Algemene subsidieverordening Raalte 2014

Ondertekening

Toelichting

ARTIKELSGEWIJS

Artikel 2 Reikwijdte

Eerste lid

Met het eerste lid krijgt het college de bevoegdheid toegewezen om te besluiten over het verstrekken van subsidies waarop de Algemene subsidieverordening (hierna: Asv) van toepassing is.

Dit betreft in beginsel alle subsidies, met uitzondering van subsidies waarvoor bij afzonderlijke verordening een uitputtende regeling is getroffen en subsidies waar overeenkomstig artikel 4:23, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht geen wettelijke grondslag nodig is.

Tweede lid

Ten aanzien van subsidies waarvoor overeenkomstig artikel 4:23, derde lid, van de Awb geen wettelijke grondslag nodig is (zoals bijvoorbeeld incidentele subsidies) is de Asv in beginsel niet van toepassing. Dit lid geeft het college de bevoegdheid om de Asv (deels) van toepassing te verklaren als daartoe aanleiding bestaat.

Artikel 3 Subsidieregelingen

Met dit artikel verplicht de raad het college om in nadere regels, ook wel te noemen subsidieregeling of subsidietoetsingskaders, de te subsidiëren activiteiten, de doelgroepen en de verdeling van de subsidie te bepalen. Algemeen uitgangspunt is dat, indien van toepassing, de activiteiten van de aanvrager dienen open te staan voor alle personen, zonder onderscheid naar bijvoorbeeld ras, nationaliteit, levensovertuiging, sekse en seksuele geaardheid. Instellingen die activiteiten uitvoeren die specifiek op bepaalde door de gemeente erkende doelgroepen zijn gericht, is het wel toegestaan activiteiten te organiseren die gericht zijn op één of meer specifieke doelgroepen.

In andere artikelen van Asv worden andere bevoegdheden gedelegeerd die betrekking hebben op de inhoud van de nadere regels: het afwijken van termijnen of het verbinden van bepaalde verplichtingen aan de subsidie.

Artikel 4 Europees steunkader

Om subsidies onder een Europees steunkader te brengen moet de subsidie op het toepasselijke steunkader worden toegesneden. Daarbij kan het nodig zijn dat er afgeweken wordt van de Asv, of dat deze aangevuld wordt. Het eerste lid maakt het college daartoe bevoegd.

Het tweede en derde lid zijn een uitvloeisel van de eis van de Europese Commissie dat in subsidieregelingen en -beschikkingen die gebruik maken van het Europees steunkader, het toepasselijke kader expliciet wordt vermeld.

Als sprake is van steun die valt onder een Europees steunkader, kunnen uiteraard alleen de activiteiten, doelstellingen, resultaten en kosten voor subsidie in aanmerking komen voor zover die voldoen aan de eisen en voorwaarden van het betreffende steunkader (lid 4). Net zo goed als dat bij subsidies waarop de de-minimisverordening van toepassing is, ondernemingen alleen in aanmerking komen voor subsidies die voldoen aan de voorwaarden van de de-minimisverordening (lid 5).

Artikel 5 Subsidieplafond en begrotingsvoorbehoud

De raad stelt de subsidieplafonds vast. Vervolgens bepaalt het college bij subsidieregeling de wijze van verdelen (tweede lid in combinatie met artikel 4:26, tweede lid, van de Awb). Bij de bekendmaking van de subsidieplafonds door de raad wordt er, indien van toepassing, gewezen op de mogelijkheid het subsidieplafond te verlagen (derde en vierde lid).

Het college, dat via artikel 2 de bevoegdheid gedelegeerd heeft gekregen om te besluiten over het verstrekken van subsidies, is verder verplicht – in lijn met de mogelijkheid van artikel 4:34, eerste lid, van de Awb – (in bepaalde gevallen) om bij het gebruik maken van deze gedelegeerde bevoegdheid een begrotingsvoorbehoud te maken (vijfde lid).

Artikel 6 Aanvraag

In het eerste lid is bepaald dat een aanvraag voor subsidie schriftelijk dient te worden gedaan. Met ‘schriftelijk’ is meer bedoeld dan ‘op papier geschreven’. Zo kan een aanvraag ook digitaal worden gedaan, mits het college het door hem vastgestelde formulier ook in digitale vorm beschikbaar heeft gesteld. In het derde lid en verder is bepaald welke stukken en gegevens bij de aanvraag overlegd dienen te worden. Bij subsidietoetsingskaders kan het college besluiten hiervan af te wijken (laatste lid).

Bij een subsidie aan een onderneming moet voorkomen worden dat subsidie wordt verleend die niet in overeenstemming is met de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna VWEU). Daarom is een tweetal aanvraagvereisten opgenomen die specifiek voor ondernemingen gelden. Ten eerste, om ontoelaatbare cumulatie te voorkomen wordt een overzicht gevraagd van subsidies, vergoedingen of tegemoetkomingen in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd die al zijn of zullen worden ontvangen voor de activiteiten waarvoor subsidie wordt aangevraagd. Het gaat naast subsidie bijvoorbeeld om garanties, leningen, korting op de grondprijs, etc. Ten tweede, om subsidie onder de de-minimisverordening te kunnen verlenen moet de onderneming een de-minimisverordening gevraagd worden. Op basis van een ingeleverde de-minimisverklaring dient het college te controleren of verlenen van de subsidie in overeenstemming is met de de-minimisverordening.

Artikel 7 Aanvraagtermijn

De aanvraagtermijnen zijn afhankelijk van het soort subsidie. Er wordt onderscheid gemaakt tussen subsidies die per kalenderjaar en andersoortige subsidies. Bij subsidietoetsingskaders kan het college besluiten af te wijken van de aanvraagtermijnen.

Artikel 8 Beslistermijn

Hier worden de termijnen gegeven waarbinnen het college gehouden is te beslissen op een aanvraag voor subsidie. In de Awb staan geen strikte beslistermijnen op een aanvraag om subsidie. Ook hierbij is onderscheid gemaakt tussen subsidies per kalenderjaar of boekjaar, en andere. Bij subsidietoetsingskaders kan het college besluiten af te wijken van de beslistermijnen die vastgesteld zijn.

Artikel 9 Weigerings-, intrekkings- en terugvorderingsgronden

In het eerste lid worden de algemeen geldende weigeringsgronden van artikelen 4:25, tweede lid, en 4:35 van de Awb, met nadere verplichte gronden aangevuld. Het betreft verplichte weigeringsgronden. Lid 2 bevat facultatieve weigeringsgronden. Het college kan in deze gevallen weigeren, maar is daartoe niet verplicht. Onderdelen d en g spreken voor zichzelf.

Onderdeel a spreekt voor zichzelf. Daarnaast geldt het algemeen uitgangspunt dat, indien van toepassing, de activiteiten van de aanvrager dienen open te staan voor alle personen, zonder onderscheid naar bijvoorbeeld ras, nationaliteit, levensovertuiging, sekse en seksuele geaardheid. Instellingen die activiteiten uitvoeren die specifiek op bepaalde door de gemeente erkende doelgroepen zijn gericht, is het wel toegestaan activiteiten te organiseren die gericht zijn op één of meer specifieke doelgroepen.

Onderdeel b geeft de mogelijkheid de subsidie te weigeren als de aanvrager over voldoende eigen middelen beschikt.

Onderdeel c betreft het geval dat de aanvrager van een subsidie de toets van de Wet bevordering integriteitbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob) niet kan doorstaan. Bij deze weigeringsgrond is niet van belang of de activiteiten waarvoor subsidie wordt gevraagd op zichzelf beoordeeld subsidiabel zijn. Het gaat hierbij louter om de integriteit van de persoon dan wel rechtspersoon van de aanvrager aan wie het college op grond van de Wet Bibob geen subsidie wenst te verlenen. Naast subsidie weigeren, kan het college in dergelijke gevallen ook een reeds verleende en vastgestelde subsidies intrekken (derde lid).

Onder f is een weigeringsgrond opgenomen waarmee het college een aanvraag kan weigeren als subsidieverstrekking niet is toegestaan dan nadat deze overeenkomstig artikel 108, derde lid, van het VWEU (de meldingsprocedure) is goedgekeurd door de Europese Commissie. Het gaat hier om subsidieverstrekking die in beginsel niet ongeoorloofd is vanwege strijdigheid met de toepasselijke cumulatieregels of overschrijding van het toegestane bedrag aan de-minimissteun. In deze gevallen kan het college óf weigeren de subsidie te verstrekken óf de subsidie melden bij de Europese Commissie om langs deze weg goedkeuring te verkrijgen. Een subsidie die is of kan worden goedgekeurd kan uiteraard ook op een andere grond worden geweigerd.

Onderdeel h ten slotte geeft het college de bevoegdheid in een subsidietoetsingskader nog andere weigeringsgronden op te nemen, bijvoorbeeld weigeringsgronden die specifiek met de te subsidiëren activiteiten samenhangen.

Naast de intrekkingsgrond op basis van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur zijn geen algemene intrekkingsgronden opgenomen. Dit is ook niet nodig, omdat de de Awb hiervoor voldoende handvatten geeft. Als de subsidie-ontvanger niet voldoet aan zijn verplichtingen kan het bestuursorgaan op grond van de artikelen 4:46 tot en met 4:50 van de Awb de subsidieverlening intrekken of wijzigen. Bij de te maken afweging zijn de ernst van de tekortkoming en de gevolgen van de verlaging voor de subsidie-ontvanger van belang.

Artikel 11 Algemene verplichtingen van subsidie-ontvanger

Dit artikel bevat een meldingsplicht (eerste lid) en informatieplicht (tweede lid) die voor alle subsidie-ontvangers geldt.

Artikel 12 Aan een subsidie te verbinden bijzondere verplichtingen

Dit artikel bevat een aanvullende bevoegdheidsgrondslag voor het college om aan de subsidie bepaalde ’bijzondere‘ verplichtingen te verbinden, in aanvulling op wat reeds mogelijk is direct op grond van de Awb (zie artikel 4:37 van de Awb).

De artikelen 4:38 en 4:39 van de Awb maken het verder mogelijk om nog andere verplichtingen aan een subsidie te verbinden, als de verordening daarvoor een grondslag biedt. Die grondslag is in artikel 10 gegeven met betrekking tot verplichtingen in het kader van het beheer en gebruik van datgene wat met de subsidie tot stand is gebracht.

Artikel 13 Toestemmingsvereisten budgetsubsidie

Art. 4:71 Awb stelt dat de subsidie-ontvanger toestemming nodig heeft van het bestuursorgaan voor bepaalde activiteiten van de rechtspersoon. Voorwaarde is dat dit bij wettelijk voorschrift of bij subsidieverlening is bepaald. Dit artikel is een uitwerking van die bepaling.

De Awb noemt de volgende activiteiten waarvoor toestemming nodig is:

• -

  het oprichten van dan wel deelnemen in een rechtspersoon;

• -

  het wijzigen van de statuten;

• -

  het in eigendom verwerven, het vervreemden of het bezwaren van registergoederen, indien zij mede zijn verworven door middel van de subsidiegelden, dan wel de lasten daarvoor mede worden bekostigd uit de subsidiegelden;

• -

  het aangaan en beëindigen van overeenkomsten tot verkrijging, vervreemding of bezwaring van registergoederen of tot huur, verhuur of pacht daarvan, indien deze goederen geheel of gedeeltelijk zijn verworven door middel van de subsidie dan wel de uitgaven daarvoor mede zijn bekostigd uit de subsidie;

• -

  het aangaan van kredietovereenkomsten en van overeenkomsten van geldlening;

• -

  het aangaan van overeenkomsten waarbij de subsidie-ontvanger zich verbindt tot zekerheidsstelling met inbegrip van zekerheidsstelling voor schulden van derden of waarbij hij zich als borg of hoofdelijk medeschuldenaar verbindt of zich voor een derde sterk maakt;

• -

  het vormen van fondsen en reserveringen;

• -

  het vaststellen of wijzigen van tarieven voor door de subsidie-ontvanger in de gewone uitoefening van zijn gesubsidieerde activiteiten te verrichten prestaties;

• -

  het ontbinden van de rechtspersoon;

• -

  het doen van aangifte tot zijn faillissement of het aanvragen van zijn surséance van betaling.

Artikel 14 Eindverantwoording subsidies tot en met € 10.000

Kenmerkend voor subsidies tot en met € 10.000 is dat deze op basis van vertrouwen worden verleend; er wordt niet meer standaard om verantwoording gevraagd. In plaats daarvan geldt een actieve meldingsplicht voor de subsidie-ontvanger bij niet nakoming van de voorwaarden. Achteraf kan een risicogeoriënteerde controle plaatsvinden bij de subsidie-ontvanger.

Verder wordt het voorschot in één termijn verstrekt en hoeft de subsidie-ontvanger geen aanvraag voor subsidievaststelling (verantwoording) in te dienen. Hierdoor kunnen de lasten voor zowel de subsidieaanvrager als de subsidieverstrekker worden bespaard.

In het geval van verlening, gevolgd door ambtshalve vaststelling (eerste lid), wordt in de subsidiebeschikking vermeld wanneer de gesubsidieerde activiteiten moeten zijn verricht. De subsidie wordt vervolgens, binnen een nader bepaalde termijn ambtshalve vastgesteld door de subsidieverstrekker. In het tweede lid is een afwijkende termijn opgenomen voor situaties waarin speciale rapportageverplichtingen worden opgelegd.

Artikel 15 Eindverantwoording subsidies tussen € 10.000 en € 50.000

In dit artikel is bepaald op welke wijze subsidie-ontvangers subsidie tussen € 10.000 en € 50.000 aan het college dienen te verantwoorden; er dient een aanvraag tot vaststelling ingediend te worden (eerste lid), deze bevat een inhoudelijk verslag waaruit blijkt in hoeverre de gesubsidieerde activiteiten zijn verricht (tweede lid).

Met betrekking tot het inhoudelijk verslag kan vooraf bij de subsidieverlening al zijn aangegeven op welke manieren het aantonen kan plaatsvinden. Er kunnen daarbij verschillende instrumenten worden gebruikt, zoals bestuurs- en activiteitenverslagen, een managementverklaring, een deskundigenverklaring of andere bewijsstukken (bijvoorbeeld een publicatie), enz. Het verslag kan ook bestaan uit een algemeen jaarverslag van een rechtspersoon. Het gaat er om dat duidelijk is dat de verkregen subsidie is aangewend voor het doel waarvoor de subsidie werd verstrekt. Voorts kan het college, overeenkomstig het derde lid, in een subsidieregeling aangeven andere bewijsmiddelen te verlangen dan een inhoudelijk verslag.

Artikel 16 Eindverantwoording subsidies van meer dan € 50.000

Bij subsidies vanaf € 50.000 wordt uitgegaan van de traditionele afrekening van subsidies; op basis van gerealiseerde kosten en baten. De vaststelling van de subsidie vindt plaats op basis van uitgevoerde activiteiten en gerealiseerde kosten. Het derde lid biedt de basis om in een subsidieregeling te bepalen dat er ook andere, waaronder minder, gegevens gevraagd worden.

Artikel 17 Subsidievaststelling

Het eerste lid bevat – overeenkomstig artikel 4:13 van de Awb – de termijn waarbinnen de beschikking gegeven dient te worden. Het merendeel van de aanvragen zal binnen deze beslistermijn kunnen worden afgehandeld. Meer ingewikkelde aanvragen vergen soms meer tijd. De verdaging van de beslistermijn – voor de duur van ten hoogste de in het tweede lid nader bepaalde termijn – biedt dan uitkomst. Een besluit tot verdaging is appellabel. Voor de vaststelling van budgetsubsidies is in lid 3 een uiterlijke termijn opgenomen volgens hetzelfde stramien als voor de beslissing op de aanvraag van die subsidies.

Artikel 18 Overschot

Art. 4:72 Awb stelt dat de subsidie-ontvanger een egalisatiereserve kan vormen. Voorwaarde is dat dit bij wettelijk voorschrift of bij subsidieverlening is bepaald. Dit artikel is een uitwerking van die bepaling.

Van een overschot is sprake indien de subsidieontvanger tenminste de gesubsidieerde producten in de afgesproken omvang heeft gerealiseerd tegen een lager bedrag dan in de subsidieverlening is bepaald. Dit artikel voorziet in de mogelijkheid dat een overschot niet automatisch in de gemeentekas teruggevorderd wordt, omdat daarvan voor de subsidieontvanger geen stimulans uitgaat om efficiënt met de subsidiegelden om te gaan. In overeenstemming met de bestaande praktijk bestaat daarom de mogelijkheid dat overschotten in een volgend tijdvak mogen worden besteed danwel gereserveerd.

Aan de jaarlijkse toevoeging en de stand van de reserve van het eind van de looptijd is echter wel een maximum gesteld. Ook wordt bij een volgende subsidieverlening rekening gehouden met de opgebouwde reserves.

Artikel 19 Berekening van uurtarieven, uniforme kostenbegrippen

Dit artikel schrijft voor dat als het college bij de bepaling van de subsidiabele kosten gebruik maakt van uurtarieven, de berekeningswijze hiervan en de voorgeschreven definities in een subsidieregeling of bij de subsidieverlening vastgelegd dienen te worden. Bij subsidies waarop een Europees steunkader van toepassing is, is het college hierin beperkt tot tarieven en kostenbegrippen die voldoen aan de eisen van het toepasselijke steunkader.

Artikel 20 Hardheidsclausule

In de hardheidsclausule is aangegeven op welke onderdelen van de regeling deze clausule van toepassing is. De te treffen voorziening, die niet in de verordening is voorzien, dient altijd binnen de doelstellingen van de subsidie te passen.

ALGEMENE TOELICHTING

De Awb kent in titel 4.2 een uitgebreide regeling voor subsidieverstrekking door bestuursorganen. Deze biedt vrijheid bij de invulling van het lokale subsidiebeleid.

1. Grondslag verordening

1.1 de hoofdregel

Overeenkomstig de Awb dient subsidieverstrekking in beginsel gebaseerd te zijn op een wettelijk voorschrift (artikel 4:23, eerste lid, van de Awb). Deze eis komt voort uit de wens van de wetgever dat de rechtszekerheid van de subsidieaanvrager en subsidieontvanger voldoende gewaarborgd wordt. Tevens wordt hiermee een doelmatige besteding van overheidsuitgaven nagestreefd. Voor gemeenten betekent dit dat de subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een verordening. Deze verordening moet de essentiële elementen van het proces van subsidieverstrekking bevatten, zoals een omschrijving van de te subsidiëren activiteiten, de bevoegdheid voor het vaststellen van een subsidieplafond en de bijbehorende verdelingsmaatstaf. Daarnaast moet het een grondslag bevatten voor de verplichtingen die het bestuursorgaan aan de subsidieverlening kan verbinden (voor zover die grondslag niet al in de Awb is neergelegd; zie artikel 4:37 van de Awb, dat niet limitatief is).

1.2 uitzonderingen

Op de hoofdregel dat de subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een wettelijk voorschrift bestaan, op grond van het derde lid van artikel 4:23 van de Awb, vier uitzonderingen:

• a.

  de spoedeisende subsidieverstrekking;

• b.

  de subsidieverstrekking op grond van een begrotingspost;

• c.

  de incidentele subsidieverstrekking;

• d.

  de Europese subsidies.

Deze laatste categorie is voor gemeenten minder van belang en wordt in deze toelichting verder buiten beschouwing gelaten.

a. Spoedeisende subsidieverstrekking

Overeenkomstig artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb mag een bestuursorgaan, wanneer er een wettelijk voorschrift in voorbereiding is, vooruitlopend op de totstandkoming hiervan alvast beginnen met het verlenen van de subsidie. Van deze bevoegdheid om zonder grondslag te subsidiëren kan gedurende maximaal één jaar gebruik worden gemaakt. Het doel van deze uitzondering is te voorkomen dat de slagvaardigheid van de overheid bij het inzetten van het subsidie-instrument onnodig wordt belemmerd. Om democratische controle mogelijk te maken geldt er voor deze vorm van subsidie wel een verslagleggingsplicht voor het bestuursorgaan.

b. Subsidieverstrekking op grond van een begrotingspost

Artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder c, van de Awb bepaalt dat er geen wettelijk voorschrift is vereist als de begroting de subsidieontvanger en het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld vermeldt. De vermelding van de subsidieontvanger en het bedrag kan overigens ook in de toelichting bij de begroting worden gedaan. Subsidieverstrekking op grond van een begrotingspost kan bijvoorbeeld handig zijn bij subsidies die, veelal structureel, slechts aan één of enkele subsidieontvangers worden verstrekt. Door in de begroting of de toelichting de subsidieontvanger en het bedrag te vermelden, is publieke controle mogelijk en kan een wettelijke regeling achterwege blijven. Een nadeel van deze vorm is dat als er andere partijen voor dezelfde activiteiten subsidie vragen, een weigering lastig te motiveren is. Deze vorm van subsidiëren is daarom alleen aan te bevelen als het uitgesloten is dat anderen dan de al bekende instelling de activiteit gaan verrichten. Denk aan openbare zwembaden, bibliotheken en dergelijke. Voor activiteiten waar dat wel denkbaar is (bijvoorbeeld peuterwerk) is het beter een verordening vast te stellen.

c. Incidentele subsidieverstrekking

In artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder d, van de Awb is neergelegd dat in incidentele gevallen kan worden afgeweken van de hoofdregel. Een incidentele subsidie is een subsidie die in beginsel eenmalig wordt toegekend, in elk geval niet structureel. Voorbeelden: een Koningsdagconcert of zakloopwedstrijd ter gelegenheid van de troonswisseling, of verdubbeling van de opbrengst van een collecte voor de slachtoffers van een ramp die in de gemeente veel indruk heeft gemaakt. Subsidie voor een activiteit die een permanent of repetitief karakter heeft (elk jaar, elke twee jaar bijvoorbeeld), is niet incidenteel als het in de rede ligt ook in de toekomst te blijven subsidiëren. Maar één of twee keer subsidiëren in afwachting van de beslissing over de vraag of er een subsidieregeling zal worden getroffen, wordt ook wel als incidenteel behandeld. Daarop is dan onderdeel a van artikel 4:23, derde lid, van de Awb van toepassing (zie hiervoor); onderdeel d van hetzelfde artikellid laat daarvoor uitdrukkelijk ruimte door middel van de zinsnede “mits de subsidie voor ten hoogste vier jaren wordt verstrekt”.

1.3 de Asv en de uitwerking daarvan in subsidieregelingen

Een subsidieverordening moet de essentiële elementen van het subsidieproces bevatten. In elk geval is een verplicht onderdeel de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt. Een Asv bevat die niet. Een uitwerking in afzonderlijke subsidieverordeningen is dus noodzakelijk. In artikel 3 van de verordening krijgt het college de bevoegdheid gedelegeerd om verordeningen vast te stellen waarin de activiteiten en de doelgroepen worden vastgelegd. Deze regels noemen we in de verordening en hierna subsidieregelingen. Voor deze regelingen wordt ook de term ‘subsidietoetsingskaders’ gebruikt. De door het college vastgestelde subsidieregelingen zijn algemeen verbindende voorschriften (hierna: avv) en dienen net als ieder andere avv bekend gemaakt te worden én opgenomen te worden in de Centrale Voorziening Decentrale Regelgeving. Hoewel de term ‘verordening’ vaak wordt gereserveerd voor avv’s die door de raad zijn vastgesteld, is het niet zo dat alleen de raad verordeningen kan vaststellen (zie artikel 147, eerste lid, van de Gemeentewet).

Het gebruik van beleidsregels dient zoveel mogelijk te worden vermeden.

Beleidsregels vullen in hoe er toepassing wordt gegeven aan een bestaande bevoegdheid van het bestuursorgaan (artikel 4:81, eerste lid, van de Awb). Beleidsregels binden alleen het bestuursorgaan zelf en werken niet extern. Met beleidsregels kunnen niet rechtstreeks verplichtingen aan burgers worden opgelegd (ABRvS 1 februari 2006, AB 2006/152). In ieder geval kunnen zaken als termijnen en subsidieverplichtingen niet worden geregeld via een beleidsregel (ABRvS 28 februari 2000, Amsterdam, JB 2000 nr. 14). Het is wel mogelijk om een omschrijving van regels die een uitleg geven aan bepalingen uit de Asv en subsidieregelingen, zoals de afweging van belangen of de vaststelling van feiten, op te stellen in de vorm van beleidsregels. Bijvoorbeeld op welke wijze het begrip ’jubileumbijdrage‘ bij verschillende verenigingen moet worden geïnterpreteerd. Zodra het echter gaat om normstelling dient de norm te worden verwerkt in de artikelen van een verordening (CRvB 17 december 2008, Zwolle, LJN BH1081).

1.4 per boekjaar, per kalenderjaar of anderszins

In de verordening is een onderscheid gemaakt om verschillende (standaard)beslistermijnen te kunnen vastleggen per subsidiesoort. Er is zodoende onderscheid gemaakt tussen subsidies die per boekjaar of kalenderjaar worden versterkt enerzijds en subsidies die voor een bepaalde activiteit worden verstrekt.

2. Het subsidiebegrip

2.1 algemeen

Subsidie is een materieel begrip en wordt omschreven in artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Voldoet een geldverstrekking aan de daar genoemde voorwaarden, dan is het een subsidie (zie paragraaf 2.2). In de praktijk kan het voorkomen, dat er afwijkende termen worden gebruikt, zoals bijdrage, uitkering of vergoeding, terwijl het in feite een subsidie betreft. De gekozen benaming is voor de toepasselijkheid van de subsidietitel niet van belang, deze is gewoon van toepassing als aan de daarin gestelde voorwaarden is voldaan. In de praktijk wordt eveneens een verscheidenheid van ‘soorten’ subsidie benoemd. Exploitatiesubsidie, structurele subsidie, waarderingssubsidie, projectsubsidie, incidentele subsidie, productsubsidie, instellingssubsidie, budgetsubsidie: de juridische betekenis van dergelijke benamingen is echter beperkt. Zoals uit het voorgaande blijkt, is het begrip subsidie uit de Awb immers een materieel begrip: het is afhankelijk van de feitelijke situatie en niet van de benaming of de financiële verstrekking voldoet aan het subsidiebegrip, zoals omschreven in artikel 4:21 van de Awb.

2.2 kenmerken subsidie

Er is sprake van een subsidie als het gaat om geldverstrekkingen die aan de volgende kenmerken voldoen (zie artikel 4:21, eerste lid, van de Awb):

• a.

  het betreft een aanspraak op financiële middelen;

• b.

  die door een bestuursorgaan worden verstrekt;

• c.

  met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager;

• d.

  anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.

a. Een aanspraak op financiële middelen

Het woord ‘aanspraak’ geeft aan dat het niet de daadwerkelijke overhandiging van het geld hoeft te betreffen, maar dat een aanspraak daarop voldoende is. Deze aanspraak is rechtens afdwingbaar. Van belang is niet de daadwerkelijke beschikbaarstelling, maar het besluit van het bestuursorgaan dat de voorgenomen activiteiten worden gesubsidieerd.

Voor het bestuursorgaan ontstaat na het toekennen van de aanspraak op financiële middelen de verplichting om aan de gesubsidieerde, na uitvoering van de activiteiten en nakoming van zijn overige opgelegde verplichtingen, tot betaling over te gaan.

Het leveren van goederen of diensten door de gemeente om niet of onder de kostprijs valt niet onder het subsidiebegrip van de Awb. Dit betekent dat de zogenaamde ‘subsidies’ in natura (de niet-financiële verstrekkingen), zoals het beschikbaar stellen van gemeentelijke accommodaties voor sportbeoefening of het heffen van een toegangsprijs voor een gemeentelijk museum, die de kosten niet dekt, niet aan de begripsomschrijving voldoen en dus geen subsidie zijn (Het verstrekken van goederen en diensten kan wel de verwerkelijking van een overheidstaak betreffen en niet louter een economische transactie.

Hoewel er dus bij subsidie in natura geen sprake is van subsidie in de zin van de Awb, betekent dit niet automatisch dat het besluit over de verstrekking ervan niet als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb kan worden aangemerkt. Bijvoorbeeld, indien een gemeente eerst de sportverenigingen rechtstreeks subsidieert en dit wijzigt in een overeenkomst met de sportaccommodatie, waardoor de sportverenigingen geen huur meer hoeven te betalen.).

Kredieten en deelnemingen in een vennootschap kunnen zowel wel als niet een subsidie zijn:

Wel: Kredietverlening door de gemeente zal in de regel gebeuren als de commerciële banken niet of onvoldoende in de behoefte van hun cliënten willen of kunnen voorzien. In de praktijk wordt een dergelijke kredietverlening uitgevoerd door de Gemeentelijke Kredietbank (hierna: GKB) (De GKB (ook wel Volkskredietbank of Stadsbank genoemd) is een sociale bank die veelal op initiatief van één of meerder gemeenten is opgericht. De taak van deze bank is aan diegenen, die niet tegen de gebruikelijke voorwaarden bij de commerciële kredietverstrekkers geld kunnen lenen, een krediet te verstrekken.). De GKB verschaft in een dergelijke situatie aangepaste, niet-commerciële kredietvormen, die uitsluitend gericht zijn op door de subsidieontvanger te ondernemen activiteiten, zoals schuldsanering. In dat geval is er sprake van een subsidieverhouding.

Niet: Kredieten die door de GKB als consumentenkrediet worden verschaft vallen niet onder het subsidiebegrip. Het bedrag wordt dan immers niet verstrekt ten behoeve van een bepaalde activiteit.

Niet: Deelneming in het aandelenkapitaal van een vennootschap wordt geacht niet te zijn gericht op bepaalde activiteiten van de onderneming. Het aandelenkapitaal is immers gericht op alle huidige en toekomstige activiteiten van de vennootschap.

b. Verstrekt door een bestuursorgaan

Slechts wanneer de financiële middelen worden verstrekt door een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van de Awb kan er sprake zijn van een subsidie. De meeste subsidies worden door de ‘reguliere’ bestuursorganen verstrekt (zogenaamde a-organen, artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb). Het is echter van belang om in ogenschouw te nemen, dat ook particuliere fondsen en instellingen die op grond van een wettelijk voorschrift zijn belast met het geven van subsidies ten laste van openbare middelen een bestuursorgaan zijn (zogenaamde b-organen, artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Awb).

c. Met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager

Een subsidie wordt altijd verstrekt met een bepaald doel, voor bepaalde activiteiten. De wetgever heeft bepaald dat er sprake moet zijn van bepaalde, duidelijk omschreven activiteiten van de subsidieontvanger. De bestedingsrichting van de middelen moet dus duidelijk zijn. Om deze reden vallen bijvoorbeeld sociale uitkeringen niet onder de noemer ‘subsidie’. Het verschaffen van financiële middelen om te voorzien in de kosten van het bestaan gebeurt niet met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager. Ook schadevergoedingen verstrekt door de overheid vallen buiten het subsidiebegrip. Een schadevergoeding wordt immers niet verleend met het oog op bepaalde activiteiten van de subsidieontvanger, maar ter compensatie van schade, veroorzaakt door handelen van de overheid zelf. Het staat de subsidieontvanger vrij te bepalen waaraan hij het geld besteedt. Ook de algemene uitkeringen aan gemeenten uit het Gemeentefonds worden gekenmerkt door een bepaalde bestedingsvrijheid en vallen dus ook buiten de subsidiedefinitie.

De activiteiten die voor subsidie in aanmerking komen kunnen op verschillende manieren aangeduid worden. Het begrip activiteiten is namelijk erg breed; bestuursorganen hebben veel beleidsvrijheid bij de keus wat zij willen subsidiëren. Een activiteit kan dus concreet worden omschreven, bijvoorbeeld: het installeren van een zonnepaneel, het organiseren van een tentoonstelling, het geven van cursussen voor een bepaalde doelgroep. Maar een activiteit kan ook worden aangeduid in termen van het doel dat daarmee behaald moet worden, bijvoorbeeld: activiteiten die gericht zijn op een grotere participatie van jongeren aan de te subsidiëren activiteiten. Overigens kan de te subsidiëren activiteit ook bestaan uit het nalaten van bepaalde handelingen, bijvoorbeeld het niet maaien tijdens het broedseizoen.

d. Anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten

Commerciële transacties vallen buiten het subsidiebegrip. Er is geen sprake van subsidie als de overheid een marktconforme vergoeding betaalt voor aangeschafte goederen of aan haar geleverde diensten. Onder betaling wordt verstaan het leveren van een tegenprestatie, die is afgestemd op de waarde van de verkregen goederen of diensten in het economische verkeer. Dit betekent niet dat een marktprijs die wat aan de hoge kant is daarom meteen als subsidie zou zijn aan te merken. Dit geldt alleen in die gevallen waar de prijs onmiskenbaar zozeer boven de marktprijs ligt dat redelijkerwijs niet meer van betaling kan worden gesproken.

De beperking van deze uitzondering tot aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten is aangebracht, omdat er subsidies zijn die kunnen worden opgevat als een betaling voor door de subsidieontvanger aan derden geleverde diensten. Denk bijvoorbeeld aan de door de regionale bureaus voor slachtofferzorg geleverde diensten. De overheid heeft dan ook geen contractuele relatie met deze bureaus, maar een subsidierelatie. Subsidieverlening en commerciële transacties kunnen in de praktijk soms dicht tegen elkaar aan liggen.

Met de zinsnede ”anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten”, had de wetgever de bedoeling de subsidie te onderscheiden van het begrip ‘opdracht’.

Uit de definitie van artikel 4:21 van de Awb volgt dat als er sprake is van een betaling voor een opdracht (een financiële tegenprestatie), deze betaling dan niet kan worden aangemerkt als een subsidieverstrekking of omgekeerd. Oftewel: opdracht en subsidie sluiten elkaar uit. Toch blijkt dit onderscheid in de praktijk niet altijd even scherp te maken. Of er sprake is van subsidie of opdracht zal per geval moeten worden beoordeeld. Uit de memorie van toelichting (MvT) (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 33 e.v.) blijkt dat daarbij de volgende factoren aanknopingspunten bieden:

• 1.

  De omvang van de financiële verstrekking in relatie tot de kostprijs. Als de betaling minder is dan de kostprijs, zal er sprake zijn van subsidie.

• 2.

  De initiatiefnemer. Bij subsidierelaties ligt het initiatief meestal bij de subsidieontvanger. Subsidies worden immers in beginsel op aanvraag verstrekt.

• 3.

  De aanwezigheid van eventuele markttransacties tussen de subsidieontvanger en derden. Bij de bekostiging van activiteiten waardoor producten of diensten aan derden worden geleverd is er sprake van subsidie.

Maar ook na het nalopen van deze drie factoren kan het zijn dat er geen duidelijkheid is of het om subsidie of een opdracht gaat (Meer informatie vindt u in B.S. ten Kate & T.A.M. van den Ende, ‘Subsidie of opdracht? Het moeizame onderscheid tussen de publiekrechtelijke subsidie en de privaatrechtelijke opdracht’, Gst. 2006, 7261, blz. 583-591. Zie verder ook de VNG-Handreiking ‘Overheidsopdracht en subsidie‘, die eind maart 2013 is verschenen. Deze gaat over het begrip “ overheidsopdracht” in Europeesrechtelijke zin. Het is heel goed mogelijk dat een betaling zowel een overheidsopdracht in Europeesrechtelijke zin is als een subsidie naar nationaal recht.).

Om diverse redenen is het relevant om helder te hebben of het al dan niet een subsidie betreft. Zo zullen ondernemers over de door aan hen gedane betalingen voor geleverde diensten BTW verschuldigd zijn, terwijl zij over aan hen verstrekte subsidies in beginsel geen BTW hoeven af te dragen. En mocht er zich een geschil voordoen, dan kan men in het geval van subsidieverstrekking naar de bestuursrechter stappen, terwijl men zich bij een opdracht moet wenden tot de civiele rechter. Bij beleidsgestuurde contractfinanciering wordt vaak gekozen voor een subsidie waaraan een contract (uitvoeringsovereenkomst) verbonden is. Ook daar is het van belang dat het karakter van de grondslag van de verbintenis, namelijk de subsidierelatie, niet uit het oog wordt verloren. Ten slotte kan een overheid te maken krijgen met aanbestedingsregels (bij een opdracht) of wellicht staatssteun (bij subsidie).

Het is van belang te beseffen dat de feitelijke situatie bepalend is of iets wordt aangemerkt als een subsidie of een opdracht: het naamkaartje, dat eraan hangt, speelt geen rol. Het bestuursorgaan dient daarom waakzaam te zijn bij het opstellen van de subsidiebeschikking en moet voorkomen dat de verstrekking kan worden aangemerkt als betaling voor een opdracht. Het is daarom raadzaam om terughoudend te zijn met de mogelijkheid om in de aan de subsidiebeschikking gekoppelde uitvoeringsovereenkomst een verplichting tot nakoming op te nemen. Daarnaast is de kans minder groot dat de subsidie als opdracht wordt aangemerkt als niet de gehele activiteit wordt gesubsidieerd, maar slechts een gedeelte en er daarnaast een eigen bijdrage van de subsidieontvanger wordt gevraagd.

2.3 Subsidie en Europese staatssteunregels

Staatssteun is in principe verboden (artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU)). Er is sprake van staatssteun als financiële steun aan een onderneming (subsidies, garanties, leningen, korting op de grondprijs, etc.) voldoet aan de hierna volgende criteria uit het staatssteunverbod (zie tevens het schema staatssteun in de ledenbrief van de VNG Lbr. 13/075):

• ●

  Er is sprake van staats- (dat wil zeggen: overheids-) middelen die aan een onderneming worden verleend. Een onderneming is een entiteit die economische activiteiten verricht. Eenheden die uitsluitend een typische overheidstaak zonder economisch karakter verrichten (activiteiten van puur sociale aard of het uitoefenen van overheidsgezag), zijn geen ondernemingen. Steun aan burgers houdt geen staatssteun in, mits de steun niet indirect alsnog bij een onderneming terechtkomt;

• ●

  De steun geeft de onderneming een economisch voordeel dat niet via de normale commerciële weg zou zijn verkregen (non-marktconformiteit);

• ●

  De steun is selectief: deze geldt voor één of enkele ondernemingen, een specifieke sector of regio; en

• ●

  De steun vervalst de mededinging (in potentie) en leidt of dreigt te leiden tot een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer in Europa.

Deze criteria zijn cumulatief. Als niet aan alle punten wordt voldaan, is er geen sprake van staatssteun. Vooral het laatste criterium is echter lastig te bepalen.

Staatssteunregels zijn ook van toepassing op subsidies waarvoor geen wettelijke grondslag nodig is (zoals incidentele subsidies en subsidies op basis van een begrotingspost). Zie verder ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 4.

Als sprake is van staatssteun, maar het gemeentebestuur toch bepaalde activiteiten door middel van subsidie wil bevorderen omdat die goed aansluiten bij het beleid, is het vaak mogelijk om steun te verstrekken op basis van een vrijstelling. Als een vrijstelling niet mogelijk is, kan goedkeuring van de Europese Commissie worden verkregen via een formele melding. Regels hiervoor zijn uitgewerkt in het VWEU, vrijstellingsverordeningen, kaderregelingen, richtsnoeren en mededelingen. Kortweg kan hierover opgemerkt worden:

• ●

  Steun die past onder de de-minimisverordening wordt niet beschouwd als staatssteun. Zie verder het schema staatssteun in de ledenbrief van de VNG, Lbr. 13/075.

• ●

  Veelgebruikte andere vrijstellingen zijn de algemene groepsvrijstellingsverordening (hierna: AGVV), de MKB-landbouwvrijstelling en de vrijstelling voor diensten van algemeen economisch Belang. Zie verder het schema staatssteun in de ledenbrief van de VNG, Lbr. 13/075.

• ●

  Valt de subsidie niet binnen de reikwijdte van één van de vrijstellingen voor staatssteun, maar voldoet deze wel aan een nationaal kader van goedgekeurde steun, dan is de staatssteun toegestaan. Voorbeelden van dergelijke kaders zijn de Omnibus decentraal Regeling voor Onderzoek, Ontwikkeling en Innovatie (hierna: OO&I) en de nationale monumentenregeling. Zie verder het schema staatssteun in de ledenbrief van de VNG, Lbr. 13/075.

• ●

  Valt de subsidie niet binnen de reikwijdte van één van de vrijstellingen voor staatssteun of een nationaal kader, dan is hiervoor eerst goedkeuring van de Europese Commissie nodig. Goedkeuring kan worden verkregen als de steun past onder een kaderregeling of richtsnoer. Voorbeelden zijn de Richtsnoeren voor milieusteun en de Kaderregeling voor OO&I. Zie verder het schema staatssteun in de ledenbrief van de VNG, Lbr. 13/075.

• ●

  Als de steun daar niet onder past, kan de Europese Commissie goedkeuring verlenen op basis van de uitzonderingen op het verbod uit artikel 107, tweede en derde lid, van het VWEU (o.a. steun voor cultuur). Zie verder het schema staatssteun in de ledenbrief van de VNG, Lbr. 13/075.

• ●

  Essentieel in dit verband is de zogenaamde stand-still-bepaling van artikel 108, derde lid, van het VWEU: de voorgenomen steun mag niet tot uitvoering worden gebracht voordat de Europese Commissie deze heeft goedgekeurd. Doet het gemeentebestuur dit toch dan kan de Europese Commissie (als zij op basis van de haar door betrokkenen ter beschikking gestelde gegevens heeft vastgesteld dat – en waarom – de steun in strijd met artikel 107 van het VWEU en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is), in een beschikking tot de lidstaat terugvordering van verleende staatssteun gelasten, zelfs als dit tot faillissement van de begunstigde onderneming kan leiden. De lidstaat en, indien rechtstreeks en individueel geraakt, het gemeentebestuur en de begunstigde onderneming, kunnen tegen de beschikking van de Europese Commissie beroep instellen bij het Gerecht van Eerste Aanleg.

• ●

  De lidstaat dient de terugvorderingsplicht op basis van nationaal(-rechtelijke procedureregels) door te spelen naar de gemeente die steun verleende. Terugvordering van de staatssteun kan ook, los van wat de Europese Commissie doet, door de concurrent (van de door de steunmaatregel begunstigde onderneming) worden gevorderd in een procedure voor de nationale rechter tegen de gemeente. Bij de toepassing van de stand-still-bepaling kan de nationale rechter desgevorderd bovendien schadevergoeding toekennen aan particulieren (zoals genoemde concurrent) die door de onrechtmatige staatssteun in hun belangen zijn geschaad.

2.4 uitgezonderde en aangewezen beleidsterreinen en onderwerpen

Waar het eerste lid van artikel 4:21 van de Awb een omschrijving geeft van het begrip ‘subsidie’, wordt in het tweede tot en met het vierde lid aangegeven welke beleidsterreinen en onderwerpen zijn uitgezonderd van de subsidietitel van de Awb en welke juist worden aangewezen. Daarnaast kunnen specifieke wetten ook bepalen of de subsidietitel wel of niet van toepassing is.

Uitgezonderd: fiscale faciliteiten

Vanuit economisch oogpunt bekeken zullen veel belastingfaciliteiten zijn aan te merken als subsidies. De Awb bepaalt echter dat de subsidietitel niet van toepassing is op fiscale stimulansen of aftrekposten. De reden hiervan is dat de toepassing van de subsidietitel moeilijk te verenigen is met de systematiek van de belasting- of premieheffing.

Uitgezonderd: uitkeringen aan doelgroepen

Sociale zekerheidswetgeving kent veel bepalingen waarin de toepassing van de subsidietitel op de betreffende uitkering wordt uitgesloten. In beginsel voldoen de uitkeringen of toeslagen met betrekking tot bijzondere bijstand (subsidies voor gehandicapten met het oog op bijvoorbeeld woningaanpassing of (re-)integratie in een arbeidsorganisatie) aan de subsidiedefinitie van artikel 4:21 van de Awb. Desondanks heeft de wetgever er voor gekozen om dergelijke uitkeringen van de toepasselijkheid van de subsidietitel uit te sluiten.

Ook financiële tegemoetkomingen als studiefinanciering en huurtoeslag zijn lastig te duiden. Enerzijds zien zij op het verrichten van een bepaalde activiteit (studeren respectievelijk het kunnen bewonen van een bepaalde woning, hoewel de inkomsten daartoe niet toereikend zijn), terwijl zij anderzijds het karakter hebben van een aanvullende inkomensvoorziening. De wetgever heeft bepaald dat dit laatste element overheerst. Mede om praktische redenen (voor beide voorzieningen bestond al een uitgebreide, wettelijke regeling) is daarop uitdrukkelijk bepaald dat de subsidietitel niet van toepassing is op deze voorzieningen. Er is voor gekozen om voornoemde uitzonderingen niet in de Awb zelf op te nemen, maar in de desbetreffende wetten.

Aangewezen: bekostiging van het onderwijs en onderzoek

Het vierde lid van artikel 4:21 van de Awb geeft aan dat de subsidietitel van de Awb van overeenkomstige toepassing is op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek. Het begrip ‘bekostiging’ bevat de reguliere geldstromen voor de instandhouding van de onderscheiden onderwijssoorten, oftewel: de verzuiling, aldus MvT (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 33 e.v.). De MvT geeft aan dat in verband met de eigen aard van de onderwijswetgeving, die samenhangt met de regeling van artikel 23 van de Grondwet (vrijheid van onderwijs), het vierde lid van artikel 4:21 van de Awb bepaalt dat de subsidietitel niet rechtstreeks, maar van overeenkomstige toepassing is op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek. Volgens de MvT wordt op deze manier zoveel mogelijk recht gedaan aan enerzijds de bijzondere constitutionele positie van het onderwijs en anderzijds aan de doelstelling van de Awb om de bestuurlijke wetgeving zoveel mogelijk te harmoniseren.

3. Vermindering van administratieve en bestuurlijke lasten

3.1 het verminderen van de aanvraagvereisten

Om in aanmerking te komen voor subsidie moet er in de eerste plaats een aanvraag worden ingediend. En veel belangrijker: bij deze aanvraag moet in veel gevallen een grote hoeveelheid begeleidende stukken worden gevoegd. Welke staat veelal vermeld op het aanvraagformulier (zie met betrekking tot het aanvraagformulier ook artikel 4:4 van de Awb). In de praktijk maken veel (vrijwilligers)organisaties, die niet altijd beschikken over deskundige kennis, gebruik van gemeentelijke subsidies. Daarnaast worden regelmatig stukken opgevraagd die niet relevant zijn voor de beoordeling van de aanvraag. In een aantal gevallen staan de administratieve lasten daardoor niet in verhouding tot het aangevraagde subsidiebedrag.

Het college kan zelf manieren vaststellen om de administratieve en bestuurlijke lasten samenhangend met subsidies terug te brengen. Als het college subsidie verstrekt voor activiteiten die mede door andere bestuursorganen worden gesubsidieerd, kan het college afwijken van de bij of krachtens de Asv aan de subsidie te verbinden verplichtingen, voor zover dit wenselijk is met het oog op een goede afstemming met verplichtingen die de andere bestuursorganen opleggen, en voor zover daardoor het belang met het oog waarop die verplichtingen zouden moeten worden opgelegd, niet onevenredig wordt geschaad.

Een andere vorm van vereenvoudiging kan gevonden worden door de gegevens die bij de eerste subsidieaanvraag van een aanvrager worden gevraagd ook te gebruiken bij een volgende subsidieaanvraag of bij een verlenging van de subsidieverlening van de aanvrager. Dit kan ook zo gebeuren bij de verantwoording van de verstrekte subsidies. Bijvoorbeeld, als de instelling verschillende subsidiestromen vanuit de gemeente ontvangt en/of met meerdere subsidieverstrekkers te maken heeft, kan wellicht gewerkt worden met één verantwoordingsdocument voor alle verantwoordingsverplichtingen gezamenlijk, voorzien van één controleverklaring, opgesteld door een onafhankelijk accountant.

3.2 verantwoording en financieel beheer van subsidies

Naast het terugdringen van indieningvereisten is het ook mogelijk de administratieve en bestuurlijke lasten te verminderen door een aanpassing van de verantwoordingswijze van de subsidies en een aangepast financieel beheer van het subsidieproces.

Standaardberekeningswijzen en eenduidige definities voor kostenbegrippen

Een subsidiebedrag kan op verschillende manieren worden bepaald. Er kan een vast bedrag per prestatie of activiteit worden gegeven, maar de subsidie kan ook bestaan uit een bijdrage in de kosten van de subsidiabele activiteiten. Zo komt het voor dat wordt uitgegaan van uurtarieven.

Een uurtarief kan echter op verschillende wijzen worden berekend. Dit brengt hoge lasten met zich mee. Vooral de verschillende uitgangspunten en definities per subsidie ten aanzien van de subsidiabele kosten (bijvoorbeeld overheadkosten) leggen een grote (lasten)druk op de administratieve systemen van subsidieontvangers. In reactie op deze problematiek worden drie standaardberekeningsmethoden geïntroduceerd (zie verder de toelichting bij artikel 19).

Verantwoordingsplicht

In de verordening is ervoor gekozen om de omvang van de verantwoordingsverplichting te koppelen aan de hoogte van het subsidiebedrag. Bij de verstrekking van kleine subsidies aan bijvoorbeeld toneelverenigingen, muziekkorpsen of ouderenbonden lopen gemeenten slechts een beperkt financieel risico. Het subsidiebedrag is vaak niet zo hoog, terwijl de administratieve en bestuurlijke lasten naar verhouding vaak wel hoog zijn.

Een andere wijze om de administratieve lasten te verminderen, is om subsidie voor langere tijd te verlenen; zo hoeft de aanvrager niet jaarlijks een aanvraag in te dienen. Daarnaast levert het de ambtenaar tijd en geld op, doordat hij niet iedere keer opnieuw de aanvragen moet beoordelen. In de beschikking tot verlening kan worden aangegeven aan welke tussentijdse verantwoordingseisen moet worden voldaan. Als een subsidie voor meer jaren wordt verstrekt ligt het voor de hand dat er tussentijds verantwoording wordt afgelegd. Het college kan bepalen welke gegevens het in een tussentijdse rapportage verlangt. Het ligt voor de hand om hier aan te sluiten bij de principes zoals die zijn opgesteld voor de eindverantwoording in het algemeen en nooit meer te vragen dan strikt noodzakelijk. Ook kan veel voordeel worden behaald door het instellen van een automatisch bevoorschottingsregime in plaats van de subsidieontvanger slechts een voorschot op aanvraag te verlenen.

In de verordening is ervoor gekozen dat de steekproefsgewijze controle zich richt op het aantonen dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend zijn verricht en dat is voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. Hiertoe hoeft niet een gedetailleerd overzicht van inkomsten en uitgaven te worden bewaard, maar kan worden volstaan met het bewaren van een bewijs dat de activiteit heeft plaatsgevonden. Dat kan ook een foto van of een krantenartikel over bijvoorbeeld een gesubsidieerde bijeenkomst zijn.

Nog een mogelijkheid om te kijken naar vereenvoudiging is kritisch te kijken naar de vereisten die worden gesteld aan subsidies die per kalenderjaar of per boekjaar worden verstrekt.

In de Model-Asv 2013 van de VNG is bijvoorbeeld, juist wegens de hoge regeldruk, afgezien van de mogelijkheid om afdeling 4.2.8 van de Awb van toepassing te verklaren op dergelijke subsidies.

Het staat de raad vrij om daar wel voor te kiezen als dat voordelen heeft.

Het verdient aanbeveling om de per (boek)jaar verstrekte subsidies voor een periode van ten hoogste vier jaren te verstrekken. Na het verstrijken van die periode kan uiteraard opnieuw worden besloten een jaarlijkse subsidie te verstrekken. Voor de periode van vier jaar is gekozen, omdat deze termijn aansluit bij de zittingstermijn van de raad (hoewel die termijnen uiteraard niet gelijk hoeven te lopen) én het een goede termijn lijkt om te bezien of eerder vastgestelde beleidsdoelen nog gelden en, zo ja, of die met de verstrekte subsidies worden gediend. Als deze subsidie voor langer dan drie jaar aan een instelling wordt verstrekt voor de uitvoering van dezelfde activiteit(en), ontstaat er een subsidierelatie zoals beschreven in artikel 4:51 van de Awb en dient bij weigering van de subsidie voor een nieuw tijdvak een redelijke termijn in acht te worden genomen.

Sanctiebeleid

In de Model-Asv 2013van de VNG en in de verordening zijn geen bepalingen opgenomen over de werkwijze en procedures als subsidieontvangers zich niet houden aan de procedures en verplichtingen. De Awb geeft hiervoor voldoende handvatten. Bijvoorbeeld, als aanvragen niet tijdig of onvolledig worden ingediend, dient de subsidieontvanger een termijn gegund te worden waarbinnen de aanvraag kan worden aangevuld (artikel 4:5 van de Awb). Voldoet de aanvrager daar niet aan binnen de termijn, dan kan het bestuursorgaan de aanvraag buiten behandeling laten. Dat betekent dat het bestuursorgaan niet op de inhoudelijke merites van de aanvraag hoeft in te gaan. Of, als de aanvrager niet voldoet aan zijn verplichtingen kan het bestuursorgaan op grond van de artikelen 4:46 tot en met 4:50 van de Awb de subsidieverlening intrekken of wijzigen. Bij de te maken afweging zijn de ernst van de tekortkoming en de gevolgen van de verlaging voor de subsidieontvanger van belang.