat is gericht op ouders van 12 t/m17-jarigen bieden een platform voor deze boodschap. Ouders worden uitgenodigd op uitgaanslocaties van jongeren in de regio en krijgen daar de kans om met andere ouders en professionals van gedachten te wisselen over uitgaan, veiligheid, alcohol en alcoholopvoeding. Ouders worden in de gelegenheid gesteld om kennis te maken met de horecagelegenheid en krijgen uitleg over de wijze waarop jongeren gaan stappen en wat er allemaal aan de orde komt (Drank- en Horecawet, deurbeleid, legitimatie, sluitingstijden etc.). Middels presentaties en discussies worden ouders bijgepraat over alcoholopvoeding. Zo werken we met deze interventie toe naar het dragen van een gezamenlijke verantwoordelijkheid van ouders, politie en de drankverstrekker als het gaat om veilig en gezond uitgaan.

Participatie

Ouders zijn de motor achter veel veranderingen in school en de sportverenigingen. Door ouders te mobiliseren voor een meer activistische aanpak, kunnen scholen en sportverenigingen worden aangespoord om beleid rond alcohol en jongeren duidelijker in de praktijk vorm te geven.

Het alcoholmatigingsbeleid gaat uit van motivatie voor het veranderen van de wijze waarop we als samenleving omgaan met alcohol. Belangrijke personen in de omgeving van jongeren meekrijgen in dit proces is van groot belang. Vandaar dat er samen met ouders bijeenkomsten kunnen worden georganiseerd voor ouders en opvoeders. Naast informatie is het voeren van discussie en het uitwisselen van meningen een belangrijk onderdeel van deze bijeenkomsten.

Halt afdoening Alcohol.

Binnen het regionaal alcoholmatigingsproject is in 2010 de Halt afdoening Alcohol gestart. Deze Halt afdoening Alcohol illustreert de synergetische werking van handhaving en preventie. Jongeren die op straat worden aangehouden voor vernieling en geweldpleging onder invloed van alcohol worden doorverwezen naar Halt en krijgen een specifieke leerstraf Alcohol opgelegd. Deze bestaat uit een aantal groepsbijeenkomsten bij IrisZorg Preventie waarbij samen met de jongeren wordt gekeken naar de rol die alcohol in hun even speelt en de rol die dit middel heeft gehad bij het plegen van het delict. Ook de ouders worden in deze Halt aanpak uitgenodigd voor een gesprek bij IrisZorg, waarbij alcoholopvoeding het centrale thema is.

Deze taakstraf is nu ook ingesteld voor het overtreden van het nieuwe wetsartikel 45 Drank- en Horecawet, waarbij het voor jongeren onder de 18 jaar verboden is om alcoholhoudende drank bij zich te hebben op voor publiek toegankelijke plaatsen.

Handhaving

Voor de regio Nijmegen is een handhaving instrumentarium vastgesteld. De controles worden uitgevoerd door een regionaal team Bijzondere Opsporings-Ambtenaren. Dit gespecialiseerde team voert de controles uit in opdracht van de deelnemende gemeenten Beuningen, Druten, Groesbeek, Heumen, Millingen, Nijmegen, Ubbergen en Wijchen.

Handhavingscapaciteit per gemeente

De deelnemende gemeenten participeren op basis van het aantal inwoners van de gemeente in verhouding op het totaal van 2,7 fte.

• 1.

  Beuningen 0,15 fte.

• 2.

  Druten 0,25 fte.

• 3.

  Groesbeek 0,26 fte.

• 4.

  Heumen 0,10 fte.

• 5.

  Millingen 0,12 fte.

• 6.

  Nijmegen 1,40 fte.

• 7.

  Ubbergen 0,17 fte.

• 8.

  Wijchen 0,25 fte.

Basiscontroles

Onder de basiscontroles vallen de vergunningcontrole van:

• •

  horecabedrijven met een vergunning zoals bedoeld in artikel 3 van de Drank- en Horecawet,

• •

  slijterijen met een vergunning zoals bedoeld in artikel 3 van de Drank- en Horecawet,

• •

  paracommerciële horecabedrijven (sportverenigingen, jongerencentra, dorpshuizen etc.) met een vergunning zoals bedoeld in artikel 3 van de Drank- en Horecawet, waaraan op grond van de paracommerciële verordening beperkingen zijn gesteld met het oog op het voorkomen van oneerlijke concurrentie.

Hotspotcontroles

Hotspotcontroles zijn bedoeld om met name de naleving te controleren bij alcoholverkooppunten waar veel jongeren komen en waar de naleving van de leeftijdsgrenzen voor de verkoop van alcohol aan jongeren een risico is. Daarnaast is er bij deze bedrijven ook aandacht voor het verbod op zgn. happy hours.

Leeftijdscontroles evenementen

Aanvullend is er speciale aandacht voor evenementen waarvoor een ontheffing ex artikel 35 Drank- en Horecawet is afgegeven en voor evenementen waarvoor geen ontheffing is afgeven, maar die wel een risico opleveren voor de verkoop van alcohol aan jongeren.

Controle drankgebruik <18 in voor publiek toegankelijke ruimte

De laatste controlemodaliteit is de controle op artikel 45 van de Drank- en Horecawet. Het is op grond van dit artikel voor jongeren onder de 18 jaar verboden om op voor het publiek toegankelijke plaatsen alcoholhoudende drank aanwezig te hebben of voor consumptie gereed te hebben.

Handhavingsprotocol

Indien door een bevoegd opsporingsambtenaar overtredingen worden geconstateerd wordt hiervan een boeterapport opgemaakt. De sancties die worden opgelegd staan per artikel beschreven in Bijlage 1: Handhavingsprotocol. Uitgangspunten voor het optreden conform dit protocol zijn:

• •

  Indien na de 1e constatering een waarschuwing is gegeven, dient de 2e constatering in alle gevallen binnen een periode van 2 jaar gedaan te worden, om een maatregel op te kunnen leggen. Indien er na de waarschuwing een periode van meer dan 2 jaar is verstreken, wordt er bij een volgende constatering opnieuw een waarschuwing gegeven en wordt gehandeld alsof het de eerste overtreding betreft.

• •

  Een gegeven waarschuwing geldt niet alleen voor het geconstateerde feit, maar geldt als een algemene waarschuwing. Dit betekent dat als er binnen 2 jaar na de waarschuwing een andere overtreding geconstateerd wordt, dan degene die de aanleiding vormde voor de waarschuwing, dan wordt de waarschuwingsstap overgeslagen, indien een waarschuwing vereist is volgens het overzicht.

• •

  Indien er een bestuurlijke maatregel is opgelegd en vervolgens wordt er gedurende 5 jaar geen overtreding geconstateerd, dan wordt bij de eerstvolgende constatering weer eerst gewaarschuwd, indien een waarschuwing vereist is volgens het overzicht.

• •

  Voor zover de sanctie een bestuurlijke boete betreft, zijn de bepalingen van het besluit Bestuurlijke boete Drank- en horecawet leidend, o.a. ten aanzien van de recidivetermijn.

• •

  Indien er een 3e of 4e constatering plaatsvindt, en hiervoor geen specifieke maatregel wordt genoemd in dit overzicht, beslist de burgemeester of nogmaals een zelfde maatregel wordt genomen of dat een verzwaring van de maatregel als genoemd voor de 2e constatering plaatsvindt.

De controle

De feitelijke controle van de bevoegde opsporingsambtenaar is de meest directe vorm van communicatie. Het is dan ook essentieel dat de controleur de controle uitvoert op de voorgeschreven wijze en zich gedraagt passend bij ‘het zijn van een Autoriteit’. Ook de professionaliteit van de handhaver is namelijk van invloed op het nalevingsgedrag van zowel de jongeren als de verstrekker.

Signalering

De fysieke aanwezigheid van de controleur is ook een vorm van communicatie. Het is niet alleen van belang om onzichtbaar te controleren, maar evenzeer belangrijk om zichtbaar in het uitgaansleven aanwezig te zijn. Deze communicatie ter plaatse maakt de handhaving zichtbaar en versterkt het effect op de subjectieve pakkans. Maximaal effect wordt bereikt door zowel opvallende als onopvallende controles uit te voeren.

Handhavingscommunicatie

Dit is de communicatie over de handhavingsactie zelf. Het feitelijk communiceren over controleacties heeft een uitstralende werking naar jongeren en ondernemers die niet zijn gecontroleerd. Het draagt bij aan het verhogen van de subjectieve pakkans.

Beleid en maatregelen

Naast dat het belangrijk is dat er gecommuniceerd wordt over de inhoud van het gevoerde alcoholmatigingsbeleid is het ook van belang te communiceren over de maatregelen die ondernemers kunnen treffen om te voldoen aan het gestelde beleid. Succesvolle voorbeelden van geslaagde acties die de naleving van de Drank- en Horecawet hebben bevordert zijn hiervan een voorbeeld.

Motivatie

Bij de motivationele communicatie wordt er aan de hand van voorbeelden uit de maatregelenschijf en met argumenten uit de agendasettingsschijf beschreven hoe en waarom het naleven van de Drank- en Horecawet tot voordeel kan zijn van jongeren, verstrekkers en de samenleving als geheel. Zo wordt getracht om de doelgroep te stimuleren de Drank- en Horecawet na te leven. Niet vanwege mogelijke sancties wanneer men de regels overtreedt, maar vanuit het maatschappelijk belang en een algemeen verantwoordelijkheidsbesef. Het doel is te zorgen voor kennis over en een positieve houding ten aanzien van de regels. Dit verhoogt het draagvlak voor het preventie- en handhavingsbeleid.

Agendasetting

Aan de rand van het spectrum staat de agendasettingsgerichte communicatie. Het blijft van groot belang aan te geven waarom het Preventie- en Handhavingsbeleid rond het thema alcohol van groot belang is voor de volksgezondheid en de veiligheid in de regio. Het zet het onderwerp op de agenda, houdt het levend en maakt het bespreekbaar.