Regionaal beleidskader toezicht en handhaving kinderopvang en peuterspeelzaalwerk

Deze beleidsnotitie gaat over toezicht en handhaving kinderopvang en peuterspeelzalen op grond van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wko).

Onder kinderopvang wordt hierbij verstaan, het bedrijfsmatig of anders dan om niet verzorgen, opvoeden en bijdragen aan de ontwikkeling van kinderen tot de eerste dag van de maand waarop het voortgezet onderwijs voor die kinderen begint (artikel 1.1 lid 1 Wko).

Er zijn verschillende soorten kinderopvang:

• -

  kinderdagverblijven

• -

  buitenschoolse opvang

• -

  gastouderopvang (geregistreerd bij een gastouderbureau)

Daarnaast vallen ook gastouderbureaus, die zelf geen opvang bieden maar gastouderopvang tot stand brengen en begeleiden, onder toezicht en handhaving kinderopvang.

Onder peuterspeelzaal wordt verstaan, een voorziening waar peuterspeelzaalwerk plaatsvindt, anders dan gastouderopvang of kinderopvang in een kindercentrum. Een peuterspeelzaal is gericht op verzorging, opvoeding en het bijdragen aan de ontwikkeling van kinderen vanaf de leeftijd van twee jaar tot het tijdstip waarop zij kunnen deelnemen aan het basisonderwijs (artikel 2.1 lid 1 Wko).

Een kindercentrum is een voorziening waar kinderopvang plaatsvindt, anders dan gastouderopvang (artikel 1.1 lid 1 Wko).

In de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen worden twee zaken geregeld:

• -

  de financiering van de kosten van de kinderopvang en

• -

  de kwaliteit van de kinderopvang en peuterspeelzalen en toezicht en handhaving daarop.

De kwaliteitseisen zijn nader uitgewerkt in

• -

  Besluit kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen (Besluit)

• -

  Regeling kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen 2012 (Regeling)

• -

  Regeling Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen

• -

  Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie

• -

  Besluit registers kinderopvang en peuterspeelzaalwerk

Deze wet- en regelgeving vormt het wettelijke kader voor toezicht en handhaving van de kinderopvang en het peuterspeelzaalwerk.

Ondernemers zijn zelf verantwoordelijk voor de kwaliteit van hun kindercentrum, gastouderbureau of peuterspeelzaal. De gemeente i.c. het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) is belast met het toezicht op de kwaliteit en met de handhaving en sanctionering van overtredingen op het gebied van deze kwaliteit. Het toezicht wordt namens het college uitgevoerd door de GGD Brabant-Zuidoost (GGD). Handhaving en sanctionering kan door het college gemandateerd zijn binnen de gemeentelijke organisatie.1

Elk jaar stelt het college een jaarverslag omtrent toezicht en handhaving Wko op. Dit jaarverslag wordt aangeboden aan de gemeenteraad en digitaal aangeleverd bij de Inspectie van het Onderwijs.

1 In deze beleidsnotitie wordt daarom merendeels gesproken over ‘de gemeente’ .

Voor- en vroegschoolse educatie (VVE) en de wet OKE

Per 1 augustus 2010 is de wet Ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie (wet OKE)2 in werking getreden. Deze wet regelt harmonisering van de regelgeving van kinderopvang, peuterspeelzaalwerk en voor- en vroegschoolse educatie. Met ingang van deze datum is de Wet kinderopvang daarmee gewijzigd in Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen. Nadere eisen voor de voor- en vroegschoolse educatie liggen vast in het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie en worden door de GGD getoetst binnen het kader van toezicht en handhaving Wko3. 

2 In tegenstelling tot wat de naam doet vermoeden is de wet OKE geen aparte wet maar een verzamelnaam voor drie wetswijzigingen in respectievelijk de Wet kinderopvang, de Wet op het onderwijstoezicht en de Wet op het Primair Onderwijs

3 Het toetsingskader i.c. inspectierapport voor dagopvang en peuterspeelzaalwerk is in dit verband uitgebreid met domein 8 ‘Voorschoolse educatie’

Doelstelling van de wet OKE is, om voor jonge kinderen in peuterspeelzalen en kinderdagverblijven een veilige, stimulerende omgeving te creëren waarbij medewerkers in staat zijn om een risico op een taalachterstand in het Nederlands te signaleren en effectief aan te pakken.

De belangrijkste elementen van de wet OKE zijn, dat

• -

  er kwaliteitseisen zijn voor peuterspeelzalen,

• -

  de regierol van gemeenten ten aanzien van het onderwijsachterstandenbeleid is verstevigd en

• -

  gemeenten de verantwoordelijkheid hebben gekregen voor het aanbod en de toegankelijkheid van de voorschoolse educatie (VVE).

De kwaliteit van de peuterspeelzalen en het toezicht en handhaving hierop valt onder de Wko. Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid voor de peuterspeelzalen en hebben met ingang van 1 augustus 2010 de wettelijke taak om toezicht en handhaving op de kwaliteit van het peuterspeelzaalwerk uit te voeren. De Inspectie van het Onderwijs houdt toezicht op de educatieve kwaliteit van de voorschoolse educatie.

Binnen sommige gemeenten heeft een volledige harmonisatie van kinderopvang en peuterspeelzalen plaatsgevonden. Hierbij zijn de peuterspeelzalen opgeheven en volledig geïntegreerd binnen de kinderopvang in de vorm van peuterprogramma’s voor kinderen tussen de 2,5 en 4 jaar.

In de Wko, het Besluit en de Regeling staan de basisvoorwaarden waaraan kinderopvang en peuterspeelzaalwerk moeten voldoen. Ook het toezicht hierop is in deze wet- en regelgeving geregeld. In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe aan dit toezicht in de 21 gemeenten in Zuidoost Brabant vorm wordt gegeven. Hierbij is een uitsplitsing gemaakt tussen toezicht op kinderdagverblijven en buitenschoolse opvang (kindercentra), gastouderbureaus en peuterspeelzalen enerzijds en gastouders anderzijds.

Naast eisen op basis van de Wko zijn er ook eisen vanuit andere wetgeving zoals bijvoorbeeld brandveiligheid en Bouwbesluit. Deze liggen niet vast in de Wko; ook toezicht en handhaving hierop vallen niet onder de Wko. In deze beleidsnotitie wordt alleen toezicht met betrekking tot de Wko beschreven4.

4 Tijdens de inspectie wordt tevens op de uitvoering van een onderdeel van de Wet klachtrecht cliënten zorgsector getoetst.

Toezicht gebeurt door middel van een inspectie op basis van een toetsingskader. Het resultaat van een inspectie wordt vastgelegd in een inspectierapport dat na de hoor- en wederhoorfase en eventuele zienswijze openbaar wordt. Als uit een inspectierapport blijkt dat overtredingen zijn geconstateerd, kan de gemeente handhavend optreden.

2.1 Kindercentra, gastouderbureaus en peuterspeelzalen

Ieder jaar worden tussen de GGD en de 21 gemeenten in Zuidoost Brabant afspraken gemaakt over de inspecties van de kindercentra5, gastouderbureaus en peuterspeelzalen. De volgende inspectievormen kunnen daarbij onderscheiden worden:

5Het begrip ‘kindercentrum’ in deze notitie moet niet verward worden met de integrale kindcentra die in verschillende gemeenten bestaan.

2.1.1. Onderzoek voor registratie (OVR)

De houder die van plan is een voorziening voor kinderopvang, een gastouderbureau of peuterspeelzaal te gaan exploiteren dient hiertoe bij het college middels een aanvraagformulier een aanvraag in voor registratie in het Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen (LRKP).

Binnen twee weken na ontvangst van de aanvraag controleert de gemeente of deze volledig is. Als deze aanvraag, eventueel na een hersteltermijn van 14 dagen, volledig is, stuurt de gemeente een kopie van het aanvraagformulier samen met een opdracht tot ‘onderzoek voor registratie’ naar de GGD.

Uiterlijk 6 weken na ontvangst van de opdracht meldt de toezichthouder middels een inspectierapport aan het college of de exploitatie redelijkerwijs in overeenstemming met de Wko kan plaatsvinden. De GGD stuurt een afschrift van het inspectierapport naar de houder.

Binnen een termijn van tien weken na ontvangst van de volledige aanvraag bericht het college de houder of de locatie wel of niet in exploitatie mag worden genomen. Als de locatie in exploitatie kan worden genomen, wordt in dit besluit tevens het registratienummer uit het LRKP vermeld. Een afschrift van het besluit wordt door de gemeente naar de GGD verstuurd.

Als het college niet binnen de gestelde tien weken een besluit heeft genomen, wordt de locatie van rechtswege ingeschreven in het LRKP – ook indien het advies tot opname in dit register negatief was6.

6 Omdat kinderopvang een dienst is zoals bedoeld in de Dienstenwet, is de Lex Silentio Positivo (LSP) van toepassing. Deze LSP is geregeld in artikel 4:20a t/m 4:20f Algemene Wet bestuursrecht – in afwijking van de hierin genoemde termijn van 8 weken geldt voor de Wkkp een termijn van 10 weken.

De gemeente overlegt met de GGD als:

• -

  een kindercentrum, gastouderbureau of peuterspeelzaal in exploitatie wordt genomen voordat dit formeel is gemeld;

• -

  een kindercentrum, gastouderbureau of peuterspeelzaal in exploitatie wordt genomen voordat de in de wet genoemde termijn van tien weken na aanvraag is verstreken en er nog geen positief besluit van de gemeente is ontvangen;

• -

  het aantal kindplaatsen is uitgebreid zonder dat dit is gemeld bij de gemeente.

Als het vermoeden bestaat dat het kindercentrum, gastouderbureau of peuterspeelzaal niet zal voldoen aan de kwaliteitseisen, genoemd in de Wko, kan een sanctie worden opgelegd of wordt het kindercentrum, gastouderbureau of peuterspeelzaal niet opgenomen in het LRKP.

2.1.2. Onderzoek na registratie (ONR)

Binnen drie maanden nadat een kindercentrum, gastouderbureau of peuterspeelzaal in exploitatie is genomen, voert de GGD een onderzoek na registratie uit. De opdracht hiertoe is door de gemeente aan de GGD verstrekt bij het verzoek tot inspectie van de locatie voor registratie.

Het onderzoek na registratie richt zich op dezelfde onderdelen als een reguliere inspectie.

2.1.3. Reguliere inspectie

Risicoprofielen voor risicogestuurd toezicht

Het toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang is vanaf 2012 in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) nog meer risicogestuurd ingezet. Alle GGD-en zijn gaan werken met risicoprofielen (zie tabel hieronder). Toezichthouders stellen aan de hand van een landelijk risicoprofiel van iedere locatie een risicoprofiel op. Bij het opstellen van het profiel wordt vanuit het opgebouwde inspectie- en handhavingsverleden nagegaan of er een verhoogde kans bestaat op niet-naleving van de kwaliteitseisen. De uitkomsten worden hiermee dus gebruikt voor het bepalen van de vorm en mate van een volgende inspectie.

Het risicoprofiel is daarmee geen inspectierapport. Een inspectie met bijbehorend inspectierapport geeft een oordeel over de kwaliteit op een bepaald moment. Dit geldt niet voor de uitkomst van het risicoprofiel. Aan een inspectierapport is eventueel een handhavingsadvies aan de gemeente gekoppeld. Aan het risicoprofiel is alleen de vorm en mate van inspectie gekoppeld.

7 Dit is het totaal aan inspectie-uren dat per locatie per jaar gemiddeld nodig is de tijdens de (indicatief). Het omvat alle inspectieactiviteiten. Bij rode en oranje locaties is dit inclusief een nader onderzoek op vorige inspectie geconstateerde overtredingen.

De invoering van risicogestuurd toezicht op peuterspeelzalen start in 2014. De locaties hebben dan twee jaar volledige inspecties gehad op de eisen uit de Wko. De GGD maakt in 2014 voor alle peuterspeelzalen een risicoprofiel. De inspecties worden vanaf januari 2015 op basis van het risicoprofiel vormgegeven.

Inspectiecyclus

Jaarlijks vindt toezicht plaats op alle locaties inclusief de gastouderbureaus. Op basis van het opgestelde risicoprofiel werkt de toezichthouder de benodigde inspectieactiviteit voor de locatie uit. Dit gebeurt binnen de kaders van de gemeentelijke afspraken met de GGD. De toezichthouder stelt de omvang, diepgang, frequentie en type van onderzoek vast. Dit leidt tot een inspectie op maat voor iedere locatie.

Locaties waarvan op basis van de risico-inschatting wordt verwacht dat geen zorg bestaat over de kwaliteit, noch nu noch in de nabije toekomst, worden tijdens het inspectiebezoek minstens getoetst op de belangrijkste kwaliteitseisen, de zogeheten ‘kernelementen’ 8.

Het bepalen van de inspectieactiviteit is een voortdurend proces zonder start of eindpunt. Een inspectie levert namelijk veel informatie op die van invloed kan zijn op de risico-inschatting. In de perioden tussen de locatie-inspecties kan het risicoprofiel en daarmee de inspectieactiviteit bijgesteld worden als daarvoor aanleiding is. Bijvoorbeeld na melding van een klacht of signaal of omdat een handhavingsmaatregel van de gemeente niet tot verbetering heeft geleid. Uiteraard vindt ook positieve bijstelling plaats – bijvoorbeeld wanneer blijkt, dat er wél verbetering is opgetreden en overtredingen zijn opgelost.

8Personeel, groepsgrootte en beroepskracht/kind ratio, pedagogisch praktijk. 

2.1.4. Nader onderzoek

Naar aanleiding van het inspectierapport kan het college de houder een sanctie opleggen. Het kan hierbij gaan om een herstellende of een bestraffende sanctie (zie hoofdstuk 4 en Beleidsregels).

Als een herstellende sanctie is opgelegd en gebleken is, dat de houder van het kindercentrum, gastouderbureau of peuterspeelzaal binnen de gestelde termijn daarop heeft gereageerd, stelt de gemeente de GGD hiervan in kennis. Indien noodzakelijk geeft de gemeente de GGD opdracht tot het uitvoeren van een nader onderzoek. De GGD bepaalt aan de hand van deze opdracht in overleg met de gemeente of een inspectiebezoek noodzakelijk is of dat volstaan kan worden met een papieren controle (documentenonderzoek). Bij locaties met een rood of oranje risicoprofiel is het eerste onderzoek een reguliere inspectie met een toets op de tijdens de vorige inspectie geconstateerde overtredingen. Hiervoor hoeft geen afzonderlijke opdracht tot nader onderzoek te worden gegeven.

Ook als de houder niet heeft gereageerd op de opgelegde sanctie kan de gemeente de GGD opdracht geven tot het uitvoeren van een nader onderzoek. Met dit nader onderzoek wordt gecontroleerd of de houder de geconstateerde overtredingen ondanks het uitblijven van een reactie afdoende heeft opgelost. Afhankelijk van de urgentie en aard van de overtreding(en) kan dit onderzoek onaangekondigd worden uitgevoerd.

Een houder kan en mag de gemeente (niet de GGD) verzoeken opdracht te geven tot een nader onderzoek om de tekortkomingen opnieuw te beoordelen.

2.1.5. Incidenteel onderzoek

Naar aanleiding van een melding over onvoldoende kwaliteit, klachten van derden of berichten uit de media kan de GGD incidenteel onderzoek verrichten. Afhankelijk van de urgentie en aard van de melding of klacht kan dit onderzoek onaangekondigd worden uitgevoerd. Een dergelijk onderzoek vindt echter pas plaats nádat de GGD hiervoor een schriftelijke opdracht van de gemeente heeft ontvangen. De uitkomst van een dergelijk onderzoek zal door de GGD via een inspectierapport zowel aan de gemeente als aan de direct betrokkene(n) (houder en/of klager) meegedeeld worden.

Ook kan de GGD op de hoogte raken of gebracht worden van niet-geregistreerde kinderopvang. Na overleg met de gemeente en na ontvangst van een schriftelijke opdracht, vindt onderzoek plaats door de GGD.

2.1.6. Wijzigingen kindercentra/gastouderbureaus/peuterspeelzalen

Een houder is verplicht alle wijzigingen direct door te geven aan het college. Het college is verantwoordelijk voor de inhoud en kwaliteit van het LRKP. In overleg met de GGD wordt bepaald of de wijzigingen kunnen worden doorgevoerd in het LRKP danwel aanleiding geven tot een inspectie9.

9 Wijzigingen zonder rechtsgevolg kunnen zonder overleg met de GGD in het LRKP worden doorgevoerd.

Voorziening niet in exploitatie

Als op een geregistreerde voorziening geen kinderen (meer) worden opgevangen, wordt deze voorziening uit het LRKP uitgeschreven. Dit gebeurt op grond van artikel 8, lid 1b van het Besluit registers kinderopvang en peuterspeelzaalwerk. Aan een uitschrijving uit het register gaat altijd een voornemen tot uitschrijving vooraf. De houder wordt daarbij in de gelegenheid gesteld om binnen 2 weken een zienswijze in te dienen op de voorgenomen uitschrijving.

In de regio Brabant-Zuidoost wordt tot deze uitschrijving overgegaan als de opvangvoorziening drie maanden niet in exploitatie is.

De VNG heeft het initiatief genomen om overleg en overreding procedureel te ontwikkelen. Het gaat hierbij om een methode die de toezichthouder kan inzetten in de periode vóór het opstellen van het concept inspectierapport. De houder krijgt de mogelijkheid om een lichte overtreding op korte termijn op te lossen.

Overleg houdt een gesprek in tussen de toezichthouder en de houder om een geconstateerde overtreding op te lossen. Overreding houdt in, het beïnvloeden van de houder door de toezichthouder om iets te doen (oplossen van een geconstateerde overtreding, de houder overtuigen de tekortkoming op te lossen).

De kwaliteitseisen waaraan de houder van een kindercentrum, peuterspeelzaal, gastouderbureau of voorziening voor gastouderopvang moet voldoen, worden geregeld in de Wko en bijbehorende wetgeving zoals genoemd in het wettelijk kader in hoofdstuk 1. De ‘Beleidsregels handhaving Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen’ en het afwegingsoverzicht (Bijlage 1) geven hieraan verder vorm.

Als de houder niet voldoet aan één of meerdere kwaliteitseisen, begint na ontvangst van het inspectierapport van de GGD het handhavingstraject15. De gemeente streeft ernaar dit handhavingstraject binnen vier weken in te zetten.

Handhaving is maatwerk en zal, met de Beleidsregels als uitgangspunt, in elke situatie apart afgewogen moeten worden. Proportionaliteit is daarbij van belang. Hierdoor zijn niet automatisch alle hierna genoemde stappen onverkort van toepassing op een geconstateerde overtreding. Telkens zal afgewogen moeten worden of toepassing in dit geval proportioneel is. Het college kan in alle gevallen gemotiveerd afwijken van het GGD-advies.

15 Als een gemeente gebruik maakt van het landelijke systeem ‘GIR Handhaving’ start het handhavingstraject nadat het rapport in de GIR verschijnt. GIR = Gemeenschappelijke Inspectie Ruimte.

Artikel 4.1 Prioriteitstelling

Prioriteitstelling is nodig, omdat niet elke overtreding in dezelfde mate gesanctioneerd kan/moet worden. Prioriteitstelling maakt het daarnaast gemakkelijker om consequent op te treden. Voor de prioritering van de geconstateerde overtredingen en de termijn waarbinnen een overtreding hersteld kan worden, maakt het college gebruik van de bovengenoemde Beleidsregels (artikel 4). In specifieke gevallen kan het college gemotiveerd afwijken van deze hersteltermijnen.

Artikel 4.2 Juridische sancties

Binnen de handhaving kunnen twee verschillende typen sancties onderscheiden worden, te weten herstellende en bestraffende sancties. Beide bestaan naast elkaar en kunnen daarom tegelijkertijd worden opgelegd. De verschillende sancties worden nader beschreven in de algemene toelichting in de Beleidsregels. Hieronder volgt een korte opsomming van de verschillende sancties.

Herstellende sancties

Het college kan op grond van de Wko en de Algemene wet bestuursrecht de volgende herstellende sancties opleggen:

• -

  schriftelijke aanwijzing

• -

  last onder dwangsom

• -

  last onder bestuursdwang

• -

  exploitatieverbod

• -

  verwijdering uit het LRKP

Ook de GGD kan bij constatering van een ernstige overtreding een herstellende sanctie opleggen:

• -

  schriftelijk bevel

Het schriftelijk bevel is een handhavingsmiddel dat in spoedeisende gevallen door de GGD-inspecteur direct tijdens een inspectie ingezet kan worden. De toezichthouder geeft een bevel indien hij/zij van mening is dat de kwaliteit bij een kindercentrum, gastouderbureau, peuterspeelzaal of gastouderopvang zodanig tekortschiet dat het nemen van maatregelen redelijkerwijs geen uitstel kan lijden. In geval van overtredingen met een lage of gemiddelde prioritering zal hier niet snel sprake van zijn. De inzet van dit middel wordt door de toezichthouder bepaald en niet door het college. Daarom wordt deze sanctie in de Beleidsregels niet nader genoemd.

Bestraffende sanctie

Op grond van de Wko kan het college als bestraffende sanctie opleggen:

• -

  bestuurlijke boete

Artikel 4.3 Overige handhavingsacties

De gemeente kan ervoor kiezen om bij de start van het handhavingstraject gebruik te maken van een schriftelijke waarschuwing of overleg en overreding16. Beide middelen maken wel onderdeel uit van het handhavingstraject maar hebben geen juridische gevolgen.

16 Niet iedere gemeente maakt gebruik van deze instrumenten.

Schriftelijke waarschuwing

Bij lichte overtredingen kan de gemeente ervoor kiezen om voorafgaand aan het opleggen van een sanctie een schriftelijke waarschuwing te geven aan de houder. Hierin wordt de houder erop gewezen, dat een overtreding is geconstateerd en wordt hij verzocht deze overtreding binnen een gestelde termijn te herstellen.

Over het algemeen kan gesteld worden, dat een gemeente bij lichte overtredingen eerder gebruik zal maken van een schriftelijke waarschuwing dan bij zwaardere of herhaalde overtredingen. In dit laatste geval zal eerder direct gebruik worden gemaakt van het juridische traject.

Overleg en overreding door de gemeente

De gemeente kan na ontvangst van het (definitieve) inspectierapport besluiten, om als eerste stap binnen het handhavingsproces de houder te benaderen middels overleg en overreding. Het doel hiervan is vergelijkbaar met overleg en overreding door de GGD.